资产保全的主要方法大全11篇

资产保全的主要方法篇（1）

随着社会主义市场经济体制的建立，企业经营机制的转换，给企业带来了蓬勃生机的同时，由于客观体制上还存着一些漏洞，国有资产流失相当严重，引起了全社会的广泛关注。因此，在市场经济条件下，如何维护企业的国有资产，维护国家所有者权益，提高企业的国有资产运营效益，加快企业的国有资产管理体制改革，强化对企业的国有资产的监管，防止企业的国有资产流失，既是现代企业制度建设的核心内容，又是国有企业改革的方向与重点。探索企业的国有资产监管与经营的有效途径，深化企业的国有企业改革仍是当前经济体制改革的重要任务，也是经济管理工作的当务之急。企业的国有资产保值增值到底有什么途径？以下主要从二方面进行探讨就是：一、政府宏观促进，就是政府给支持；二、企业微观做，就是企业在具体实施。

1. 政府宏观促进

1.1思想上“保值增值”

1.1.1政府在思想上重视、观念上转变是保障企业的国有资产保值增值的根本因素，是内因。认清和适应企业的国有资产改革、发展的新形势和新要求，理清思路，抓住企业的国有资产保值增值、完善和巩固企业的国有资产基础地位、壮大社会主义公有制经济这一主要矛盾，才能保持头脑清醒，看清方向，做到提纲挚领，有的放矢。思想指引着行动，一切工作最后的结果如何，都要看政府官员对工作的认识的深度和广度，以及认识是否符合客观工作实际。切实抓好做好企业的国有资产保值增值工作，把该项工作当作政府的工作重点来抓。只有思想认识到位，并付之以具体有效的行动，促使企业的国有资产实现保值、增值。

1.2法律完善

随着社会经济的不断发展，更需要一个全面的、完善的、细化的法制的约束，而我国现在的法律不是没有建，是建得不完善，要与时并进。因此要做好以下几个方面：

1.2.1完善国有资产监管的法规体系。建立、健全、落实国有资产经营责任的相关制度。要建立、健全重大决策失误责任追究制度，规范重大决策责任的追究程序、办法；要把企业负责人的经营业绩考核与薪酬制度改革更好地结合起来；认真做好国有资产基础管理工作。要按照全国统一的清产核资政策和资产损失认定的标准，规范开展清产核资工作。要加强资产与财务管理的制度建设，防止产生新的不良资产；进一步加强国有资产的监管。

1.2.2强化监督制约，增强责任意识。

（1）健全国有企业经营者激励与制约机制；强化投资决策监督制约，坚持民主集中制，即要通过民主基础上的集中和集中指导下的民主的方式，来对某一投资决策项目进行广泛深入的调查、分析、论证、只有这样，才能使投资决策真正做到科学、合理，从而避免投资失误。

（2）建立与完善国有资本的监督体系，是提升资本运营水平、实现企业国有资产保值增值的重要保证。随着国家与地方国资委的相继建立，国有资本监管主体缺位的问题已经解决，但是依法完善监管体系、加强监管的法制建设，推进现代企业制度建设仍然面临严重的挑战。在牢牢把握依法履行出资人职责定位这个根本，促进国企改革由政府主导向出资人主导转变的前提下，维护企业作为市场主体享有的各项权利，充分尊重企业的经营自主权和法人的财产权，按照市场化原则配置企业各项资源，促进企业的发展。

1.2.3建立和健全企业监督约束机制。根据现行的法律、法规，结合企业的实际情况，制定可量化的、可操作的企业监督约束机制，做到每年检查一次。财政部门要搞好企业年度决算检查，要评出优劣，分清责任，对损失巨大构成犯罪的，要追究刑事责任。

1.2.4强化政府对中介市场的监管，实现国有资产的准确评估。政府加强国有资产评估工作，资产管理部门应该严把资产评估关，明确界分非经营性资产与经营性资产，确保资产评估工作客观、公正、公平、合理。

1.3建立国有经营责任制，理顺国有资产管理体系

1.3.1建立一个国有资产经营责任目标的确定方法体系。确立阶段目标，运用具体经营责任目标的确定方法体系，采用具体指标实行逐步考核的办法。

1.3.2建立科学的、可量度的国有资产经营责任指标体系，由企业的产品成本、产品质量、产品销售收入和实现利税等主要内容组成。

1.3.3建立一个确定国有资产经营责任制指标体系的规范化工作程序，在认真进行清产核资、摸清家底的基础上，确定目标，并由企业主管部门与企业签订国有资产经营目标责任书，并报同级财政、国有资产管理等部门。

1.3.4建立一个完善的人才管理机制。企业经营的成败、事业的兴衰，关键在于人，选拔优秀的企业领导人，组建好的领导班子，是搞好企业的关键。

1.3.5建立一个严格、合理的国有资产经营目标考核及奖惩方法体系。落实国有资产保值增值责任，建立有效的激励和约束机制，对责任人进行严格、科学的考核，从而规范企业的经营行为。根据经济目标责任书中的各项指标，进行目标分解，使项目部的每个管理人员都承担相应的指标，并与奖罚挂钩。 2. 企业微观做

2.1强化民主监督。强化企业民主监督机制，充分发挥职代会的作用，职代会要把资产保值与增值列入重要的议事内容，并通过选举产生监事会与资产管理委员会的代表，参与企业重大决策与监督活动，以便强化对企业经营活动的民主监督，确保国有资产保值增值。

2.2明晰产权关系。建立健全企业内部产权制度，对国有资产进行登记、记录，实行国有资产增加、减少的报批制度。企业应对其占用的国有资产进行登记，同时，审查国有资产的保值增值情况。

2.3改革分配制度。企业的利润分配，要按照国家规定的利润分配方法、程度进行，要保证国家的利益不受侵犯。对于股份制企业，不能以各种借口，对国家股不配股或少配股，不分利或少分利。

2.4财务指标考核体系。建立有关国有资产保值增值的财务指标考核体系，财务指标包括经济增加值、国有资本保值增值率、净资产收益率等。指标的考核采取企业自查、重点抽查与年终审计相结合的办法。主管部门与企业经营负责人签订经营业绩责任书。企业要将考核指标完成情况的自查结果及时报送国有资产管理部门审定。重点抽查由国有资产管理部门委托社会中介机构进行，根据年度考核与任期考核结果，兑现奖惩。

资产保全的主要方法篇（2）

中图分类号：F840 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2013）02-069-03

保险资金运用是保险公司的两大主导业务之一，是保险市场联系资本市场、货币市场的重要环节，也是保险业充分发挥资金融通功能、支持国民经济建设的重要途径。近年来，我国保险业的发展十分迅猛，保险资金的运用规模不断扩大，截止2011年底，我国保险资金的运用总额突破5万亿元。如此庞大的保险资金运用规模，直接关系到保险业的持续健康发展，事关被保险人的根本利益。与此同时，随着金融改革的深化，保险资金管理的风险因素正在不断增多，跨市场和跨行业的风险，开始向保险业渗透和传递，有些风险甚至可能会形成系统性风险。因此，全面加强保险资金运用和管理，不断适应形势变化，切实防范化解风险，促进保险业又好又快发展，维护好被保险人利益，是摆在保险行业面前一个重大而紧迫的课题。

一、我国保险资金运用的现状

1.基本概况。根据保监会公布的数据显示，截止2011年11月底，我国保险业总资产58462.16亿元，比年初增长15.81%；保险资金运用总额达到53906.39亿元，较年初增长17.07%，其中银行存款为16670.53亿元，其他保险资金投资余额为37235.86亿元。

2.主要成效。近年来，我国保险资金运用风险得到有效防范，结构不断优化，收益稳健增长，资产管理创新取得积极进展，资金运用的服务能力逐步提高。成效主要体现在以下三个方面：一是资金运用规模快速增长。这与保险公司总资产规模的快速增长是密不可分的，近年来，我国保险公司的总资产增长迅速，年均增长率保持在一个较高水平，总资产规模的不断扩大为保险资金运用提供了足够的保证，2007年底全国保险公司资金运用余额为2.67万亿元，到2011年底则翻了一番还拐了个弯。二是保险资产质量优良。资金存款主要在大中型银行，债券以国债、政策性金融债为主，企业债券有担保抵押，股票、基金投资还有一定浮盈，债权投资都有大型银行担保，境外投资主要是香港H股，保险资产配置不断优化，应对市场波动的能力和抗风险能力逐步增强，目前保险行业不良资产比例低于1%。三是保险资金运用获得稳定收益。根据保险业权威人士公布的数据，近年来我国保险机构年均投资收益率超过5%，保险投资收益基本满足了资产负债匹配的需要。

3.存在的主要问题。一是投资渠道偏窄。2009年修订的《保险法》规定，我国保险公司的资金运用限于以下四种形式：其一是银行存款，其二是买卖债券、股票、证券投资基金份额等有价证券，其三是投资不动产，其四是国务院规定的其他资金运用形式。2012年虽然推出保险资金运用四项新政，即将落实拓宽保险资金险资投资渠道的措施，但与目前保险业发达国家保险资金运用的法定渠道相比，我国的保险资金运用渠道过于狭窄。比如，贷款类业务存在空白区域，我国仅仅开展了一些保单贷款业务，还没有涉足抵押贷款等业务，像住房抵押贷款、汽车贷款等；对某些投资渠道的投资比例限制过严。二是保险资金的投资收益率偏低，稳定性较差。由于我国保险业发展时间不长，保险公司的力量主要集中在承保业务上，保险资金运用长期处于从属地位，没有得到足够重视，加上我国金融环境不成熟，投资渠道有限，致使我国保险资金收益率一直相对低。近年来，我国保险机构年均投资收益率虽然超过5%，但与发达国家相比存在较大差距，同时缺乏稳定性。如2006年投资收益率为5.8%，2007年投资收益率达到创纪录的12.17%，可是由于受全球金融危机的冲击导致股市低迷，2008年保险资金运用收益率降到1.91%。三是保险投资行为短期化。从我国目前保险资金运用状况来看，由于缺乏具有稳定回报率的中长期投资项目，致使不论其资金来源如何、期限长短与否，基本都用于短期投资。这种资金来源和运用的不匹配，严重地影响了保险资金的良性循环和资金使用效果。四是投资结构不尽合理。专家指出，我国保险公司资金很大比例投资于银行存款、债券和证券投资基金，达80%以上，其中银行存款又占到30%以上，这种倚重固定收益的投资结构明显不合理，成为我国保险投资回报率偏低的原因之一。

二、我国保险资金运用监管的发展

1.保险资金运用监管的发展历程。主要分为四个发展阶段：第一阶段（1995年以前），为无序发展阶段。在这个阶段，保险资金运用包括发放贷款、不动产投资、购买股票等，由于发展无序，监管乏力，带来的是保险公司资产质量出现不同程度的恶化。第二阶段（1995-2003年），为严格管制与规范发展并重阶段。这一阶段是以1995年国内第一部《保险法》的出台为标志，资金运用严格限制在银行存款、政府债券、金融债券和国务院规定的其他渠道，并对保险购买企业债券的品种、购买债券余额占保险公司总资产的比重都作出了明确规定，改变了保险资金运用无序发展的状况。第三阶段（2003-2006年），为放开证券类投资阶段。这个阶段国务院以特批形式逐步尝试放宽保险投资渠道，放开了保险资金对证券投资基金、债券、股票等证券化产品的投资渠道，并确立保险资产管理专业化体制，从而走出了保险资金收益率过低的困境，收益随之走高。第四阶段（2006年至今），为放开创新类投资阶段。保监会先后放开了保险资金对基础设施、不动产、股权和境外的投资渠道。2010年《保险资金运用管理暂行办法》颁布实施，作为保险资金运用领域的纲领性文件，但各项创新渠道的政策细则并未跟进，政策灵活性和可操作性不强。2012年6月，保监会推出保险资金新政“13条”，进一步放开保险资金投资渠道，增加投资品种，相应上调投资比例，打通保险与银证信业务通道，引导保险资产管理公司由专门管理保险资金的金融机构向综合管理多种资产的专业资产管理机构转变，这标志着我国保险机构利润来源有望实现多元化。

2.保险资金运用监管的主要特征。概况的讲，主要有四大特征：一是保险资金运用管理机制逐步完善。基本达到集中管理、专业运用、规范操作的要求。集中管理方面，由法人机构实行统一调度、统一划拨、统一运作，有效防止了保险资金的“跑冒滴漏”，全行业资金集中度达90%以上。专业运用方面，通过培育专业的保险资金运用主体和合格的机构投资者，推动单一财务性的资金运用向综合金融性的资产管理转变，绝大部分保险公司设立了独立的资产管理部门，专业化管理水平明显提高。规范操作方面，推动保险公司建立委托、受托、托管三方治理模式，构建协作制衡、相互监督工作机制，保障保险资金运用安全高效。二是保险资金运用管理制度建设逐步加强。先后制定和颁布保险资产管理公司管理暂行规定、保险资金运用管理暂行办法等规章，保险资金投资债券、股票、基础设施与不动产、企业股权和境外市场等专项管理制度，保险资金风险控制与管理、保险机构债券投资信用评级、保险机构交易对手风险管理等风险管理制度，初步构建了保险资金运用管理的制度体系。三是保险资金运用风险防范机制逐步健全。先后建立保险资金托管、保险资金运用风险排查、保险资金运用风险制衡等工作机制，资金运用风险控制力全面增强。四是保险资金运用监管效能大幅提升。减少行政审批，规范审核流程，引导保险机构加强投资能力建设，加强非现场监管，强化对保险资金运用的调控和指引，保监会对资金运用监管的重点逐步转向定规则、定标准、抓教育和维护市场稳定。

三、中外保险资金运用监管比较

他山之石，可以攻玉。这里主要将英、美、中三国保险资金运用监管法律、制度及偿付能力作一比较，为我国的保险资金运用提供借鉴。

1.保险资金运用监管立法比较。英国保险业历史悠久，保险市场自我管理能力较强，其特点是政府对保险的监管比较宽松。英国1982年颁布的《保险公司法》只对保险资金运用作一些原则性规定，并未涉及投资的具体内容。因此，英国保险业在一定的管制下，可自行决定其投资项目范围，只要保险人具有规定的偿付能力，并依法将营业报告、资产负债表、损益表呈交工贸部，同时按期公布。美国对保险资金运用监管的特点是由宽转严。美国早期对保险资金运用的监管并不严格，致使保险企业的投资相当紊乱。由于问题愈演愈烈，1905年纽约州由参议员Armstrong组织设立了Armstrong委员会，开展对保险业的调查。1906年Armstrong委员会提出了著名的《阿姆斯特朗调查报告》，倡议设立保险管理机构，监督保险立法的执行，并提出了保险资金的运用应首先考虑本金的安全，而不是投资收益。纽约州议会根据这一报告通过了Armstrong法案，严格禁止人寿保险公司对普通股票与不动产的投资。此后，其它各州纷纷仿效，对保险资金运用实行从严监管，保证了保险企业的财务稳定性。

中国保险资金运用监管的特点是起步较晚、发展较快、监管较严。1995年《保险法》颁布实施，从这个时候起，我国有了真正意义上的保险资金运用监管。该法第104条规定：“保险公司的资金运用，限于银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其他资金运用形式。保险公司的资金不得用于设立证券经营机构和向企业投资。”此后，我国先后于2002年、2009年两次修改保险法，对保险资金监管作出修改和重新规定。

2.保险资金运用对象的监管比较。债券方面。英国保险企业可以投资债券，投资多少保险企业自己把握，没有通过保险立法作明确规定。美国各州对保险人的债券投资有不同的规定。如纽约州保险法规定，人寿保险投资的公司债券必须是依法设立并具有完全清偿能力的公司发行、担保之债，而且该公司从未有过延迟支付债券本息的记录。人寿保险业对每一公司债券的投资不得超过其认可资产的5%。德克萨斯州保险法规定，人寿保险业投资购买公用事业债券的投资总额不得超过寿险认可资产的5%。寿险业投资于其它债券，则对每一公司债券的投资，不得超过认可资产的l%，其总投资额不得超过认可资产的5%。中国1995年《保险法》规定：保险资金运用限于买卖政府债券、金融债券。2009年新《保险法》规定：保险资金限于买卖债券、股票、证券投资基金份额等有价证券。

股票方面。英国保险人可以投资股票，比例由公司自行决定，政府只对其偿付能力进行监管。美国各州对普通股投资作了比较严格的规定。直到1951年后，美国各州才陆续开禁。路易斯安那州保险法规定，保险业投资的普通股必须经《证券交易法》注册登记，其发行公司在人寿保险业投资前五年中任何三年，每年对其股份所分配的股息不得少于股票面额的20%，股票无面额时以申报额为准，人寿保险业对每一公司股票的投资，不得超过其认可资产的5%。中国在2004年《保险资金管理规定》颁布后才开始允许保险人投资于股票，但没有限制其比例。2012年，保监会权威人士透露，将颁布实施《保险资金投资债券暂行办法》。

不动产方面。英国保险人可以投资于不动产。美国保险人在1906年前对不动产的投资业务一直很兴旺，Armstrong法案颁布后，禁止保险企业对不动产投资。1942年以后，由佛吉尼亚州首开先例，保险人又投资于不动产，后来各州也纷纷解禁。中国2009年颁布的新《保险法》允许投资不动产。

贷款方面。英国，允许保险人给其保户贷款。美国，纽约州保险法规定：贷款的担保必须是不动产第一顺位抵押，不动产没有设立任何其它物权，贷款额不超过不动产价值的2/3。

中国不允许保险人发放贷款。发放贷款的权力主要集中在银行身上，一直到国际金融危机爆发，才稍微放宽了对民间借贷的限制。

3.偿付能力监管比较。英国实行的是偿付能力额度监管方法。英国对偿付能力额度的监管主要有以下三个方面：一是保险公司必须维持与其承担的风险相一致的法定偿付能力额度；二是寿险业务的风险由其准备金和风险保额来计量，非寿险业务的风险由其保费收入或赔款支出来度量，每类风险的系数通常在精算模型的基础上，根据经验修正确定；三是保险公司的实际偿付能力额度为其认可资产与认可负债的差额。美国实行的是风险资本（RBC）监管方法。RBC方法以保险公司的实际资本与风险资本的比率作为指标，通过指标值的变动，决定应采取的监管措施。其中，风险资本的衡量考虑了影响偿付能力大小的主要风险类别，得到各类风险的大小之后，再通过一定的组合方式计算出最低风险资本要求的大小。影响偿付能力大小的主要风险有：关联企业风险、资产风险、定价风险、利率风险和经营风险。通过考虑各公司的具体风险构成，风险资本方法不再拘泥于对保险资产与盈余的固定要求，而是针对风险状况确定最低资本要求。

中国在2003年颁布《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》，主要借鉴英国的最低偿付能力额度方法，对保险公司的偿付能力监管作了具体规定。主要内容分为偿付能力额度规定和偿付能力额度管理两大部分。

四、加强我国保险资金运用和管理的对策

1.构建三个层面的风险管理格局。一是加强宏观层面管理。宏观层面管理的主体是政府监管机构，包括银监会、证监会和保监会等金融监管部门。这些部门应针对金融业混合经营的发展趋势，深入研究保险资金风险管理的新情况、新问题，密切合作，协调立场，依法监管，共同筑起防范风险、保障资金运用安全的防线。保险监管方面，应学习借鉴国外先进有效的监管手段，建立起以偿付能力监管为核心的监管方式，包括通过制定综合性比率、盈利性比率、流动性比率、准备金比率、资金运用结构等具体定量分析指标，为偿付能力监管提供科学依据。证券监管方面，应针对保险资金运用很大一部分用于证券市场的实际，加强资本市场监管，完善资本市场的公司治理机制，提高上市公司的外部治理功能，为保险资金运用风险管理营造良好的外部环境。二是加强中观层面管理。中观层面管理重点是从社会角度，包括信用评级机构、行业协会等社会机构，约束规范保险业资金运用。要充分发挥信用评级在保险资金运用方面的作用，完善我国目前的信用评级制度，重点解决好信用评级机构的独立性、防止信用评级机构过度竞争、保险企业信用评级业立法等问题，并将之运用于保险企业。要利用保险行业协会的力量，制定保险行业公约，规范入市资金的运用和日常操作，推动信息共享，达到对成员单位风险约束、强化行业监督的目的。三是加强微观层面管理。微观层面管理则是指保险公司加强保险资金运用内控管理，按照推进保险资金运用集中化、专业化、规范化运作，保障保险资金运用的安全性、流动性、收益性的思路，加快专业保险资产管理公司的规范化进程，在保险公司内部加快构建投资决策、业务运作与风险控制三位一体的资金运用风险管理体系，加强保险公司资产负债管理工作，强化对保险公司资金运用的风险管控。

2.加强三大监管基础建设。三大监管基础建设分别是制度建设、机制建设和信息化建设。制度建设方面，根据监管和市场需要，制定保险资金运用监管办法及保险资产配置、资产管理产品、资产风险分类、衍生产品交易等方面的管理规定，通过制定和落实规章制度，为保险资金运用监管提供依据。机制建设方面，建立健全投资能力标准、偿付能力约束、投资比例制约、托管机制规范及资产认可标准等方面的联动监管机制，对保险资金投资实施全程监理和全面风险监测。信息化建设方面，以在线监管和实时监管为目标，加快开发资产管理监管信息系统，提升监管的专业性和技术性，推动监管方式由事后被动监管向事前、事中的主动持续监管转变。

3.提升三大监管能力。三大监管能力分别是制定标准体系的能力、投资研究和管理的能力和后援支持的能力。提升制定标准体系的能力，主要包括两个方面，一个方面是针对不断拓宽的投资渠道，制定境外投资、基础设施、股权、不动产等创新型投资业务能力标准；另一个方面是针对资金运用专业化趋势和风险防范的要求，制定受托第三方业务以及技术系统、业务流程等基础性能力标准。提升投资研究和管理的能力，是指一方面要加强对宏观经济形势、金融市场和保险业发展的研究，认识和把握其规律；另一方面把握好中长期趋势，从全球的视野、周期的变化进一步完善资产配置方法，探索完善境外投资与境内投资联动机制，根据市场变化建立适合市场情况的方法体系，提高投资的操作水平。提升后援支持的能力，重点是改进技术，完善系统，加大人才的储备、引进、培养和使用力度，为保险资金运用和管理提供安全高效的人力、物力、智力支持和后勤保障。

4.编织三大风险防护网络。三大风险防护网络是指健全风险预警系统、筑牢风险防范的防线和守住防范系统性风险的底线。健全风险预警系统，是指要按照盯紧风险源头、严查风险苗头、强化风险测试与管理的要求，积极关注产品定价风险、操作风险和风险敞口的预测研判，做好压力测试；及时发现并跟踪市场的风险点和变化趋势，制定和调整应对措施；根据经营机构、业务领域和发展区域的差异性，从偿付能力、公司治理、市场运行等方面着手，运用现金流测试和情景模拟等方法，督促保险机构加强全面风险管理，构建条块结合、广泛覆盖的保险安全网。筑牢风险防范的防线，是指思想上要高度重视，制度上要丰富和完善，技术手段要跟踪跟进，形成牢固的风险防范工作防线。守住防范系统性风险的底线，指的是严防因风险引发的重大事件和影响社会稳定的发生。要增强对风险的敏感性和洞察力，防范风险的积累和矛盾的激化，防范风险的跨行业、跨区域、跨国境传递；要及时发现、报告和处置可能出现的系统性、区域性风险和影响社会稳定的，切实做到防患于未然。

5.鼓励三大业务创新。三大业务创新是指投资产品创新、受托方式创新和资金运用模式创新。鼓励投资产品创新，指的是支持保险资产管理机构在风险可控、收益合理、依法合规的前提下，加快发展债权、股权、不动产等投资计划和投资组合产品，缓解金融工具不足、资产配置困难等现实问题，稳定投资收益。鼓励受托方式创新，指的是支持保险资产管理机构发挥投资渠道广、专业技术特长和客户群体多样的优势，在大力拓展企业年金业务的同时，积极开拓其他第三方受托资产管理业务，实现受托资产和服务对象的多样化，提高市场化水平。鼓励资金运用模式创新，指的是顺应金融市场发展趋势，推动保险资金运用模式由账户化向产品化转变，进一步理顺委托人、受托人的法律关系，提高保险资金运用的透明度和规范化。

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资产保全的主要方法篇（3）

中图分类号：DF151.21 文献标志码：A 文章编号：1008-0961（2013）05-0019-03

一、俄罗斯环境保护立法概况

俄罗斯政府极其重视环境保护问题，因而俄罗斯人的环境保护意识很强。2001年，俄罗斯联邦政府曾经组织联邦自然资源部、农业部、国家渔业委员会、联邦测绘制图局、联邦水文气象和环境监测局制定了《2002-2010年全国生态和自然资源目标计划》，提出“均衡开发各类自然资源，以满足国家经济对能源资源、矿产资源、水资源、森林资源、水生物资源等方面的需要，让公民享有良好环境的宪法权利”的目标。现行的俄罗斯环境保护法开宗明义：“根据俄罗斯联邦宪法，每个人都有享受良好环境的权利，每个人都必须爱护自然和环境，珍惜自然财富。自然财富是生活在俄罗斯联邦国土上的各族人民持续发展、生存和活动的基础。”

俄罗斯现行的《环境保护法》于2002年1月10日颁布，全文共分16章82条。《俄联邦环境保护法》的立法目的是确立环境保护领域国家政策的法律基础，以保证平衡地解决各项社会经济任务，保持良好的环境、生物多样性和自然资源，满足当代人和未来世世代代的需要，加强环境保护领域的法律秩序和保障生态安全。该法调整的关系是在俄罗斯联邦领土范围内，以及在俄罗斯联邦大陆架和专属经济区进行经济活动和其他影响自然环境活动的过程中产生的社会与自然相互作用领域的关系。

俄罗斯联邦自然资源部下设国家自然资源利用和生态领域监督局，对生态、地质调查、矿产资源合理使用和保护、水资源的使用保护、森林资源的保护和恢复、大气保护以及生物世界及其生存环境保护方面的执法监督实行统一管理，建立统一的国家监测系统。这强化了执法监督工作，便于法律的实施和对资源环境的保护。

二、在俄投资人应注意的问题

（一）俄环保立法不止一部《环境保护法》

中国投资者首先应注意的是：俄环境保护立法，不仅仅是一部单项立法，它是一个立法体系，围绕俄环境与生态系统的保护，形成了自己的法律链。其中包括宪法中确立的环保法的基本原则以及渗透在联邦法、联邦主体法及其他相关法规中的环保方面的法律文件。在实施投资之前，我国投资人最好全面了解俄环境保护立法的要则，掌握相关条款，对与投资相关的所有的俄环保问题进行评估，从而保证投资决策的针对性和适应性。

（二）环境影响评价与生态鉴定

任何一个投资项目都涉及环境影响评价和生态鉴定问题。中国投资人必须对俄《环境保护法》第3l条、第32条和第33条给予足够重视。根据第31条“生态认证”的规定，进行生态认证，是为了从生态上保障在俄国土上安全进行经济活动和其他活动；生态认证可以是强制性的或自愿的；强制性生态认证要按照俄政府规定的办法进行。

第32条对“进行环境影响评价”做出下述规定：首先，对计划中的可能对环境产生直接或间接影响的经济活动和其他活动进行环境影响评价，不论经济活动和其他活动主体的所有制是何种法律组织形式。其次，环境影响评价在对论证计划中的经济活动和其他活动的前期设计（包括前期投资设计）的设计文件制定各种选择方案时进行，并要吸收社会团体参加。再次，有关环境影响评价的资料要求由实施国家环境保护管理的联邦执行权力机关规定。

第33条针对“生态鉴定”做出如下规定：进行生态鉴定的目的是确定计划进行的经济活动和其他活动是否符合环境保护要求，而进行生态鉴定的程序由联邦生态鉴定法规定。

这些规定总体上具有法律强制性。

我国对俄投资人必须在项目准备阶段对相关投资项目进行必要的环境安全分析，研判项目可能面临的环境风险，认清俄国家与国民普遍关心环境问题的国情。

（三）在俄进行经济活动和其他活动过程中的环保意识

俄《环境保护法》针对各种经济活动项目如建筑、农业、矿产开发、军事与国防等的布局、设计、建设、投产、运营、停工和清算的整个过程都提出了环保要求。从该法第34-56条可以看出，它对进行经济活动和其他活动的环境保护要求体现在各个领域、行业的经济活动、投资经营的各个阶段中，具有全方位性和全程性特征。因此，对于我国投资者来说，环保问题的风险存在于整个经营过程之中，绝不是投资初期项目生态审查所需的一份环评报告的问题，环保风险的警戒应当成为我国投资人进入俄罗斯后保护项目安全的常态化风险意识，从而保障项目的合法运行。

（四）必须重视《环境保护法》第56条

使外来投资项目可能遭遇毙命风险的主要是俄《环境保护法》第56条“对违反自然保护要求的应对措施”的规定。根据该条，如果违反本章规定的自然保护要求，对违反要求的活动将依照俄立法规定的程序予以限制或终止。因此，该条法律必须引起我国对俄投资者的高度重视，因为它可以成为俄对外来投资项目的杀手锏。对东道国来说可能正常使用这一条款，也可能非正常使用该条款，包括俄罗斯本土的私权主体和公法主体都可能运用这一条款作为他们手中中止外来在俄投资活动的利器。私权主体为了争夺资源和市场，而公权主体可能出于保护本土企业利益或地方民情的需要，以转化利益冲突为法律上的托词，从而决定一个外来投资项目的命运。第56条还可以用来作为铲除外来投资项目的法律借口，当然这在一定程度上还取决于投资主体存在违反自然保护要求的行为或由于管理不慎给人以借口。

（五）国家公权的行使——环境监督

俄环境状况一直处于国家监督之中。俄强大的国家公权在保护自然环境上得到充分展示，发挥了不可替代的作用。这要归功于俄富有远见和科学精神的相关立法，赋予国家在环保方面全方位的公权权力，并清晰设定了运行规则。

具体看，俄《环境保护法》第63条“国家环境监测（国家生态监测）的组织”做出规定，国家环境监测（国家生态监测）根据俄联邦立法和俄联邦各主体立法进行，其目的是对环境状况进行监督，包括对分布有人类活动影响源的地区环境状况的监督和对这些影响源的环境影响进行监督，并保证国家、法人和自然人为防止及减轻环境状况变化的不良影响对必要的可靠信息的需要。该法确认，组织和进行国家环境监测（国家生态监测）的办法，由俄政府规定。通过国家环境监测（国家生态监测）取得的关于环境状况及其变化的信息资料，供俄联邦国家权力机关、俄联邦各主体国家权力机关、地方自治机关用以制定社会经济发展预测和做出有关决策、编制俄生态发展联邦规划和俄联邦各主体环境保护专项规划及制定环境保护措施。同时，通过实施环境保护监督，以“保证俄联邦国家权力机关、俄联邦各主体国家权力机关、地方自治机关、法人和自然人执行环境保护法律法规，遵守环境保护要求，包括标准和标准性文件，保障生态安全”。

我国投资人必须清醒地看到，我方对俄投资项目及项目经营活动是一直处于俄国家生态监测视野内的。中方投资人有必要入乡随俗，认清俄国情，改变在国内形成的忽视环境保护问题的恶习，不把习惯性破坏环境的行为和作风带到投资东道国。由此，中方投资人的环境保护风险意识必须得到相应的加强，这对我国政府和企业都提出了相应的要求。

（六）环保领域的生产生态监督一对俄投资主体的一项重要责任

社会经济活动的基础层面是经济活动的实体企业生产活动。生产企业等经济主体面对自然环境，开发和使用自然资源，必然触及环境保护问题。因此，俄《环境保护法》第67条对“环境保护领域的生产监督（生产生态监督）”做出规定，以强化生产企业的生产监督（生产生态监督）责任。该条规定，为了保证在经济活动和其他活动中执行保护环境、合理使用和恢复自然资源的措施，遵守环保立法规定的环保要求，在环保领域实施生产监督（生产生态监督）。经济活动和其他活动主体，必须依照立法规定的程序，向实施国家监督和市政监督执行权力机关和地方自治机关提供有关组织生产生态监督情况。

（七）全民性的环境监督

在俄环保领域，环境监督具有全民性，具体体现在实施国家监督、生产监督、市政监督和社会监督。

国家与市政监督形成不同级别行政权力主体，而由社会团体和其他非商业性团体根据其章程进行的以及由公民根据立法进行的社会监督则使俄环境安全预警具有了天罗地网的特点。比如，根据俄《环境保护法》第68条的规定，环境保护领域的市政监督（市政生态监督），由地方自治机关或其授权的机关在市政建制地区实施；环境保护领域的市政监督（市政生态监督），根据俄立法，依照地方自治机关的规范性法律文件规定的程序在市政建制地区实施；实施环保社会监督（社会生态监督），是为了实现每个人都享受良好环境的权利和预防环保领域违法行为的发生；环保社会监督（社会生态监督），由公民根据立法进行，或由社会团体和其他非商业性团体根据其章程进行。对于提交到俄联邦国家权力机关、俄联邦各主体国家权力机关和地方自治机关的环境保护社会监督（社会生态监督）的结果，必须按法定程序进行处理。

俄罗斯的这种环境保护监督机制的设定，科学完整，使环境违法者毫无藏身之地。

（八）违反环保法的责任

在俄罗斯违反环境保护法将承担财产责任、纪律责任、行政责任和刑事责任。

《环境保护法》规定，因违反《环境保护法》而发生纠纷须通过司法程序解决。

资产保全的主要方法篇（4）

马克思历史唯物主义人权观审读

19世纪中叶以后，世界无产阶级革命斗争如火如荼、日趋紧张激烈，在此形势下，马克思积极投入到为无产阶级夺取权利与权力的斗争当中。在投身到争取无产阶级各项权利的斗争过程中，马克思更加深刻全面地认识社会，更加有机会对人权的本质及其外在现象进行深入的分析探讨。随着世界无产阶级争取权利的斗争不断蓬勃发展起来，马克思人权相关观点主张逐渐发展成为系统的思想体系，并切实改变了人们对人权的看法，推动了世界人权事业的发展。

第一，对资本主义人权虚伪性的深刻批判。马克思主义人权理论是在实践基础上形成的，具有实践性，是唯物主义的人权观。马克思人权理论是在对资产阶级公民权利和宪法的虚伪性进行揭露批判的基础上形成的。1850年，马克思在刊物上连续11个月连载发表的《1848年至1850年法兰西阶级斗争》是马克思主义的经典著作之一，在著作中马克思第一次使用了“无产阶级专制”的词语。同时，该连载文章是马克思主义人权理论方面的重要著作。马克思在这些连载文章中对资本主义宪法的虚伪性进行了深刻揭露，对资产阶级的法律制度和公民权利的法律保障问题进行了深入剖析，让资产阶级公民权利的虚伪性表露无遗。马克思通过对资产阶级人权虚伪性的揭露指出，资产阶级的宪法规定了劳动权，但是，在资本主义统治下，无产阶级的劳动权是根本无法实现的，无产阶级通过劳动获得的价值被资产阶级榨取。总而言之，无产阶级无法在资产阶级的统治下实现自己处境的改善。马克思在批判资本主义人权虚伪性的同时，并不完全否定资本主义人权的先进性。比如，马克思认为资本主义宪法规定了普选制，这不仅有利于促进民主，而且有利于无产阶级对资产阶级开展斗争。

第二，提出了“权利和义务应该相对应”的原则。马克思历史唯物主义人权观认为，权利、义务具有对应性。1864年，马克思为国际工人协会起草了《国际工人协会章程》，“章程”中包含了诸多马克思历史唯物主义人权观的精华内容，成为继《共产党宣言》之后无产阶级制定的第二个重要纲领性文献。在“章程”中，马克思首次提出了“权利和义务应该相对应”的原则。该原则的提出，使广大劳动人民群众能够对资产阶级人权的虚伪性有着更为本质、更为深刻的理解。这是因为，资产阶级享有广泛的人权却没有相对应的义务，而无产阶级“享有”的是实实在在的十分繁多、繁重的义务却没有相对应的权利，使广大劳动人民群众按照“权利和义务应该相对应”的原则对照检查资产阶级的人权，就会十分清晰地看透资产阶级人权的虚伪本性。“权利和义务应该相对应”原则的提出，成为马克思历史唯物主义人权观不同于其他一切人权观的区别所在，同时也成为马克思历史唯物主义人权观的优势体现。在资本主义统治下，广大劳动人民承担的是无穷无尽的义务，却没有相应的人权保障。享有多少权利就承担相应对等的义务，这是容易被广大劳动人民所理解的，“章程”中“权利和义务应该相对应”原则的提出，使马克思历史唯物主义人权观获得了广大劳动人民的关注和支持。马克思进而明确提出：“争取平等的权利和义务，并消灭任何阶级统治。”①

第三，指明了社会主义社会的人权发展方向。马克思晚年时期对理论研究更加深入、透彻而全面，其晚年所著的《哥达纲领批判》是马克思主义学说中的重要作品，成为国际共产主义运动的纲领性文献，在马克思主义学说发展中具有划时代意义。“批判”的发表，使马克思主义学说和机会主义等反动纲领的完全对立，更加突出了马克思主义学说的鲜明特色。在“批判”中，马克思首次将共产主义分为两个阶段，即社会主义社会作为共产主义的初级阶段，其次之后才是物质高度繁荣、社会高度发展的共产主义社会。按照马克思在“批判”中的观点，社会主义社会是从资本主义社会发展到共产主义社会的过渡阶段。同时，马克思在“批判”中对社会主义社会阶段的“自由”和“权利”等问题进行了深入的论述，这些论述为社会主义社会的人权事业发展指明了方向。社会主义社会作为向共产主义过渡的阶段，作为共产主义社会的“第一阶段”，并不是完全意义上共产主义社会，还不可避免地存在或多或少的旧社会的遗留问题，依然按照资本主义社会中商品交换的原则进行各种社会活动。

一般而言，生产者获得的权利和他们所提供的劳动构成一定的比例关系，虽然这一比例并不是绝对的，但依然承认了劳动者的不同天赋和所作出的劳动成果之间的差距。此外，马克思在“批判”中首次对经济结构和政治权利之间的关系问题进行了论述。马克思认为，经济结构对政治权利具有决定性作用，或者说政治权利对经济结构具有不容忽视的依赖性，这对于我们当前如何推进人权事业的发展具有重大指导意义。

马克思主义人权理论的主要观点

马克思在早期就对人权问题给予极大关注，一直到晚期，人权事业的发展尤其是社会主义、共产主义人权事业的发展始终是马克思研究的重点内容。1841年，马克思所撰写的博士论文中就对人的自由权等相关人权问题进行了探讨，1842年又撰写了政论性的文章对出版自由权问题进行探讨。马克思于1843年发表的《论犹太人问题》中第一次提出了“人权”的概念。对于资本主义人权理论，马克思以辩证的眼光予以看待分析，对资产阶级人权理论的提出和发展予以充分肯定，高度评价了资本主义人权事业发展的伟大成就，认为资本主义人权发展“摧毁了封建制度”、“实现了人的政治解放”，实现了“自由、平等、民主”，认为这是人类社会发展的巨大进步。在此基础上，马克思对资本主义人权理论进行了批判，提出了历史唯物主义人权观，即马克思主义人权理论体系。马克思按照经济基础决定上层建筑、生产力决定生产关系的原理，对人权的本质问题和其他相关问题作出了科学的界定、阐述。因为人是社会的人，人权最终是由社会生产力所决定的。

马克思主义人权理论的主要观点包括：第一，人权具有历史性特征。马克思历史唯物主义人权观认为，人权并非“天赋”的，而是随着历史的发展变化而产生的。由于人类的生产力决定生产关系，而人类社会的发展是由生产方式决定的，生产力不断发展和更替，从而使人类社会具有历史性，人权也自然具有必然的历史性特征。人权并不是“天赋”的，也不是突然就出现的，而是人类社会不断发展进步的历史的产物。在生产力极端低下的原始社会形态中，人们的一切活动仅仅只能维持自身的基本的生存，人们之间只能结成一种完全平等的关系才能维持生存。奴隶社会形态下，简单的物品交换等商业活动逐步开始产生，平等和自由等意识逐步开始出现，然而由于经济还依然十分落后、生产力水平十分低下，还不具备产生人权的条件。资本主义社会形态下，商品经济得到了快速发展，生产力水平得到较大提高，经济的发展促使人们更加追求自由和平等，“自由”、“平等”被人们宣布为人权。与此同时，人权受到经济社会发展的制约，人们能够实现人权的程度必须和经济发展水平相适应。人权的具体内容也不是固定不变的，随着社会的发展而不断产生改变。所以，人权具有鲜明的历史性特征。

第二，人权具有物质制约性。人权是一种社会意识，属于上层建筑的范畴，而社会意识、上层建筑受制于经济的发展，经济基础是人权的决定性因素，人权是物质发展到一定阶段的产物，具有显著的物质制约性，这正如马克思曾经指出的：“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。”②在资本主义社会的形态下，资产阶级占有生产资料，广大劳动人民只能出卖自己的劳动力谋生，资产阶级通过占有生产资料的方式获得支配劳动者的权利，资产阶级通过法律途径将自己的统治行为赋予合法的形式，让资产阶级自己榨取劳动者果实的非法行为合法化。在资产阶级虚伪法律的掩盖下，资产阶级拥有无边无际的权利，却丝毫不承担应该承担的义务。而广大无产阶级劳动人民仅仅只能承担无穷无尽的义务却无法享受相应权利，这和马克思历史唯物主义人权观中“权利和义务应该相对应”的原则完全不符。资产阶级之所以能够剥削广大无产阶级劳动人民，就是因为他们占有生产资料，表明生产资料对人权具有决定性作用，人权不可避免地具有物质制约性的特征。只有在共产主义社会，广大无产阶级拥有生产资料，物质资料极大丰富，人才能够获得自由而全面的发展，实现普遍、全面的人权。

第三，人权具有阶级性。马克思历史唯物主义人权观认为，人权具有显著的阶级性特征。经济社会发展的状况决定人权的发展状况，人权的社会性决定了其必定具有显著的阶级性特征。因为，人是不同阶级、阶层的主体，任何人均属于特定的阶级，没有任何人能够超于阶级而存在。所以，没有超越阶级的人权，人权只能是特定阶级的人权。只有那些掌握了国家权力的阶级的人权才能够得到切实保障和真正实现，资产阶级的人权是为了实现资产阶级的人权，无产阶级的人权就是为了实现广大无产阶级劳动人民的人权，这就是无产阶级人权和资产阶级人权在本质上的区别所在。权利是阶级的产物，不同的阶级在不同状况下拥有不同的权利，资本主义和社会主义倡导的人权具有不同的目的。资本主义人权为的是资产阶级能够享有最为充分的人权，社会主义国家倡导的人权是为了切实消除一切的不平等，其目的是为了实现全体人民的彻底解放，为了实现无产阶级的最为充分广泛的人权。

我国人权法律保障的完善路径

新中国成立后，我国发生了翻天覆地的变化，开启了真正的人权事业建设的步伐，在全党全国各族人民的共同努力下，真正实现了国家、民族独立。在以为代表的中国共产党人的积极努力下，废除了封建土地所有制，实行“耕者有其田”，让无产阶级真正拥有生产资料，同时提高劳动者待遇。十一届三中全会之后，我国通过实施一系列改革开放政策，有效促进了阶级社会发展，社会生产力得到极大解放，切实提升了广大人民群众的生活水平，为全国人民人权的实现提供了坚实的经济基础、政治基础。

新中国成立60多年来，我国人权事业取得了长足发展。但是，在我国经济社会不断发展的同时，由于我国正处于社会转型时期，各种矛盾层出不穷，人权事业面临诸多新的挑战。我国贫富差距的扩大导致不同的社会阶层拥有不同的人权诉求，不同阶层的人民对生活质量、政治权利、教育权利等方面的要求不同，目前拥有的人权也不尽相同，处于优势地位的阶层拥有更为广泛的人权，而弱势群体的人权保障则亟待加强。随着经济社会的发展，人权的内容产生了巨大变化，现有法律保障制度对新产生人权的保障力度不够健全完善。

针对当前我国人权事业发展中面临的挑战和问题，需要我们以马克思历史唯物主义人权观为指导，采取综合措施促进我国人权事业的健康发展。总体上，需要我们进一步健全完善社会主义人权理论体系建设，着力培养广大人民群众的人权意识，努力提升人民群众的素质；切实加大经济建设力度，为人权的实现提供物质基础；充分发挥国内非政府组织的力量、国际相关组织的力量，形成人权事业发展的合力，等等。其中，以法律制度切实保障和实现人权，是法治国家应有之义，是最为有效的重要举措，是我国人权事业发展的必由之路。

切实加大人权法律保障力度，应从如下三个方面予以完善：第一，加强立法完善人权法律保障。世界上通行的做法是将人权相关内容纳入宪法中予以规范，将人权作为一项十分重要的宪法权利。人权保障体现和彰显了宪法的真正价值所在，如果宪法规范中缺乏了人权内容，那么就是毫无意义和价值的宪法。我国于2004年将“国家尊重与保护人权”写入宪法当中，并且按照“权利和义务应该相对应”的原则，对公民的基本权利和义务做出了全面的规定，使我国人权保障获得了宪法依据。但是，目前我们依然需要加强立法，通过制定更具全面性、综合性的法律，形成对人权进行保障的法律体系，主要是：需要进一步在宪法中确认公民的自由迁徙权，推动户籍制度改革，保障公民人身自由的权利；确认公民的环境参与权，保障其生存发展的权益；建立违宪审查机制，对国家相关机构的权力进行规制，更加尊重和保障公民人权，防止侵犯公民人权的行为发生。

第二，加强执法完善人权法律保障。仅仅依靠健全完善的立法还无从保障公民的人权，法律的权威在于实施，这就需要我们在健全完善人权保障相关立法的基础上，切实加强执法活动以保障法律能够得到正确实施。在加强执法以完善人权法律保障的过程中，政府居于十分重要的地位，人权的实现和保障必然需要行政权力的介入，行政权力和人权之间具有十分紧密的联系。行政权力的介入，可能对实现和保障人权大有裨益，而如果行政权力行使不当甚至非法行政，则可能造成对人权事业的巨大破坏。比如，现实中极少数执法办案人员刑讯逼供、非法剥夺公民人身自由的事件时有发生并见诸报端，这就需要切实加强执法，同时对执法活动加强监督制约，建立健全严格的执法责任追究制度，以防止执法活动中产生侵害公民人权的事件发生。

第三，加强司法完善人权法律保障。以司法途径保障和实现人权，是世界上绝大多数国家采取的方式。实践证明，司法人权保障是最为有效的人权保障和实现方式。目前，我国应构建检察、审判司法机构密切配合、相互制约的司法人权保障机制，对侵害人权的主体给予司法制裁。建立相应的人权审查制度，对侵犯人权的地方政策、法令由法院宣布无效。尝试建立人权法庭，专门审理人权案件，提升法官的专业素养技能，便于总结人权司法保障的审判经验。采取切实有效措施规避司法腐败现象的发生，只有遏制了司法腐败现象才能保证司法公正，才能保障人权得以顺利实现、充分实现。

（作者分别为四川音乐学院社科学院讲师，四川大学图书馆馆员、四川大学经济学院博士研究生）

【注释】

资产保全的主要方法篇（5）

（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持依靠科技进步，走资源利用率高、安全有保障、经济效益好、环境污染少和可持续的煤炭工业发展道路。把煤矿安全生产始终放在各项工作的首位，以建设大型煤炭基地、培育大型煤炭企业和企业集团为主线，按照统筹煤炭工业与相关产业协调发展，统筹煤炭开发与生态环境协调发展，统筹矿山经济与区域经济协调发展的要求，构建与社会主义市场经济体制相适应的新型煤炭工业体系，实现煤炭工业持续稳定健康发展，加快建设资源节约型社会，为全面建设小康社会提供可靠的能源保障。

(二)发展目标。从2005年起，用3—5年时间，建立规范的煤炭资源开发秩序，大型煤炭基地建设初见成效，形成若干个亿吨级生产能力的大型煤炭企业和企业集团，煤矿安全基础条件有较大改善，煤矿瓦斯得到有效治理，重特大事故多发的势头得到有效遏制，煤矿安全生产形势明显好转，矿区生态环境恶化的趋势初步得到控制，煤炭法规政策体系逐步完善。再用5年左右时间，形成以合理保护、强化节约为重点的资源开发监管体系，以大型煤炭基地和大型煤炭企业集团为主体的煤炭供给体系，以强化管理和投入为重点、先进技术为支撑的安全生产保障体系，以煤炭加工转化、资源综合利用和矿山环境治理为核心的循环经济体系，以《中华人民共和国煤炭法》和《中华人民共和国矿产资源法》为基础的法规政策调控体系。

(三)基本原则。坚持发展先进生产能力和淘汰落后生产能力相结合的原则，一方面加快现代化大型煤炭基地建设，培育大型煤炭企业和企业集团，促进中小型煤矿重组联合改造，另一方面继续依法关闭布局不合理、不具备安全生产条件、浪费资源、破坏生态环境的小煤矿。坚持治标与治本相结合的原则，着力解决影响煤炭工业健康发展的突出问题，同时抓紧完善法规政策调控体系，提高煤炭资源勘查、开发准入条件。坚持“安全第一、预防为主”的方针和综合治理的原则，促使煤矿安全文化、安全法制、安全责任、安全科技、安全投入等各项要素到位。坚持国家引导、扶持和企业自主发展相结合的原则，既要帮助企业解决历史遗留问题，为企业发展创造公平竞争的市场环境，又要尊重企业的自主发展权。坚持体制改革与机制创新相结合的原则，推进煤炭企业建立规范的现代企业制度，建立保障安全生产和促进健康发展的激励约束机制，提高企业的活力和竞争力。坚持煤炭开发与地方经济和社会发展相结合的原则，合理开发利用煤炭资源，促进煤炭、电力、冶金、化工等相关产业的联合和煤炭就地转化，带动地方经济和社会协调发展。

二、强化规划和管理，完善煤炭资源开发监管体系

（四）加强对煤炭资源的规划管理。煤炭资源是重要的战略资源，要改进管理方式，实现由粗放开发型管理向科学合理开发、保护节约型管理的转变。依法科学合理划定煤炭资源国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区，严格按国家规划有序开发。国家规划矿区、对国民经济具有重要价值矿区的划定，由国土资源部研究提出，会同发展改革委共同审定并公布。建立煤炭资源战略储备制度，对特殊和稀缺煤种实行保护性开发。

（五）完善煤炭资源管理与生产开发的管理制度。各级发展改革（煤炭行业）主管部门要综合运用煤炭发展规划、产业政策、法律法规等手段，加强对煤矿开发建设和煤炭生产的监督管理。各级国土资源主管部门要按照《中华人民共和国矿产资源法》和国务院行政法规，规范煤炭资源勘查、开采登记管理工作，纠正、制止一切越权审批和以招商引资为由越权配置煤炭资源的行为。煤炭开发规划和资源管理工作要相互衔接，紧密配合。发展改革(煤炭行业)主管部门编制煤炭生产开发规划、矿区总体规划时，必须征求同级国土资源主管部门的意见，并作为批准规划的重要依据。国土资源主管部门在编制煤炭资源勘查规划、矿业权设置方案时，必须征求同级发展改革(煤炭行业)主管部门的意见，并作为批准煤炭资源勘查规划和矿业权设置方案的重要依据。产煤地区地方各级人民政府要落实煤炭行业管理职能部门，并充实和加强煤炭管理力量，健全和完善管理制度，强化煤炭资源和生产开发管理。

（六）加大煤炭资源勘探力度。加大煤炭资源勘探资金支持力度，研究建立煤炭地质勘探周转资金，增强煤炭资源保障能力。由国家投资完成煤炭资源的找煤、普查和必要的详查，统一管理煤炭资源一级探矿权市场，在此基础上编制矿区总体开发规划和矿业权设置方案；依据矿区总体开发规划和矿业权设置方案，实行煤炭资源二级探矿权和采矿权市场化转让，转让收入要按规定实行“收支两条线”管理，并用于煤炭资源勘探投入，实现滚动发展。健全煤炭地质勘查市场准入制度，培育精干高效、装备精良的煤田地质勘探队伍。严格执行勘查技术规程，进一步完善储量评估制度，依靠科技进步，提高地质勘探精度，保障地质勘查质量，为合理规划和开发煤炭资源奠定基础。

(七)合理有序开发煤炭资源。进一步完善矿业权有偿取得制度，规范煤炭矿业权价款评估办法，逐步形成矿业权价款市场发现机制，实现矿业权资产化管理。煤炭矿业权资产化要与科学的生产规划相结合，按照“统一规划、集中开发、一次置权、分期付款”的原则有序进行。严格矿业权审批，对国家规划矿区内的煤炭资源，凡未经国家批准开发规划和矿业权设置方案的，一律不得办理矿业权的设置。保障矿区井田的科学划分和合理开发，形成有利于保护和节约资源的煤炭开发秩序。加快修订煤矿设计规范，严格开采顺序、开采方法和开发强度管理，禁止越层越界和私挖乱采。鼓励采用先进技术，开采难采煤层和极薄煤层。煤矿新建和改扩建项目必须按照隶属关系，依法取得同级安全生产监管部门的审查批准，并认真执行安全生产设施“三同时”制度（同时设计、施工和投入使用）。

(八)保护节约和合理利用煤炭资源。修订煤炭生产矿井资源回采率标准和管理办法，凡设计回采率达不到国家规定标准的煤炭开发建设项目，一律不予核准，不予颁发采矿许可证。建立严格的煤炭资源利用监管制度，对煤炭资源回采率实行年度核查、动态监管，达不到回采率标准的煤矿，要责令限期整改；逾期仍达不到回采率标准的，依法予以处罚，直至吊销采矿许可证和煤炭生产许可证。加快完善煤炭资源税费计征办法，研究将煤炭资源税费以产量和销售收入为基数计征，改为以资源储量为基数计征的方案，并在条件成熟时实施；同时，要积极探索多种激励约束机制，促使煤炭生产企业节约煤炭资源。健全煤炭生产企业资源储量管理机构，落实储量管理责任，完善煤炭储量管理档案和制度，严格执行生产技术和管理规程。

三、加快结构调整，加强煤炭供应体系

(九)加快大型煤炭基地建设。按照煤炭发展规划和开局，选择资源条件好、具有发展潜力的矿区，以国有大型煤炭企业为依托，加快神东、陕北、晋中等13个大型煤炭基地建设，形成稳定可靠的商品煤供应基地、煤炭深加工基地和出口煤基地。国家继续从中央预算内基建投资(或国债资金)中安排资金，以资本金注入等方式，重点支持大型煤炭基地建设。政策性银行、国有商业银行和股份制商业银行应积极改进金融服务，加大金融产品创新力度，切实支持符合国家产业政策和市场准入条件的煤炭开发建设。支持有条件的煤炭企业上市融资，按照国家规定发行企业债券，筹集建设资金，加快建设和发展。

(十)促进煤炭与相关产业协调发展。大型煤炭基地建设要与煤炭外运和水资源等条件相衔接，与相关产业和地方经济发展相协调。要加大投资力度，改革铁路和港口投资体制，鼓励企业法人、非公有资本参股建设和管理，抓紧建设和改造山西、陕西、内蒙古西部出煤通道和北方煤炭下水港口，提高煤炭运输能力，从根本上缓解交通运输对煤炭供给的制约。按照政府引导和企业自愿的原则，鼓励煤电一体化发展，加快大型坑口电站建设，缓解煤炭运输压力。鼓励大型煤炭企业与冶金、化工、建材、交通运输企业联营。火力发电、煤焦化工、建材等产业发展布局，要优先安排依托煤炭矿区的项目，促进能源及相关产业布局的优化和煤炭产业与下游产业协调发展。

(十一)培育大型煤炭企业集团。打破地域、行业和所有制界限，加快培育和发展若干个亿吨级大型煤炭骨干企业和企业集团，使之成为优化煤炭工业结构、建设大型煤炭基地、平衡国内煤炭市场供需关系和“走出去”开发国外煤炭、参与国际市场竞争的主体。煤炭企业要进一步完善法人治理结构，按照现代企业制度要求积极推进股份制改造，转换经营机制，提高管理水平。国家规划矿区、对国民经济具有重要价值矿区的资源开发由国有资本控股。鼓励发展煤炭、电力、铁路、港口等一体化经营的具有国际竞争力的大型企业集团。鼓励大型煤炭企业到境外投资办矿，带动煤炭机械产品出口和技术、劳物输出，提高我国煤炭工业的国际竞争力。

（十二）进一步改造整顿和规范小煤矿。各产煤地区要充分发挥市场机制的作用，加快中小型煤矿的整顿、改造和提高，整合煤炭资源，实行集约化开发经营。鼓励大型煤炭企业兼并改造中小型煤矿，鼓励资源储量可靠的中小型煤矿，通过资产重组实行联合改造。积极推进中小型煤矿采煤工艺改革和技术改造，规模以上煤矿必须做到壁式正规化开采。继续淘汰布局不合理、不符合安全标准、不符合环保要求和浪费资源的小煤矿，坚决取缔违法经营的小煤矿。

（十三)加快提升煤炭生产和设备制造技术水平。采用高新技术和先进适用技术，加快高产高效矿井建设，提高煤矿装备现代化、系统自动化、管理信息化水平，淘汰落后的技术装备与工艺，推动煤炭工业科技进步。大力推进中小型煤矿机械化，加快培育和发展面向小型煤矿的综合服务机构，形成完善的技术服务体系。通过关键技术引进、技贸结合、合作制造、市场换技术等多种方式，提高煤炭重大技术装备研发和制造能力，促进重大装备制造国产化。加强企业、科研机构和各类院校的联合，推进技术创新体系建设。

(十四)规范煤炭市场秩序。深化煤炭流通体制改革，改革电煤价格形成机制，运用经济手段和必要的行政法规，合理调整煤炭企业与发电企业的利益关系。继续推进煤炭订货方式改革，鼓励供需双方自主衔接、签订长期供货合同。加快建立以全国煤炭交易中心为主体，以区域市场为补充，以网络技术为平台，有利于政府宏观调控、市场主体自由交易的现代化煤炭交易体系。严格煤炭经营企业资格审查，取缔无证非法经营活动，清理煤炭运销环节乱收费、乱罚款，依法打击掺杂使假和偷骗税款等不法行为。

四、坚持综合治理，强化煤矿安全生产保障体系

(十五)进一步落实安全生产责任。加强“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全工作体系建设，进一步落实安全生产责任制。完善煤矿安全监察体制，提高监察的权威性和有效性，强化煤矿安全执法检查。落实地方人民政府煤矿安全监督管理职责，建立地方人民政府领导分工联系本地区煤矿安全生产工作制度。认真实行煤矿安全生产许可证制度，强化煤炭企业安全生产责任主体，落实企业法定代表人作为安全生产第一责任人的责任；精简企业管理机构，加强一线管理力量；坚持煤炭企业内部安全生产机构派驻制度，严格执行煤矿领导干部下井带班作业制度。严格外包工程队伍资质管理和现场管理。建立煤矿安全生产风险抵押金制度。

(十六)加大煤矿安全投入。按照企业负责、政府支持的原则，完善中央、地方和企业共同增加煤矿安全投入的机制。各类煤矿要按有关规定提取生产安全费用。国家继续从预算内基建投资(国债资金)中安排资金支持煤矿安全技术改造。对国家支持的煤矿安全改造项目，地方财政要积极安排配套资金，专项列支，并与中央资金同时到位。各级财政、审计和煤炭行业管理、煤矿安全监察部门要加强监督，确保煤矿安全资金专款专用，安全改造项目顺利实施并发挥效用。

(十七)提高瓦斯防治技术水平。成立煤矿瓦斯防治部际协调领导小组，加强煤矿瓦斯防治工作的领导和协调。设立国家瓦斯治理和利用(煤层气)工程研究中心，加强瓦斯防治科技攻关，立足于推动煤矿安全生产科技进步，从根本上扭转瓦斯事故多发的现状，加快瓦斯灾害监测预警、应急救援、瓦斯煤尘防爆、瓦斯抽采利用技术的研究。抓紧制订和实施全国煤矿瓦斯治理总体方案，尽快使煤矿瓦斯治理取得明显成效。财政、税务部门要尽快制订实施办法，对瓦斯(煤层气)抽采和利用实行税收优惠。煤炭企业要严格高瓦斯和瓦斯突出矿井的管理，建立健全危险源辨识技术体系、瓦斯抽采和监测监控体系、灾害预警救援体系，切实防范重特大瓦斯事故的发生。

(十八)提高煤矿职工队伍素质。建立和完善企业职工培训制度，组织和引导企业开展多层次、全方位的职工安全、技术培训和继续教育，全面提高煤矿职工队伍特别是采掘工人的素质和安全生产技能。对煤矿负责人和主要工种依法实行强制性安全培训，杜绝违章指挥、违章作业、违反纪律等现象。实行国家职业资格证书制度，对煤矿采煤等专业技术岗位人员和特殊工种人员实行职业准入，持证上岗，严格技术岗位人员配备标准。教育部门要加强与煤炭行业的合作，将煤炭行业有关专业纳入技能型紧缺人才培养、培训计划；要与大型煤炭企业合作，尽快恢复或设立一批煤炭职业技术学校。要引导有关大专院校和中等职业学校按照煤炭行业市场需求培养懂安全、有技术、会管理的煤炭专业人才。要通过设立煤炭专业奖学金、减免学费等措施，鼓励学生报考煤炭专业。

五、加强综合利用与环境治理，构建煤炭循环经济体系

(十九)推进洁净煤技术产业化发展。发展改革委要制定规划，完善政策，组织建设示范工程，并给予一定资金支持，推动洁净煤技术和产业化发展。大力发展洗煤、配煤和型煤技术，提高煤炭洗选加工程度。积极开展液化、气化等用煤的资源评价，稳步实施煤炭液化、气化工程。加快低品位、难采矿的地下气化等示范工程建设，带动以煤炭为基础的新型能源化工产业发展。采用先进的燃煤和环保技术，提高煤炭利用效率，减少污染物排放。

(二十)推进资源综合利用。按照高效、清洁、充分利用的原则，开展煤矸石、煤泥、煤层气、矿井排放水以及与煤共伴生资源的综合开发与利用。鼓励瓦斯抽采利用，变害为利，促进煤层气产业化发展。按照就近利用的原则，发展与资源总量相匹配的低热值煤发电、建材等产品的生产。修改制定配套法规、标准和管理办法，落实和完善财税优惠政策，鼓励对废弃物进行资源化利用，无害化处理。在煤炭生产开发规划和建设项目申报中，必须提出资源综合利用方案，并将其作为核准项目的条件之一。

（二十一)保护和治理矿区环境。煤炭资源的开发利用必须依法开展环境影响评价，环保设施与主体工程要严格实行建设项目“三同时”制度。按照“谁开发、谁保护，谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复”的原则，加强矿区生态环境和水资源保护、废弃物和采煤沉陷区治理。研究建立矿区生态环境恢复补偿机制，明确企业和政府的治理责任，加大生态环境治理投入，逐步使矿区环境治理步入良性循环。对原中央国有重点煤矿历史形成的采煤沉陷等环境治理欠账，要制订专项规划，继续实施综合治理，中央政府给予必要的资金和政策支持，地方各级人民政府和煤炭企业按规定安排配套资金。

(二十二)大力开展煤炭节约和有效利用。积极引导合理用煤、节约用煤和有效用煤，努力缓解当前煤炭供求紧张状况，解决煤炭产需长期矛盾。大力调整经济结构，切实转变增长方式，抓紧完善产业政策和产品能耗标准，限制高耗能工业的发展。优化能源生产和消费结构，鼓励发展新能源，努力减少和替代煤炭使用。依靠科技进步和创新，推广先进的节煤设备、工艺和技术。强化科学管理，减少煤炭生产、流通、消费等环节的损失和浪费。制定有利于节约用煤的经济政策、技术标准和法规，利用经济、法律和必要的行政手段，实行全面、严格的节煤措施，在全社会形成节约用煤和合理用煤的良好环境。

六、制订和完善有关法律规章制度，健全煤炭工业法规政策调控体系

(二十三)加强煤炭法制建设。抓紧修订《中华人民共和国煤炭法》和《中华人民共和国矿产资源法》，完善配套法规，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的煤炭法规体系。尽快修订煤炭产业政策，完善办矿审核制度，严格准入标准。制订严格的煤炭资源消耗、污染物排放等标准，促进新技术、新工艺、新材料的应用，推动煤炭产业升级。加强煤炭执法队伍建设，依法规范煤炭市场秩序，为各类煤炭企业发展创造良好的市场环境。煤炭企业要认真贯彻执行国家关于资源、环境、安全生产等方面的技术政策和行业标准、规范，建立健全企业内部技术管理规章制度，规范矿井设计、施工、技术改造、生产和加工利用等方面的行为，深入开展安全质量标准化活动。

(二十四)切实减轻煤炭企业负担。各地要根据国家关于分离企业办社会职能的有关政策，加快分离煤炭企业办社会职能。严格按照1998年国务院关于改革国有重点煤矿管理体制的规定，切实落实原中央财政对国有重点煤矿增值税定额返还和所得税返还政策。加快增值税改革步伐，落实对已公布取消的各类基金和收费项目的清理、整顿措施，减轻煤炭企业负担。

(二十五)促进煤炭企业接续发展。落实《中华人民共和国煤炭法》有关规定，研究建立煤炭产业积累煤矿衰老期转产资金制度，筹集资金专项用于发展接续产业和替代产业。完善煤炭成本核算制度，保障煤炭企业增加接续资源，开展资源勘查，保护和治理环境，发展接续产业。重视煤炭合理开发与矿区经济社会的协调发展，在基础设施建设、财政转移支付等方面制定相关扶持政策，促进矿业城镇产业结构调整和经济发展，支持资源枯竭矿区经济转型。

(二十六)提高矿工劳动保障水平。加强煤矿质量标准化基础工作，提高机械化、自动化水平，改善作业环境，减轻矿工劳动强度。改革煤矿工作制度，将矿工入井时间缩短到八小时以内，并尽快实行四班六小时工作制。加强煤矿劳动保护用品的研发，煤炭企业必须为井下工人发放必需的劳动保护用品，不断提高劳动保护水平。加强对煤矿作业场所职业危害的监督检查，做好煤矿尘肺病等职业病的防治工作，保护矿工身心健康。全面贯彻落实《工伤保险条例》，各地劳动和社会保障部门要根据本地区煤炭企业的实际情况，制订煤炭企业参加工伤保险的具体办法。各类煤炭企业都应为矿工办理工伤保险，切实维护矿工的合法权益。

资产保全的主要方法篇（6）

(一)指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持依靠科技进步，走资源利用率高、安全有保障、经济效益好、环境污染少和可持续的煤炭工业发展道路。把煤矿安全生产始终放在各项工作的首位，以建设大型煤炭基地、培育大型煤炭企业和企业集团为主线，按照统筹煤炭工业与相关产业协调发展，统筹煤炭开发与生态环境协调发展，统筹矿山经济与区域经济协调发展的要求，构建与社会主义市场经济体制相适应的新型煤炭工业体系，实现煤炭工业持续稳定健康发展，加快建设资源节约型社会，为全面建设小康社会提供可靠的能源保障。

(二)发展目标。从2005年起，用3—5年时间，建立规范的煤炭资源开发秩序，大型煤炭基地建设初见成效，形成若干个亿吨级生产能力的大型煤炭企业和企业集团，煤矿安全基础条件有较大改善，煤矿瓦斯得到有效治理，重特大事故多发的势头得到有效遏制，煤矿安全生产形势明显好转，矿区生态环境恶化的趋势初步得到控制，煤炭法规政策体系逐步完善。再用5年左右时间，形成以合理保护、强化节约为重点的资源开发监管体系，以大型煤炭基地和大型煤炭企业集团为主体的煤炭供给体系，以强化管理和投入为重点、先进技术为支撑的安全生产保障体系，以煤炭加工转化、资源综合利用和矿山环境治理为核心的循环经济体系，以《中华人民共和国煤炭法》和《中华人民共和国矿产资源法》为基础的法规政策调控体系。

(三)基本原则。坚持发展先进生产能力和淘汰落后生产能力相结合的原则，一方面加快现代化大型煤炭基地建设，培育大型煤炭企业和企业集团，促进中小型煤矿重组联合改造，另一方面继续依法关闭布局不合理、不具备安全生产条件、浪费资源、破坏生态环境的小煤矿。坚持治标与治本相结合的原则，着力解决影响煤炭工业健康发展的突出问题，同时抓紧完善法规政策调控体系，提高煤炭资源勘查、开发准入条件。坚持“安全第一、预防为主”的方针和综合治理的原则，促使煤矿安全文化、安全法制、安全责任、安全科技、安全投入等各项要素到位。坚持国家引导、扶持和企业自主发展相结合的原则，既要帮助企业解决历史遗留问题，为企业发展创造公平竞争的市场环境，又要尊重企业的自主发展权。坚持体制改革与机制创新相结合的原则，推进煤炭企业建立规范的现代企业制度，建立保障安全生产和促进健康发展的激励约束机制，提高企业的活力和竞争力。坚持煤炭开发与地方经济和社会发展相结合的原则，合理开发利用煤炭资源，促进煤炭、电力、冶金、化工等相关产业的联合和煤炭就地转化，带动地方经济和社会协调发展。

二、强化规划和管理，完善煤炭资源开发监管体系

(四)加强对煤炭资源的规划管理。煤炭资源是重要的战略资源，要改进管理方式，实现由粗放开发型管理向科学合理开发、保护节约型管理的转变。依法科学合理划定煤炭资源国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区，严格按国家规划有序开发。国家规划矿区、对国民经济具有重要价值矿区的划定，由国土资源部研究提出，会同发展改革委共同审定并公布。建立煤炭资源战略储备制度，对特殊和稀缺煤种实行保护性开发。

(五)完善煤炭资源管理与生产开发的管理制度。各级发展改革(煤炭行业)主管部门要综合运用煤炭发展规划、产业政策、法律法规等手段，加强对煤矿开发建设和煤炭生产的监督管理。各级国土资源主管部门要按照《中华人民共和国矿产资源法》和国务院行政法规，规范煤炭资源勘查、开采登记管理工作，纠正、制止一切越权审批和以招商引资为由越权配置煤炭资源的行为。煤炭开发规划和资源管理工作要相互衔接，紧密配合。发展改革(煤炭行业)主管部门编制煤炭生产开发规划、矿区总体规划时，必须征求同级国土资源主管部门的意见，并作为批准规划的重要依据。国土资源主管部门在编制煤炭资源勘查规划、矿业权设置方案时，必须征求同级发展改革(煤炭行业)主管部门的意见，并作为批准煤炭资源勘查规划和矿业权设置方案的重要依据。产煤地区地方各级人民政府要落实煤炭行业管理职能部门，并充实和加强煤炭管理力量，健全和完善管理制度，强化煤炭资源和生产开发管理。

(六)加大煤炭资源勘探力度。加大煤炭资源勘探资金支持力度，研究建立煤炭地质勘探周转资金，增强煤炭资源保障能力。由国家投资完成煤炭资源的找煤、普查和必要的详查，统一管理煤炭资源一级探矿权市场，在此基础上编制矿区总体开发规划和矿业权设置方案；依据矿区总体开发规划和矿业权设置方案，实行煤炭资源二级探矿权和采矿权市场化转让，转让收入要按规定实行“收支两条线”管理，并用于煤炭资源勘探投入，实现滚动发展。健全煤炭地质勘查市场准入制度，培育精干高效、装备精良的煤田地质勘探队伍。严格执行勘查技术规程，进一步完善储量评估制度，依靠科技进步，提高地质勘探精度，保障地质勘查质量，为合理规划和开发煤炭资源奠定基础。

(七)合理有序开发煤炭资源。进一步完善矿业权有偿取得制度，规范煤炭矿业权价款评估办法，逐步形成矿业权价款市场发现机制，实现矿业权资产化管理。煤炭矿业权资产化要与科学的生产规划相结合，按照“统一规划、集中开发、一次置权、分期付款”的原则有序进行。严格矿业权审批，对国家规划矿区内的煤炭资源，凡未经国家批准开发规划和矿业权设置方案的，一律不得办理矿业权的设置。保障矿区井田的科学划分和合理开发，形成有利于保护和节约资源的煤炭开发秩序。加快修订煤矿设计规范，严格开采顺序、开采方法和开发强度管理，禁止越层越界和私挖乱采。鼓励采用先进技术，开采难采煤层和极薄煤层。煤矿新建和改扩建项目必须按照隶属关系，依法取得同级安全生产监管部门的审查批准，并认真执行安全生产设施“三同时”制度(同时设计、施工和投入使用)。

(八)保护节约和合理利用煤炭资源。修订煤炭生产矿井资源回采率标准和管理办法，凡设计回采率达不到国家规定标准的煤炭开发建设项目，一律不予核准，不予颁发采矿许可证。建立严格的煤炭资源利用监管制度，对煤炭资源回采率实行年度核查、动态监管，达不到回采率标准的煤矿，要责令限期整改；逾期仍达不到回采率标准的，依法予以处罚，直至吊销采矿许可证和煤炭生产许可证。加快完善煤炭资源税费计征办法，研究将煤炭资源税费以产量和销售收入为基数计征，改为以资源储量为基数计征的方案，并在条件成熟时实施；同时，要积极探索多种激励约束机制，促使煤炭生产企业节约煤炭资源。健全煤炭生产企业资源储量管理机构，落实储量管理责任，完善煤炭储量管理档案和制度，严格执行生产技术和管理规程。

三、加快结构调整，加强煤炭供应体系

(九)加快大型煤炭基地建设。按照煤炭发展规划和开局，选择资源条件好、具有发展潜力的矿区，以国有大型煤炭企业为依托，加快神东、陕北、晋中等13个大型煤炭基地建设，形成稳定可靠的商品煤供应基地、煤炭深加工基地和出口煤基地。国家继续从中央预算内基建投资(或国债资金)中安排资金，以资本金注入等方式，重点支持大型煤炭基地建设。政策性银行、国有商业银行和股份制商业银行应积极改进金融服务，加大金融产品创新力度，切实支持符合国家产业政策和市场准入条件的煤炭开发建设。支持有条件的煤炭企业上市融资，按照国家规定发行企业债券，筹集建设资金，加快建设和发展。

(十)促进煤炭与相关产业协调发展。大型煤炭基地建设要与煤炭外运和水资源等条件相衔接，与相关产业和地方经济发展相协调。要加大投资力度，改革铁路和港口投资体制，鼓励企业法人、非公有资本参股建设和管理，抓紧建设和改造山西、陕西、内蒙古西部出煤通道和北方煤炭下水港口，提高煤炭运输能力，从根本上缓解交通运输对煤炭供给的制约。按照政府引导和企业自愿的原则，鼓励煤电一体化发展，加快大型坑口电站建设，缓解煤炭运输压力。鼓励大型煤炭企业与冶金、化工、建材、交通运输企业联营。火力发电、煤焦化工、建材等产业发展布局，要优先安排依托煤炭矿区的项目，促进能源及相关产业布局的优化和煤炭产业与下游产业协调发展。

(十一)培育大型煤炭企业集团。打破地域、行业和所有制界限，加快培育和发展若干个亿吨级大型煤炭骨干企业和企业集团，使之成为优化煤炭工业结构、建设大型煤炭基地、平衡国内煤炭市场供需关系和“走出去”开发国外煤炭、参与国际市场竞争的主体。煤炭企业要进一步完善法人治理结构，按照现代企业制度要求积极推进股份制改造，转换经营机制，提高管理水平。国家规划矿区、对国民经济具有重要价值矿区的资源开发由国有资本控股。鼓励发展煤炭、电力、铁路、港口等一体化经营的具有国际竞争力的大型企业集团。鼓励大型煤炭企业到境外投资办矿，带动煤炭机械产品出口和技术、劳物输出，提高我国煤炭工业的国际竞争力。

(十二)进一步改造整顿和规范小煤矿。各产煤地区要充分发挥市场机制的作用，加快中小型煤矿的整顿、改造和提高，整合煤炭资源，实行集约化开发经营。鼓励大型煤炭企业兼并改造中小型煤矿，鼓励资源储量可靠的中小型煤矿，通过资产重组实行联合改造。积极推进中小型煤矿采煤工艺改革和技术改造，规模以上煤矿必须做到壁式正规化开采。继续淘汰布局不合理、不符合安全标准、不符合环保要求和浪费资源的小煤矿，坚决取缔违法经营的小煤矿。

(十三)加快提升煤炭生产和设备制造技术水平。采用高新技术和先进适用技术，加快高产高效矿井建设，提高煤矿装备现代化、系统自动化、管理信息化水平，淘汰落后的技术装备与工艺，推动煤炭工业科技进步。大力推进中小型煤矿机械化，加快培育和发展面向小型煤矿的综合服务机构，形成完善的技术服务体系。通过关键技术引进、技贸结合、合作制造、市场换技术等多种方式，提高煤炭重大技术装备研发和制造能力，促进重大装备制造国产化。加强企业、科研机构和各类院校的联合，推进技术创新体系建设。

(十四)规范煤炭市场秩序。深化煤炭流通体制改革，改革电煤价格形成机制，运用经济手段和必要的行政法规，合理调整煤炭企业与发电企业的利益关系。继续推进煤炭订货方式改革，鼓励供需双方自主衔接、签订长期供货合同。加快建立以全国煤炭交易中心为主体，以区域市场为补充，以网络技术为平台，有利于政府宏观调控、市场主体自由交易的现代化煤炭交易体系。严格煤炭经营企业资格审查，取缔无证非法经营活动，清理煤炭运销环节乱收费、乱罚款，依法打击掺杂使假和偷骗税款等不法行为。

四、坚持综合治理，强化煤矿安全生产保障体系

(十五)进一步落实安全生产责任。加强“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全工作体系建设，进一步落实安全生产责任制。完善煤矿安全监察体制，提高监察的权威性和有效性，强化煤矿安全执法检查。落实地方人民政府煤矿安全监督管理职责，建立地方人民政府领导分工联系本地区煤矿安全生产工作制度。认真实行煤矿安全生产许可证制度，强化煤炭企业安全生产责任主体，落实企业法定代表人作为安全生产第一责任人的责任；精简企业管理机构，加强一线管理力量；坚持煤炭企业内部安全生产机构派驻制度，严格执行煤矿领导干部下井带班作业制度。严格外包工程队伍资质管理和现场管理。建立煤矿安全生产风险抵押金制度。

(十六)加大煤矿安全投入。按照企业负责、政府支持的原则，完善中央、地方和企业共同增加煤矿安全投入的机制。各类煤矿要按有关规定提取生产安全费用。国家继续从预算内基建投资(国债资金)中安排资金支持煤矿安全技术改造。对国家支持的煤矿安全改造项目，地方财政要积极安排配套资金，专项列支，并与中央资金同时到位。各级财政、审计和煤炭行业管理、煤矿安全监察部门要加强监督，确保煤矿安全资金专款专用，安全改造项目顺利实施并发挥效用。

(十七)提高瓦斯防治技术水平。成立煤矿瓦斯防治部际协调领导小组，加强煤矿瓦斯防治工作的领导和协调。设立国家瓦斯治理和利用(煤层气)工程研究中心，加强瓦斯防治科技攻关，立足于推动煤矿安全生产科技进步，从根本上扭转瓦斯事故多发的现状，加快瓦斯灾害监测预警、应急救援、瓦斯煤尘防爆、瓦斯抽采利用技术的研究。抓紧制订和实施全国煤矿瓦斯治理总体方案，尽快使煤矿瓦斯治理取得明显成效。财政、税务部门要尽快制订实施办法，对瓦斯(煤层气)抽采和利用实行税收优惠。煤炭企业要严格高瓦斯和瓦斯突出矿井的管理，建立健全危险源辨识技术体系、瓦斯抽采和监测监控体系、灾害预警救援体系，切实防范重特大瓦斯事故的发生。

(十八)提高煤矿职工队伍素质。建立和完善企业职工培训制度，组织和引导企业开展多层次、全方位的职工安全、技术培训和继续教育，全面提高煤矿职工队伍特别是采掘工人的素质和安全生产技能。对煤矿负责人和主要工种依法实行强制性安全培训，杜绝违章指挥、违章作业、违反纪律等现象。实行国家职业资格证书制度，对煤矿采煤等专业技术岗位人员和特殊工种人员实行职业准入，持证上岗，严格技术岗位人员配备标准。教育部门要加强与煤炭行业的合作，将煤炭行业有关专业纳入技能型紧缺人才培养、培训计划；要与大型煤炭企业合作，尽快恢复或设立一批煤炭职业技术学校。要引导有关大专院校和中等职业学校按照煤炭行业市场需求培养懂安全、有技术、会管理的煤炭专业人才。要通过设立煤炭专业奖学金、减免学费等措施，鼓励学生报考煤炭专业。

五、加强综合利用与环境治理，构建煤炭循环经济体系

(十九)推进洁净煤技术产业化发展。发展改革委要制定规划，完善政策，组织建设示范工程，并给予一定资金支持，推动洁净煤技术和产业化发展。大力发展洗煤、配煤和型煤技术，提高煤炭洗选加工程度。积极开展液化、气化等用煤的资源评价，稳步实施煤炭液化、气化工程。加快低品位、难采矿的地下气化等示范工程建设，带动以煤炭为基础的新型能源化工产业发展。采用先进的燃煤和环保技术，提高煤炭利用效率，减少污染物排放。

(二十)推进资源综合利用。按照高效、清洁、充分利用的原则，开展煤矸石、煤泥、煤层气、矿井排放水以及与煤共伴生资源的综合开发与利用。鼓励瓦斯抽采利用，变害为利，促进煤层气产业化发展。按照就近利用的原则，发展与资源总量相匹配的低热值煤发电、建材等产品的生产。修改制定配套法规、标准和管理办法，落实和完善财税优惠政策，鼓励对废弃物进行资源化利用，无害化处理。在煤炭生产开发规划和建设项目申报中，必须提出资源综合利用方案，并将其作为核准项目的条件之一。

(二十一)保护和治理矿区环境。煤炭资源的开发利用必须依法开展环境影响评价，环保设施与主体工程要严格实行建设项目“三同时”制度。按照“谁开发、谁保护，谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复”的原则，加强矿区生态环境和水资源保护、废弃物和采煤沉陷区治理。研究建立矿区生态环境恢复补偿机制，明确企业和政府的治理责任，加大生态环境治理投入，逐步使矿区环境治理步入良性循环。对原中央国有重点煤矿历史形成的采煤沉陷等环境治理欠账，要制订专项规划，继续实施综合治理，中央政府给予必要的资金和政策支持，地方各级人民政府和煤炭企业按规定安排配套资金。

(二十二)大力开展煤炭节约和有效利用。积极引导合理用煤、节约用煤和有效用煤，努力缓解当前煤炭供求紧张状况，解决煤炭产需长期矛盾。大力调整经济结构，切实转变增长方式，抓紧完善产业政策和产品能耗标准，限制高耗能工业的发展。优化能源生产和消费结构，鼓励发展新能源，努力减少和替代煤炭使用。依靠科技进步和创新，推广先进的节煤设备、工艺和技术。强化科学管理，减少煤炭生产、流通、消费等环节的损失和浪费。制定有利于节约用煤的经济政策、技术标准和法规，利用经济、法律和必要的行政手段，实行全面、严格的节煤措施，在全社会形成节约用煤和合理用煤的良好环境。

六、制订和完善有关法律规章制度，健全煤炭工业法规政策调控体系

(二十三)加强煤炭法制建设。抓紧修订《中华人民共和国煤炭法》和《中华人民共和国矿产资源法》，完善配套法规，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的煤炭法规体系。尽快修订煤炭产业政策，完善办矿审核制度，严格准入标准。制订严格的煤炭资源消耗、污染物排放等标准，促进新技术、新工艺、新材料的应用，推动煤炭产业升级。加强煤炭执法队伍建设，依法规范煤炭市场秩序，为各类煤炭企业发展创造良好的市场环境。煤炭企业要认真贯彻执行国家关于资源、环境、安全生产等方面的技术政策和行业标准、规范，建立健全企业内部技术管理规章制度，规范矿井设计、施工、技术改造、生产和加工利用等方面的行为，深入开展安全质量标准化活动。

(二十四)切实减轻煤炭企业负担。各地要根据国家关于分离企业办社会职能的有关政策，加快分离煤炭企业办社会职能。严格按照1998年国务院关于改革国有重点煤矿管理体制的规定，切实落实原中央财政对国有重点煤矿增值税定额返还和所得税返还政策。加快增值税改革步伐，落实对已公布取消的各类基金和收费项目的清理、整顿措施，减轻煤炭企业负担。

(二十五)促进煤炭企业接续发展。落实《中华人民共和国煤炭法》有关规定，研究建立煤炭产业积累煤矿衰老期转产资金制度，筹集资金专项用于发展接续产业和替代产业。完善煤炭成本核算制度，保障煤炭企业增加接续资源，开展资源勘查，保护和治理环境，发展接续产业。重视煤炭合理开发与矿区经济社会的协调发展，在基础设施建设、财政转移支付等方面制定相关扶持政策，促进矿业城镇产业结构调整和经济发展，支持资源枯竭矿区经济转型。

(二十六)提高矿工劳动保障水平。加强煤矿质量标准化基础工作，提高机械化、自动化水平，改善作业环境，减轻矿工劳动强度。改革煤矿工作制度，将矿工入井时间缩短到八小时以内，并尽快实行四班六小时工作制。加强煤矿劳动保护用品的研发，煤炭企业必须为井下工人发放必需的劳动保护用品，不断提高劳动保护水平。加强对煤矿作业场所职业危害的监督检查，做好煤矿尘肺病等职业病的防治工作，保护矿工身心健康。全面贯彻落实《工伤保险条例》，各地劳动和社会保障部门要根据本地区煤炭企业的实际情况，制订煤炭企业参加工伤保险的具体办法。各类煤炭企业都应为矿工办理工伤保险，切实维护矿工的合法权益。

资产保全的主要方法篇（7）

中图分类号：F062.1

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）01-074-03

矿产资源是人类文明进步和经济社会发展的物质基础，也是生态系统的重要构成要素。近年来，我国矿产资源开发有力支撑了国民经济健康持续发展，但开发利用方式较为粗放，资源浪费、布局结构不合理和生态环境问题突出，不转变发展理念和方式，环境容纳不下、资源支撑不住、社会承受不起，发展也难以为继。为进一步转变矿产资源管理方式，推动我国矿业可持续发展，国土资源部于2014年4月，印发通知，部署启动了全国、省、市、县四级矿产资源规划编制工作。按照整个规划编制工作部署，到2016年12月底前，要全面完成四级规划编制工作。

加减乘除思维，是在2015年3月9日“两会”期间参加吉林代表团审议时首次提出。用“加减乘除”思维，指明了新一轮东北工业基地振兴的前进方向，也为打造中国经济升级版提出了新思路和新方法。

当前和今后一个时期，我国正处于工业化中期向后期加速转变的关键阶段，工业化、信息化、城镇化及农业现代化加快推进，对资源的刚性需求仍然较大，未来我国资源保障压力将持续加大。同时，全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、推进生态文明建设等对矿产资源规划编制实施提出了新的更高要求。必须结合矿产资源管理实际，运用“加减乘除”思维，从战略和全局出发，统筹谋划未来五到十年矿产资源勘查、开发利用与保护各项工作，促进矿业经济转型升级。

一、矿产资源规划编制实施中的加法思维

加法思维的内涵：做好资源供应的加法，谋划多元保障路径与举措，为实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定更加坚实的资源基础。做好布局结构优化的加法，促进资源规模化集约化开发利用。做好资源环境保护的加法，促进经济、资源、环境协调发展。做好资源惠民的加法，切实保障和改善民生。做好监督管理的加法，促进规划目标任务落地和如期实现。

1.做好资源安全供应的加法。新常态下，发展仍然是解决问题的关键所在，我们不是不要GDP，而是要有效益、有质量、健康持续的GDP，这是“发展是硬道理”战略思维的内在逻辑。围绕找矿增储、节约利用、回收替代、境外补充四大环节，统筹谋划资源的多元保障路径与举措，完善体制机制，提高资源保障能力。一是继续实施找矿突破战略行动。矿种上坚持“油气并举、紧缺矿产和新兴材料并举、常规和非常规资源并举”，区域上坚持“陆海并重、东西并重、国内国外并重”，不断创新工作理念、方法，调整完善工作布局，确保2020年主要目标全面实现。二是抓住“一带一路”建设机遇，研究提出我国参与矿业国际合作的主要途径、重点矿种、重点国家和地区，以及相关配套政策措施，多层次、多广度、全方位参与国际矿业治理。三是加强矿产资源节约与综合利用，盘活共伴生、难选冶、难利用资源。四是加强资源回收利用，鼓励二次资源利用，大力发展循环经济。

2.做好布局结构优化的加法。一是论证提出未来五年我国战略性矿产目录，提出支持政策和管理要求。二是继承发展矿产资源规划分区体系，重点做好三个层次的分区布局。研究提出一批矿产资源勘查开发基地，在空间上形成保障国家资源安全的重要战略核心区域。划定重点调查评价区、重点勘查区、矿山地质环境重点治理区、绿色矿业发展示范区等重点工作布局。加大财政资金投入和相关政策支持。划定一批国家规划矿区和省级重点矿区，加强统筹部署和重点监管；做好矿业权设置区划，推进规划落地。三是加强政策引导，鼓励企业开展兼并重组和资源整合，促进矿业集中化、规划化和基地化发展。四是实施小矿分类管理制度，将小矿发展与扶贫攻坚有机结合，规范管理。

3.做好矿产资源惠民的加法。围绕国家扶贫攻坚总体部署，主动谋划矿产资源领域惠民途径、方法、手段和配套措施。一是在资源环境承载能力范围内，鼓励集中连片特殊困难地区优势资源开发，促进脱贫致富。二是在地质调查、地质环境治理、绿色矿山、矿业用地等方面积极谋划一批好工程、好项目，加大支持力度。三是加快完善资源开发利益分配机制，让中央、地方、企业、矿区群众共享开发收益和发展成果，使资源收益进一步向地方和基层倾斜。

4.做好资源环境保护的加法。新一轮矿产资源规划要将资源环境保护放在更加突出位置，多途径、多手段汇聚矿业领域生态文明建设正能量。一是划定具有资源环境保护功能的禁止限制勘查、开采区域。明确要求和保护措施，妥善处理自然保护区内已有矿业权。二是建立健全矿山地质环境保护与恢复治理长效机制，加快推进保证金制度实施，监测体系建立、历史遗留问题治理和矿山复绿行动等工作。三是加强对钨、稀土、铬、锰、特殊煤种、稀缺煤种等对国民经济具有重要价值的矿产的保护与储备。以战略性矿产为重点，规划建设一批资源保护和储备基地，保障资源持续利用

5.做好监督管理方面的加法。一是在市县级规划中对本行政区内矿产资源勘查开采活动、储量登记情况、矿山地质环境治理恢复、矿业权人履行义务情况、矿业权市场建设以及矿业秩序的动态监测和监督管理工作作出统筹安排，明确监管的重点领域、工作部署和具体监管手段措施，切实提高监管能力和水平。二是加强对规划编制实施情况的监督检查，督促规划制度建设、执行情况和经费保障等落实到位。要加强对规划执行情况的监督检查。

二、矿产资源规划编制实施中的减法思维

减法思维的内涵：主要是树立负面清单管理思维，制定规划准入条件，把好矿产资源勘查开发入口关，逐步优化存量，不断提高矿产资源开发利用效率和水平。

1.做好开采总量方面的减法。按照相关产业政策要求，结合矿产资源产业发展要求，研究提出总量调控要求，合理控制矿产资源开发强度，提出最低开采规模要求，逐步淘汰落后小矿，鼓励规模化开发、集约化开发。

2.做好禁止限制勘查开采区方面的减法。按照生态文明建设总体要求，依法划定禁止、限制勘查开采矿产资源的区域，明确各类禁止、限制勘查开采区的管理要求和准入条件，对不符合规划要求的勘查开采项目一律不纳入矿产资源规划。

3.做好开采技术方面的减法。按照矿产资源节约与综合利用鼓励、限制和淘汰技术目录规定和要求，提出规划管理要求，通过市场机制，不断淘汰落后生产技术、生产工艺和生产模式。

三、矿产资源规划编制实施中的乘法思维

乘法思维的内涵：主要是抓住矿产资源管理中存在的关键问题，薄弱环节，加快管理改革、创新管理模式，找准政府和市场定位，精准发力，发挥各方面合力，推动矿产资源管理以倍数效应快速健康发展。

1.做好重大工程方面的乘法。围绕“十三五”经济社会发展需求和矿产资源领域的薄弱环节，在基础性公益性地质矿产调查、油气基础性公益性地质调查、海洋基础性公益性地质调查、节约与综合利用示范、绿色矿业示范区建设、重要矿产资源开发利用、矿山地质环境治理等方面，研究谋划一批具有全局影响的矿产资源勘查开发重大工程、重大项目。集中国家财政资金投入，提高投资效率，通过政府引导，带动社会资金持续投入，加快关键技术突破。近年来国家在矿产资源综合利用示范基地等方面的投入，成效明显。实践证明，充分发挥政府在关键领域的投入，会显示出行业发展的乘法效应。

2.做好创新驱动方面的乘法。经济学理论证明，事实创新驱动，加快关键技术突破，会不断调整完善生产函数，从而产生产出的乘法效应。一方面构建以企业为主体、市场为导向、政产学研用相结合的地质矿产技术创新体系和平台。强化成矿理论、找矿方法和勘查开发关键技术研究与应用，积极开展低品位、难选冶及尾矿资源的综合利用，大力发展循环经济，加强矿山地质环境治理和重大地质灾害防治技术方法创新，推进矿业商业模式创新，加强上下游产业协同创新，推动矿业走节约、清洁、安全的可持续发展道路。另一方面要借力“互联网+”，加快推进地质工作信息化，建立地质调查数据汇聚与共享机制，提升信息服务能力。强化知识产权保护，完善科技创新评价标准、激励机制、转化机制，提高科学成果转化能力，抢占矿业科技发展制高点。

3.做好公益性地质方面的乘法。按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，十三五期间，要不断转变管理方式，调整政府工作重心，将政府工作和财政资金投入集中到公益性地质方面，为后续企业投入做好支撑和服务，换取发展的乘法效应。一要围绕重要经济区带、城镇规划区和重大工程建设区等开展基础性地质工作。二要推进重要矿产资源调查，评价资源潜力、圈定找矿靶区，实现找矿新突破。三要强化地质科学研究与科技创新。四要提高地质资料社会化服务水平。

4.做好矿产资源管理难点突破方面的乘法。经过多年努力，我国基本建成与市场经济体制相适应的矿产资源管理体系。但同时，多矿种综合勘查综合开采进展缓慢，部分优势矿产效益未能充分发挥，矿山环境治理责任落实不到位，税费等经济调节手段相对滞后，地上地下资源利用统筹不够等问题仍需重点突破。在规划编制实施中如果能够在这些关键环节、关键问题上取得突破，矿产资源勘查开发必将以倍数效应发展，大提高资源开发利用效率和经济社会发展效率。

5.做好产业链延伸方面的乘法。就资源论资源，往往会产生资源诅咒现象。矿产资源规划编制中，要立足资源，着眼区域产业、经济社会发展全局，研究提出下游深加工产业发展的思路建议，最大限度发挥资源的效益，提高附加值。当然，规划过程中，要注意区域分工、产业分工，不能一哄而上，造成下游产业产能过剩。

6.做好深化改革方面的乘法。一是落实生态文明体制变革总体要求，加快推进矿产资源产权制度、油气勘查开发体制、现代矿业市场体系建设等领域改革，进一步简政放权、放管结合，着力加强宏观管理，强化监管和服务，激发和释放业市场活力。二是探索实施矿产资源差别化管理政策，保持我国稀土、钨、石墨等矿产的优势地位和话语权。三是研究提出我国战略性矿产名录，聚焦政府监管和服务对象，加快战略性新兴产业所需矿产勘查开发，服务中国制造，促进我国新兴产业发展。

四、矿产资源规划编制实施中的除法思维

除法思维的内涵：主要是提高矿产资源规划编制实施效率，提高矿产资源管理水平，提高矿产资源开发利用效率和水平。

1.做好各级规划任务分工的除法。全国规划突出全局性，宏观性和政策性，同时要注重任务落地的可操作性，谋划好管理抓手，重在明确资源安全战略导向和总体布局，统筹国内国外两个资源两个市场，提出相关政策导向。省级矿产资源规划，主要发挥承上启下作用，细化落实国家规划目标任务，体现地区特色，对省域范围内矿产资源勘查、开发利用与保护作出全面部署安排，明确总量、结构、布局、时序和准入要求，为矿产资源管理提供重要依据，同时指导市县级规划编制。市县级规划是矿产资源规划体系的重要组成部分，主要是引导县域矿业经济发展、服务和改善民生，落实上级规划要求，详细部署本级审批发证的矿产资源开发利用活动，做到“三个落地”，即规划目标指标落地、空间布局落地和勘查开发准入条件和管理措施落地。

2.做好规划实施责任分工的除法。规划实施后，要按照各部分职责分工，制定明确的分工方案，完善目标责任考核机制，将规划的主要目标任务逐一分解下去。要完善矿产资源规划难度实施方案制度，将规划制定的中长期规划目标，结合当年国家经济社会发展的主要任务、财政投资计划、产业发展重点等因素，制定规划年度实施方案，明确矿业权投放计划、开采总量指标、重大工程推进计划方案等内容。

3.做好差别化管理方面的除法。矿产资源种类多，衍生出不同类别的产业和行业，目前我国经济发展进入新常态，各行业形势不同、发展阶段不同，对资源勘查开发的需求不同。规划编制中，要深入形势分析，制定差别化的政策导向。一是优化能源矿产开发利用结构。加快推进清洁高效能源矿产的勘查开发，以资源开发利用结构调整推动能源结构调整和生产、消费方式革命。要积极发展石油天然气，合理控制煤炭开发利用规模，大力推进铀矿勘查开发，加大页岩气勘查开发力度，同时积极开发油页岩等非常规能源。二是提高金属矿产保障能力。要稳定国内铁矿等矿产供应能力，适度扩大铜铝镍等矿产开发规模，控制铅锌矿产开发强度，保护性开发钨锡锑等特定矿种，严格控制钼等产能过剩矿产开发，鼓励金银等贵金属矿勘查开发等。同时，要结合区域经济发展特点和资源赋存特点的差别，研究提出不同区域资源开发的政策导向和准入要求，体现差别化管理思想。

4.在资源利用效率方面做好除法。实现矿产资源管理从重规模向重效率、重总量向重均量、重产出向重效益的转变。一是做好矿业权合理布局，促进多矿种兼探兼采。二是明确矿产资源节约与综合利用的技术标准、政策措施和激励政策，加快低品位、难选冶、共伴生资源以及尾矿资源的综合利用。三是大力发展循环经济，提高产品附加值，提高单位矿产资源开发产生的经济效益。

参考文献：

[1] 国土资源部.国土资源部关于实施《全国矿产资源规划（2008-2015）》的通知（国土资发〔2008〕309号）[Z].北京：国土资源部，2008

[2] 国土资源部.国土资源部《关于开展第三轮矿产资源规划编制工作的通知》（国土资发〔2014〕35号）[Z].北京：国土资源部，2014

[3] 孟旭光.国土资源规划理论与实践[M].北京：地质出版社，2009

[4] 董延涛.关于矿产勘查开发项目规划审核的几点思考[J].矿产保护与利用，2014（3）

资产保全的主要方法篇（8）

一、国际投资与知识产权保护的关系

我国著名国际经济法学者余劲松教授在论及国际投资和知识产权保护的关系时曾指出，国际投资与知识产权有密切联系，知识产权作为一种财产权是可以用于投资的，若未作为投资，则可通过技术转让的方式获得。无论海外投资企业是通过何种方式获得知识产权的，知识产权的保护都是一个非常重要的问题。知识产权保护不力也可被看作是一种贸易壁垒和投资壁垒。有些公司投入了大量资金开发新技术和新产品，若对知识产权缺乏有力的保护，其技术就有被竞争者自由和无偿取得的风险，它们当然也就不愿意前往投资了。对于外国投资者，特别是高新技术生产者来说，加强对知识产权的国际保护，无疑有助于其进入他国市场并防止他国低成本地复制出口。所以，保护知识产权也有助于保护国际投资，促进国际投资的发展[1]（P.329－330） .

从跨国公司角度来看，一个跨国公司越是有能力开发新技术，就越是有能力向海外开发新市场和占领新市场，越是有能力通过含有知识产权的高新技术投资海外，就越是有能力取得国际垄断地位，这是一个良性循环的投资-竞争-投资模式。可以说，由技术引致的对外投资产业选择，主要是高新技术产业和资本密集型产业的投资，知识产权投资在未来国际投资竞争中将稳固地占据主导地位。

另一方面，值得注意的是，知识产权侵权往往会使投资者通过直接投资形成的避免关税障碍、降低生产成本、直接占领海外市场的优势在瞬息间荡然无存对于高新技术投资，情况尤为严重，因为这些产品的一个致命弱点就是可以被轻易地仿制和假冒。举例而言，集成电路布图设计是一种被掩膜的三维立体集成电路原件布局图，其设计极其复杂，投资巨大，但这种布图设计却可以轻易地通过拍照等手段复制。由于高新技术产品的研究开发费用高昂，在产品成本中所占比例越来越高，使跨国投资者在知识产权保护水平不高的国家投资面临巨大风险。因为，这些投资在东道国形成成品进入东道国当地市场时，虽然没有关税阻挠，有东道国各种税收优惠和政策扶持，从而使产品在东道国的生产成本低于在母国的生产成本。但作为高新技术产品，产品的研制开发费用不会降低多少，而且还面临着培训当地技术人员和熟练工人的负担、适应当地消费者需求等许多新的困难。因此，实现高新技术投资的高利润并非易事。但是，一旦产品被低成本仿造而又不能依靠强有力的当地知识产权立法加以制止和制裁，投资者的产品不但难以进入东道国以外的海外市场，就是东道国当地市场也难以保住，投资不仅不能得到预期利润，还会血本无归。

我们认为，高水平的知识产权保护，不仅对于推动高新技术投资在全球的顺利流动具有重要意义，也是一国投资环境好坏的一个重要象征。令人忧虑的是，乌拉圭回合前的知识产权立法，无论是从国内法还是从国际法角度看，都存在着种种缺陷，不能适应全球经济一体化和国际投资自由化的需求。

二、知识产权保护方面国内立法差异对国际投资的影响

从国内立法角度来看，知识产权保护的地域性和各国国内知识产权保护规则的差异和保护水平的参差不齐是知识产权投资、知识产权产品和服务难以在全球范围内获得全面保护和同等待遇的重大障碍。有学者甚至认为，侵权产品泛滥很大程度上是由知识产权保护的地域性和各国知识产权保护水平差异造成的[2]（P.714） .笔者认为，地域性和知识产权保护水平的差异也是跨国投资者投资信心不足的重要原因。

以专利制度为例，各国立法不一，迫使投资者在作出投资决策之前，不得不劳心劳力地详细分析研究各拟投资的市场所在国的专利制度，仔细考察如下问题： （1） 该国是采取审查主义还是采取非审查主义，审查的范围如何； （2） 该国是采取先申请原则还是采取先发明原则； （3） 新颖性的要件如何规定（如是采取相对的新颖性还是采取绝对的新颖性） ； （4） 何种发明可以获得专利； （5） 专利权的有效期限为多少年； （6） 是否采取以登记为实施权利的基础的制度； （7） 实用新型制度是否在专利制度之外作为另制承认等等。

再以商标制度为例，由于各国均采用属地主义（限于按国别申请，才在该国有效） 原则，各国具体立法不一，跨国投资者在投资之前，也不得不详细分析下述问题： （1） 商标是因向专利机关申请注册后才享有权利（登记主义） ，还是以在申请商标注册前已经使用该商标为要件（使用主义） ； （2） 具备同样要件的商标注册申请时，如有复数申请者，是否先申请者才能取得权利（先申请主义） ； （3） 是否具备商标注册的要件，须经专利机关审查为原则（审查主义） ； （4） 商标注册申请时，是否不仅须经专利机关审查，还须通过公告作为一般社会审查的对象； （5） 对于同一的或类似的商品是否不承认使用同一或类似商标（即一商标一注册主义） ； （6） 专利机关对不服拒绝审查处分或对已注册商标已经提出异议的争议是否可自行审判； （7） 是否承认作为服务业标志的服务标章制度等等。上述问题的研究考察，往往对投资者的投资决策有重大影响，而各国知识产权保护制度的不同和保护水平的不一，不仅增加了跨国投资的成本和投资风险，也使知识产权投资在不同知识产权保护制度的国家产生不同的经济后果，人为地扭曲了跨国投资的正常流向和流量。而这种扭曲对于发展中国家尤为不利，因为发展中国家知识产权国内立法水平不高，保护水平低下，使得急需技术密集性投资的发展中国家难以吸收到高新技术投资，这些投资往往倾向于流向发达国家。

资产保全的主要方法篇（9）

【中图分类号】X-019 【文献标识码】A

我国拥有丰富的自然生态资源，但是，资源生态系统退化现象严重，其生态环境也十分脆弱。保护自然生态资源，不仅是建设“美丽中国”的重要途径，也是建设“美丽中国”的重要责任。①欲解决近两年频发的“雾霾天气”问题，除了从产生根源上进行控制以外，发挥森林、草原等自然资源吸收二氧化碳、二氧化硫、涵养水源等生态功能也是一条重要途径。法律是生态资源保护的重要手段之一，加强自然资源生态资源保护，需要健全、完善的法律保障机制。

我国自然生态资源存在问题分析

自然生态资源开发面临严重的生态、经济和社会问题。首先，自然生态资源的开发面临着严重的生态问题。例如，草原区开矿占用大量的草原，并改变草原地貌，进而导致土壤沙化、水土流失，污水排放导致土地、水流受到污染②。其次，自然生态资源的开发面临着严重的经济问题。目前，资源开发方式大多属于粗放式开发，例如矿产资源的开发利用率低、水资源循环利用率低、草原资源利用仍然没有进入集约化经营阶段。资源浪费势必导致资源危机。再次，自然生态资源的开发面临严重的社会问题。草原生态保护措施的实施使许多牧民不能在草原上放牧更多的牲畜，直接导致收入降低，目前的生态补偿资金不能弥补牧民的损失，可以说影响了牧民的发展和生存权。

自然生态资源补偿机制不完善。生态资源补偿机制不完善是自然生态资源危机问题的重要原因，也阻碍了保护自然资源生态文明目标的实现。分析现有的各类自然生态资源补偿机制可见，在生态补偿中，过度重视政府的作用，主要依靠政府的公共财政投入，而忽视市场的作用。从目前的自然资源保护现状来看，现有的单纯的“命令一控制”型自然资源保护措施难以取得良好效果，必须引入市场机制，扩展保护资金的筹集途径，积极利用资本市场，激励保护生态资源的积极性。③

自然生态资源保护措施缺乏持久性。目前的生态资源保护措施缺乏持久性，没有形成制度化。例如内蒙古地区实施的 “退牧还草工程”定于2015年截止。这样的短期性措施很容易导致项目期内参与人缺乏积极性，项目期后回到治理前状态。应当通过法律使其制度化，实现生态保护的持久性。

我国自然生态资源法制建设现状及存在问题分析

自然生态资源法制建设现状。目前，有关自然生态资源开发、利用、保护和管理的法律法规有很多，可以说已经基本形成了自然资源法律体系。其中，既有国家层面的立法，也有地方层面的立法。国家层面立法方面。主要包括《森林法》、《矿产资源法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《水法》、《土地管理法》等全国人大常委会制定的自然资源法律。也有《生物多样性公约》、《世界文化和自然遗产保护公约》、《气候变化框架公约》等国际条约。地方层面立法方面。黑龙江、甘肃、内蒙古、云南等地有关森林、草原、矿产等自然资源都制定有相应的条例、办法等。例如《黑龙江省草原条例》、《云南省森林条例》、《陕西省矿产资源管理条例》等。

自然生态资源法制建设存在问题分析。尽管在自然生态资源法制建设方面有大量的国家和地方性立法为依据，但上述立法仍然存在很多缺陷，导致目前的自然生态资源危机。

一是自然资源法存在结构性缺陷。相较于国家层面立法而言，各省的地方性立法能够明确自然资源的可持续发展理念，但是在重要资源上未体现零净损失的理念，同时也没有设立相应的法律制度以保障可持续发展理念的贯彻实施，可持续发展理念也大多停留在口号上。可见，法律原则性强，但是却缺乏可操作性。

二是生态资源法律保护主要体现为行政强制性。目前的自然资源法律中大多规定了公众、企业保障自然资源生态环境的强制性义务，缺乏激励性的私法手段。这种保护生态环境的行政强制性义务，会带来经济利益与生态保护的冲突，地方政府和当地农牧民会为了经济利益而放弃生态保护，同时这种行政强制性义务却缺乏可操作性，从现存的自然资源生态文明现状可知，单纯的行政强制性义务性法律规定并没有起到很好的生态保护的作用，自然生态资源法制建设亟需引入私法途径。

三是生态资源保护法律制度具有滞后性。生态补偿制度是保护自然生态资源的重要措施，但是各地现有的法规和制度严重滞后于生态补偿方式的发展。例如，目前国外在很多自然资源生态补偿方面已经从政府主导转向主要依靠市场力量来实现矿产资源生态文明。这些市场途径包括碳汇交易、湿地银行、排污权交易、一对一交易等。可以说引入市场化途径是保护自然生态资源的必然趋势。但是我国对新的自然资源生态问题和生态保护方式缺乏有效的法律制度上的支持。

四是生态资源补偿法规存在缺陷。虽然我国在矿产、草原、森林等自然资源法规中都规定了实施生态补偿制，但是缺乏具体可操作的规定。例如缺乏相关的技术标准，环境影响评价指标体系也不健全，导致矿区生态恢复中因缺乏制度支撑而没有可操作的依据，甚至未经环境影响评价就开采矿山。在相关法规中缺少健全的资源价格形成机制，没有形成生态环境激励法律制度，导致资源型企业在开发中并未考虑资源的生态价值即社会成本，只考虑私人成本，以致使企业在开发中并不注重生态环境保护。

我国自然生态资源法律保障机制的构建

构建系统化的自然生态资源法律保障机制。目前，我国的生态资源法律保障机制主要体现为公法手段，兼有少量的私法手段。公法手段主要包括生态税、生态补偿基金、政府财政转移支付、生态保护强制性义务（例如禁止滥砍滥伐、禁止随意采摘野生植物、禁止随意放牧等）等手段。我国通过物权法、草原法等单行自然资源法对自然资源的用途予以明确规定并严格限制。有关自然资源用途限制的法律规范是基于国家的强制性规定赋予自然资源权利人的义务，具有公法性质。国家在矿产资源法、草原法、水法等相应的法律中都强制性规定自然生态资源的用途限制，这是国家机关行使行政权力的体现。可见，有关自然生态资源用途管制的法律规范属于公法规范，是国家公权力的行使。而目前国外生态文明保护上存在很多市场化途径，主要包括地役权合同、排放权交易、碳汇交易、私人补偿、生态产品认证、湿地银行等，这些市场化途径都被当地法律所确认，国家并没有赋予其强制性义务，只是制定规则规范上述途径的实施，因此属于私法手段。

囿于目前我国在生态资源保护方面所体现的政府失灵等现象，建议构建系统化的自然生态资源法律保障机制。即建立生态资源保护和利用的长效机制，并通过法律手段加以确立，实现公私法途径相结合。

完善公法途径。一是完善自然资源生态税收制度。森林、草原、湿地等自然资源的生态效益都属于公共效益。政府当然是购买公共产品的主要主体，但是单纯依靠政府的作用显然不能完全补偿自然资源的生态效益，从而影响自然资源生态文明的实现。而通过法律强制设立生态税收制度，可以用来补偿生产自然资源生态效益所耗费的成本，以实现生态效益最大化。生态税征收对象确定为我国境内受益于自然资源生态效益的单位和个人，并建议分别针对不同的自然资源确定不同的征收对象。例如林区或牧区附近的煤矿企业。内蒙古自治区重点建设呼伦贝尔、鄂尔多斯、锡林郭勒三大煤电基地，这势必将极大影响草原生态环境。因此，十分有必要对该煤电基地企业征收生态税，以用于自然资源生态补偿。

二是完善政府财政转移支付制度。通过法律将横向财政转移支付措施确立为法律制度。由自然资源生态效益的受益地区向自然资源生态效益的供给区提供生态补偿。德国的横向转移支付制度已经实施多年，可以提供借鉴。另外，在财政转移支付方式上，目前主要是直接将补偿金额全部发放给农牧户，这种单纯的“输血式”补偿具有很大的弊端，资金的有限性并不能使农牧民的生活有很大改善，且不利于产业结构的转变。建议改为提供技术支持等“造血式”补偿途径，这样有利于调整产业结构、转移劳动力。

三是完善自然生态资源补偿制度。真正实现自然生态资源补偿制度法制化。前已述及，各地在矿产、草原、森林等自然资源法规中都规定了实施生态补偿制，但是缺乏具体可操作的规定。因此，应当在国家层面上尽快制定出台“生态补偿法”，并强制性规定环境影响评价指标体系、技术标准、补偿主体、补偿标准、补偿方法、补偿程序、补偿救济手段等问题，使自然资源生态补偿真正实现有法可依，具有可操作性。

创新私法途径。私权的人类社会发展史，是公权力与私权利配置关系的进化史。事实上，公法和私法本身就是交融的状态，二者的最终目的是一致的，没有必要将二者完全对立。而且，二者在事实上也并非完全对立。通过私权途径实现公权的目的并不是天方夜谭。自然资源因为其本身的公益性特点，决定自然资源产权应当属于公益性私权，同时也应当构建合适的自然资源产权制度以实现自然资源公益价值的最大化。公益性私权的发展是私权发展的最高阶段，私权不仅仅表达个人意志，还承载着社会公共利益，同时也协助公权力对整个社会进行合理的管理。因此，应当创新自然资源生态保护机制，引入私法途径，发挥私权制度对自然资源生态保护的作用。公益性私权是解决自然资源产权私权性与用途管制公权性冲突的有效途径。它实现了自然资源产权与用途管制的契合，打破了公私法完全对立的传统观点。自然资源用途管制私法路径中，国外的湿地银行、保护地役权等制度具有重要的借鉴意义，同时也具有引入的可行性。

一是建立自然资源生态补偿银行制度。美国在管理湿地资源过程中创立了湿地补偿银行制度。根据该制度，欲占用、开垦湿地的企业须首先从湿地补偿银行购买一定面积（相当于其所占用的湿地面积）的再建或修复湿地，以保证湿地面积的不变，作为对欲占用湿地的补偿。④这也是美国实现湿地零净损失目标的有效途径。湿地补偿银行属于对湿地资源的事前补偿，相较于事后补偿而言，更加具有保护性，对生态环境更有益。我国很多地区已经出台了《湿地保护条例》，确定了建立湿地自然保护区、实施湿地生态效益补偿、禁止破坏湿地义务等制度，旨在保护湿地资源。但是上述措施都属于公法上的措施，主要依靠政府的力量，必然导致湿地保护投入不足的后果。因此，应当引入私法手段，使湿地资源通过更加灵活且具有激励和惩罚性质的市场途径得到保护。

补偿银行制度应当不仅仅只适用于湿地资源的保护，还应适用于其他的自然资源生态补偿中。因此，建议设立自然资源生态补偿银行。目前，很多矿产开发都是在民族地区的草地上进行，因矿产开发对草地造成的破坏十分严重，如果引入生态补偿银行制度，采矿企业在预期对草原的破坏之前，须先购买补偿草地作为赔偿，才能获得采矿许可。自然资源生态补偿银行制度与现有的自然资源保护政策和措施并不冲突。它可以作为目前自然资源生态保护政策的必要补充，以纠正在自然资源保护管理中的市场失灵问题，实现民族地区的自然资源的生态文明和可持续发展，并顺应自然资源零净损失的国际趋势。

二是完善碳汇交易制度。目前，国际上主要在森林资源上实施碳汇交易制度，该制度属于受私法调整的市场途径。通过碳汇交易可以极大地拓宽自然资源生态文明保护的融资途径。除了森林外，草原、湿地等自然资源也具有碳汇的功能。据测算，1公顷草原的固碳能力是1.65吨。而且草原、湿地的固碳成本远低于森林，如果在草原、湿地资源上实施碳汇交易，可以克服森林碳汇成本过高的弊端。建议在碳汇储量高的地区设立碳汇基地和综合性自然资源碳汇交易市场。

三是实施自然资源保护地役权制度。自然资源保护地役权制度是指由政府、企业、社会团体等主体与自然资源权利人协商，从后者取得保护地役权，由自然资源权利人划出自己全部或部分自然资源（例如草原、森林等），并在特定土地上进行保护性管理，由政府等主体对出于保护目的而划出自己全部或部分自然资源的权利人进行补偿。该制度属于受私法调整的市场途径，自然资源权利人在可以衡量利弊后，决定是否设立保护地役权。设定保护地役权后，自然资源权利人根据约定履行保护性管理的义务，并从购买主体处取得报酬。这样可以极大地调动自然资源权利人的保护积极性，并拓宽自然资源生态文明保护资金的渠道。

四是实施生态产品认证制度。保障自然资源生态文明的另一个私法途径即实施生态产品认证制度。即在将符合认证标准的自然资源产品上贴上证明性图形标志，使其成为生态产品，例如生态鱼类等。因为生态产品认证服务具有可信性，可以提高生态产品服务的价格。这样，自然资源产品的生态效益即体现在产品价格之中，相当于购买该产品的人为产品的生态效益付费，既体现了公平性，又提高了自然资源权利人的经济收入。也使自然资源的生态优势转化为产业优势，从而拓宽自然资源生态补偿的资金来源途径，有利于生态文明的建设。

健全社会团体和公众参与机制。实践证明，单纯依靠政府的力量，必然会出现生态保护资金紧张的局面。因此，应当在加大政府财政投入的同时，积极引导社会团体和公众参与到自然资源生态保护和建设中。通过法律确立一系列市场途径，拓宽生态保护资金的来源渠道，重点发挥非营利性组织、金融机构、企业的作用，增加利益相关者对自然资源生态保护的认知，从而最终实现保护自然生态资源的目标。

我国自然资源生态问题日趋严峻，建立健全生态文明法律保障机制是实现可持续发展的制度保障。

（作者分别为内蒙古民族大学政法与历史学院副教授，东南大学法学院讲师；本文系2014年度国家社科基金青年项目“湿地资源‘保护地役权’法律制度研究”与2013年度国家社科基金青年项目“私法视野下的水权配置研究”阶段性成果，项目编号分别为：14CFX046、13CFX101）

【注释】

①唐孝辉.：“建设美丽中国的法律制度回应―自然资源保护地役权制度构建”，《理论与现代化》，2013年第4期。

②屈燕妮：“建立健全矿产资源开发生态补偿机制”，《内蒙古财经学院学报》，2012年第6期。

资产保全的主要方法篇（10）

论文关键词 西藏矿产 环境问题 环境法治

一、西藏矿产资源的开发概况

（一）丰富的矿产资源

西藏矿产资源的分布在空间上有具有南北分区、东西延展，分段聚集的展布格局；在时间上具有由南向北逐渐时间变久远的新特点。喜马期陆内汇集阶段的构造——岩浆活动有关的浅成斑岩活动和多方向的断裂系统对区内有色金属、贵金属大型矿床的形成、定位和富集有明显的控制作用。但由于地质工作程度较低，矿产资源开发制度不完善，存在矿山布局不合理，资源浪费、破坏环境、影响安全生产等现象。截止2010年，西藏目前已发现101种矿产资源，已查明矿产资源储量的有41种，勘查矿床100余处，已开发利用的矿种有22种。至2009年底，西藏已发现矿床（点）矿化点3000余处，涉及的矿种有102种，约占全国已发现矿产种类的60%其中。

（二）发展中的西藏矿产资源开发产业

西藏矿产资源开发对推进经济社会发展作出了巨大贡献，经过数十年的勘探与开采，已成为西藏地方经济的重要的支柱产业。矿业产值在整个西藏工业产值中占有较大比重，整体比例大于全国平均水平，还具有较大的增长余地。1995年西藏的矿业总产值为1.7亿元，到2003年达到2.6亿元，占全区工业总产值的17.79%。2007年，西藏实现矿业产值13.52亿元，比1995年增长了近7倍，占全区工业总产值的26.82%。现在，矿业资源开发已成为经济社会发展的重要支撑，矿产资源开发产业发展带动了上下游产业发展。

二、西藏矿产资源开发引发的环境问题

（一）西藏脆弱的生态环境

西藏自治区90%以上国土属于高寒环境，其冻融区面积占全区国土面积75.8%，是我国冻融侵蚀分布面积最广的省区。冻融区多位于高山峡谷区，这些区域具有水土物质不稳定性和脆弱性特点，由此可知西藏环境具有对外力的不稳定性和敏感性特点。西藏自治区地质灾害的发生十分频繁，按照地质灾害在地域上分布的情况将西藏按矿产地质带划分为：藏东高山峡谷区和藏南谷地以及喜马拉雅山南麓泥石流分布区；藏东南崩塌、滑坡、泥石流、雪崩（夹沙石）灾害区；藏中南崩塌、滑坡、泥石流、地裂缝、地面塌陷灾害区。

（二）矿产资源开发引发环境的问题

目前西藏矿山开采缺少有效的投资评估，同时也存在盲目开采现象，况且现在开采方式多以粗放型露天挖采为主，存在采富弃贫的开采方式，这对矿产资源开采的效率和效益都有负面制约，矿业开发的进行同时对环境有着负面的影响。在矿产开发施工过程之中未做充分的环境评估和相对应的环境安全应对措施，很难应对重大事故。矿产资源开发时尾矿、废矿堆积渗透污染地下水源，此类环境污染对土地伤害甚大，短时间内很难起到恢复效果。还有受到西藏矿产资源的生产、冶炼环节技术不成熟，气压过低等条件限制，极易造成选矿废水排放导致环境污染。矿区水污染问题普遍存在，本地农牧民的人畜饮水显得更为困难。多数矿区开发之后，善后的环境恢复政策不到位，开采企业环保意识不强逃避矿区的恢复责任，造成采空矿区生活垃圾遍地，地表草皮毁坏尾矿裸露，矿区自然环境恢复极为困难。

三、西藏矿产资源开发中环境法治建设现状及问题

（一）西藏矿产资源开发的环境法治现状

西藏矿产开发环境法治建设的基础是环境立法的开展，完善环境保护法律、法规制度是保护矿产资源开发的基础。西藏自治区人民代表大会对矿产资源保护管理的进行了地方性立法，自治区政府也制定相关保护规定。为规范矿产资源的开发利用与勘查，实现西藏矿产资源产业的良性发展。西藏自治区先后制定颁发了《西藏自治区矿产资源管理条例》、《西藏自治区集体矿山企业和个体采矿管理办法》、《西藏自治区实施〈中华人民共和国矿山安全法〉办法》、《西藏自治区实施〈中华人民共和国矿山安全法〉办法》、《西藏自治区矿产资源管理条例》、《西藏自治区地质环境管理条例》等法律规范。并特别就黄金开采下发了《西藏自治区人民政府关于在全区范围内禁止开采砂金矿的通知》等相关法规。由此可见，目前西藏已经初步形成了，以国家环境保护法规为基础，自治区法规建设为辅助的矿产资源保护基本法律体系。

（二）西藏矿产资源开发环境立法中存在问题

具体来而言，西藏自治区现行的环保法律、法规、规章对矿产资源开发行为作了较全面的规定，对矿业开发的许可比较严格，但是对违反法律的规定罚则是选择性的。目前，法规中环境违法行为一般只有违法条款，没有处罚条款，如《环境保护法》第十九条规定、环境法第三十条。但是在罚则中都并没有规定相应的违法责任。在《西藏自治区矿产资源管理条例》（2002修正版）中第四十九、五十、五十一条分别对矿产企业的开发所引发环境问题进行了规定。上述法条，对矿产资源开发所引发生态环境问题的处置进行了规定，但该处理达到恢复标准或专管部门责任均未明确。这说明西藏矿产资源开发中环境保护立法建设，存在法规体系不完整的缺陷。西藏在矿产资源开发过程中的环境的环境保护立法上主动性发挥并不明显。在立法内容上，又多是采取照办立法条文，使得许多环境法规没有突出西藏地方的特色，未能对国家环境立法起到很好变通执行和补充作用。

（二）西藏矿产资源开发环境执法存在问题

矿产资源勘查开发监督管理主要是指地矿行政管理部门依据法定的矿产资源勘查开发监督权对开发人遵守法律法规、履行义务，执行国家行政机关命令和决定的情况，所进行的监督检查。其目的是通过监督矿业权人履行法定义务、按照国家规定的有关技术标准进行矿业活动，保证矿业法规在矿业活动中得到有效遵守，监督矿产资源得到科学合理地勘查开发，保障矿产资源国家所有权益和矿业权人的合法权益不受损失，促进矿业经济和矿山生态环境的协调发展。 矿产资源开发监管行政部门主要是国土部门、环境监管部门，可是环保法律几乎未授予国土、环保部门任何直接强制执行权力，使得相关行政部门对违法行为，难以有效地进行监管。由于西藏环境监管部门建设滞后，直到2009年自治区环境保护局才提升为厅级单位，县一级环保局甚至未设置，基层环境监管职能兼入其部门。如此薄弱的环境执法力量，导致了矿产资源开发中环境问题处置不力，更加削弱例如矿业开发过程之中的环境保护力度。

（三）西藏矿产资源开发环境法治监督存在问题

环境保护相关法律的施行，是对矿产资源开发的监督依据。环境法律监督还包括，国家机关、社会组织和公民个体，对开展的环境法律活动进行监督。法律监督是环境保护法规施行的保障措施。监督主体主要分为：行政机关监督、社会监督。行政监督是指在环境执法行政部门内部对执法行为的合法性和合理性进行监督，努力避免因地方利益而出现对环境保护执法的行政干预，进行必要的监督能更好推进法规执行。西藏基层环境机构设置不完整，环境执法容易受到行政干预，执法面临困境。社会监督主要是社会团体、舆论、民众监督三类，然而西藏的这三类监督主体发挥作用极为有限。环境保护社会团体比较少，对于分布地域广大的矿产资源开发点来说难度极大。舆论和民众监督，是进行环境执法监督的重要途径，可存在民众的环境保护法律薄弱，舆论宣传渠道较少的现实困境。

（四）环境立法的公众参与度不高

西藏地方立法过程中公众的意见重视不够，在立法过程中较少征求广大民众的建议和意见，如举行立法听证，征求意见会等。更多的是专家立法和部门立法，导致立法的行政性太过浓厚，而且，因出于部门管理方便或部门利益的需要，绝大部分条款规定的是单位和个人的义务，法律责任基本上是被管理者的责任，行政机关的责任则一笔带过。过重的行政气息使我们的环境法规本身由社会本位法转化成了纯粹义务本位法，行政机关往往把它简单当做管理相对人的工具，规划没有征询公民意见，立法起草没有公民的积极参与，造成原本以广大公民为受益人的环境法律规范并没有切实起到保护公众利益的作用。

四、完善西藏矿产资源开发过程中法治途径

2010年，中央第五次西藏工作座谈会明确提出加强生态环境保护，构建高原生态环境安全屏障，提出了确保西藏生态环境良好的战略目标和重要任务，是西藏环保发展史上的重大里程碑。如何立足于西藏的特殊地域环境，探寻一条矿产资源开发与环境保护兼顾之路，不断增强西藏高原生态和环境保障能力建设，实现人与自然和谐、经济社会可持续发展“双赢”。

（一）完善西藏矿产资源开发立法

遵循科学立法原则开展立法。首先，地方环境立法过程之中需要考虑西藏自身的特点。如西藏环境保护立法不能离开传统藏族文化影响，传统文化习俗有崇敬大自然的自然观，强调对神山、圣湖的敬畏，对野生动物有禁忌，这些传统习俗保护着高原脆弱的生态环境。其中，它所体现的对恶劣环境的适应、对自然界崇拜、对动植物的爱好、对宗教信仰的虔诚、对生活的热爱等精神，对环境伦理影响立法有积极作用在。在制定西藏矿产资源开发环境保护法规、条例时，遵循民族自治区立法法规，对西藏传统文化中关于环境保护的习惯法部分，进行吸收和甄别，推动民族地区环境保护法制的进步。

（二）规范西藏矿产资源开发的执法力量建设

资产保全的主要方法篇（11）

社会保障基金特指全国社会保障基金理事会负责管理的由国有股减持划入的资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金。截止2006年9月，基金资产总规模近2419亿元。社保基金运作的绩效如何，主要取决于社保基金资产运作管理水平与效率，它决定着社保基金的保值增值与投资效果。

从2006年1月1日起，我国养老保险基金个人账户的规模统一由本人缴纳工资的11%调整为8%，参保人员每多缴一年增发一个百分点，上不封顶，这一方面有利于形成“多工作、多缴费、多得养老金”的激励约束机制，另一方面也对养老保险基金的保值增值提出了更高的要求。根据《2001—2004年全国社会保障基金年度报告》显示，四年间我国养老保险基金投资按成本计量方法核算的收益率(见表1)分别为2.25%、2.75%、2.71%、3.32%。2005年养老保险基金投资回报率也仅为3%左右，略微高过近2年的通货膨胀率，远远低于发达国家10%左右的收益率。如此之低的收益率，要应对人口老龄化危机的提前到来以及自然通货膨胀率的影响，保障职工退休后的基本生活，就显得有些捉襟见肘。因此，如何认识现有投资现状并着力提高我国养老保险基金投资的回报率，是当前必须着力解决的重大课题。

一、全国社保基金投资管理现状分析

造成社保基金低增值、低管理的原因较为复杂，主要归纳为以下几点：

(一)投资渠道狭窄，投资结构不合理

我国长期以来把保持基金的安全性作为首选目标，并对养老保险基金的投资渠道和投资工具进行了严格限制。根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)的规定，社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。其中，银行存款和国债投资的比例不得低于 50%，企业债、金融债投资的比例不得高于10%，证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%，且不允许投入高风险高收益的项目。经过数年的运作，从2004年资产分布的情况来看，风险较小的投资占总资产的80%以上(见表2)，与发达国家和地区主要投资于资本市场的基金投资结构相比差异较大(一部分原因是其资本市场较为完善，系统风险小)。

这种安排一方面确保了基金运行的安全性，但另一方面也恰恰说明我国基金投资渠道过于狭窄，投资结构不尽合理，资产过于集中，长期将无法实现有效偿付，同时安全性目标也将难以维系。

(二)养老保险基金投资主体的“缺位”与“越位”现象同时存在

按照《暂行办法》的规定，全国社会保障基金理事会主要职责是负责管理运营全国社保基金，而社保基金投资主体应为社保基金投资管理人，即取得社保基金投资管理业务资格、根据合同受托运作和管理社保基金的专业性投资管理机构，他们应该是社保基金的投资主体。但事实情况是，截止到2004年12月31日，全国社保基金资产总额为1 711.44亿元，其中，社保基金会直接投资的资产为1 098.77亿元，占比高达64.2%；而委托投资资产仅为612.67亿元，占 35.8%，投资收益率仅为3.32%。根据国际上养老基金的运作经验，有效的基金运作应引入竞争，由多家非政府部门依法经营，而国家管制型的基金运作，因为权责不明晰，难以有效防范基金运作过程中可能出现的欺骗、侵吞、挪用及滥用现象。同时，也直接导致了基金运作的低收益率。我国养老基金投资主体的“缺位”与“越位”以及由此形成的行政管理部门直接投资比重过高的现状是导致基金投资效益低下的重要制度因素，不利于我国基金投资长效机制的建立和运行。

二、社保基金投资管理的策略

(一)完善国有资产划转，着力开源，进一步拓宽基金来源

林毅夫、吴敬琏先生主张划拨国有资产以补充社保基金。笔者也认为在研究提高运作绩效、管理效率、投资收益的同时，这一战略基金的基础积累工作不容忽视，截至2004年底，我国国有资产总量已达22万亿元，其中国有净资产达到7.8万亿元。中央企业国有资产总量为9.1万亿元，净资产为3.1万亿元。如果按照国有权益性资本的10%划转到全国社保基金则可达7 800亿元，但现在实行的是三级出资人制度，地方国有资产质量相对较差一些，分布也不平衡，全国社保基金又是设在中央一级，据调查，地方阻力普遍较大。同时，将分散在全国各地的国有产权或股权划转给全国社保基金也无法控制和管理。因此，划转地方的国有资产操作性更差，存在技术上的障碍。从中央企业来看，划转10%的权益性资产给全国社保基金，总额可达3 100亿元，可大大扩张基金规模。但在操作层面上仍有许多问题值得深入研究。我国可以采用逐步过渡的办法，先期从中央企业(可差别确定具体比例)的净资产中划拨部分进入社保基金理事会管理，后期可在社保基金(省级统筹)逐步实现全国统筹后将地方一级的国有资产定额化转。

(二)科学设置绩效评估体系，立足国情引导投资运作，有效规避市场风险，获取较高的市场收益

社保基金运作的绩效如何，首先取决于最初选择的资产管理机构的投资运营能力，其次是基金资产的所有者代表是否对管理人进行了有效的激励与监管，而管理人选择与监管的核心环节是对资产管理机构的业绩评价。因此，当前我国社保基金的运营绩效评估研究应主要放在：第一，研究社保基金运作绩效评估指标方法及其应用，即对社保基金投资的业绩评价转化为针对某一具体基金的实际运作成果进行评价。既要评估基金经营绩效，又要评估管理效率与费用；既要看到基金的盈利，也要评价基金的风险。第二，研究我国社保基金投资所面临的制度环境，以及制度环境对基金业绩评价指标有何影响。第三，选择适用的评价指标，调整部分相对适用的指标，提出新的指标，以建立与国情相适应的业绩评价指标体系。第四，对社保基金绩效评价的一般框架的研究，对社保基金账户资产的增值贡献，运营成本如何，包括经营费用、可能的委托成本等，怎样影响社保基金账户资产的流动性，怎样影响社保基金账户全部资产的风险水平。同时，要分析管理人和监管人在特定制度背景下的行为动机与行为选择。

(三)合理借鉴国外经验，坚持既定思路，稳妥拓宽投资渠道，持续优化投资结构

在现代市场经济的发展过程中，各国养老保险基金投资对象的范围不断拓宽，投资工具不断多元化，资产配置和组合不断优化。社保基金投资覆盖了我国资本市场所有符合养老金机构投资特点的投资品种，包括企业债、金融债、股票组合、回购组合、稳健组合、指数基金和参股非上市企业等。社保基金理事会有关领导日前透露，2006年1—9月，全国社保基金总资产为2419亿元，收益率为6.01%，是2005年同期的3.2倍，已实现收入121.36亿元，其中50%来自股票投资收益所得。由此证明资本市场投资是积极有效的。但是由于目前社保基金的股票投资已占23.46%，接近25%的控制目标，比例控制和社保基金的特殊性决定了其机构控制在所难免。

截至2006年9月，固定收益类投资在社保基金投资资产配置中占54.55%，股票类占23.46%。除此，实业投资占 13.69%，现金及等价物则占8.30%。与2005年相比，固定类投资减少5.1%，股票投资提高了12.51%。投资结构的调整使2006年前三个季度的收益已经超过了2005年全年的52.90亿元。通过经验与实践，在股票投资比例保持一定水平的前提下，应继续加大实业投资力度，尤其是国家重要企业改制及重点改革试点项目，重点关注电力、通讯、交通、能源和农村基础设施建设等项目，这些项目的特点是建设周期长，规模巨大，投资回收周期长，且有国家政策资金的优惠，所以投资收益不仅一般要高于其他行业，而且具有稳定性，投资风险较低，能够同时满足基金对安全性和收益性的要求，应该成为今后社保基金投资的重要发展方向，稳妥减少固定收益类投资。

(四)明确投资主体，提高投资效益

我国当前的投资机构主要是全国社保基金理事会，应根据所有权与经营权分离的原则，采取委托经营方式，基金管理中心不直接进行投资，而是通过竞争，明确经过基金理事会资格认定的高资信、高效益的基金管理公司或银行的投资主体地位，使全国社保基金理事会逐步退出投资领域。同时，由于养老保险基金规模大，是老百姓的“养命钱”，对安全性、流动性和盈利性都提出了较高的要求，因此有必要考虑通过市场化的竞争机制，专门成立私营养老保险投资银行 (见表3)。为避免重复投资，国家应对养老保险投资银行的投资工具、投资收益和投资渠道有一个不同于现有基金管理公司和一般性商业银行的规定，并在税收政策等方面予以优惠，以促使其努力开发新型投资工具，积极吸引国内外优秀的投资管理人才。还可以考虑引进外资，与发达国家有经验的投资机构联合，扩大海外投资的比重，从而在根本上提高我国养老保险基金的整体投资效益。

[参考文献]

[1]杨文杰，阎东彬，梁巍.如何提高我国养老保险基金的投资效益[J].金融教学与研究，2006，(3).

[2]孙天法.建立社会保障基金投资收益保障机制[J].财贸经济，2005，(11).

[3]“部分国有资产划转全国社保基金问题研究”课题组部分国有资产划转全国社保基金问题研究[J].经济研究参考，2006，(59).