行政处罚的终极目的大全11篇

行政处罚的终极目的篇（1）

 

 

    死刑废除的理想经由长期的学术激荡，⑴已经在《刑法修正案（八）草案》中付诸实践。这一重大刑罚制度改革举措之探索，不仅是刑罚文明发展的需要，而且将对中国刑罚制度产生巨大影响。在死刑废除的背后，随之而来的应是一场刑罚制度的整体变迁，死刑废除后中国刑罚制度改革将何去何从，又直接关系到死刑废除后刑罚目的之实现及其实现的程度，具有重要的理论与实践意义。笔者认为，死刑废除后的刑罚制度改革，必须纠正“生刑过轻”的局面，应增设终身监禁刑，提高有期徒刑的刑期，扩大财产刑适用范围和完善资格刑。

一、增设终身监禁刑的必要性

死刑作为生命刑，它的最大功效不在于特殊预防，而在于一般预防，即以“重则剥夺生命”、“杀鸡给猴看”的逻辑，吓阻人们去实施重罪，可以说，它把一般预防扩张到了极限。在死刑废除后，一般预防仍是刑罚目的的主要内容，它应该由终身监禁刑替代完成。终身监禁是英美法系国家刑法中监禁刑的一种，即把犯罪人监禁终身，限制其人身自由直到死亡的刑罚。从刑罚严厉程度来看，它是一种仅次于死刑的刑罚种类，有绝对终身监禁与相对终身监禁之分，绝对终身监禁不能减刑、假释与赦免，而相对终身监禁则虽不允许减刑、假释，但可以赦免。

死刑废除是否需要终身监禁刑来替代？这是一个老问题。有种观点认为，死刑废除后不需要以终身监禁刑替代，因为“终身刑是侵害人格尊严、比死刑更为残酷的惩罚方法，不应成为死刑的替代刑；死刑的削减与废止不依赖于终身刑的设置；终身刑未具备刑罚的正当化根据，无助于刑罚体系的完善，没能顺应刑罚的发展趋势，不符合行刑的合理目标，因而不应成为一种刑罚措施。当前，我国应当在削减与废止死刑立即执行的同时，合理运用现行刑法规定的死缓与无期徒刑。”⑵

笔者认为，这种观点值得商榷。首先，终身监禁的作用对象不是人的身体和生命，并不违背现代人权原则。一如我们所知，死刑废除的原因并不在于没效果，而是基于现代人权原则，因死刑适用明显违背人权原则，侵犯了人之为人的尊严。其次，从刑罚目的出发，在死刑废除后，我们尚需追寻一种与死刑同样能发挥一般预防的功能却又不违背人权原则的刑罚，无疑，终身监禁刑即是最佳选择，具有刑罚的正当化依据。再次，在英美法系国家，虽然质疑终身监禁刑的呼声不断，但始终都没有提出否定终身监禁刑的致命理由，因此相对于死刑的日薄西山而言，终身监禁刑依旧璀璨生辉。最后，死缓制度是以死刑的存在为前提的，如若废除死刑，又有何来死缓制度存在的可能空间，所以把希望寄托在死缓制度上，缺乏合理支撑。

削减或者废止死刑，象征着刑罚的文明，如果追求这种文明时又给我们身处的社会带来更大的犯罪风险，则意味着追求这样的文明没有意义，反而是不文明。其实，刑罚制度改革是一个复杂的工程体系，任何刑罚制度改革都不能从其自身发展来定位，而是必须放置到刑罚置身于其间的这个制度诉求——刑罚目的来实现，刑罚目的不仅决定着刑罚制度改革的路向，而且是检验刑罚制度改革成败的标准。只有我们从刑罚目的出发，设计一套科学合理的刑罚结构体系，并使它们密切配合，相互衔接，才能把预防犯罪进行到底，还社会一个宁静的正义天空。从这一立场出发，废除死刑意味着刑罚结构的重大调整，如果在这种调整中，其他刑罚种类结合在一起不能实现刑罚目的，则意味着这种调整的巨大风险。与其这样，还不如原地踏步为好。美国在废除死刑后，又逐步恢复死刑，台湾在停止多年对死刑犯的执行后，又恢复对死刑犯的执行，都可以说明这一点。

尽管现代欧洲国家全部废除死刑，但其他国家仍保留或者恢复死刑，比如，同为大陆法系的日本。为何会出现这一局面？原因其实很简单，死刑虽然被批评为不人道、太残忍，但确是一个社会保持低犯罪率的重要保障。在这种意义上说，死刑尽管对犯罪人而言不人道，但却又是一般民众的“刑法福利”，这就是各国在有关死刑的民意调查中，民意支持死刑的比率一直保持在一个较高水平上的重要原因。立场不同，则看问题方法不同，得出的结论自然就有差异，死刑废除描绘的往往是一种复杂图像，专家们基于理性，以死刑不人道、无效果而主张废除死刑，一般民众则是基于实际的伦理感受，认为死刑当然应该存在，否则社会不乱套了吗？政治家则以各种社会力量博弈的结果，甚至是国际社会的压力，作出一种无奈的抉择。面对死刑尚且如此，如果我们在死刑废除后把终身监禁刑也一并否定，认为无论犯罪多么严重，判处无期徒刑即可，这必然会带来更高的犯罪浪潮。

其实，欧洲国家全面废除死刑，但毫无例外地以不得假释的终身监禁刑作为死刑替代。英美法系国家作为终身监禁刑的发源地，一些国家（比如英国、乌克兰等）继废除死刑后，并没有废除终身监禁刑，而且对最严重犯罪适用不得假释的终身监禁比例还有所增加。可见，终身监禁刑作为一种死刑替代措施，已经成为死刑废除后的“减震区”。

所以，笔者认为，在死刑废除后，必须要把终身监禁刑作为刑罚替代制度，对此，可以将无期徒刑区分为两大种类：可以减刑、假释与赦免的无期徒刑；不可以减刑、假释与赦免的无期徒刑。前者适用于罪大恶极，但具有挽救可能或值得原谅的犯罪分子，它在诉讼程序上由法官自由裁量决定；后者则适用罪大恶极且不可挽救也不可原谅的犯罪分子，并且在诉讼程序上需要最高人民法院核准后执行。之所以作出这样的区分，是因为犯罪的情形不一而足，有一时冲动为之，有以犯罪为职业者，亦有因特殊人格导致的犯罪，由此决定，刑罚结构必须要与犯罪危害之间保持一种阶梯均衡，与犯罪原因之间保持一种协调，否则，刑罚目的之实现就成为空中楼阁，司法操作之难也油然而生。

二、有期徒刑的刑期提高

死刑废除看似与有期徒刑无关，其实不然。死刑废除意味着无期徒刑的适用几率会大幅度增加。然而，在刑法平等原则与罪刑法定原则之下，无期徒刑的适用就会面临一个困境：因为刑法中单处有期徒刑的刑期不得高于十五年，并且数罪并罚的情况下，有期徒刑的刑期不得超过二十年。这一限制性的规定决定了我们把无期徒刑在执行二年后减为有期徒刑时，也不得超过二十年。这还有着明确的依据，最高人民法院于1997年11月8日颁布实施的《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》规定：“无期徒刑罪犯在执行期间，如果确有悔改表现的，或者有立功表现的，服刑二年以后，可以减刑。减刑幅度为：对确有悔改表现的，或者有立功表现的，一般可以减为十八年以上二十年以下有期徒刑；对有重大立功表现的，可以减为十三年以上十八年以下有期徒刑。”同时，该司法解释规定：“被判处无期徒刑的罪犯减刑后，实际执行的刑期不能少于十年，其起始时间应当自无期徒刑判决确定之日起计算。”可见，有期徒刑自身的缺陷，会通过减刑制度这一“中介”，而波及无期徒刑，造成无期徒刑适用中的难题。

可以说，这一矛盾在规定有死刑的情况下并不明显，但在废除死刑后却凸现出来。这是因为，当死刑与无期徒刑共存之时，部分极其严重的犯罪，就可以选择判处死刑，以实现罪刑均衡。但是，当废除死刑后，也就意味着只能对这些罪名（无论多么严重）至多是判处无期徒刑。此时，如若处理不当，就有可能使部分严重犯罪的法律后果为最高实际执行有期徒刑二十二年左右，最低执行有期徒刑期限为十年左右，从而造成学者们担忧的“生死两重天”的局面，⑶造成罪刑失衡，罚不当罪。

退一步讲，即使我国将来规定了不可减刑、假释与赦免的无期徒刑，二十二年的有期徒刑与其之间的衔接也存在着重大的“时间差序格次”（以下简称时间差）。从犯罪学的角度看，严重暴力犯罪分子的年龄呈现年轻化的趋势，⑷假设严重犯罪之犯罪人的平均年龄在三十五岁左右，目前中国人的平均寿命为七十年左右，此时，就有三十五年的时差，减去最高二十二年的刑期之后，尚有十一年的时间差。而这十一年的时间差，对于贯彻罪责刑相适应原则来说，并不是可以忽略不计的，而是要以合理的方式，把这个时间差予以缩小。毕竟，我们不必要让犯罪分子把“牢底坐穿”，但也不能让一般民众觉得“犯罪不过如此”。

很显然，后者对社会的危害更大。如果一些犯罪不能够被判处死刑，而实际服刑又很短，这就会带来严重的负面效应——导致刑罚目的实现不能。现代刑法理论认为，犯罪是一种犯罪人理性的展现，一个犯罪人会不会实施犯罪，实施何种犯罪，都是有着明确的犯罪成本与效益计算的。犯罪的成本是什么？对犯罪人来说无非涉及两个方面：一是犯罪后被判刑的几率，二是犯罪后被判处什么刑罚。在国家犯罪侦查力度加强的时代背景下，后者显然是犯罪成本的主要内容。试想，如果犯重罪而给予的惩罚不过如此，犯罪人会作何选择？当然是毫不迟疑地实施犯罪，并把犯罪的危害发挥到极致。这其实就是当前中国经济犯罪、腐败犯罪等愈演愈烈的最主要原因。

可见，从预防犯罪的角度，有期徒刑的刑期不能太低，尤其是在死刑走向废除的时代背景下。⑸问题在于，我们应如何尽可能有效地缩小这种刑期之间的时间差？笔者认为，对此，只能通过适当提高有期徒刑上限刑期的方式来实现。一个基本的建议是：在单处有期徒刑时，其最高刑期为二十年有期徒刑；在数罪并罚时，有期徒刑的最高期限为三十年有期徒刑。与之对应，对于判处无期徒刑的犯罪分子，在刑罚执行二年后，有悔罪表现的，得减为二十二年以上三十年以下有期徒刑；有立功表现的，得减为十五年以上二十八年以下有期徒刑。

当前，《刑法修正案（八）草案》对因犯数罪被判处有期徒刑，总和刑期在三十五年以上的，将其有期徒刑的上限由二十年提高到二十五年。笔者认为，这种做法虽然体现了立法者的小心谨慎，但并不科学，理由主要有：第一，可减刑的无期徒刑与不可减刑的无期徒刑之间的时间差一般在十一年左右，如果只提高五年，显然还存在着明显的不均衡现象，这就不符合罪责刑相适应原则的要求。第二，有期徒刑是一个巨大幅度的刑罚种类，判多少年法官具有较大的自由裁量权，即使扩大到三十年，最终不必然会对被告人判满刑期。相反，如果不作出这种规定，则有可能给法官判刑带来困境，实践中就有可能将本来应该判处可以减刑的无期徒刑的情形变更判决为不得减刑的无期徒刑，这反而更加不利于保障被告人的合法权益。第三，固然对于部分犯罪人来说，十五年监禁刑已经到了忍受的极限，但这并不能因此就得出结论说，刑罚的期限就应该到此为止，毕竟，刑罚不只是教育改造犯罪人，还有隔离排害的作用。

三、应扩大财产刑的适用范围

死刑废除必然会影响到财产刑的适用，这对于贪利性犯罪而言尤其如此，比如，对于一个严重的走私文物犯罪，其实施犯罪的动力来源于经济利益的驱使，在原有刑法体系之下（刑法第一百五十一条规定了死刑），犯罪人可以说是冒死实施走私活动，如果我们对本罪废除了死刑，则意味着行为人最多可被判处无期徒刑，即无论走私文物行为严重到什么程度，均是如此。这就有可能无法满足罪责刑相适应原则之要求。如何突破这一困境？笔者认为，除了增加终身监禁刑、提高有期徒刑的刑期之外，扩大财产刑的适用也是其题中应有之义，三者互相配合，有效衔接，形成死刑废除后罪责刑相适应原则实现的必要保障。

财产刑以剥夺犯罪分子的财产为惩罚内容的刑种，包括罚金刑和没收财产刑。其中，罚金是强制犯罪分子向人民法院交纳一定数量金钱的刑罚方法，而没收财产是没收犯罪分子全部或部分财产的刑罚方法。关于财产刑的功能，传统观点认为在于剥夺犯罪分子实施犯罪的物质条件，使其不能继续实施犯罪。⑹现代学者将其功能有所拓展，认为财产刑也是增加犯罪成本的有效方法，当犯罪分子在实施犯罪之时，获得的收益小于犯罪成本之时，他们就会选择放弃犯罪，因此对预防犯罪具有十分重要的作用。⑺笔者赞同上述观点并认为，财产刑还有贯彻罪责刑相适用原则的重要功能，即财产刑的适用有利于纠正罚不当罪的现象。

之所以作出这种判断，主要是出于这样的立场：罪责刑相适应原则强调犯罪的客观危害性与行为人应负的刑事责任和应判处的刑罚相适应，做到重罪重罚，轻罪轻罚。其实，罪——责——刑之间的关系结构，最后都会体现在对犯罪人判处什么刑罚，判处何种刑罚，判处几种刑罚。在这里，对重罪判处重刑，对轻罪判处轻刑，都是罪责刑相适应原则实现的重要体现；而对重罪判处多个刑罚，对轻罪判处单个刑罚，则是罪责刑相适应原则实现的另一方面。而且在刑罚种类多元化的刑罚体系下，后者代表着未来刑事司法的方向。这就是各国积极推行刑罚替代措施、罚金易科等制度的原因。在死刑废除后，认识到这一点十分重要。因为在某些犯罪中，尤其是贪利性犯罪中，仅对犯罪分子判处无期徒刑或较长期限的有期徒刑尚且不够，它需要与财产刑一道来满足罪刑均衡的需要，此时，财产刑也就成为了“重罚”或“轻罚”的有机组成部分，具有不可替代的重要作用。

有鉴于此，在死刑废除之后，应扩大财产刑的适用，主要涉及三个方面：第一，罚金与没收财产可以同时适用。罚金与没收财产作为附加刑的种属，既可以独立适用，也可以附加适用，还可以合并适用。无疑，合并适用对犯罪分子的财产剥夺最为严厉，对死刑废除后增加不同刑种之间的合力具有更为明显的强化作用，因而更能够满足罪责刑相适应原则的要求。当前，我国刑法中财产刑的立法模式，大都是判处罚金，即使出现罚金与没收财产共存，但又大多设置为判处罚金或没收财产，这就降低了财产刑的适用力度，这一立法模式应该予以改变。其中，从立法上确立罚金与没收财产同时适用，即是我们的应有选择。第二，扩大罚金刑的适用范围。罚金刑在刑罚体系中的地位仍然偏低，并且在立法设置上存在着适用范围过窄的局限，刑法分则共350条，规定罚金刑的有141条182个罪，勉强超过一半犯罪，但与国外发达国家几乎所有分则罪名都设置罚金刑的现状，尚有很大差距，加之，罚金缺乏有效标准，这就导致了司法人员对罚金刑仍不够重视。所以，应扩大罚金的适应范围，具体可以考虑将其适用于所有贪利性的、造成财产损害的犯罪、过失犯罪以及轻微的故意犯罪。⑻第三，增加财产刑的强制执行力度。判而不执行，这是当前我国财产刑适用中的一大问题，由此带来财产刑判决形同虚判，严重减损了财产刑的强制力，并影响到刑法权威。

四、资格刑的完善

就概念而言，资格刑是对限制或剥夺犯罪人行使某种权利的资格为内容的刑罚种类，比如不得担任国家机关的工作人员（剥夺政治权利），不得从事某个方面的活动（禁止驾驶），不得从事某个方面的执业（吊销执照）等。从本质上分析，资格刑意味着某种原有资格的完全丧失或暂时丧失。从效果上看，判处资格刑对于那些依赖某种资格实施犯罪的犯罪人来说，无异于宣告“死刑”，它在预防犯罪上有着不可替代的特殊贡献。

在当下中国，主张对经济犯罪废除死刑，已经成为了刑法中的多数派，⑼加之，经济犯罪中的死刑数量占到了我国死刑总量的大多数，因此，在死刑废除后，必须重视资格刑在刑罚体系中的建构。如要正确说明其中的因由，我们还需要从经济犯罪的本质上去思考与定位。众所周知，经济犯罪的目的在于最大限度地追逐自己非法的经济利益，无论这种犯罪多么严重，经济利益的考量都是其出发点与最终归宿。更为重要的是，经济犯罪大都是依据一定的资格或条件来实施的。所以，资格刑是一种能够满足预防经济犯罪需要的刑罚种类选择，在经济犯罪废除死刑后，资格刑必然和其他刑种二道，有着重要的社会担当。

也正因为如此，资格刑的扩大适用已经成为一种国际做法。早期，各国刑法一般把资格刑局限于褫夺公权，即以剥夺犯罪人行使政治权利的资格，并且适用对象也只限于公职务犯罪。现在，各国已经把资格刑扩展到剥夺从事某种行为的资格；剥夺一定的民事、经济权利；剥夺某种荣誉、职衔和称号；适用于法人、团体的资格刑；等等。这都表明，资格刑并不等于剥夺政治权利，而是有着较为丰富的内容结构与制度体系。

在我国，在刑事政策学意义上，资格刑长期以来处于刑罚种类的边缘或曰附属地位，即作为附加刑来适用，其功能主要被定位为短期自由刑或罚金刑的替代，这就导致资格刑并没能成为刑罚种类建构的主流，所以，我国刑法长期以来不太重视资格刑的建构，即把资格刑理解为剥夺政治权利，这当然也就无法很好地发挥资格刑的功能。同时，在行政处罚中规定吊销营业执照、停业整顿的前提下，刑罚却没有相应的权力配置，这就不仅带来刑法与行政法定位上的错位，而且还会带来行政执法与刑事执法之间衔接中的困境：行政处罚的威慑力远比刑罚的威慑力强。在这种情况下，刑法不能成为其他法律的保障法。

其实，资格刑与刑罚目的之间须臾不可分离。一方面，资格刑的存在使犯罪人在实施犯罪之前，有一定的“忧患”意识，从而不敢轻易地实施犯罪，有利于实现刑罚的一般预防；另一方面，在犯罪人实施犯罪之后，剥夺其实施犯罪的某种资格，无异于切断了犯罪人今后继续犯罪的后路，因而对实现刑罚的特殊预防来说，必不可少，且更加有效。由此决定，在死刑废除之后，在其他刑罚种类预防经济犯罪存在严重不足的情况下，我们一定要重视资格刑在经济犯罪预防中的积极价值，增加资格刑的新类型，并扩大其适用范围。首先，增加资格刑的种类，即应在剥夺政治权利之外，增设吊销营业执照、禁止驾驶、剥夺亲权和禁止从事某种活动等资格刑种类，以限制依凭一定资格而实施犯罪的犯罪人出狱后得以继续犯罪。其次，扩大资格刑的适用范围，即除了剥夺政治权利之外，对所有的经济犯罪都设定资格刑，使其与财产刑一道形成经济犯罪预防的“防火墙”，对于非经济犯罪，也应该根据该种犯罪依凭的资格（比如抚养权等）设置相应的资格刑。最后，建立资格刑的复权制度。复权即意味着因被判刑所引起的丧失权利或无能力随之消灭。一般来说，资格刑对资格的剥夺或限制有暂时性与永久性两个层面，对于暂时性的资格刑来说，就存在着资格恢复的问题。其中，复权亦有自然复权与裁定复权之分，前者是指在法定的资格限制或剥夺的期限届满后，犯罪人的资格自然恢复；后者意味着如果被剥夺资格的个体或单位，能积极补偿被害人的损失，并不存在累犯事实的，可以向人民法院申请恢复从事某种行为的资格。显然，裁定复权是我们今后努力的方向。

注释与参考文献

⑴死刑废除包括实然意义中的部分死刑废除和应然意义上的彻底废除死刑，文中的死刑废除有时可能是部分的死刑废除，有时可能是彻底废除死刑。

⑵张明楷：《死刑的废止不需要终身刑替代》，载《法学研究》2008年第2期。

⑶参见陈兴良：《宽严相济刑事政策研究》，载《法学杂志》2006年第1期。

⑷据笔者对某市2008—2009年度发生的判处无期徒刑和死刑的犯罪分子进行调研分析，平均年龄为接近四十周岁，85％以上为男性公民。本次调研共调取判决书样本82份，年龄最大者为五十二周岁，年龄最小者为十九周岁。

⑸在存在死刑的情况下，刑罚的威慑效应主要是由死刑来完成的，犯罪会给自己带来灾难，是一般民众最为直观的感受。

⑹参见高铭暄、马克昌著：《刑法学》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第257页。

行政处罚的终极目的篇（2）

今年3月5日，广州市民赖先生收到广州市公安局交警支队机动大队开具的一份《公安交通管理行政处罚决定书》，称赖某在2003年12月13日上午10时05分驾车经广州大道中某路段时，违反交通标线行车，因而要处以100元的罚款，而交警方面出示的证据，就是市民拍摄的赖某所驾车辆违章的照片。

赖某认为，交警不能以此作为证据对他进行处罚，因为这等于由市民行使了交警部门的调查权。

诉讼过程：要求撤销“通告”未果

赖先生为此两上法庭，目前虽然被广州市中级人民法院二审驳回了诉讼请求，但赖先生表示，获得了上述“回应”，目的已经达到。

此案在越秀区人民法院一审时，赖先生曾经提出判令警方撤销奖励市民“拍违”的通告的请求，但一审法院认为广州市公安局2003年7月发出的《关于奖励市民拍摄交通违章的通告》，“属没有强制力的行政指导行为”，“不属于人民法院行政诉讼的受案范围”，所以不对《通告》进行审查。

赖先生不服一审判决，上诉至广州市中级人民法院，请求二审法院审查“交警能否采用市民拍摄违章的照片作为处罚依据”，并请求法院以“证据不足”为由，撤销交警支队作出的行政处罚决定。

终审认定：“拍违”照片“不算数”

昨天上午，广州市中级人民法院对“市民拍违”案作出二审终审判决，法院驳回了赖先生的诉讼请求，维持了一审法院的判决结果。其理由是，赖先生在复议期间接受警方询问时，承认自己确有违章驾车的事实。

但在证据方面，广州市中级人民法院终审认为，交警方作为证据使用的违章照片是市民孔某依据《通告》拍摄到的，然而，依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，调查取证是行政执法机关行使处罚权的组成部分，是不能委托公民行使的。

因此，在本案中，市民孔某拍摄的违章照片只能作为上诉人涉嫌违法的线索，而不能直接作为公安机关交通管理部门行政处罚的证据。

接到判决书后，赖先生对记者表示，虽然法院维持了原判，但法庭审议认为，交警不能仅凭市民所拍照片处罚违章，自己的目的已达到，不准备再提出申诉。

行政处罚的终极目的篇（3）

深圳市某街道卫生监督所2006年成立医疗保健监督科，2007年开始对辖区的社会医疗机构开展医疗卫生监督。可以说行政处罚是重要的监督管理手段，5年来对医疗机构出现的违法情况进行调查并予以行政处罚，为规范社会医疗机构的行为起到了积极的作用，为了确定今后监督工作重心、规范医疗市场，对5年来99宗医疗卫生行政处罚案卷汇总，进行回顾性分析。

资料与方法

深圳市某街道卫生监督所2007～2011年99宗医疗卫生行政处罚案卷。

方法：通过调阅深圳市某街道卫生监督所档案室的行政处罚案卷，对2007～2011年99宗医疗卫生行政处罚案卷中的超出《医疗机构执业许可证》诊疗科目范围进行诊疗活动案（下简称超范围）、使用未取得处方权的人员开具处方案（下简称处方权）、使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作案（非卫技）及未经许可擅自从事终止妊娠手术案（终止妊娠）等案由汇总，进行回顾性分析。

结果

2007～2011年医疗卫生行政处罚99宗，其中2009年有1间医疗机构因超范围、处方权被各处罚2次，有1间医疗机构因处方权被处罚2次；2011年有1间医疗机构因超范围、处方权被各处罚2次，有4间医疗机构因超范围被处罚2次，有1间医疗机构因处方权被处罚2次。见表1。

依据表1数据，采用Fisher确切概率法，P

行政处罚的终极目的篇（4）

1行政处罚力度轻且类型单一

1.1内幕交易的法定行政处罚类型

按照行政法理论，以客体为标准，我国证券市场监管的行政处罚类型包括申戒罚、财产罚、资格罚、能力（行为）罚和其他。申戒罚指的是证券监管机构依照有关法律、法规和规章制度，对行为人提出警戒或者谴责，申明其行为违法，让其承担公开道歉、通报批评、警告的法律后果，教育其，避免以后再犯的一种形式。财产罚指的是证券监管机构依照有关法律、法规和规章制度，强制违法行为人交纳一定数额的金钱或者剥夺其原有财产的涉及其财产权的处罚。资格罚是指证券监管机构对行为人实施取消、剥夺或终止其从事与证券市场相关职业的权利资格的处罚。能力（行为）罚即证券监管机构根据相关法律、法规和规章制度，强制行为人必须为某些特定行为负责的行政处罚。我国法律法规有关内幕交易的行政处罚主要有以下几种。

1.1.1没收非法所得和行政罚款

1993年出台的《禁止证券欺诈行为暂行办法》的第13条规定了对内幕交易的行政处罚，即没收非法所得，并处以5万元到50万元不等的罚款。而作为禁止内幕交易的基本法，《证券法》第202条规定，在没收违法所得的基础之上，以违法所得的数额为基础，处以1倍以上5倍以下的罚款。由此可以看出，没收非法所得和惩罚性的罚款，即财产罚，是监管机构最常用的行政处罚方式。但是，这种处罚措施有其局限性，主要表现在以下2方面：①无论是早期的《禁止证券欺诈行为暂行办法》，还是经过三轮修正的《证券法》，对于“非法/违法所得”这一概念均没有明确的标准。②行政罚款是以“非法/违法所得”为基础的。在证券交易行为中，因大盘波动产生利润不高，甚至亏损的情况下，虽然行为具有危害，但因为无利润，所以，无法惩处。因此，在实践过程中，存在不能有效警示行为人的重大漏洞。

1.1.2市场禁入

1997年《证券市场禁入暂行规定》中规定，如果七类人员从事内幕交易或证券欺诈，严重违法违规，将被定为市场禁入者，在一定时期或者永久不得担任高管或从事证券业务活动。但遗憾的是，这种对于行为人最严重的行政处罚在证券市场的基本法《证券法》中却没有体现出来。1.1.3业务资格限制1996年颁布的《证券经营机构证券自营业务管理办法》就作出了对从事内幕交易的证券经营机构进行业务资格限制的规定。可惜，这种处罚措施与市场禁入措施一样，均没有以法律的形式确定下来，只以部门规章的形式存在。

1.2行政责任处罚力度轻且类型单一

我国的资本市场采取的是集中统一的监管模式，而证监会在打击内幕交易活动中起主导作用。证监会的证券行政处罚实行的是“查审分离体制”，证监会稽查部门和地方派出机构立案的案件在调查终结后，均集中于行政处罚委审理。根据行政处罚委的审理，中国证监会对处罚对象采取2类制裁，即发出《行政处罚决定书》《市场禁入决定书》。但是，在实践过程中，证监会有关内幕交易的行政处罚力度明显偏轻，主要体现在以下2方面：①处罚数额明显偏轻。处罚金额在3万元之内的居多，且证监会在没收违法所得之后，多数只处以违法所得的1倍罚款，在实践中难得见到处以违法所得2倍以上的罚款。《证券法》第202条针对罚款，提出“1倍以上5倍以下”的弹性浮动空间，所以，就应当严格按照违法情节、社会危害性和造成的损失等因素综合考虑罚款的数额，而非毫无差别地实行“违法所得一倍罚款”。②处罚类型单一。从证监会网站公布的内幕交易案例来看，从2011—2014年，证监会仅在4起案件中开出了《市场禁入决定书》，占所有行政处罚比例的3%.超额收益是内幕交易产生的经济驱动力，而低额的罚款、较弱的处罚力度则减小了内幕交易的法律制裁风险，使行为人不屑，甚至无视法律的禁止，从而失去行政处罚对违法行为人应有的威慑以及对证券市场和中小投资者的保护。

2证监会的问题

2.1中国证监会的独立性问题

我国的证券市场是由政府主导建立的，当时的决策者仅仅把证交所的成立当成是一个具有特殊政治目的的应对措施。中国证券市场的产生，仅着眼于市场交易场所的建立，因此，中央政府在证交所成立的同时，并没有同步建立政府监管机构，甚至在证交所建立之后的2年里，“证券交易委员会”这样的监管机构一直缺位。新股认购证引发的深圳“8•10风波”，让中国证券监督管理委员会(简称“中国证监会”)在“之后2个月诞生，中央政府着手接管证券市场的主导权。在这样的背景下诞生的中国证监会浓郁的政府色彩不言而喻，这也就决定了其到目前为止无法摆脱为政府利益左右的命运。特别是面对来自国企改革、企业融资、社会稳定等各方面的压力时，证券监管层首先要考虑的是同一时期的政治、经济等相关因素，其现实的妥协性也一目了然。当证券市场交投低迷、股价不振时，证监会处罚行为更显谨慎；反之，当市场进入活跃上升期时，就会大刀阔斧的改革，加大执法力度，无惧调整。另外，不可忽视的一点是，地方保护主义也是我国特有的妨碍制裁内幕交易的另一桎梏。中国证券市场在普通大众的心中已然“政策市”。一些地方政府对于本地上市公司资产重组的介入，使得中国证券市场上始终存在着类似“XX本地股概念”这样的题材。政府直接参与当地企业改革，更多地希望通过证券市场解决国有企业改制、发展地方经济、改善当地形象等问题。对于维护证券市场规范有序、健康发展的要求，地方政府没有动力承担责任，甚至不惜纵容违规违法行为，利用证券市场“圈钱”。

行政处罚的终极目的篇（5）

（一）形式问题

1.案卷材料范围不明确，案卷目录缺乏整合，材料排序不统一。首先，在实际工作中，很多案卷存在材料散杂、范围不明确的问题。案卷是对处罚活动的全面客观反映，不应该包括一些与处罚行为不直接关联的材料，如对举报人的奖励材料。举报人的举报可能直接决定案件的查处，但对举报人的奖励材料与行政处罚并没有直接的联系。其次，案卷材料往往缺乏整合，导致案卷目录只是简单地按时间或重要性等一一罗列，材料排序较为混乱。案卷材料本身要能够反映行政处罚做出的阶段，如立案、调查取证、听取申辩、做出处罚决定等，这样才能为案卷评查提供方向引导，否则，面对一堆杂乱无章又不完整的案卷目录，案卷评查工作势必难以有效开展，也势必会影响到案卷评查的效果。实践中，有少数行政执法部门办案人员没有意识到这一点，不重视对目录的整理和排序，影响了案卷评查活动的正常开展。

2.字体字号不统一。在实践中，同一行政执法系统各执法单位甚至同一单位不同执法人员在案卷制作中字体字号不统一，出现字体字号五花八门的案卷文书。这无疑会给人带来一种不专业和不严肃的印象。行政处罚决定书内容相对固定，是执法机关实施行政处罚最重要的文书，也是最终交给行政相对人的重要材料，有相当的严肃性。作为体现严肃性的方式之一，行政处罚决定书的字体字号应统一规范。

3.处罚决定书标题和受处罚人情况交代不规范。行政处罚决定书是否需要标题存在不同做法。大多数行政处罚决定书的开头部分都会写文件标题，以使整个文件显得规范正式，但也有一些处罚决定书不写文件标题，各个执法单位标准不一。另外，行政处罚决定书还经常出现当事人情况交代不一致的情况。各执法人员对当事人的情况介绍详略程度不同，有的案卷介绍比较详细，有的介绍却非常简单。这也是亟待规范的地方。

（二）内容问题

1.处罚决定书内容描述不准确、不完整，错误告知诉权时有发生

首先，当案件查处进行到送达处罚决定书的阶段时，意味着该案件已经基本定性，当事人已经确定实施了行政违法行为。此时，已不存在当事人“涉嫌”违法的问题，不应在决定书中出现“涉嫌”的表述。制作立案报告书时可以写当事人“涉嫌”违法，但在实际工作中，工作人员经常在后面的文书写作中直接从立案报告书中复制相关信息，使得后面的文书写作出现问题。而且决定书内容要件缺漏现象也较为普遍，一些处罚决定书常常缺少处罚决定履行的方式和期限。在对某市各区处罚卷宗考察过程中，我们发现，处罚决定书中普遍缺少处罚履行的方式、期限及不履行的法律后果等要件，而多数行政法律程序规定都明确要求行政处罚决定书必须载明行政处罚的履行方式和依据。如果不明确告知履行方式、期限及法律后果，当事人便无从得知相关情况，从而导致产生很多不必要的麻烦和纠纷。这种做法不仅不符合行政合法性原则，更会直接影响到案件的执行和终结，在一定程度上造成行政执法资源的浪费。其次，错误告知诉权时有发生。在部分处罚决定书中，对当事人的诉权告知存在明显错误，如将期限随意延长或缩短，明显违反《行政诉讼法》关于三个月期限的规定。根据最高人民法院相关司法解释的精神，错误告知诉权即视为没有告知诉权，期限自决定做出之日起两年之内都可以。这样无疑将行政诉讼期限从正常的三个月延长到了两年时间，给行政行为的被诉带来了极大的可能。

2.证据材料制作存在瑕疵

现场检查笔录是现场查验之后对客观事实存在的一种描述和记录，也是最终决定对相对人进行处罚的直接证据材料。证据作为证明案件真实情况的客观事实，必须是客观存在的事实材料，必须是对案件事实的客观反映和真实记载。因此，现场检查笔录一定要客观，不能随意添加主观因素。否则，进入行政诉讼阶段，现场检查笔录会因不具备客观性和相关性而不能作为证据采用，从而可能造成行政机关的败诉。然而，不少案卷的现场检查笔录是执法人员对现场的简要描述和对案件性质的主观猜测，并没有遵循客观记录的原则，执法人员也没有意识到现场检查笔录作为直接证据的重要性。

3.集体讨论失之空泛

行政处罚案件集体讨论情形只发生在查处情节复杂或者出现重大违法行为以及其他需要集体讨论的案件中。集体讨论方式不仅可以发挥民主决策的优势，而且对于限制行政机关的自由裁量权具有重要作用，当然值得肯定。但现实中的集体讨论程序，从讨论记录即可看出，多数都是办案人员说明初步处罚意见，其他人员随声附和，极少有反对意见。“如果行政执法的质量特别高，这种可能性也不能说绝对没有，所谓‘英雄所见略同’。但现实是行政法治建设处于起步阶段，行政执法水平依然很低。行政执法案卷所反映出来的这种‘讨而不论’，导致集体讨论、民主决策程序流于形式”（李瑰华：《行政执法案卷制作规范研究》，《西安电子科技大学学报》2012年第4期）。这种情况值得重视。

二、行政处罚案卷制作工作的改进与规范

（一）对案卷制作形式进行改进

1.统一案卷材料范围，规范案卷目录基本顺序

行政处罚案卷的所有材料是否相关、目录是否完整有序，是人们对整个案卷的第一印象。如果处罚案卷当中夹杂了一些与执法活动无关的材料，不但会给案卷评查带来不必要的工作量，也会给人一种不专业的感觉。如果翻开案卷的首页，看到的是一堆毫无章法、乱七八糟的案卷目录，无疑会使人对案卷的严肃性产生怀疑，进而对处罚案件本身的公正性产生怀疑，同时也使案卷目录失去了其应有的指引作用。因此，行政执法部门应对案卷材料范围和目录基本顺序规定相对统一的标准，以提升案卷制作的整体质量。可以围绕行政处罚行为的发生、发展和结果确定案卷材料的基本范围。案卷目录可参考法院司法案卷制作的基本顺序进行改进，即按照立案材料、当事人身份材料、证据材料、申辩材料、决定书及送达文书这样一个基本的顺序排列。

2.统一文书格式，将标题、受处罚人情况和字体字号做成可反复使用的固定模板

虽然制作处罚案卷的本质是要对行政处罚的过程进行文字记载，是一系列行政执法活动的综合表现形式，但文书制作的格式也会间接影响到文书制作的质量。假如文书的标题、受处罚人情况、字体字号始终清楚统一，案卷呈现在查阅者眼前时就会清晰明了、一目了然。不论是多少份案卷放在一起，也不会让人觉得杂乱。在技术上，将标题、受处罚人情况和字体字号做成可以反复使用的固定模板，不仅可让行政处罚工作更加趋于专业化，提高行政执法人员的工作效率，还可以避免因受处罚人情况交代不清楚导致无法送达或难以执行等问题的产生。

（二）对案卷文书内容进行规范

1.进一步规范执法程序，重新认识集体讨论程序的重要性

文书制作内容的不规范，很大程度上源于执法过程的不规范。对于常常流于形式的集体讨论程序，如实记录的结果就是文书内容空泛，毫无实际意义可言。要使案卷制作更加完善，就需要对案件的执法过程予以完善，以充实相应的文书内容。要想完善集体讨论程序，就必须深刻认识到集体讨论的必要性和重要性。集体讨论程序并不是法律规定的必经程序，但只要进行了集体讨论这个过程，讨论便应该充分发挥参会人员的集体智慧，对案件背后的理由和依据进行严密充分的论证，这样才能深入接触案件的真实情况，而不是只单纯地对处理意见进行附和。只有在实质上做到了真正讨论，才能进一步在文书制作的过程当中实现标准化和规范化。

行政处罚的终极目的篇（6）

以法律、法规和规章为依据，以提高依法行政水平为内容，按照合法、合理、公平、公正和程序正当、高效便民、权责一致的要求，从源头上防止滥用行政处罚裁量权，着力规范行政行为，切实推进依法行政。

二、实施主体

市、县两级具有行政处罚裁量权的人民政府统计机构。

三、工作任务

（一）抓紧制定和实施行政处罚裁量权基准

1.坚持统一裁量标准。市、县（区）统计部门制定行政处罚裁量权基准要以现行有效的法律、法规、规章为依据，在本部门经政府法制部门依法审核并正式公布的行政执法依据基础上，对行政审批、行政处罚、行政检查等8类行政行为予以细化和量化，并参照省统计局制定的适用范围相同的基准，制订出本级相应的行政处罚裁量权基准。

2.切实突出工作重点。行政处罚自由裁量权基准工作在市、县（区）法制部门的统一组织、指导、监督下开展，当前市、县（区）统计部门要以规范统计行政处罚为重点，按照“自上而下、逐级推进”的原则进行。

3.认真执行共同原则。统计行政处罚自由裁量权应体现公平、公正、过罚相当的原则。单表种多指标提供不真实统计资料的，按单起行为论处，以不真实统计数据中裁量基准最严重的一种作为裁量基准；多表种多指标提供不真实统计资料的，按多起行为分别予以裁量，合并处罚。当事人同时违反上述统计法律法规关于行政处罚规定的同一条文规定的，按单起行为论处，以其中情节最严重的一种作为裁量基准；分属不同条文规定的，按多起行为论处。当事人有下述行为之一的，均应视为情节严重：使用暴力或者威胁的方法拒绝、阻碍统计调查、统计检查的；近两年内多次发生统计违法行为的；国家或省统计局依法认定的其他行为。

4.严格控制上限罚款。对行政处罚的种类、幅度按照统计违法行为情形，制定出科学、合理、准确的行政处罚裁量权基准和适用规则。统计违法行为情形根据违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度及违法行为人的主观过错等因素，将违法行为划分为轻微、一般、严重、特别严重四个阶次。特殊情况下，可将违法行为划分为轻微、一般、严重三个阶次或者特别轻微、轻微、一般、严重和特别严重五个阶次。根据违法行为的不同阶次，相应划分若干个行政处罚裁量阶次，每一阶次均需明确具体的罚款额度。实施有幅度的罚款，一般应当适用中限以下罚款，但是涉及危害国家安全、公共安全、人身健康、生命财产安全、环境保护等严重违法行为的除外。

（二）推行和完善行政处罚裁量权有关制度

1.积极推行统计行政处罚典型案例类比指导制度。市、县（区）统计部门要积极稳妥推进案例指导制度，对按照统计行政处罚裁量权基准作出的统计行政处罚案件进行总结归纳，针对每一类违法行为归纳出同类违法行为的典型案例，作为该行政执法机关以后对同类违法行为进行行政处罚的先例。适用典型案例类比制度，不妨碍行政执法机关在说明特殊理由的前提下作出例外的裁量。

2.进一步完善统计行政处罚说明理由制度。统计行政执法机关在行使行政处罚裁量权时，要充分听取当事人的陈述、申辩，对当事人的申辩意见是否采纳以及行政处罚决定中有关从重、从轻、减轻处罚的理由要在行政处罚决定中予以说明。

3.进一步完善统计行政处罚合法性审核和集体讨论决定制度。除简易程序外，统计执法人员对行政处罚案件调查终结后，应将案卷材料、调查结果和处罚建议报本机关法制工作机构或者承担法制工作的机构进行合法性审核，再报本机关分管领导、主要负责人审查或集体讨论决定。尤其对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的，行政执法机关在合法性审核终结后将案件提交局依法行政和行政执法领导小组集体讨论决定。

4.建立重大行政处罚决定备案制度。统计行政执法机关作出以下行政处罚的，应当在行政处罚决定书送达之日起15日内报当地政府法制办备案：

（1）对公民处以1万元以上、对法人或其他组织处以5万元以上罚款的；

（2）吊销许可证或执照的；

（3）责令停产、停业的；

（4）因特殊情况，行政执法机关未按照本机关行政处罚裁量权基准或典型案例实施行政处罚的；

（5）减轻行政处罚的。

5.完善行政过错责任追究制度。市、县（区）统计部门要进一步建立健全行政执法责任制，完善行政过错责任追究制度，对不执行行政处罚裁量权规定的人员，严格追究相应责任。

四、实施步骤

（一）动员部署阶段（2012年5月31日前）。市、县（区）统计部门要按照市政府法制办、市监察局关于开展规范行政处罚自由裁量权的有关规定，在认真学习统计法律、法规、规章的基础上，并结合当地实际，认真制定规范行政裁量权实施方案，明确工作任务，精心组织实施。

（二）基准制定阶段（2012年6月1日--6月20日）。市、县（区）统计部门以现行有效的统计法律法规及规章为依据，参照上级行政主管部门制定的行政处罚裁量权基准，对本部门实施的行政处罚项目逐一进行梳理，编制出行政处罚项目目录，制定出行政处罚裁量权基准，交本单位负责人集体讨论决定。

（三）审查公布阶段（2012年6月21日--6月30日）。市、县(区)统计部门要按照当地法制部门的要求将制定好的行政处罚裁量权基准文稿（同时报送电子文稿）及配套工作制度一并报送当地政府法制部门审核，并按照规范性文件制定程序，实行统一登记、统一编号、统一向社会公布。

行政处罚的终极目的篇（7）

一、死刑概论

死刑又称生命刑，是以剥夺罪犯生命为手段的最为严厉的刑罚方法。死刑曾是世界上不同民族，不同国家不约而同的用来对付犯罪的最为严重的刑种，然而经过近代刑法文化的变化，死刑在世界各地面临着非常不同的境遇。在刑罚人道主义思想的影响下，意大利刑法学家贝卡里亚在《论犯罪与刑罚》一书中首次从理论上批判了死刑，论证了死刑的残酷性、不人道性，第一次明确提出废止或严格限制死刑的适用。进入新世纪，以联合国制定《关于废除死刑的国际公约》为标志，世界各地掀起死刑存废的热议，废除死刑的呼声越来越高，部分国家顺时代潮流，对待死刑的态度从理论走向实践，开始出现废除死刑或严格限制死刑适用范围的立法。

二、贪污贿赂类犯罪废除死刑适用的可行性分析

贪污贿赂类犯罪具有的一些共性，即它们同属于贪利性犯罪，罪犯的人身危害性较小。目前越来越多的国家相继废除死刑，即使是保留死刑的国家也通过加强立法限制死刑的适用范围。因此，这也引发了我们关于贪利性犯罪应否适用死刑的思考。笔者讨论贪污贿赂犯罪不应适用死刑，主要是基于以下几点的考虑：

（一）贪污贿赂犯罪违背了我国刑法的初衷

我国刑法规定对犯罪分子适用死刑的最初目的是，打击严重侵害他人人身权利，破坏社会主义秩序，人身危害性极其严重的罪犯。但是贪利性犯罪无论如何都达不到需要处以极刑的程度。贪污受贿等贪利性犯罪，大部分出于罪犯的贪利目的，其并不具有杀人、伤害等严重侵害他人权利的人身危害性。对其规制完全可以采用徒刑或是财产刑而不是处以极刑。此外，我国社会管理制度的漏洞，也对这些层出不穷的贪利性犯罪提供了有力的平台。因此，治理这类犯罪，还需找对症结，对症下药，我们可以通过完善管理体系，加强政府与社会的监督，断绝其犯罪的条件，从而达到有效控制贪利性犯罪的目的。贪利性犯罪的产生，归结于很多原因，政府应通过完善制度，加强管理来防范此类犯罪，而不是对其适用死刑以示威严。制度不完善，处决了一个贪污犯，还会有更多的贪污犯。

（二）贪利性犯罪适用死刑不符合刑罚的目的

我国《刑法》第48条规定：“死刑只适用于罪行极其严重的犯罪分子”。这里关键的问题是如何正确的界定“罪行极其严重”，目前理论界大致有一下几种观点：一种观点认为罪行极其严重是指犯罪分子的犯罪性质非常严；一种观点认为，罪行极其严重，是指犯罪分子的犯罪行为造成了十分严重的社会危害性，严重破坏了正常的社会秩序；还有一种观点认为，罪行极其严重是出于罪犯的严重的人身危害性考虑的。纵观所有贪污贿赂犯罪，怎么也无法给其套上这几点特征。此类犯罪人大都出于贪利性的动机，其主观恶性程度不同于暴力性犯罪，暴力性犯罪具有明显的伤害他人人身财产权利的特点，其人身危害性很大，也是我国刑罚重点打击的对象，但是贪污受贿等贪利性犯罪主观恶性并不大，他们大多是出于利益熏心，扰乱社会正常的市场经济秩序，其客观危害性也明显小于暴力型犯罪。另外，人的生命与财产损失不具有对等性，如果将造成财产损失的犯罪人处以剥夺其生命来弥补这一损失，于情于理都是说不通的。

（三）对贪污贿赂犯罪适用死刑，违背了我国加入的国际条约的规定

就目前的国际形势来看，多数国家正逐步加快废除死刑的步伐，即使是适用死刑的国家，也会严格限制死刑的适用范围。我国也已加入相关的国际公约，公约中明文规定，死刑只适用于罪行极其严重的犯罪行为，缔约国应在充分保障人权的前提的下，严格限制死刑的适用。最为一个人权保障问题备受别国非议的国家，我们理应顺应时代的潮流，对于一些人身危害性相对较轻的贪利性犯罪废除死刑的适用。

三、贪污贿赂犯罪的立法规制

基于以上的分析，笔者认为死刑对贪污贿赂犯罪的实际预防效果不佳，贪污贿赂犯罪很大程度上来自制度与社会层面的原因，可见通过加强监管，完善政策来遏制此类型的犯罪要比一味的利用严刑峻法镇压效果要好的多。剥夺其犯罪的条件和基础，强化社会综合管理可有效的遏制其再犯。现实生活中因贪污受贿而落网的干部在接受媒体采访时曾表示，除了自己的贪欲外，权力的过分集中也是导致其走上犯罪的原因。权力过于集中就会导致权力失控，权力监督往往流于形式，在这种巨大利益的诱惑下，难保人们会产生贪欲，从而导致犯罪。因此有一个全方位的监督管理体系，置权力于阳光之下，那么我想出于徇私舞弊而导致的贪污受贿也很难发生了。因此笔者认为预防此类犯罪应从其根源上加以治理，对于贪污贿赂犯罪完全可以废除死刑的适用，代之以建立起以自由刑为中心，附加刑，罚金刑和资格刑在内的刑罚结构模式.基于以上的分析，笔者提出以下的构想：

（一）建立终身监禁制度

我国目前的死刑分为两种，一种是死刑立即执行，一种是死刑缓期两年执行。死缓是我国独创的一种制度，是死刑的一种执行制度。死缓制度的创立对缓解死刑的适用起到非常重要的作用。但是长期的实践表明，死缓如同虚设，作用与无期徒刑甚至有期徒刑无异。虽然刑法修正案八对死缓制度作了修改，但死刑与死刑缓期执行的惩罚力度相差甚远。因此，要废除死刑就要找一个与死刑的惩罚力度相当的刑罚方法，这样一则可以保留罪犯的生命，二则又可以其施以有效的刑罚惩罚。因此笔者认为，我们应该参考其他一些国家的做法，建立不得减刑和假释的终身监禁制度。

终身监禁目前有两种适用的情形：绝对终身监禁与相对终身监禁。前者是指不可以减刑和假释，罪犯要终身监禁。后者是指经过一段很长的服刑期间罪犯才可以减刑和假释。前者所指的终身监禁明显与我国的无期徒刑不相符。我国刑法有规定不得假释的情形，但没有规定不得减刑的情形，修正案八对假释作出相应的修改，即对一些眼中钉额暴力犯罪者可以限制减刑。但没有对无期徒刑作出规定，无期徒刑适用减刑的条件也比较宽松，即“确有悔改表现”。这一标准是很模糊的，事实上被判处无期徒刑的罪犯在服刑一定期限后，都会逐次的减刑，因此在某种意义上，我国的无期徒刑相当于不定期的有期徒刑。

有的学者并不赞同建立终身监禁这一制度，认为其实侵犯人格尊严，比死刑还要残酷的惩罚方法。笔者并不赞同这一观点，因为比起失去自由，人更害怕的是死亡，现如今的社会，监狱管理体系逐步的完善，牢狱生活相比之前有很大改善。罪犯在监狱里，也类似与一个小的社会，罪犯可以在监狱里通过学习，参加劳动改造，达到自身修养的提高。这一点在美国电影《肖申克的救赎》里面能够得到很好的体现。因此，利用这种终身监禁的方式，既可以隔离罪犯，防止其再次走上犯罪道路，又可以终身对其加以改造，实为惩罚罪犯的上等刑罚方法。

（二）完善资格刑，增设罚金刑

我国现行刑法规定，对犯贪污受贿罪的，除了判处死刑和无期徒刑的犯罪分子必须附加剥夺政治权利。其他的也只有严重破坏社会秩序的犯罪分子，才可以附加剥夺政治权利。笔者认为此处规定有失合理性，贪污受贿犯罪一般都是因为罪犯拥有一定的职权，然后利用其职务上的便利或影响力贪污，收受贿赂，影响国家正常的管理秩序与政府的廉洁性。因此，对于此类的犯罪，即使是判处较轻的刑罚，理应附加判处剥夺一定期间的的政治权利，甚至可以单独判处剥夺政治权利，使其丧失犯罪的有利条件，从而能够防止再次犯罪。

此外，应考虑在贪污受贿罪的法定刑上增设罚金刑，并以罪犯的犯罪数额作为判处罚金刑的依据，此类犯罪多数贪利性的犯罪，对其施以经济制裁，可以有效的打击罪犯并可剥夺其再犯的条件。

（三）改革自由刑

此次的《刑法修正案八》对有期徒刑的适用作出了修改：有期徒刑总和刑期不满35年的，最高不能超过20年。总合刑期超过35年的，最高不能超过25年。也就是从原来的最高执行20年改为25年。虽然此次修改一定程度上弥补了有期徒刑适用中的缺陷，但是此次修改只针对赎罪并罚的情况，单项罪犯的有期徒刑最高限并无改变。对于贪污或者受贿只成立一项罪名者适用有期徒刑最高刑期仍然是15年。

行政处罚的终极目的篇（8）

2014年4月25日新的环境保护法颁布，因其新增设诸多严厉措施而被誉为"史上最严厉环保法"。其中，按日计罚制度作为最严厉制度的代表成为新的环保法的亮点被学界和社会所广泛关注。新修订的环境保护法第五十九条规定，"企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。"

一、按日计罚制度提出的背景

在按日计罚尚未引入环境保护法之前，1989环境保护法及各单行法对环境违法行为的法律责任规定多以罚款、责令改正、停业整顿等方式为主。其中，罚款大多设定了具体金额和上限金额，通常在两万以下、十万以下，且远远低于违法所得。例如大气污染防治法规定扬沙造成污染处以2万元以下罚款，对大气污染事故企业的罚款最高不得超过50万元。与其它普通行政违法行为500元以下、1000元以下相比，看似处罚力度很重，其实不然。

行政罚款的处罚上限给出一个明确的范围区间，可避免行政自由裁量权的滥用。但是，立法者却忽略了个人与生产经营者作为经济个体之间的巨大差别，低估了企业创造经济利润和承受罚款的能力。有些企业数日甚至一天所产生的违法所得，就可以抵销几十万的环保罚款，甚至课冲破罚款上限。有限的排污罚款与高额的经济利益严重不成比例，非但对企业难以构成威慑力，巨额违法所得甚至在一定程度上起到了鼓励经营者违法的作用。

违法排污罚款甚至低于污染防治设施的运行成本。以污水排放量较大的制浆造纸行业为例，大型企业的单个生产项目日废水排放量可达80000吨，根据目前的污水处理技术，每吨水达标排放的处理成本约为1.5元，那么每天的污水处理成本约为12万。然而，根据水污染防治法对于违法排污的处罚金额上限是10万。出于成本考虑，企业宁可缴纳有限罚款也不愿正常运行环保设施。在"三同时"制度约束之下建立起来的污染防治设施与主体工程同时建设投入使用后，大量存在不正常运行甚至闲置的状态。生产经营者以罚代改的策略成为产业界的共识，违法排污行为行为屡罚屡犯，环境法律责任陷入不能有效调整环境行政法律关系的的尴尬境地。

二、按日计罚制度的目标与性质剖析

按日计罚制度的规制对象是生产经营主体的持续性违法排污行为。持续性违法排污行为，往往表现为行为人实施同一个违法排污行为长达数日、数月，或者多次重复实施同一个违法排污行为。[1]持续性违法排污是企事业单位违法排污的常态，也是导致环境污染长期累积、超出生态负荷的直接原因。

2014年环保法的第59条第一款对于持续性的违法排污行为的规制实际上采用的是大陆法系国家的立法模式，即在行政罚之余增加执行罚。[2]首先，无论违法排污行为已经持续了多长时间，都先将其视为一个违法行为给予一次行政处罚，课以行政罚款来惩罚行为人对环境保护行政管理秩序的破坏。但是行政处罚的目的不仅仅是惩罚违法行为，其终极目的在于使行为人改正违法行为乃至自觉守法。尤其是在环境保护法领域，这种终极目的显得尤为重要。因为持续性的违法排污行为造成的生态破坏呈持续累加的效果。环境污染、生态破坏一个很大的特征是具有不可逆性，坏境损害一旦发生要进行生态修复往往需要付出极高的代价，甚至即使付出高昂代价也很难再恢复到污染之前的状态。

可见，环境法律责任的设置应以教育行为人守法、促使行为人改正违法行为为核心和终极目的。因为环境保护、生态文明的实现，最终的还是有赖于人类行为方式的转变。为实现这一目的，环境立法在行政罚款的基础上增加了责令改正来弥补行政罚款的不足。责令改正保障的经营者行为方式的转变才是按日计罚制度的目标所在。环境法及其各单行法中责令改正的规定并不少见，但是收效却不甚理想。保障责令改正的执行力就显得十分紧迫和必要。生产经营者作为逐利个体，其存在以营利为目的。要使其改变敷衍心态、引起足够重视，进行经济制裁当属最有效的方法。按日计罚作为执行罚的具体表现形式是合乎逻辑的选择，可有效保障责令改正命令的执行力。[3]

三、按日计罚制度的现实意义

1. 及时制止违法排污行为，转变经营主体的行为方式。

按日计罚提高了违法成本，对拒不改正的生产经营主体施以持续的经济压力，迫使其及时改正违法行为。企业环保成本的竞争处于公平的起点，避免企业因为守法而遭受竞争不利，增强企业守法的信心。为了降低守法经营的环保成本，在市场竞争中保持优势地位，经营主体会引进先进环保设备技术、采用清洁能源等措施以降低污染治理成本。这必然会刺激整个社会绿色产业的发展。以造纸行业为例，如果引进先进生产设备、改进生产工艺，生产耗水量往往可以减少30～50%，污水排放量大大减少。虽然前期环保设施投资比较大，但是相较于污染防治设施的运行成本还是非常可观的。按日计罚制度为生产经营者行为方式的转变施以强迫性的推动力，使其由行为而达致观念的转变。

2. 使环境执法工作更加合理、简便，有效增强执法权威。

将违法排污行为认定为一个违法行为给予行政罚款并责令改正，由于行政罚款参考了直接损失、违法所得等因素而更加合理、科学。对于拒不改正的企业按照原罚款数额按日计罚，可避免了对持续性违法行为反复取证，方便执法的同时，又可以减少时间、人力、物力的消耗从而减少执法成本。按日连续进行的处罚，使环境执法工作权威大大增强，走出屡罚屡犯的循环怪圈。

3. 为经济可持续发展提供法律保障。

按日计罚制度因其严厉性，在提出之初到写入环境保护法曾一度遭到产业界的质疑和反对，认为有阻碍经济发展之嫌。实际上，按日计罚的初衷和目的并非是要通过否定工业经济来达到保护环境的目的，环境保护法并没有极端到走得那么远。当代中国经济发展一度存在"病比穷好"的论调。以破坏生态环境为代价谋求经济发展的畸形发展模式导致水污染、大气污染、土壤污染都已经达到危害人体生命健康的程度。按日计罚通过将生产经营造成的环境问题控制在法律认为合理的范围内，把会给人类自身带来威胁、难以为继的发展方式扭转到可持续发展的轨道上来。如果生产经营者正常运行环境污染防治设施，所增加的仅仅是污染防治设施的运行成本，自然无须面对高额的环保罚单，阻碍其发展也无从谈起。但是如果企业违法排污，根据第59条第二款的规定，其环保成本除了运行防治污染设施的成本之外，还会包括违法排污行为造成的直接损失和违法所得等。可见，经营主体的违法行为才是阻碍其发展的原因。

按日计罚制度针对原有法律责任调整不能、环境问题一再爆发的情况下开出的一剂药方，它把污防治理从环境执法的"外在强迫"逐渐转变为企业谋求生存发展的"内在需求"；把"末端治理"转变为"源头控制"，契合环境保护预防为主的原则、理念；把以环境污染、生态破坏为代价的发展模式转变为一种可持续的发展，符合环境法实现可持续发展的立法目的。新的环境保护法第59条第一款关于按日计罚的规定虽然只有七十六个字，但是它对转变生产经营主体观念和行为方式、扭转经济发展至可持续发展轨道等具有深远意义，这正是法律制度构建的价值所在。

参考文献：

[1] 别涛，王彬.环境法应当实行"按日计罚"--关于惩治持续性环境违法行为的立法建议[J]，环境保护，2007年， （Z1）.

行政处罚的终极目的篇（9）

为防治机动车排气污染，保护和改善大气环境，保障人体健康，促进社会、环境、经济的协调发展，广州市正紧锣密鼓修订地方性法规《广州市机动车排气污染防治规定》。提交广州市人大常委会第一次审议的《广州市机动车排气污染防治规定》（修订草案修改建议稿）第三十三条规定：“在道路上行驶的在用机动车排气不符合国家和地方规定的在用机动车污染物排放标准的，由公安机关暂扣机动车行驶证，环境保护行政主管部门责令限期维修合格。”对于该条条文规定的暂扣行驶证的法律性质，大家看法不一，观点有异，争论焦点主要在于该种因排污超标而暂扣机动车行驶证的行为到底属于行政处罚抑或属于行政强制措施。下文，将结合相关资料，对这一焦点问题进行剖析，力争得出客观、准确的结论。

一、行政处罚和行政强制措施的概念和性质

行政处罚具有以下几种本质属性：其一，行政处罚的主体是行政主体，实施行政处罚必须符合法定原则，必须依据法定权限；其二，行政违法性是产生行政处罚的前提，行政处罚是针对违反行政法律规范的行为作出的；其三，行政处罚是行政主体对行政相对人的一种惩罚，具有制裁性；其四，行政处罚是行政主体对行政相对人权利的处分，而不是临时限制，因而具有处分性；其五，行政处罚的直接目的是对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯；其六，行政处罚的对象是违反行政法律规范但尚未构成犯罪的行政相对人。

与行政处罚的情形不同，人们对于行政强制措施概念的理解存在较大差异，观点不一。这主要体现在行政强制措施与行政强制执行的关系问题上。但大多数学者认为，行政强制措施与行政强制执行应相互独立，两者是并列关系。这种观点认为，行政强制措施与行政强制执行最根本的区别在于：前者是特定的行政主体，出于维持社会管理秩序的需要，预防或制止危害社会事件的发生，针对行政相对人的人身、行为、财产或其他权益所作出的限权性的强制行为；后者是指因行政相对人逾期不履行行政处理决定，有关国家机关对其采取强制手段，迫使其履行该义务的具体行政行为。目前，这种观点为大多数学者论著认可，事实上已逐渐成为通论。

2005年首次提请全国人大常委会审议的《中华人民共和国行政强制法（草案）》（以下简称行政强制法草案）对行政强制措施的概念进行了明确说明，其第二条规定：“本法所称行政强制是指行政强制措施和和行政强制执行。行政强制措施是指行政机关在实施行政管理的过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或其他组织的财产实施暂时性控制的措施。行政强制执行是指行政机关或者由行政机关申请人民法院，对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务的行为。”这种规定，肯定了前文所述第三种观点，认为行政强制措施与行政强制执行是并列关系，二者共同组成行政强制制度，同时，它还在立法层面上揭示了行政强制措施的概念，这对于我们统一对行政强制措施的内涵、外延的认识具有重要的作用。在此，需要着重说明的是，依照《法制日报》刊登的《行政强制法草案审议实录》，全国人大常委会组成人员和列席人员在对行政强制法草案审议的过程中，并未对行政强制法草案第二条的规定提出任何意见。由此，可以推断，草案第二条的规定将在该法最终定稿通过时在很大程度上得以保留，该条确立的“行政强制法”既要规范“行政强制措施”也要约束“行政强制执行”的立法思路，以及揭示的相关概念，将不大可能发生重大、实质性的修改。

从上述学界的通论以及行政强制法草案的规定中，我们可以认为，行政强制措施具有以下几种法律属性：其一，行政强制措施具有强制性，虽然任何具体行政行为作为体现国家意志的公法行为都具有强制性，但行政强制措施相对于其他具体行政行为具有更强和更直接的强制性。其二，行政强制措施具有非制裁性，它不是以制裁违法作为直接目的，而是以实现某一行政目标为直接目的。其三，行政强制措施是限权性行为而非处分行为，它只是限制行政相对人对权利的行使，而没有剥夺行政相对人对权利的拥有。其四，行政强制措施具有临时性，它只是对一种权利的临时约束，而不是对这种权利的永久、最终处分。其五，行政强制措施不以存在违法行为作为前提，它可以针对违法的当事人作出，也可针对合法的当事人作出，如卫生行政机关对患有流行性传染病的人，采取强制隔离和治疗措施。

二、将因排污超标而暂扣机动车行驶证定性为行政强制措施更为恰当

前文之所以讨论行政处罚、行政强制措施的概念及本质属性，主要是为了全面、深入理解这两个概念的内涵，从而有助于我们判断这两个概念的外延所指，判断暂扣机动车行驶证到底属于何种范畴。本人认为，基于以下诸多理由，将因排污超标而暂扣机动车行驶证定性为行政强制措施较之定性为行政处罚，更为恰当。

第一，从是否一定存在违法行为分析

行政处罚必须存在违法行为这一前提，行政强制措施无此前提要求，它可以针对违法行为作出，也可以针对合法行为作出。如在强制许可中，专利局并不是因为专利权人有违法行为才强制许可他人使用其专利，而是出于国家紧急情况或社会公共利益的迫切需要而实施。在暂扣行驶证的情形中，机动车排污不达标并非一定是违法行为，如不达标是行政相对人废弃、闲置控污设备等行为造成的，则是违法行为，但如不达标是机动车在合理、正常使用年限内由于部分零部件老化所致，则不能认定为违法行为，行政相对人不可能时刻检查机器，他并不存在主观过错，若无主观过错，自然难以认定为违法行为。这也正如全国人大法工委办公室在《关于上路行驶的机动车排气污染超标能否设定行政处罚有关问题的意见》中所称，“考虑到引起机动车排放超标的情况比较复杂，并非都是因车主的违法、过错行为所致……”

由于排污不达标可能是违法行为、合法行为所致，因此如将暂扣机动车行驶证认定为行政处罚，会违反行政处罚必须针对违法行为而作出这一客观要求。

第二，从是否具有制裁性分析

行政处罚是行政主体对违反有关行政管理法律规范的行政相对人的一种惩罚，其直接目的是惩罚，具有行政制裁性。处罚实施，目的即已达到。行政强制措施具有非制裁性，它不是以制裁违法作为直接目的，而是以实现某一行政目标为直接目的，督促行政相对人履行其本应当履行的义务。在排污超标的情形中，暂扣行驶证的直接目的并非惩罚、制裁行政相对人，而是督促、控制行政相对人将机动车维修合格，使之排污达标。

第三，从属于中间行为抑或最终行为分析

行政处罚是一种最终行为，它的作出，表明该行政违法案件已被处理完毕。行政强制措施是一种中间行为，它是为保证最终行政行为的作出所采取的一种临时性措施，它没有达到对事件最终处理完毕的状态。暂扣行驶证并不表示处理完毕，并非暂扣一定期限后，机动车便可不经任何维修处理重新上路行驶。它只是一种临时性行为，最终处理行为有待暂扣行驶证后机动车维修治理情况而定，或者归还行驶证允许重新上路，或者报废机动车吊销行驶证等。

第四，从处分权利抑或限制权利分析

行政处罚是对行政相对人权利的最终处分，行政强制措施是对行政相对人权利的一种临时限制。例如，公安机关依据《道路交通法》第九十一条的规定对饮酒后驾驶机动车的行政相对人，处暂扣一个月的机动车驾驶证，属于一种行政处罚，因为它完全剥夺了行政相对人在确定期限一个月内的驾驶资格，是对行政相对人在一个月期限内的驾驶资格的最终处分。而在排污超标情形中，暂扣行驶证并非对超标车辆于一个确定的期限内上路行驶的资格的最终处分，它只是暂时限制机动车上路行驶的资格，一经维修治理机动车排污达标，该车即可上路行驶。

第五，从变更解除的程序分析

行政处罚是对实施了行政违法行为尚未构成犯罪的人的最终处理结果，不论原有义务是否已履行，非经法定程序任何人不得改变。行政强制措施则是为实现行政目的服务的，只要行政相对人放弃或停止对社会秩序的危害，履行法定义务，符合停止适用的条件，行政强制措施即可解除。在因排污超标而暂扣行驶证的情形中，只要行政相对人采取措施使得车辆排污达标，履行了机动车排污符合规定标准的义务后，该车便可取回行驶证重新上路行驶。

第六，从《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定分析

《中华人民共和国道路交通安全法》第八条规定：“国家对机动车实行登记制度。机动车经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。尚未登记的机动车，需要临时上道路行驶的，应当取得临时通行牌证。”第九条第二款规定：“公安机关交通管理部门应当自取得申请之日起五个工作日内完成机动车登记审查工作，对符合前款规定条件的，应当发放机动车登记证书、号牌和行驶证；对不符合前款规定条件的，应当向申请人说明不予登记的理由。”依据这些规定，可以认为，公安机关交通管理部门办理机动车初始登记，是一种行政许可行为，机动车只有经过初始登记，领取了行驶证，方具备正式上路行驶的资格。因而，机动车行驶证在法律性质上是一种许可证；相应地，暂扣机动车行驶证属于一种暂扣许可证的行为。

由于《行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类第（五）项为“暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照”，那么，是否可依此项规定将暂扣机动车行驶证认定为行政处罚呢？本人认为，尽管《行政处罚法》规定的行政处罚种类中有暂扣许可证，但不能因此认为所有暂扣许可证的行为都属于行政处罚。这是一个逻辑推理的问题。正如《行政处罚法》规定的行政处罚种类中有警告，但警告不一定就是行政处罚，它可以是行政处分；《行政处罚法》规定的行政处罚种类中有罚款，但罚款不一定就是行政处罚，它可以是人民法院对妨害诉讼的人采取的强制措施等。在此，本人觉得有必要不厌其烦地引用行政法学者的论述，“在《中华人民共和国行政处罚法》制定之前，我们把‘吊销证照’看成是行政处罚，把‘暂扣证照’理所当然地看成是行政强制措施；但在该法制定以后，由于该法第8条第（五）项把‘暂扣证照’列入行政处罚的种类之中，又使人们把所有的‘暂扣证照’不加区分地列入‘行政处罚’的范围之内。这两个错误的‘极端’表明：我们对区分行政处罚与行政强制措施之间的理论标准是不清晰的。”1基于以上分析，本人持有这么一种观点：以《行政处罚法》对行政处罚种类的规定为由，将暂扣行驶证认定为行政处罚，理由并不充分。

第七，从行政强制法草案的规定分析

行政强制法草案第十条规定：“行政强制措施的方式有：（一）对公民人身自由的暂时性限制；（二）对场所、设施或者财物的查封；（三）对财物的扣押；（四）对存款、汇款、有价证券等的冻结；（五）强行进入住宅；（六）法律规定的其他行政强制措施。”这条条文没有明文规定“暂扣许可证”属于行政强制措施的方式。但是，是否可以据此认为暂扣许可证不是行政强制措施，并进而认定暂扣机动车行驶证不是行政强制措施呢？对此，本人认为，尚不能得出此种结论。或许，暂扣许可证已为草案第十条第（三）项“对财物的扣押”所包含，或者为兜底条款第十条第（六）项“法律规定的其他行政强制措施”所涵括。

第八，从部门规章的规定分析

1996年12月20日公安部公布的《交通民警道路执勤执法规则》第十条规定：“公安交通管理部门及其交通民警对外地过境的机动车驾驶员处以罚款处罚，并需在当地代收银行缴纳罚款的，可以暂扣其驾驶证或者行驶证。处以五十元以下罚款处罚的，可以由交通民警开据暂扣凭证；处以超过五十元罚款处罚的，由县级以上公安交通管理部门负责人在交通民警开据的暂扣凭证上签署意见并签名或者盖章。机动车驾驶员缴款后，应当立即发还所扣证件。其他情况不得随意采用暂扣机动车及其驾驶证、行驶证、号牌或者滞留车辆的行政强制措施。”在这里，暂扣行驶证无疑是一种行政强制措施，它旨在督促机动车驾驶员缴纳罚款。

第九，从最高人民法院的司法解释分析

1994年1月13日，最高人民法院《关于人民法院审理行政案件对缺乏法律和法规依据的规章的规定应如何参照问题的答复》「法行复字（1993）第5号认为：“国务院的《中华人民共和国道路管理条例》没有规定公路行政管理部门对拖缴、逃缴公路规费的单位和个人可以采取扣留驾驶证、行车证、车辆等强制措施。而辽宁省人民政府的《关于加强公路养路费征收稽查工作通告》第六条‘可以采取扣留驾驶证、行车证、车辆等强制措施’的规定，缺乏法律和法规依据，人民法院在审理具体案件时应适用国务院的《中华人民共和国公路管理条例》的有关规定。”在这一具有司法解释效力的函件中，最高人民法院虽不认为公路行政管理部门可以扣留行车证（行驶证），但肯定了扣留行车证（行驶证）可以是一种行政强制措施。

行政处罚的终极目的篇（10）

二、环境行政处罚之罚款的合理性阐释

(一)违法经济处罚理论

依据经济学理论，任何从事经济活动的个体或是单位都是“理性”的“经济人”，“经济人理性”假设揭示了经济人的两大属性:自利与理性。不同于古代先哲的“人性本善”论点，经济人素来追求自身利益的最大化，同时也要“使自己的经济行为适应于从经验中学到的东西，”⑨因而必须遵守法律和社会道德的约束。守法抑或违法，是经济人经过对比衡量后作出的选择，然而经济行为一旦违法就意味着必须接受法律的制裁。实施环境违法行为轻则浪费自然资源、破坏环境秩序，重则打破生态平衡、为祸后代。不同于单纯的经济行为，环境管理者无需进行经济成本与收益的衡量。一旦有行为破坏了自然环境的平衡，必然会受到法律否定性的评价，瑏瑠实施违法行为的经济人因此必须承担法律上的责任。环境行政罚款除具有惩罚违法行为人的功能外，它还可以保护资源、赔偿社会整体利益的损失。瑏瑡早在18世纪，意大利法学家贝卡利亚在其名著《论犯罪与刑罚》一书中便提出了行政处罚的重要性:“只要刑罚的恶果大于犯罪所带来的好处，刑罚就可以收到它的效果。这种大于好处的恶果中应该包含的，一是刑罚的坚定性，二是犯罪既得利益的丧失。”瑏瑢我国学者许传玺教授也指出:“在某种意义上，罚款也有通过国家或其行政机构赔偿多位受害人的功能。”瑏瑣从此角度而言，罚款具有惩罚与训诫之效用。

(二)国家环境管理需要

依据公共信托理论，全体社会成员委托国家或政府对国民资源加以管理，这里所说的全体社会成员既包括当代人，也包括后代人。当代人受后代人的委托对环境资源进行开发、利用和管理，并获取收益，与此同时当代人必须承担相应的义务，即必须负有对环境资源的看护保管义务，不得超出合理限度地滥用环境资源，不得损害后代人的利益。环境资源是属于全体社会成员所有的共同财产，因而对环境进行治理是全体社会成员赋予国家的职责。从国家建设层面而言，环境管理有赖于各项制度的确立和完善，国家宏观调控手段种类繁多，包括经济、政治、教育、技术、法律等，健全完备环境法制体系显得尤为重要，其与依法治国的国家战略相呼应，更是契合构建生态文明体系的时代要求。环境执法是环境法治建设过程中尤其应该强化的环节。“法律的生命在于它的实行。”瑏瑤面对环境违法侵权行为，国家在受托范围内，有权根据职责需要开展各项管理活动。适时运用法律手段进行行政处罚是实现有条不紊国家管理的现实需要。环境行政罚款便是至关重要的管理手段之一。

(三)公平正义价值诉求

正如美国统一法学的代表人物博登海默所说，法律是由秩序和正义两种因素组合而成的复杂的网，法律的形式是秩序，法律的内容是正义。瑏瑥实现公平正义是激发广大民众对法律感情和司法信任感的一个有效方式。公平与正义是法律所追求的最终价值，具体到环境法领域同样如此。环境利益一旦遭受损害必然会影响整个人类社会的正常发展，任何人都不能脱离环境独善其身，也不能独占环境利益。面对环境违法行为，如何更好地处理各个主体间的关系、如何妥善地协调国家间的利益、如何最大限度地实现当代人与后代人的平衡，是执法者们一直在思考的问题。环境保护应特别注重处理好代内公平与代际公平的问题，当代人必须为后代人的利益考量。经济人理性假设决定了开发利用环境过程中不可避免地会出现环境违法行为，“企业赚钱污染环境，政府出资治理环境”的现象屡见不鲜。针对对此种恶性循环，我们可运用伦理道德、等加以规制，但这种规制是软性的、缺乏约束功能的，此时便需要刚性的具有强制力的法律手段加以管理。环境行政罚款可视为对违法行为补交的金钱成本，旨在通过对违法行为人的制裁实现对被侵害环境利益的补救与修复，其惩罚与补偿功能无疑彰显了法律旨在实现社会公平与正义的价值诉求。

三、罚款在我国环境处罚中面临的瓶颈

在诸多的环境行政处罚措施中，罚款可谓是适用情况最多、应用范围最广的一种手段。近些年来，伴随着环境违法案件的日益频发，环境行政处罚力度不断加强，而罚款所发挥的惩戒功能更是可见一斑。图一的数据可明显反映这种趋势。在环境违法案件中，罚款主要应用于针对企业排污或从事其他破坏生态环境违法活动的惩罚训诫。在执法处罚实践当中，这种行政处罚措施虽然具有程序简便等优点，但仍无法彻底实现惩治违法与保护环境的最终要义。相反，司法过程中所涌现的罚款力度小、执法裁量权大、处罚标准不一等诸多问题令执法者大伤脑筋。罚款这一制度尚面临着诸多的执法瓶颈。

(一)法律确定的罚款数额较低

任何企业在从事经济活动时都会考虑企业的投入成本与现实收益之间的关系问题，如何利用最小的成本达到最大化的收益是所有理性的经济人致力于实现的目标。企业的生产、运输、管理等众多环节中都离不开自然环境这一载体，在“成本—收益”理念的支撑之下，企业一旦将经济绩效与环境保护这二者间的平衡打破，就会实施环境违法侵权行为。对此，有极少数的企业会自觉主动地为这种环境违法行为买单。在市场难以发挥强制性作用时，就需要国家运用法律手段以宏观调控。环境行政处罚不失为一种无奈又高效的选择。在诸多行政处罚措施中，罚款可谓是对违法当事人影响最小、处罚最为便捷的一种措施。加之这种形式有助于增加政府收入，在司法实践中愈来愈成为各地方政府处理环境违法案件的首选。衡量这一措施的绩效不应以理论上的凭空推断，而应看在执法中的实际运用情况。如上提到了我国关于罚款制度已有诸多法律法规加以界定。但纵观各立法，不难发现，对于高利润的违法企业而言，条文所确定的罚款数额实属偏低。据统计，我国现有环境保护法律规定的罚款数额中最高额在10万元以下的罚款占到了72．6%，最高额在50万元以上的罚款仅占16．6%。瑏瑧现实发生的案例向我们证明，法条所规定的处罚力度远远不足以实现惩戒违法与保护环境之目的。松花江水污染事件被国务院认定为特别重大水污染责任事件之一，事故发生后，黑龙江省特别拨出1000万元专项资金用于事故应急处理，其破坏之大、影响之广可见一斑。然而国家环保总局下发处理意见不禁令人咋舌，《松花江水污染事故行政处罚决定书》对事故负有责任的中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司做出了罚款100万元的处罚决定，而100万元正是我国当前法律所规定的罚款数额上限。相较于事故发生后用以恢复环境的1000万元而言，100万元的罚款自是微乎其微。对于企业而言，收益最大化才是目标，如果罚款的数额在其利润范围之内，就会有越来越多的企业甘冒承担金额有限的罚款的风险而从事违法活动以实现经济利益的最大化。2006年发生的一起案件无疑印证了这一论断。广东东莞福安纺织印染公司在其生产加工过程中，同时排放污水，平均每天排污4万吨。如果按照每吨污水处理成本0．5元计算，每日要支付的环境保护费用就是2万元。在其违法活动被曝光之后，广东省环保局作出罚款21万元的决定，也只不过相当于其承担了10天的污水处理费，而其实际从事违法排污活动已有两年之久。违法成本低，守法成本高，以至于更多的企业不会主动进行排污治理。据有关部门统计，我国环境违法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代价的2%。瑏瑨可见根据我国现有法律的规定，仅以“一次性罚款”的处罚方式导致了罚款数额过低的难题，对违法行为人仅施以罚款这一措施恐难以实现惩治犯罪和保护环境之目的。

(二)罚款的处罚标准尚未统一

一方面，我国环境污染罚款的确定标准和依据原则尚未统一。各相关立法皆规定了不同的处罚标准。比如，作为环境保护基本法的《中华人民共和国环境保护法》就未对罚款数额的具体确定依据进行阐释。而《中华人民共和国行政处罚法》第51条明确“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”的罚款方式。与之相比，《中华人民共和国大气污染防治法》第48条规定“向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理，并由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门处一万元以上十万元以下罚款”，施行“超标排污即违法”的标准，同时明确了“处违法所得两倍以下罚款”的倍数罚制。但由于该法所列举的罚款基数较低，即使采用倍数罚也难以真正达到惩治违法犯罪的目的。《中华人民共和国水污染防治法》第74条明确了“排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标”的“污染物总量控制”标准，同时规定了“缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款”的倍数罚制。而《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》则规定了“按照直接损失的百分之三十计算罚款”的方式，同时援引了倍数罚制原则。此外，《中华人民共和国海洋环境保护法》根据不同的违法情节具体规定了从一万元至一百万元不等的罚款处罚制度。而《中华人民共和国自然保护区条例》仅用三条规定了从一百元至一万元不等的罚款情形。《中华人民共和国森林法》也采用了倍数罚制，针对盗伐森林、滥伐森林等规定了从一倍至十倍的罚款，数额相差十倍之多。《中华人民共和国环境噪声污染防治法》虽有将近二十条法条涉及罚款制度，但皆未明确实施罚款的具体方式及数额确定等细节问题。各法律所确定的罚款标准不一的现状引发了行政部门在执法过程中的混乱局面。另一方面，我国立法所确立的“过罚相当”的处罚原则有待商榷。《行政处罚法》第4条规定“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”由此可见，在处理环境违法案件时，我国施行的是“过罚相当”的处罚原则。这一原则本身并无可厚非，但运用于环境污染行政罚款中并不能切实实现环境保护的初衷目的。由于环境污染所具有的社会影响大、危害潜伏期长、致损后果难以预料等特点，若在执法过程中形成了“发生一起污染事件制止一起”的惩罚模式，也只是实现了事后惩戒的最低级的目的，而并不能发挥罚款应有的事前预防的积极功效。因而，环境行政罚款时采用“过罚相当”的处罚原则并不适宜。

(三)行政机关的自由裁量权较大

孟德斯鸠曾说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力，一直遇到界限时方休止。”瑏瑩阿克顿特认为权力应有所限制，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”瑐瑠在环境行政处罚执法过程中亦存在这样的问题。立法规定的不明确是导致行政部门拥有较多自由裁量权的主要原因。如上提到的诸多环保法律中有不少条文规定的违法情形都是酌定情节，执法机关需“根据不同情节”并“视其情节轻重”做出罚款决定。例如，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》针对同一种违法行为就规定了从二万元至一百万元不等的处罚，同一情形的上下限竟然相差50倍之多，可见行政部门在具体的执法环节中并不能据此条文作出相对确切的决定。法律终止之处，乃是自由裁量权发轫之地。瑐瑡立法是执法之基石，若立法不稳不准、难以信服，执法又何谈高效便民呢?立法尚不过如此，我们便不能奢求没有自由裁量的执法。实际上，在现行立法模式之下，任何执法活动都不能杜绝或多或少的自由裁量。具体到环境执法过程中，环保部门在查处环境违法行为时，依据已有的立法规定，酌情对违法行为人是否予以处罚以及施以何种类型的处罚，或是处罚幅度的大小等具体事项的确定难免会掺杂个人主观的判断或受其他因素的影响。只要这种“酌情”是合乎立法初衷并且不违背社会普遍认知的，都是法定权限内的自由裁量。既然执法自由裁量是不可避免的，那么就应通过立法将更多不确定的因素落实为具体明确的实施细则。行政机关在认定环境违法行为时需对该行为的主客观条件进行分析，只有符合相关要素的行为方可列定为违法行为。据此，我国各环境单行法应针对如何认定具体的环境污染与违法行为进行明确的划分和阐释。例如，首先，该行为需系违法行为，即该行为是违反环境保护相关法律法规规定的法律否定;其次，该行为必须产生了危害后果，造成了环境污染或是自然资源浪费等，引发了人身伤亡或财产损失等不良后果;再次，该行为需与危害后果之间存在因果关系，也就是该行为的实施直接或间接地引发了不良后果;最后，执法者还应考虑行为相对人的主观过错，对故意实施违法行为的应多罚重罚，而对于过失者可少罚甚至不罚。总之，立法时应充分考虑违法行为的各实施要件，综合分析考量各具体要素，以避免更多不必要的环境行政自由裁量。

四、域外环境行政处罚制度实证分析

(一)发达国家

在众多发达国家中，提及环境行政制度不得不分析美国的发展模式。面对日益频发的环境违法事件，美国建立了刚柔相济的环境行政管理体制。其一，确立了相对完备成熟的环境行政立法体系。美国既有联邦层面的立法，又有各州的立法。1969年制定的《国家环境政策法》是世界上最早的环境基本法之一。随后相继颁布了《清洁空气法》《清洁水法》《海洋倾废法》《噪声控制法》《固体废弃物防治法》等法律，皆对环境违法处罚进行了明确的规定，为行政机构的执法活动提供了充足的保障。在行政罚款方面，美国通过各单行法明确了罚款的依据标准、方式、期限以及自由裁量等具体内容。比如《清洁空气法》《清洁水法》详细列举了罚款时需要考虑的各因素，包括:违法行为的具体实施情节、以往的违法犯罪记录、具体致损后果、危害程度、行为人主观态度、行为人的支付和赔偿能力、证据的可靠性和关联性、同类行为的处罚决定、社会公众影响等诸多因素。详尽的立法为执法机构的行政处罚提供了充足的依据。其二，美国的环境执法机构权责明晰，注重实效。有学者对美国的国家扶持政策进行了研究，瑐瑢发现联邦环保局的部门经费相当可观，并且职能划分明确具体。其下设了专门的执法与守法办公室，并配备了必要的环境监测与污染处理设备，专职环境污染与破坏的行政执法工作。近些年来，联邦环保局更是不断增加执法人数，提高执法效率，保证执法质量。在诸多行政惩罚措施之中，罚款可谓是最为严厉的手段之一。《行政罚款政策》指出，“允许违法者从违法行为中受益，是将守法者置于竞争的不利地位，而构成对他们的惩罚。因此，行政罚款通常应当至少收缴因为违法而产生的主要经济利益。”瑐瑣美国实行按日计罚制，以违法行为的持续时间为处罚的依据，违法持续时间越久，罚款数额越高。同时，执法机构可以根据行为人的违法所得与守法成本之间的差额进行罚款。这种罚款方式突破了一次性罚款的次数限制，克服了单次罚款数额畸低的弊端。其三，美国政府为行政执法确立了一系列的保障性制度。相较于惩罚性的措施，美国政府更加注重行政奖励，通过宣传教育、技术鼓励、资金支持等手段增强公民的守法意识，做到事前预防，将违法行为扼杀在摇篮之中，使更多的企业自觉的加入到自愿环境管制的队伍之中。与美国相仿，加拿大政府也根据本国环境治理现状构建了一套行之有效的环境行政处罚措施。加拿大首先将罚款等一系列环境污染行政处罚措施纳入立法之中，只有符合《加拿大环境保护法》所列举情形的特定行为才可处以行政罚款，并且对罚款的具体数额和执行程序等细节性内容进行了明确的界定，有效地避免了执法部门的。之后颁布的一揽子法案———《环境执行法案》修改了包括《加拿大环境保护法》在内的8个法律，瑐瑤将环境行政制裁各项制度规定的更加明确具体。

(二)发展中国家

同为发展中国家，巴西的环境行政处罚模式值得我国借鉴。经过几十年的发展，巴西已建立了相当成熟的环境行政立法体系。其环境保护基本法系1981年颁布实施的《国家环境政策法》，主要规定了环境损害赔偿的严格责任以及民事、刑事、行政责任，这是巴西政府为应对环境污染和破坏行为制定的第一部环保基本法。随后于1998年制定的《环境犯罪法》中明确提出了罚款这一处罚手段。该部立法虽不是行政处罚基本法，但对行政制裁进行了系统的梳理，尤其是对罚款的数额、方式、主体、对象等进行了清晰的界定。评价一国立法体系不以数量多寡为标准，而以法条是否亲民、实用、高效为依据。纵观我国现有法律法规，与巴西立法相比，我国也只能是以数量之多取胜。确保每一部立法都能够行之有效的执行正是我们应向巴西所学之处。作为拥有十几亿人口的泱泱大国，一直以来我国都享有独特的优势———人口众多———这一特点有利有弊，具体到环境保护当中亦是如此。但倘若能够充分利用这一特点，将调动广大民众的力量与发展环保事业相结合，那么我国欲构建系统完整的生态文明制度自是指日可待!在此方面，菲律宾和墨西哥可谓是领头羊。菲律宾在负责环境保护事宜的环境自然资源部下设非政府服务处，吸纳非政府力量，如社会团体、公益个人等共同加强环保监督，政府执法人员和广大社会民众共同组成检察队伍进行执法检查，深入各厂矿、社区进行环保宣传教育，普及环保知识，调动民间力量。墨西哥政府同样制定了公众参与环保建设的基本国策，充分发挥民众和相关组织的积极作用，为环境执法保驾护航。

五、完善我国环境行政罚款制度之设想

(一)完善环保立法，引入按日罚款制

健全完备的立法体系是执法与守法的首要前提，如上文所述，当前我国的环境行政处罚立法尚不完善，而关于罚款制度的现行规定亦待商榷。各环保单行法在界定罚款时理应突破现有条文的束缚。对于违法相对人的处罚应规避一次性罚款的额度限制，不妨借鉴别国已有的先进经验，引入按日罚款制。实际上，在司法实践过程中，我国已存在按日罚款的成功案例。北京市环保局曾对某持续超标排放的发电厂基于相同的持续超标违法事实多次进行处罚。后发电厂虽提起行政复议，该处罚决定仍得到了国家环保总局的支持。瑐瑥该案的处罚决定随即引起了社会的强烈反响。虽然我国立法尚未明确持续性环境违法行为的罚款处罚方式和额度，但司法实践业已先行，再次证明了尽快完善罚款相关立法的必要性与紧迫性。为应对部分违法企业持续排污、拒不改正违法行径的难题，我国可借鉴美国、加拿大等国“按日计罚”的处罚方式，增设环境行政处罚按日罚款制。在具体的制度设计上，应结合我国现存的执法情况及司法习惯。建议在《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等各相关环保法律法规中纳入对持续性违法行为的罚款处罚规定，即:连续性的违法活动每持续一天，或者相同的违法行为每重复发生一次，均视为一次单独的违法行为，予以按日计罚或按次计罚，而对于长期拒不改正违法行为的当事人更应加重处罚。这种处罚模式摒弃了一次性罚款对于次数和金额的限制，可以有效地缓解执法过程中出现的罚款畸低的难题。全国人大常委会于2014年4月25日通过了，加大了对环境违法处罚力度，法学专家都呼吁进一步加大对违法行为的处罚力度。全国人大法律委员会经研究，建议对草案作如下修改:“增加规定企业事业单位和其他生产经营者通过暗管、渗井、渗坑、高压灌注或者以其他逃避监管的方式排放污染物，构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第30条的规定予以处罚。另外，还规定企业事业单位违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令限期改正，逾期不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚。同时，对政府及有关部门的工作人员在执行职务过程中、、的行为，相应加大了处罚力度。”瑐瑦据此，惟有健全环境相关法律体系，方能日益完善环境行政执法与守法。

(二)改变执法方式，以激励代替惩罚

桑德尔在其著作《金钱不能买什么》一书中阐述了“罚金”与“费用”二者的区别所在，“罚金所表达的是道德上的责难，而费用只是不含任何道德判断的价格”。瑐瑧反思我国当前行政罚款制度，其初衷目的是否如这句话所言呢?毋庸置疑，环境违法处罚中的罚款所存在的主要目的是为了惩治违法，以保护环境与自然资源不受侵害。从社会层面而言，便可理解为因违法相对人实施破坏环境行为而对其进行的一种责难，只不过这种责难的承担方式是金钱赔偿。似乎从这种角度理解便可把罚款制度存在的合理性与社会伦理道德的要义精神巧妙地相结合。依此思路，在完善我国环境行政罚款处罚模式的过程中须变革机械的、传统的、单一式的改革思路，而应将社会的、人文的、道德的因素相揉合加以综合考量。具体而言，行政部门不应被罚款这一执法手段所束缚，而应逐步摒弃单一的处罚形式，适时引入柔性的、多样化的、彰显人文思想的执法方式，最终实现以激励代替惩罚。面对环境违法行为人，采用包括“税收减免、税收抵扣、融资便利、环保保证金提取与奖励、出口补贴、环境信用评估等手段，进行环境综合执法”。瑐瑨改变简单粗暴的执法方式，多以指导、奖励等积极的方式加以规范引导，为行政执法增添些许人文色彩。根据上文提到的“经济人理性”假设理论，许多违法企业正是在权衡了守法成本与违法收益二者的差额之后选择了冒险违法生产经营。笔者建议政府在执法之中对企业的这点顾虑加以考量，尝试向企业证明守法生产的好处，向其明示合法经营将会获得更多的支持和帮助，最终将转化为更多的经济利益，而违法经营又将面临如何严重的惩罚，实施违法行为只能是得不偿失。从另一个角度而言，对于国家来说，单纯地收取再多的罚款也抵不过将违法行为扼杀在萌芽状态更加实惠、安全、高效，而这也是为我们赖以生存的自然环境所应该争取的最大限度的保障与维护。

行政处罚的终极目的篇（11）

一、加强法制宣传，增强法律意识，营造法治氛围

切实抓好法规宣传，进一步提高依法维权意识。紧紧抓住《全面推进依法行政实施纲要》、《行政许可法》贯彻执行这个契机，围绕“3·15”、“加强终止妊娠药品管理”、全国食药监系统开展的9.15“关爱生活、关爱健康，拒绝虚假药品医疗器械、保健食品广告”以及“春节”、“中秋国庆”等活动特点，进一步加大食品、药品法规的宣传力度。据统计，今年共出动宣传车十多台次、设立法律法规、鉴别药品真假、虚假广告咨询台3台次，挂出药事法规宣传横幅18条，推出宣传盾牌60多个，法律法规宣传板8块，展示假劣药品300余种，接待各种咨询人员800余人，散发各类宣传资料4000余份，张贴各类通告、宣传画、警示语3500余份。充分发挥新闻媒体的作用，认真做好宣传报道和局工作职能推界，先后向《中国医药报》、湖南省食品药品监督管理局网站、和市、县投稿38篇，《中国医药报》发表3篇，省局网站发表4篇，市局简报发表12篇，县快报发表3篇。

二、求真务实，改善作风，切实履行药监工作职责

1、突出食品监管资源的整合。今年来，成立了以副县（区）长为组长的食品安全委员会领导班子和其办公室工作班子，县（区）政府办公室转发了《县2005年食品放心工程实施方案》，下发了食品安全委员会督查督办工作制度、例会制度、食品安全监管工作信息报送制度和食品安全综合考核细则》，使食品安全综合监管各项工作趋于制度化、规范化、程序化。认真贯彻落实《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》和市、县两级《食品安全专项整治工作方案》，先后依法组织食品安全委员会成员单位，出动检查人员上千人次，车辆30多台次，开展了元旦春节、“苏丹红一号”、高考前夕、中秋国庆和“四项专项整治行动”等一系列食品安全整治活动。检查发现了土豆发芽、四季豆加工未熟透、消毒筷子再次污染，无生产日期、无合格证、无保质期的油炸麻辣豆制品系列、饼干、塑料装饮料，更改熟食火锅生产日期，学校食堂餐具无防蚊蝇设备等问题，收缴含有“苏丹红一号”腐乳85件，白板肉153斤，下达责令改正书20余份，及时消除了食品安全隐患漏洞。今年来，组织召开食品安全委员会及办公室会议6次，收到各成员单位报送的文件、简报15件，编办食品安全综合监管简报2期，促进了信息沟通，推动了放心工程向纵深发展。

2、突出药品市场的规范。在涉药涉械日常监管上，实行监管任务分解到股，责任到人的监管方式，把监管任务完成情况与对个人政绩考核挂钩，从而，调动了全局干职工的积极性，整合了局监管资源。实现了每季度对县级医院、各药品经营单位，每半年对各乡镇卫生院和17家品专用卡核发医疗机构，每年对农村医疗机构进行监管的要求和监管面100%的目标，较好地净化了药品市场。进一步完善和细化了药品行政执法监督员、药品协管员、药品信息员、药品联络员聘任、教育培训、考核、奖励制度和机制，制定了考核办法，明确了其具体职责，增聘了药品行政执法监督员、药品协管员、药品信息员、药品联络员28名。下发了《关于聘请药品监督员协管员信息员联络员的通知》，7月和9月，分别召开了药品监督员和药品协管员工作会议，对协管员工作情况进行了讲评，具体明确了协管员协管的方式方法，表彰了先进个人，征求了协管工作意见，药品监督网络建设日益完善，基本形成了县、乡、村三级社会监督网络，解决药械监管鞭长莫及的状况，有效地保证了药品市场监管的全面覆盖。

3、突出重点品种的排查。组织开展了春节期间药品、医疗器械监督检查，诊所、专科门诊，中药饮片、终止妊娠药物、特殊药品以及查处假冒感康片、假药“琥珀酰明胶注射液”等5项专项整治行动和国家、省、市局下达的各项监督检查工作任务，《湖南省禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠规定》下发后，先后4次组织有关人员对46家涉药单位进行了暗访，对5家诊所有违法使用终止妊娠药品的行为，进行了严肃查处，对药品来源进行了追根朔源。药品稽查打假工作取得明显成效，查处了用无效期的原料药配制制剂、违法使用注射用舒巴坦钠劣药和终止妊娠药品及未注册的医用纱布块等典型案件。

4、突出假劣药品的查处。严厉打击制售假劣药品、医疗器械违法犯罪行为，认真研究往年打假治劣工作做法，借鉴兄弟单位成功经验，不断理顺工作思路，拓展稽查方式方法，始终保持高压态势，把严厉打击制售假劣药品活动引向深入。今年以来，在县广播电视台播放《关于鼓励举报药品医疗器械违法行为的通告》，鼓励群众举报违法行为，强化药品抽检，打假治劣力度不断加强。全年共出动行政执法人员千余人次，查找案件线索60余起，立案查处40起，其中抽检立案5起，举报立案5起，现已查结32起，查出并销毁不合格药品、医疗器械近千种次。加强了游医药贩打击力度，先后组织稽查人员百余人次，对假劣药品《血栓通络片》、《追风除湿酒》进行了查处，较好地规范了药品、医疗器械市场秩序，打假治劣工作取得明显成效。

5、突出行政许可的审核。设立“一站式”行政许可窗口，由办公室具体负责行政许可的实施。市局将零售药店行政许可受理权下放后，我局收到开办药品零售企业申请12份，受理9份，其中下达补正资料通知书10份，3家零售企业申办人正在补正资料。积极为申办人和企业服务，给申办人创造条件，行政许可做到了快捷，方便。为方便申办人办事，行政许可窗口加班加点，准备好了药品零售企业申办资料，只要申办人递交完其基本材料，行政许可窗口便为其代办申请资料，即减轻了申办人的负担，又节省了申办时间。如×××在申办游港群益大药房中，10月21日递交申请，29日递交该店从业人员相关证件，办公室加班加点准备和完善申报资料，11月1日就拿到了市食品药品监督管理局的设置批准书，申办人只两次到局就办完了申办零售药店的前期工作，申办人对我局的工作效率感到十分满意。

三、坚持依法行政，规范执法行为，提高办案质量

严格规章制度。执行行政执法“两错”追究责任制、首问负责制、主办负责制，坚持公开、公平、公正执法，积极推行案件主办人员负责制、集体合议审核制，做到执法权限法定法、内容标准化、程序合法化、制度规范化，对行政执法工作做到了有检查、有督促，有监督。始终坚持立、办、审、决四分离制度，即分管局长审批立案；办案人员负责调查取证、提出行政处罚合议意见和执行处罚决定。严格执法程序。讲程序合法，遵守时限。严格执行了2人以上执法和履行了亮执法证、告知和送达程序，保障了当事人的知情权和行政、司法和事后救济权益，遵守了强制措施的法定时限。几年来，没有出现单独执法、私自执法或不亮证执法的行为。讲事实清楚，注重证据。紧紧抓住事实要清楚，证据要充分这个关键，实施行政处罚。为了搞清事实真相，不惜高昂的行政成本，调查取证，形成证据链，保证违法事实清楚、真实、可靠，不办冤案、糊涂案，不孤证定案。讲依法办事，保障权利。实施行政处罚坚持合法、合理的原则，不搞以收代罚，以赠代罚，以罚代法，也不搞先收款，后处罚，更不搞当事人陈述、申辩就加重处罚。讲主体适格，移送案件。实施的行政处罚，必须是属于药品监管范围和管辖区内的违法行为。对不属于我们职责范围或超出权限的案件，做到了及时移送。严格财经纪律。我局实施行政处罚，始终坚持罚、缴分离的原则，其罚没款由当事人直接到银行缴纳。但在乡镇监督检查中，也常遇到当事人因离不开身为由，不同意上县缴纳罚没收入的事情。我们采取当事人委托执法人员代缴罚没款的方式，填写《代缴罚没收入委托书》，从法律上予以完善。收缴的罚没收入，都当场出具了《湖南省当场收缴罚没款收据》，保证了2日内上缴省财政罚没专户。强化法制工作。办公室负责案卷的审核；案审小组集体讨论，再由局长根据案审意见，签发行政处罚决定。对行政相对人无能力履行行政罚款，要求减免或延期付款的，都由案审小组集体研究决定，确保了办案公正、公平、公开。规范执法用语。严格执行了局《行政执法文明用语规范》，积极推行“三声、四一样、五服务”，“三声”即“来有迎声，问有答声，走有送声”；“四一”即“受理、咨询一样热情，生人、熟人一样和气，干部、群众一样尊重，忙时、闲时一样耐心；“五服务”即“热情服务、微笑服务、主动服务、耐心服务、文明服务”。今年来，行政相对人对我局依法办事、文明执法，礼貌待人是满意的。

四、强化责任，实行政务公开，加大行政执法监督力度