高标准农田政策解读大全11篇

高标准农田政策解读篇（1）

9个一号文件，针对“三农”工作的不同方面，聚焦不同主题，重点各有不同，但一条主线贯穿始终。这条主线就是从“三农”工作的实际出发，探索从根本上解决“三农”问题的长效机制。

新世纪初，我国农民收入出现徘徊不前的状况。2004年，党中央国务院《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，当年，农民人均纯收入由上年的2622元增加到2936元。在此基础上，农民收入持续快速增长，2011年达到6977元，实现了历史上首次“八连快”。

在连续9个一号文件的推动下，强农惠农富农政策支持力度逐年加大，我国农业综合生产能力不断提高，农村环境和农民物质精神面貌发生巨大变化，粮食生产取得了“八连增”的历史性突破。

9个一号文件，始终牢牢抓住粮食增产、农民增收、农业增效这几个现代农业的核心环节，始终牢牢抓住统筹城乡、保障供给、夯实基础、科技进步这几个促进“三农”发展的关键词，为“三农”问题最终解决探索出一条科学有效的路径。

这些年，取消农业税，全国农民每年减轻负担1335亿元，开启了农民休养生息的新时代

河北省灵寿县青廉村农民王三妮，为纪念国家废止农业税，于2006年出资8万元铸造了青铜鼎，鼎重252公斤，上书铭文560字。“我是农民的儿子，祖上几代耕织辈辈纳税。今朝告别了田赋，我要代表农民铸鼎刻铭，告知后人，万代歌颂，永世不忘。”铭文的最后这样写道。

现在，这尊鼎已经被中国农业博物馆永久收藏。从庄稼院走进博物馆的“告别田赋鼎”，展示了中国农民告别田赋的历史时刻。

回首新中国成立后的历史，不难看到，我国农业生产的增长和积累，为支撑国民经济和社会发展作出了显著贡献，初期农业税占国家财政收入39%左右。到2004年这一比例虽然仅为0.92%，但是农业税总额仍达上千亿元，加上各种摊派和收费，农民负担不轻。

党中央、国务院高度重视农民减负工作。2004年1月1日，中共中央一号文件，提出逐步降低农业税税率，当年农业税税率总体上降低1个百分点，同时取消除烟叶外的农业特产税，当年减免农业税、农业特产税294亿元。

2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议决定，自次年1月1日起废止自1958年6月起实行的《中华人民共和国农业税条例》，亿万农民欢欣鼓舞。

中央连续出台9个一号文件，通过免除农业税、财政直接补贴农民等一系列多予、少取、放活的政策措施，实现强农惠农富农。

粮食直补、农机具购置补贴、农资综合补贴和良种补贴，构成了中央财政支农四项补贴

山西省平遥县遮胡村霍春明一家，种了3亩多地，得益于农业补贴，每亩地能获得约100元的补贴收入。谈起补贴来，他连声说好，如今种粮有补贴，大伙种地的积极性越来越高。

2004年中央一号文件出台，国家开始实行粮食直补，同年实施农机具购置补贴。2006年中央一号文件提出，稳定、完善、强化对农业和农民的直接补贴政策，建立和完善对种粮农民的支持保护制度。当年，出台了农资综合补贴政策。

2008年、2009年的中央一号文件持续关注农民增收，补贴资金规模连年增长。2011年中央财政支农四项补贴达到1406亿元，比2010年增加180亿元，是2004年145亿元的9.7倍，初步构建起生产补贴与收入补贴有机结合、专项补贴与综合补贴配套实施的粮食补贴政策框架。

种粮直补和农资综合补贴要求全部用于粮食作物。2004年中央财政首次从粮食风险基金中拿出部分资金直接补贴种粮农民。2006年开始，又出台了农资综合补贴政策。这两项补贴均要求直接补贴到从事粮食生产的农民。到2011年，中央财政累计发放种粮直补1144亿元，农资综合补贴3404亿元，平均每亩粮食作物累计得到补贴约279元。农机具购置补贴从2004年开始实施，2011年中央财政安排补贴资金175亿元。良种补贴覆盖了大部分粮食作物。现在补贴政策已拓展到畜牧业、林业、草原、节水灌溉和农业保险等领域。

中央一号文件使我国农村社会保障制度逐步完善，农村各项社会事业快速发展

湖北省蕲春县青石镇望天畈村78岁的陈细姑，在村卫生室看胃病，一个疗程下来，连诊疗费和药费在内总共才花了15元。蕲春县卫生局局长陈盛喜告诉记者，基本药物零差价到村后，农民可以“就医不出村，小钱治大病”。这从一个侧面，折射了自2004年起中央9个一号文件，在健全农村社会保障制度、消除农民后顾之忧方面取得可喜成就。

截至2011年，新型农村合作医疗已覆盖全国，财政补助标准已提高到人均200元。卫生部有关负责人告诉记者，目前全国参加新农合的农民已达8.32亿，参合率稳定保持在95%以上。农村三级卫生服务网络建成，全国人均基本公共卫生服务经费标准提高到25元。国家财政安排专项资金，改造和新建了2.3万所乡镇卫生院。

新型农村社会养老保险制度不断完善。记者从人力资源和社会保障部了解到，截至2011年，新型农村社会养老保险试点覆盖了全国40%的县，上亿农民参加了新型农村社会养老保险。覆盖城乡的社会保障体系建设取得突破性进展，农民工踊跃参加基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险。目前，我国最低生活保障制度已实现全覆盖，城乡社会救助体系基本建立。现在，我国已全面实现农村免费义务教育，几年间，1.4亿农村义务教育阶段学生不用再交学费、书本费，所有适龄儿童都能“不花钱、有学上”。农村中小学危房改造和职业教育基础设施建设全面加快。

“三农”离不开“水”这个基础要素，一号文件描绘了水利现代化的宏伟蓝图

“从前的土渠又弯又窄，淌水太不方便，种田都是瞎凑合，产量上不来。”宁夏吴忠市马莲渠乡廖桥村的杨玉庭说，“自从按照高标准修好了渠道和排水沟，现在是旱能灌、涝能排，低产田变高产田，产量上来收入跟着长，还能节省一笔水费。”

从2004年的中央一号文件起，强调要“围绕农田基本建设，加快中小型水利设施建设，扩大农田有效灌溉面积，提高排涝和抗旱能力。”此后，每年的中央一号文件都对水利提出明确要求，充分体现了水利在“三农”工作中的重要地位。

2011年，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》出台，这个一号文件描绘了水利现代化的宏伟蓝图，明确了一系列支持水利的重大政策举措。

2011年，共安排中央资金1141亿元用于加强水利基础设施建设，特别是安排了中央投资770亿元用于大力推进与人民群众直接相关的民生水利建设。

2011年，我国5400座小(1)型病险水库除险加固加快实施，对920条中小河流和81条主要支流、内陆河流及独流入海河流重要河段进行治理，开展两批1100个县级山洪灾害防治非工程措施建设。

2011年，我国启动实施西南重点水源工程近期建设规划。解决了6398万农村居民和农村学校师生饮水安全问题。全年新增农村水电装机300万千瓦。

今年中央一号文件“锁定农业科技”的里程碑意义

从中央、国务院对农业基础地位的极端重视来解读。我国粮食生产实现了半个世纪以来的首次"八连增"，农民收入连年提高，农村民生不断改善。在这种背景下，以中央一号文件的形式统一全党意志大力推进农业科技改革发展，在我国的农业发展历程中是首次，因此，具有划时代的意义，是一个重大的里程碑。对当前和今后一个时期农业基础地位的巩固和发展必将起到巨大的推动作用，产生深远的历史影响。

从农业发展的现实状况来解读。我们知道，新中国成立60多年来特别是改革开放30多年来，中国农业农村发展取得举世瞩目的成就，农业科技发挥了关键支撑作用。同时，与建设现代农业的新要求和国际先进水平相比，差距仍然较大，突出表现在“三个不足”。即，农业创新成果供给不足、农技推广服务不足、农业人才总量不足。如农业科研缺乏领军人才，基层农技人员年龄老化问题突出。大量农村青壮年劳动力进城务工，农村“谁来种地”“谁来养猪”已成为绕不过的严峻问题。在这种状况下，今年中央一号文件“锁定农业科技”， 在科技发展进程中也是首次，文件进一步明确了农业科技的定位、定性和定向。这就进一步指明了，我国已到了必须更加依靠科技进步促进现代农业发展的历史新阶段，这在中国农业科技发展史上是具有标志性的的大事，因此，同样具有里程碑意义。

从当前和未来发展的趋势来解读。当前，我国耕地、淡水等资源的刚性约束进一步加剧，生态环境保护的压力越来越大，依靠大量消耗资源的传统生产方式推进农业发展已难以为继；农业劳动力的素质呈结构性下降，用工成本迅速上涨，依靠低成本劳动力支撑现代农业发展的空间逐渐减小。在这种背景下，今年中央一号文件“锁定农业科技” 既是中央国务院对我国基本农业国情的准确把握，是对我国农业发展阶段特征的科学判断；也是是党和国家对农业科技认识的不断深化和升华，是认识上的又一次重大飞跃。而思想认识上的重大飞跃，投入政策上的重大突破，管理制度上的重大创新。这一切昭示着，以《意见》出台为标志，中国农业发展将进入一个崭新时代，迎来千载难逢的重大战略机遇期。显然，这也是具有里程碑意义的大事件。

从农业科技创新的政策措施上来解读。记者注意到，今年中央一号文件关于农业科技创新的新论述很多，新政策很多，新亮点也很多，包括农业科技创新的方向、重点、机制、条件问题，也包括种业科技创新问题、强化公益性农技推广服务问题、扶持多元化农业社会化服务、农业农村人才队伍建设问题，等等。特别是，今年中央“一号文件”，紧紧围绕保障农产品供给，突出强化农业科技创新，提出了一系列理论性、指导性强的新观点、新论述，出台了一系列含金量高、操作性强的新政策、新举措。在政策设计上，明确“三大指向”，强农惠农富农，强化农业基础、惠及农村发展、富裕农民生活……可以预期的是，这些强有力的新政策、新举措只要很好地得到落实，那么，以“锁定农业科技”为目标的2012年中央1号文件，必将促进中国新农村建设和农业现代化又好又快地发展。从这种意义上说，今年中央一号文件“锁定农业科技”就更具有里程碑意义。

回眸一号文件

2012年：中共中央国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见

2011年：中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定

2010年：中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见

2009年：中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见

2008年：中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见

2007年：中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见

高标准农田政策解读篇（2）

Abstract: With the construction of the city of Jingdezhen city economy， tourism and urban characteristics， and are Woxian building Porcelain "City Center" to speed up the pace and intensity of land requisition in rural areas growing more and more farmers lost their land. Due to the structure， mechanism and management， and other reasons， part of the farmers lost their land and unemployment， a new group of problems， social contradictions have become increasingly prominent. In order to effectively resolve the outstanding conflicts # # county party committee and government issued dozens of measures to help and was started in June 2008 in the county town of Xianghu help farmers who have lost their land to carry out experimental work.

Key words: county assistance; farmers pilot; farmers to define standards

一、十项帮扶措施和失地农民界定标准

十项帮扶措施：

1、为保障失地农民的基本生活权益，给已办《失地农民（人员）证》中女年满55周岁、男年满60周岁的办理农转非，符合城镇居民最低生活保障政策的，可享受城镇居民最低生活保障待遇；不符合城镇居民最低生活保障政策的，县政府参照城镇居民最低生活保障待遇给予生活补助。享受低保和生活补助的标准为：女55周岁—59周岁，男60周岁—64周岁，每月补助50元。女60周岁—64周岁，男65周岁—69周岁，每月补助60元。女65周岁、男70周岁以上，每月补助70元。

2、失地农民办理农转非后，享受最低生活保障待遇的或政府生活补助的，可继续享有当地村民同等待遇。

3、失地农户子女在九年义务教育阶段，凭户口薄、失地农户证在就近入学的中小学就读免交杂费，免交费用由乡镇财政负担。报考县一中（以第一志愿为准且为应届毕业生）可在招生统招分数线基础上降低10分录取。

4、对失地农民中的适龄青年，本人应征并符合条件的，优先批准服兵役。对失地农民较多的乡镇，县征兵办可对其兵员指标酌情倾斜。

5、对失地农民参照下岗职工再就业有关规定进行免费就业培训，并协调用地单位、用工单位在同等条件下优先录用。

6、有条件的乡镇，可结合小城镇建设或商贸开发，规划建设农民街，在同等条件下优先安排失地农民进街经商创业。

7、集体经济组织有“五荒”（指荒山、荒地、荒水、荒坡、荒滩）资源的可调剂一部分优先发包给失地农民发展农业经济，荒山经营权可一定70年不变，荒地、荒坡、荒滩、荒水经营权可一定30年不变。

8、失地农民从事二、三产业的，工商、税务、卫生、环保等部门在办证时只收取工本费，涉及的县级各种规费一律按规定标准最低幅度的30%收取。

失地农民从事种植业、养殖业、捕捞业取得的所得，不缴纳个人所得税；销售水产品、畜牧产品、蔬菜、果品、粮食和其它农产品，月销售额不足5000元或每次（日）销售额不足200元的，不缴增值税。

失地农民从事二、三产业个体经营的，按国地税最低起征点实行优惠。

9、失地农民未择业者可参照个体工商户和自由职业者参加基本养老保险办法参保。

10、失地农户有线电视收视费每户每月补助7元，补助资金由县财政负担。

失地农户的界定标准：

失地农户指我县因工程建设而依法征用水田面积70%以上或因征地后人平不足0.3亩水田的农民。

二、试点工作基本情况

湘湖镇试点工作调查了景德镇陶瓷学院新校区、东璟艺术陶瓷、玉源大道等6个征地项目建设涉及到的被征用土地农户的基本情况，涉及4个村委会，18个村小组，共计395户农民。经各方认定，该镇有71户农户为失地农户。

（一）精心组织，周密部署。为切实搞好试点工作，县委、县政府在依据有关政策、深入调研的基础上制定了《关于对湘湖镇失地农民进行帮扶试点工作方案》、《关于印发对湘湖镇失地农民核发失地农户证试点工作等实施意见的通知》等文件。同时，成立了以县长为组长的帮扶失地农民试点工作领导小组，对试点工作进行具体研究和部署，并派出工作组进驻湘湖镇，协助该镇搞好整个试点工作。

（二）加大宣传，上门服务。为取得农民的理解、支持和配合，将《土地管理法》、《失地农民帮扶十项措施》、《治安管理处罚条例》和《致被征地农户一封信》1000余份发放到每一户征地农户手中，增加政策的透明度，使群众了解政策，做到心中有数。同时，坚持服务“四上门”，即：上门宣传政策、上门摸底调查、上门解难释疑和上门发证（失地农户证）发折（低保存折），所有必办手续由工作人员逐户上门办理，得到了广大农户的大力支持。

（三）实事求是，“阳光”操作。明确调查重点为：1、被征地农户家庭人口和每人的出生年月（以户口本为准）及文化程度；2、被征地农户一九九八年第二轮承包水田面积及各地块名称和面积；3、被征地农户被征用承包的水田面积及地块名称和面积；4、被征地农户被征土地实际测量面积及地块名称和面积；5、被征地农户剩余的承包水田面积及地块名称和面积；6、被征地农户剩余人平水田面积；7、被征用水田占二轮承包水田面积（%）。在整个调查过程中始终坚持做到“公开、公平、公正”的原则，先后召开3次群众代表座谈会，征求群众的意见，并对调查核实后的征地面积、家庭人口等进行了两次张榜公布，接受广大群众的监督。同时，对有关问题的处理在不违背原则和广泛征求群众代表意见的前提下，尊重事实，尊重农村的风俗习惯进行操作，从而确保了整个试点工作的顺利进行。

（四）群众满意，成效明显。通过帮扶试点工作的开展，使该镇失地农户得到了实实在在的实惠，帮扶成效显著。1、有45名老人每月可领取50—70元不等的最低生活保障补助；2、有30余名适龄青少年读书可减免杂费，而且将来考县一中时，可降低10分录取。今年就有一失地农户之子因降低10分被录取县一中，该农户节约了5100元的择校费；3、有35户失地农户

的有线电视月租费每月减免7元。4、有23名失地青壮年农民被推荐到陶院新校区工作。

三、试点工作反映出的问题

（一）98年距现在已有六年，人口及承包田均有变化，且情况复杂，给试点工作带来不便。各农户手中现有的承包证是1998年第二轮土地承包时核发的，有部分农户因家庭人口死亡或增加进行了土地流转，但承包证未改；部分农户已进行父子或兄弟分户，人口变化较大；还有娶进、嫁出、当兵、考上大学等人口变化较大。凡此种种，给失地农户的认定和开展帮扶工作带来了一定的难度。

（二）界定失地农户标准有待完善。此次确定失地农户执行的标准是两个（征用土地占承包面积70%以上或剩余承包面积人平不足0.3亩），达到第一个标准的农户数是固定的，但达到第二个标准的农户数是动态的。随着被征地农户的家庭人口增减而变动，人口增加可能成为失地农户，人口减少可能失去失地证。

（三）帮扶工作制度有待进一步完善。这次湘湖镇试点工作是以98年农户承包的农田为基础，调查98年以后因市、县重点工程建设而征用的土地情况。湘湖镇98年以前征用的土地不多，尚可以执行，如果放到我县其它乡（镇），尤其是##镇、洪源镇，他们98年以前都征用了大量的土地，而农户实际耕种的农田，许多村组在98年第二轮承包时并未进行重新分配承包，仍延续98年以前的承包面积，如何落实帮扶措施难度较大。

四、失地农民帮扶工作当前进展

湘湖镇试点工作实施以来，得到了全县广大农民朋友的关注，纷纷要求县委、县政府在全县开展失地农民帮扶工作。针对这一情况，县委、县政府审时度势，进一步完善了十项帮扶措施，将失地农民界定标准改为“被依法征用水田面积70%以上的农民确认为失地农户或被依法征用水田面积未达到70%的，按每户征用1.3亩水田确定1名家庭成员为失地人员，超过1.3亩不足2. 6亩的，仍按1人计算，依此类推”，出台了《##县失地农民帮扶暂行办法》，并于2008年12月召开全县失地农民帮扶工作动员会议，在全县进行推广。目前，帮扶工作进展顺利，得到了广大农民朋友的认可和欢迎。

五、失地农民帮扶思路和对策

妥善解决土地征收后失地农民的生产和生活问题，是保障经济建设用地、维护农民合法权益、建设和谐平安社会的要求，是促进农村经济发展和社会稳定的重要方面。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中指出，“县级以上地方人民政府应当完善征地安置办法，妥善安置被征地农民，使被征地农民的长远生计有保障。”为此，我们应高度重视并积极探索工业化和城市化进程中失地农民权益的保护对策，逐步建立“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的新模式，实现土地征用与劳动力安置、建立社会失业和养老保险制度同步进行，让农民分享城镇化带来的现代文明成果，使城镇化走上持续快速健康发展的轨道。

（一）建立合理的征地补偿和利益分享机制。当前，对公益性征用采取不完全补偿原则，征地费以农用土地基准地价为标准测算；对于经营性征购，则应采取完全补偿原则，运用市场机制决定征用土地的均衡价格。同时，要随着经济发展水平的提高，应以农民征地补偿费全部进入社保测算能领到城市最低生活保障金作为参照系，将现行补偿标准提高。

高标准农田政策解读篇（3）

十项帮扶措施：

1、为保障失地农民的基本生活权益，给已办《失地农民（人员）证》中女年满55周岁、男年满60周岁的办理农转非，符合城镇居民最低生活保障政策的，可享受城镇居民最低生活保障待遇；不符合城镇居民最低生活保障政策的，县政府参照城镇居民最低生活保障待遇给予生活补助。享受低保和生活补助的标准为：女55周岁—59周岁，男60周岁—64周岁，每月补助50元。女60周岁—64周岁，男65周岁—69周岁，每月补助60元。女65周岁、男70周岁以上，每月补助70元。

2、失地农民办理农转非后，享受最低生活保障待遇的或政府生活补助的，可继续享有当地村民同等待遇。

3、失地农户子女在九年义务教育阶段，凭户口薄、失地农户证在就近入学的中小学就读免交杂费，免交费用由乡镇财政负担。报考县一中（以第一志愿为准且为应届毕业生）可在招生统招分数线基础上降低10分录取。

4、对失地农民中的适龄青年，本人应征并符合条件的，优先批准服兵役。对失地农民较多的乡镇，县征兵办可对其兵员指标酌情倾斜。

5、对失地农民参照下岗职工再就业有关规定进行免费就业培训，并协调用地单位、用工单位在同等条件下优先录用。

6、有条件的乡镇，可结合小城镇建设或商贸开发，规划建设农民街，在同等条件下优先安排失地农民进街经商创业。

7、集体经济组织有“五荒”（指荒山、荒地、荒水、荒坡、荒滩）资源的可调剂一部分优先发包给失地农民发展农业经济，荒山经营权可一定70年不变，荒地、荒坡、荒滩、荒水经营权可一定30年不变。

8、失地农民从事二、三产业的，工商、税务、卫生、环保等部门在办证时只收取工本费，涉及的县级各种规费一律按规定标准最低幅度的30%收取。

失地农民从事种植业、养殖业、捕捞业取得的所得，不缴纳个人所得税；销售水产品、畜牧产品、蔬菜、果品、粮食和其它农产品，月销售额不足5000元或每次（日）销售额不足200元的，不缴增值税。

失地农民从事二、三产业个体经营的，按国地税最低起征点实行优惠。

9、失地农民未择业者可参照个体工商户和自由职业者参加基本养老保险办法参保。

10、失地农户有线电视收视费每户每月补助7元，补助资金由县财政负担。

失地农户的界定标准：

失地农户指我县因工程建设而依法征用水田面积70%以上或因征地后人平不足0.3亩水田的农民。

二、试点工作基本情况

湘湖镇试点工作调查了景德镇陶瓷学院新校区、东璟艺术陶瓷、玉源大道等6个征地项目建设涉及到的被征用土地农户的基本情况，涉及4个村委会，18个村小组，共计395户农民。经各方认定，该镇有71户农户为失地农户。

（一）精心组织，周密部署。为切实搞好试点工作，县委、县政府在依据有关政策、深入调研的基础上制定了《关于对湘湖镇失地农民进行帮扶试点工作方案》、《关于印发对湘湖镇失地农民核发失地农户证试点工作等实施意见的通知》等文件。同时，成立了以县长为组长的帮扶失地农民试点工作领导小组，对试点工作进行具体研究和部署，并派出工作组进驻湘湖镇，协助该镇搞好整个试点工作。

（二）加大宣传，上门服务。为取得农民的理解、支持和配合，将《土地管理法》、《失地农民帮扶十项措施》、《治安管理处罚条例》和《致被征地农户一封信》1000余份发放到每一户征地农户手中，增加政策的透明度，使群众了解政策，做到心中有数。同时，坚持服务“四上门”，即：上门宣传政策、上门摸底调查、上门解难释疑和上门发证（失地农户证）发折（低保存折），所有必办手续由工作人员逐户上门办理，得到了广大农户的大力支持。

（三）实事求是，“阳光”操作。明确调点为：1、被征地农户家庭人口和每人的出生年月（以户口本为准）及文化程度；2、被征地农户一九九八年第二轮承包水田面积及各地块名称和面积；3、被征地农户被征用承包的水田面积及地块名称和面积；4、被征地农户被征土地实际测量面积及地块名称和面积；5、被征地农户剩余的承包水田面积及地块名称和面积；6、被征地农户剩余人平水田面积；7、被征用水田占二轮承包水田面积（%）。在整个调查过程中始终坚持做到“公开、公平、公正”的原则，先后召开3次群众代表座谈会，征求群众的意见，并对调查核实后的征地面积、家庭人口等进行了两次张榜公布，接受广大群众的监督。同时，对有关问题的处理在不违背原则和广泛征求群众代表意见的前提下，尊重事实，尊重农村的风俗习惯进行操作，从而确保了整个试点工作的顺利进行。

（四）群众满意，成效明显。通过帮扶试点工作的开展，使该镇失地农户得到了实实在在的实惠，帮扶成效显著。1、有45名老人每月可领取50—70元不等的最低生活保障补助；2、有30余名适龄青少年读书可减免杂费，而且将来考县一中时，可降低10分录取。今年就有一失地农户之子因降低10分被录取县一中，该农户节约了5100元的择校费；3、有35户失地农户的有线电视月租费每月减免7元。4、有23名失地青壮年农民被推荐到陶院新校区工作。

三、试点工作反映出的问题

（一）98年距现在已有六年，人口及承包田均有变化，且情况复杂，给试点工作带来不便。各农户手中现有的承包证是1998年第二轮土地承包时核发的，有部分农户因家庭人口死亡或增加进行了土地流转，但承包证未改；部分农户已进行父子或兄弟分户，人口变化较大；还有娶进、嫁出、当兵、考上大学等人口变化较大。凡此种种，给失地农户的认定和开展帮扶工作带来了一定的难度。

（二）界定失地农户标准有待完善。此次确定失地农户执行的标准是两个（征用土地占承包面积70%以上或剩余承包面积人平不足0.3亩），达到第一个标准的农户数是固定的，但达到第二个标准的农户数是动态的。随着被征地农户的家庭人口增减而变动，人口增加可能成为失地农户，人口减少可能失去失地证。

（三）帮扶工作制度有待进一步完善。这次湘湖镇试点工作是以98年农户承包的农田为基础，调查98年以后因市、县重点工程建设而征用的土地情况。湘湖镇98年以前征用的土地不多，尚可以执行，如果放到我县其它乡（镇），尤其是##镇、洪源镇，他们98年以前都征用了大量的土地，而农户实际耕种的农田，许多村组在98年第二轮承包时并未进行重新分配承包，仍延续98年以前的承包面积，如何落实帮扶措施难度较大。

四、失地农民帮扶工作当前进展

湘湖镇试点工作实施以来，得到了全县广大农民朋友的关注，纷纷要求县委、县政府在全县开展失地农民帮扶工作。针对这一情况，县委、县政府审时度势，进一步完善了十项帮扶措施，将失地农民界定标准改为“被依法征用水田面积70%以上的农民确认为失地农户或被依法征用水田面积未达到70%的，按每户征用1.3亩水田确定1名家庭成员为失地人员，超过1.3亩不足2.6亩的，仍按1人计算，依此类推”，出台了《##县失地农民帮扶暂行办法》，并于2004年12月召开全县失地农民帮扶工作动员会议，在全县进行推广。目前，帮扶工作进展顺利，得到了广大农民朋友的认可和欢迎。

五、失地农民帮扶思路和对策

妥善解决土地征收后失地农民的生产和生活问题，是保障经济建设用地、维护农民合法权益、建设和谐平安社会的要求，是促进农村经济发展和社会稳定的重要方面。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中指出，“县级以上地方人民政府应当完善征地安置办法，妥善安置被征地农民，使被征地农民的长远生计有保障。”为此，我们应高度重视并积极探索工业化和城市化进程中失地农民权益的保护对策，逐步建立“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的新模式，实现土地征用与劳动力安置、建立社会失业和养老保险制度同步进行，让农民分享城镇化带来的现代文明成果，使城镇化走上持续快速健康发展的轨道。

（一）完善征地程序。土地征用程序主要包括3个步骤：征用土地的公告或通知程序，保障有关人员充分的知情权；所有受影响的土地权人参与土地征用过程的公开程序，明确有关权利人的参与权和异议权；司法救济程序，允许有关权利人寻求司法救济，通过司法权制约政府的土地征用行为。

高标准农田政策解读篇（4）

文献标识码： A 1.在项目前期规划设计和具体实施中，存在设计与现实相冲突的问题。规划设计与当地群众意愿的关系在农田整治实践中往往产生矛盾。项目区受益群众的意愿是将现有的灌排体系和田间道路进行维修加固，不赞成新修沟渠道路，也反对废除现有的沟渠道路，最终的结局是施工中只能在现有的沟渠道路基础上进行建设，而新修的工程很少，打破原来的布局，重新开创建设的则更少。所以高标准基本农田建设需合理布局、科学规划，更需要在尊重现实的基础上按照有利于发展现代农业，便于规模集约化经营的原则进行科学规划，需对现有田块的灌排道路设施重新进行组织，这就可能带来基于综合效益最优的规划方案和农户习惯的田间管理方式的矛盾。另外，项目建设后形成的良田因为基础设施完善、农业生产便利会成为地方政府优先发展现代农业的示范区，如果不注意推动现代农业的方式方法，可能会产生盲目推动现代农业 经营和农户沿袭家庭承包经营方式之间的矛盾、基于政府推动的 耕作制度和基于农户个体偏好的耕种意愿的潜在冲突，不利于保 持农村社会的稳定。要避免这些潜在的冲突，在规划设计方案制 定环节，不能单方面地追求所谓的 “先进合理”，一定要充分征求群众的意愿，能够让群众接受。在推动现代农业发展相关工作时，更要做好充 分的解释、宣传等前期准备工作，先示范后推广。如果是群众心存疑虑、不理解、不接受的，应充分尊重群众的意愿，允许其沿袭 目前的田间管理、耕作经营方式。

2.高标准农田水利建设中资金难题的引发原因

2.1 农田水利建设的筹资机制滞后

在实行改革开放政策以前，农业生产是以农村集体经济组织为基础的，兴修水利与农业生产的利益具有一致性，所以，农民在农田水利建设中的积极性较高。但是在改革开放以后，农村的经济政策发生了巨大的转变，由于农业生产机械化程度的提高，以及农村土地数量的减少，更多的农民选择进城务工，农民对于农田水利建设的积极性明显降低。近年来，农田水利建设呈现出规模大、工期长、投资大的特点，而且强调建设中的专业化与机械化，农民的投工、投劳需求大幅下降，而传统的筹资机制已经不适应新的时代，特别是在取消“农业税”与“两工”的背景下，当地政府自筹资金的能力相对较弱，单纯的依赖于财政拨款是不现实的，从而导致农田水利建设发展滞后的局面。 2.2 资金投入不足，主体责任不清

在我们已经建设的高标准农田水利工程中，各级和当地政府的财政资金投入占据主体地位，其次为社会资金筹集。由于国家对于高标准农田水利建设的资金投入逐年递减。虽然当地政府比较重视高标准农田水利建设，但是由于自身财力资源有限，难以进行大规模的投资。另外，在高标准农田水利建设中，由于受到历史原因与经济因素的影响，普遍存在主体责任不清的问题，导致很多在建农田水利工程因后续资金不足或资金管理不善，而出现管理日渐荒疏的现状，严重阻碍了我国农田水利建设的发展进程。

3.破解农田水利建设资金难题的对策

3.1 广辟投资渠道，用活用好各类资金

在今后的高标准农田水利建设中，应积极开辟投资渠道，如：政策融资、政府投资、银行贷款、社会融资、个人捐资等，以广泛的资金来源渠道，促进农田水利建设的全面发展。在吸引到足够的投资后，应注重各类资金的用活、用好，特别要强调“谁投资，谁受益”的基本原则，而且要逐步完善中小型农田水利工程的建设与管理制度，积极建设民营水利工程，从而实现由存量资产向增量资产的转变。另外，在农田水利建设中，应将民间资本作为主要筹资渠道，并树立民营农田水利建设的主导地位，实行“捆绑使用资金”的方式，有效提升各类资金的使用效益。

高标准农田政策解读篇（5）

中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2016）22-5982-05

DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2016.22.063

Analysis on Strategies Innovation for Well-facilitated Farmland Construction

TIAN Yu-fu

（Land Consolidation and Rehabilitation Center， The Ministry of Land and Resources，Beijing 100035，China）

Abstract：According to the deploymentof central government， we must innovate the construction strategies， and to accelerate progress. The problems of well-facilitated farmland construction in the 12th Five-year were analyzed. The article suggested the construction of well-facilitated farmland and the management and protection system to help the construction tasks in the 13rd Five-year to ensure completion.

Key words： well-facilitated farmland construction； innovate； strategies； newideas of development

高标准农田建设是保障国家粮食安全的重要举措，也是全面建成小康社会的重要内容，是当前我国加快经济转型发展的全局性和战略性重大问题[1]。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》将高标准农田建设列为“十三五”农业现代化重大工程，提出要“以粮食主产区为重点，优先建设确保口粮安全的高标准农田。”在现有条件下，可以说是任务重，时间紧，必须客观分析不同区域状况，积极创新建设策略，因地制宜扎实推进。

1 高标准农田建设战略布局的提出与发展

中国开展基本农田保护时间较早，早在20世纪50年代初，国家就有尽可能保护良田、避免非农建设滥用农田的法规[2]。但国家明确提出开展基本农田建设，推行以建设促保护，实行耕地资源数量质量生态并重管理是在2008年，经过近十年的探索完善，高标准农田建设战略部署趋于完整，工作基础日渐扎实。

1.1 政策要求日趋明确

2008年11月，党的十七届三中全会做出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出“大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进，提高耕地质量，大幅度增加高产稳产农田比重。”首次从中央层面提出了以耕地质量提升为主要内容的农田建设。紧接着，2009-2015年的“中央一号文件”都将“加快高标准农田”、“建设高产稳产基本农田”、“促进旱涝保收高标准农田建设”等作为持续夯实现代农业基础，提高农业质量效益的重要内容。2008年，《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》提出要“大力推进以高产稳产基本农田建设为重点的农田整治”，并对开展高标准农田建设作了初步部署。

2016年“中央一号文件”要求“大规模推进高标准农田建设”，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“优先建设确保口粮安全的高标准农田”。至此，高标准农田建设的内容更加明确，概念趋于统一，高标准农田建设正式成为国家脱贫攻坚以及实现2020年全面建成小康社会的一项重要内容。

1.2 规划体系逐渐完善

2012年国务院批复颁布实施的《全国土地整治规划（2011-2015年）》，在首次提出“全域”土地整治概念的同时，也提出了“十二五”高标准农田建设的规划目标。省、市、县级的土地整治规划也明确了本区域的高标准农田建设规划目标，充分发挥了规划在高标准农田建设中的引领作用。2013年，国务院颁布实施了《全国高标准农田建设总体规划》，对高标准农田建设也作出了具体要求，并要求“建立国家、省、县三级规划（方案）体系。”农业部、水利部、国家农业综合开发办公室等在各自的部门规划中结合部门职能安排了相应的高标准农田建设任务。

目前，“十三五”全国土地整治规划已完成报批稿，省级土地整治规划大多已在2016年6月底前编制完成，市、县级土地整治规划编制在全面开展；《全国高标准农田建设总体规划》拟根据发展新理念进行修编。这些都为“十三五”高标准农田建设提供了坚实的规划保障。从规划内容和各地实践来看，高标准农田建设规划统筹安排建设目标任务，建立部门联动的工作机制。各级土地整治规划，尤其是市县级土地整治规划则立足于分解落目标任务，优化建设布局，确保把高标准农田建设任务落实到项目和地块，更具操作性。

1.3 科技支撑力度加强

高标准农田建设技术标准体系逐步成型，标准化建设取得突破。2012年国土资源部颁布实施中国首个《高标准基本农田建设标准》行业标准，明确了高标准基本农田建设目标、任务、原则、内容与技术要求、程序等[3]，对建设过程各环节以及田间基础设施占地率、耕作层厚度等诸多要素提出了量化要求。2014年国家质检总局和国家标准委批准《高标准农田建设通则》国家标准[4]，《通则》在提出土地平整的基础上，以完善农田基础设施为重点，配套开展相应的土壤改良、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配电等工作，并规定了各项内容的技术标准。目前，国家标准《高标准农田建设评价规范》已完成送审稿，解决了高标准农田“评什么、怎么评”的问题。中央各部门也纷纷制定了本部门涉及高标准农田建设的行业标准，如农业部颁布实施了行业标准《高标准农田建设标准》、国家农发办制定了《国家农业综合开发高标准农田建设示范工程建设标准（试行）》[5]。浙江、山东、江苏、四川等省结合本省实际，先后出台了有关高标准农田建设的地方标准。

学术界对高标准农田建设的关注也逐年增多。陈天才等[6]、马立军等[7]、李婷等[8]探讨了高标准农田建设的空间布局和建设时序，从自然条件、基础设施条件、立地条件等方面构建了高标准农田建设评价的体系，并按贴近度大小进行时间排序。李少帅等[9]、黄玉娇等[10]分析了高标准农田建设面临的问题和对策，提出要加强自然资源和资金的匹配度。王新盼等[11]、王晨等[12]研究了高标准农田建设区域划分方法，提出结合农田质量现状及其限制因子可改造程度，从基本具备高标准条件和经整治后可建成2个层次上划定高标准农田建设适宜区域的方法。

2 “十二五”期间高标准农田建设进展和问题分析

根据调查统计，“十二五”期间全国建成高标准农田0.27亿hm2，超额完成了规划确定的目标任务，可以说成效显著。但高标准农田建设是一项探索性工作，工作部署急、要求高，可借鉴的经验少，从实践来看，仍然存在一些突出问题，需要在未来加以改进完善。

2.1 建设进展情况

按照“中央指导、省负总责、县为主体”的建设监管机制，“十二五”期间，全国各地共建成高标准农田0.27亿hm2，通过整治新增耕地170.4万hm2，耕地质量平均提升1～2个等级[13]，国家粮食生产也实现了“十二连增”，高标准农田建设对促进农业乃至农村发展发挥了重要作用。

1）落实了最严格的耕地保护制度。通过高标准农田建设，田、水、路、林、电等田间基础设施配套更加完善，项目区实现了“旱能灌、涝能排”，农业生产抵御自然灾害能力明显增强，部分旱地变成了水浇地，2015年中国统计年鉴数据显示，全国耕地灌溉面积从2010年的0.60亿hm2增加到了2014年的0.65亿hm2；优化了项目区土地利用结构，田间基础设施占地率减少至8%以下，田间基础设施使用年限提高到15年以上，实现了以建设促保护，促进了耕地节约集约利用和可持续发展。

2）夯实了现代农业发展基础。据调查，建成后的高标准农田田块规模扩大并且变得相对均匀[14]。丘陵区道路通达度提高到90%以上，平原区基本实现100%的通达度，显著减少了农业生产成本，提升了农业生产效率。重庆市以市场为导向，推进粮油和蔬菜生产经营规模化、种植良种化、生产机械化、水利现代化，打造了长―垫―梁“一圈两带三核”百万亩粮油基地和潼南涪、琼两江流域2万hm2连片蔬菜高标准基本农田，促进了农业生产规模化，农民收入显著提高。广西、福建等省采取“以奖代补”的形式建设高标准农田，大力支持农民和农业经营主体自发开展“小块并大块”耕地整治，通过规模化、集约化、机械化生产，使农业生产力大大提高。

3）改善了生态环境。建成的集中连片高标准农田，在田间道路和沟渠两侧种植林带，使项目区的林木覆盖率大幅度提高，农田防护面积比例普遍提高到90%以上，优化了生态景观结构，有利于区域生物多样性。通过以改善灌排条件为目的的小流域治理，减少项目区风沙、水土流失、泥石流等自然灾害的发生，改善了农田生态环境，促进了生态文明建设。湖南、上海等地结合高标准农田建设发展示范农业和观光农业基地，建成的“稻田公园”、“郊野公园”等社会反响良好，吸引了大批旅游者，拓宽了农民致富门路。

2.2 存在问题分析

高标准农田建设任务艰巨，需要举全国之力，多部门紧密合作共同来完成。当前高标准农田建设在组织管理、实施建设、后期管护等方面均不同程度地存在一些问题，亟需研究并加以解决。

1）政府主导作用未能有效发挥。根据《全国高标准农田建设总体规划》，各级地方政府要根据本地实际情况建立由政府领导牵头，发展改革、财政、国土资源、农业、水利等有关部门参加的协调机制，明确各部门职能职责，加强统一领导和统筹协调。但从“十二五”期间各地建设情况来看，政府主导的机制并未完全建立起来，统筹协调力度不够，有的省份在推进高标准基本农田建设过程中，尽管在省级层面做了工作部署，但部分市、县级政府更关注其他经济建设项目，未将高标准农田建设作为政府的重点工作，很多项目建设领导小组或指挥部只停留在文件文字中，职能没有得到应有发挥，造成高标准农田建设进度慢、资金滞留等问题。

2）部门间衔接协调难度大。高标准农田建设是一项跨地区、跨行业、跨部门的综合性系统工程，必须统筹规划、协调落实、有序推进。但在实际工作中，由于各部门项目管理方式、资金来源、技术标准、人员结构等不尽一致，很难形成共同推进的统一平台，不少地方仍然是部门各自为政，难以形成合力，影响建设进度和效率。

3）资金整合不够到位。根据规划要求，高标准农田建设要以县域为单位，按照“规划标准统一、资金渠道不变、相互协调配合、信息互通共享、积极推进整合、共同完成目标”的原则，加强新增建设用地土地有偿使用费、农业综合开发资金、现代农业生a发展资金、小型农田水利设施建设补助专项资金等不同渠道涉农资金的有机整合。但在政府主导作用不能有效发挥、部门间衔接协调难度大的条件下，很多地方的资金整合流于形式，集中投入、提高资金使用效益的力度不够。

4）数据信息难以及时共享。根据总体规划确定的部门分工，由国土资源管理部门负责高标准农田上图与信息统计工作，要加强沟通协调和信息共享。实际工作中，由国土资源管理部门建成的高标准农田都能及时上图入库，但农业、水利、农业综合开发办等其他部门建成的高标准农田普遍存在片数比较多且分散的问题，项目和地块的拐点坐标等信息缺乏而难以实地认定，导致总体建设信息不能及时汇总，建设成果不能共享。

5）后期管护不到位。总体规划对后期管护只提出了原则性要求，中央层面也未制订明确的关于后期管护的政策。从调研来看，不少地方存在“重建设、轻管护”的现象，没有完全建立后期管护机制，高标准农田项目建设完成后，未安排后期管护资金，管护责任不明确，管护措施不到位，部分田间基础设施损毁失修，影响可持续利用。

3 “十三五”时期高标准农田建设策略创新分析

与“十二五”期间相比，“十三五”时期高标准农田建设任务更为艰巨，要确保按期完成建设任务，助力国家第一个百年目标顺利实现，首先，要针对当前存在的问题加快完善体制机制，提高建设效率；其次，要采取有效措施，及时化解建设条件约束趋紧、资金筹措难度加大等不利因素带来的影响；第三，要积极应对新形势和发展新理念带来的困境和挑战，着力创新建设途径。

3.1 “十三五”时期面临的新挑战

1）应对发展新理念能力不足。党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，高标准农田建设要贯彻落实五大发展新理念，促进耕地资源数量质量生态并重管理，需要从业人员及时转变观念，改革管理方式，创新规划、设计、施工等环节的技术方法，革新材料设备，提升整体素质。长期以来，高标准农田建设管理部门以及设计、施工等从业机构习惯于“田间工程建设”模式的农田建设，存在很强的“路径依赖”特性，要按照发展新理念开展高标准农田建设需要较长的一段转型期。

2）建设难度越来越大。“十二五”期间，各地按照“先易后难”的顺序，将容易建设的农田基本全部建设完，“基本具备高标准条件”和“稍加整治”类型的高标准农田建设项目越来越少，“十三五”时期的高标准农田建设项目绝大多数应该都是“需要全面整治”类型的。全面整治要在土地平整的基础上，综合开展土壤改良、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配电等工程，工程量大、项目建设周期长、投资额度也会相应增加，建设成本随之上升。

3）区域差异逐步显化。各省的耕地资源、水资源状况不尽一致，历史上对基本农田保护的力度有所差别，总体规划确定的高标准农田建设任务与上述条件并不完全匹配，局部资源匮乏地区要完成高标逝锝ㄉ枞挝衲讯雀大，国家层面的统筹协调面临挑战。对比分析各省2020年高标准农田建设任务、耕地保有量、基本农田保护面积和2014年的耕地灌溉面积（图1）发现，广西、海南、重庆、四川、贵州、青海、宁夏等省（区）的高标准农田建设任务超过了耕地灌溉面积，高标准农田建设面临农业灌溉水资源不足的压力。浙江、江西等高标准农田建设任务接近基本农田保护面积80%的省份，以及北京、上海、广东等经济发达、历史上基本农田整治工作开展较好的省份，都存在按现行标准“无地可整”的困境，需要进一步提高建设标准，以完成建设任务。

4）资金筹措难度越来越大。随着建设成本增加和物价上涨等因素，“十三五”期间要完成高标准农田建设目标任务，需要8 000～12 000亿元资金。国家用于高标准农田建设的资金来源有新增建设用地土地有偿使用费、农业综合开发资金、现代农业生产发展资金、小型农田水利设施建设补助专项资金、土地出让收益中计提的农业土地开发资金和农田水利建设资金等。近几年，随着经济下行压力加大，供给侧结构性改革加快，各地去产能、去库存的力度逐步加强，各级政府的新增建设用地土地有偿使用费、农业综合开发资金、土地出让收益等收入急剧下滑，2015年部分省份就已反映资金难以满足高标准农田建设需求，急需拓宽资金渠道。

3.2 “十三五”时期策略创新分析

1）健全建设管理和监管机制。高标准基本农田建设管理和监管机制如图2所示，纵向上要加快完善“中央指导、省负总责、县为主体”的建设监管机制，更充分发挥中央的宏观调控作用，进一步明确中央各部门的管理职责，明确各部门的建设任务、资金来源，准确界定各部门在高标准农田建设监管中的具体分工。横向上要完善“政府主导、部门合作、公众参与”工作机制，切实落实政府统筹责任和部门建设责任，充分调动各方的积极性，切实发挥农民群众的主体作用。通过完善机制解决区域差异大、部门衔接难、资金整合难等问题，提高贯彻落实发展新理念的系统能力。

2）创新投融资机制。鼓励和引导社会资本参与高标准农田建设，积极拓宽资金渠道，加快建立多元化的投融资体系。在宏观税收减少的局面下，中央层面要加快研究出台具体的、操作性强的拓宽资金渠道和统筹政府涉农资金的政策措施，充分发挥政府投资的引领和示范作用。按照“谁投资、谁受益”的原则创新激励机制，探索通过土地整治建设高标准农田新增耕地可用于占补平衡，积极建立乡（镇）、农民及业主多元投入的投资机制，多渠道、多层次筹集资金。鼓励农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等土地经营者实施项目，实现项目“建、管、用”一体，激发实施主体的内生动力，降低建设成本。充分发挥农民集体经济组织和农民的主体作用，鼓励他们采取多种方式，自行建设高标准农田，加快农村一二三产业融合发展，增加农民收入。

3）加强评估考核。严格落实中央关于将高标准农田建设情况纳入地方各级政府耕地保护目标责任考核的要求，开展年度考核和规划期末考核，年度考核结果与下一年度中央资金安排挂钩。探索建立激励机制，对高标准农田建设工作做得比较好的省份，可考虑在用地指标安排、国家投资重大工程建设等方面予以适当倾斜，探索将高标准农田建设中经集中连片整治后新增加的部分耕地用于农田配套基础设施建设；对高标准农田建设不力的地方，应严格按照《粮食安全省长责任制考核办法》规定，追究相关部门和人员责任，督促地方政府切实担负起责任。

4）严格统一上图入库。依托国土资源综合监管平台，建立高标准农田建设信息精准管理机制，将已建成地块及时通过国土资源综合监管平台“上图入库”，实现高标准农田建设“一张图”，全面、在线、实时监控核查，并在此基础上形成全国高标准农田建设“一张图”。国土资源管理部门等相关部门要及时优化完善综合监管平台，制定统一信息标准；高标准农田建设各有关部门要完善本部门负责的高标准农田建设项目的拐点坐标、主要工程量等信息，由县级建设部门及时将建设信息逐级报备至省级部门，省国土资源管理部门汇总全省建设信息后报国土资源部，及时实现信息共享。

5）完善建后管护制度。将建成的高标准农田及时划定为永久基本农田，实行特殊保护。加快健全管护机制，各地政府可根据当地实际情况，对高标准农田建后管护资金给予适当补助。积极引导和激励专业大户、家庭农场、农民合作社、农村集体经济组织等新型经营主体参与高标准农田设施的建后日常管护工作。管护制度的制定，一定要明确各项工程的管护主体、管护责任和管护义务，将责任落实到具体机构（人员），要及时签订管护协议，确定沟渠、道路、建筑物等工程设施的具体管护措施，确保各项工程设施在设计使用年限内有效发挥作用。

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高标准农田政策解读篇（6）

中图分类号：F323.22 文献标识码：A 文章编号：1671-0169（2014）01-0055-07

面对当前严峻的环境问题，各国基于不同国家文化背景以及物质财富水平的差异，应对环境问题采取的环境保护策略不尽相同。目前主要有两种路径，一是科学普遍主义取向，主要通过经济增长和先进科学技术手段强化生态保护，如生态现代化视角下的环境保护；二是多元主义取向，重点关注多元化地方传统文化以及生态智慧对环境保护的贡献，如各民族传统智慧中的环境意识与环保行动。目前各国环境保护的经验表明，通过单纯的技术和普遍化的政策手段实现生态保护的目标面临多方面的困境和风险，所以建设新文明应该朝着多元主义转向，努力寻求一种新的生活方式，进行社会机制以及文化价值观的调适，而生存方式、文化价值观以及社会机制等因素必须在特定时空背景下发挥其应有的作用。本文主要以一项全国性的退耕还林政策实践为例，在特定的区域时空中考察环境关心的地方实践，试图为环境关心到环境保护的复杂社会过程提供一种可供解读的路径。

一、问题提出与研究方法

联合国《2000年全球生态环境展望》指出，人类对林木和耕地的需求已使全球森林面积减少35%，其中30%用于农业耕地。为了减少水土流失和土地荒漠化，欧洲采用自愿弃耕的方式，加拿大实施了永久覆盖项目（PcP），美国有土地休耕计划（cRP），中国实施了有史以来规模最大的退耕还林还草政策（GGP）。由于建国后的过度开发，导致生态环境逐渐脆弱，1997年黄河断流累计达267天，1998长江、松花江、嫩江发生特大洪灾，造成严重的经济和人员损失。据1998年数据，三峡库区上游的森林覆盖率从1950年初期的30%～40%一度下降到10%，沿江两岸只有5%～7%；重庆东部各省1980年代初期与1950年代后期相比，森林覆盖率减少了50%，鄂西段也减少了40%左右。反思水患根源，国家认识到水土流失带来的危害，坚定了治水必先治山、治山必先兴林草的决心。1999年朱镕基总理视察了长江、黄河上中游地区的生态建设工作后，指出要采取“退耕还林、封山绿化、个体承包、以粮代赈”的措施，大力开展植树造林种草。随后中国政府审时度势，基于生态安全以及全国粮食剩余结构性调整的契机，开启了全国上下规模宏大的退耕还林还草工程，2002年该工程由1999年的四川、山西和甘肃三省试点逐渐向全国铺开。这是一项由中国政府主导，涉及面广、投资额大、政策性强、与农民关系最密切、反弹的可能性最大的生态建设工程。由于生态脆弱、经济贫困的地区与生态恢复和建设有着天然的联系，所以作为一项生态环境保护的退耕还林政策实施大多集中在中西部的“三区”（山区、少数民族地区、贫困地区），这些地区自然条件恶劣，基础设施落后，投资环节差，产业结构单一，人口素质差，市场经济发育程度低，农民收入低且来源少，是典型的经济贫困和生态赤贫共生区。为此，在全国范围内实施的退耕还林政策面临地区差异、民族多元化、社会经济发展水平不同等复杂性的困境。面对中国环境政策执行的特殊背景，政策最终执行主体如何在多元文化的地方情景中为自身利益重组政策并进行策略性行动？如何有效地设计环境政策使之能够有效引导地方多元化的环境感知并在政策执行过程中转变为环境保护行动？本研究试图以退耕还林这一具体的环境政策在特定区域时空中执行过程为轴线，探讨中央规范性政策与村民的生态智慧和地方性知识之间的互动逻辑，以此达致对以“村民”为中心的环境政策实践过程的真实理解。

本文所用的文本资料来自2012年8月、2013年3月以及2013年8月，笔者对重庆市w县林业局与县政府、S镇政府相关人员以及东溪村村委干部和村民进行实地参与式观察、深度访谈、口述史等方法获得。由于退耕还林政策在该村实施已有10年，对于政策当时实施情景只能通过村社、乡镇的关键人物回忆、官方或半官方资料以及笔者的观察进行“建构”。同时本研究属于个案研究，其目的不在于试图得出一个能推论到全国的结论，而是希望更好地理解环境政策实践过程中主体互动的真实过程。东溪村地处大巴山区渝陕鄂交界，渝东北w县S镇境内，w县属于国家贫困县、三峡库区重要县，2012年全县GDP收入为53.1亿元，年地方财政收入仅7.3亿元，经济发展水平在重庆市排名靠后，境内有长江一级支流大宁河流经。全县以卡斯特地貌为主，山地面积占93%以上，素有“九山微水一分田”之称。S镇距县城30公里，全镇海拔悬殊2000米，典型的立体气候。东溪村历来在农业灌溉上没有任何水利设施，农作物基本是“靠天吃饭”，若在生长季节缺少雨水或是雨水过多都会严重影响收成。w县从2000年开始试点退耕还林，截止到2007年，全县共完成退耕地造林22，5万亩，涉及该县19个乡（镇）和2个街道，东溪村于2003年实施退耕还林，总还林面积3664亩，现有耕地1756亩，人均不足0.5亩；全村现有2 386人，流动人口580多人，人均年收入约4000元（务工收入占90%以上）。东溪村山高坡陡，山多田少，土质贫瘠，山田种植在退耕还林之前水土流失尤其严重。

二、环境关心的地方实践：退耕还林政策执行过程

环境关心，或“环境感知”，即“人们意识到并支持解决涉及环境问题的程度或者个人为解决这类问题而做出贡献的意愿”，其主要目的是探讨环境感知与具体环境行为之间的关系。在本文中并非关注当前很多学者试图通过一系列的指标体系追求环境意识在多大程度上可以转变为人们具体的环境行为的一种普遍性的科学知识，而是一种与生产生活方式密切相关的价值观念和态度，具有多样性和地方性特征，因此关注特定时空背景下的生产生活实践有利于不断丰富环境关心的意涵。另一方面，环境关心也并非一定指向环境保护行为，因为环境保护行为的发生嵌入于以地方性知识为基础的日常生活实践中，所以若外在结构性力量忽视地方生态智慧的作用将影响环境政策执行的成效。然而环境政策的实施效果往往是衡量环境保护水平的一个指标，但其无法反映政策实践过程中相关主体的环境意识和行为选择；所以环境关心更多地体现在环境政策执行过程中。通过日常生活经验与规范性知识的博弈，不断地修正和重塑政策在地方实践的合法性。为此，当自上而下的一套规范性知识通过结构性的力量进入一个特定的区域空间中，当地村民是如何解读政策，在政策实践过程中村民如何进行策略性行动，日常生活经验与规范性知识之间如何博弈等，一系列的问题将在东溪村退耕还林政策的地方实践案例中展开讨论。以下将主要从村民对政策的理解、政策文本规定的地方解读与实践等方面展开。

退耕还林政策是我国于1999年试点并于2002年全面铺开的一项全国性工程，被众多学者评价为有史以来实施的一项在投资、涉及面、政策性、群众参与度都很高的、旨在改善生态环境的林业生态建设工程。但对于这项巨大的系统性工程最终执行者是如何理解的？

“这肯定是日白的（即骗人），哪有这么好的事情，不种粮，就栽几根树子还发粮食”；“后来国家逗硬，第一年就把粮食都运起来了，老百姓看到是动真格的，有些当时拗起没有搞的村，这哈子又要挣到搞；”（访谈记录：20130808 LRH）

“我估计搞这个是为了保三峡电站，怕水土流失，不让泥沙沉淀起来对电站有压力，但当时上面没有这样说；结果我们这里的乡长为了好管理，一刀切呢，就把我们开的水平梯田，一律栽上了树，可惜了。对面那个村先搞一年，看到人家拿现成的钱，上面一号召搞“停耕”（当地人都将退耕还林简称为“停耕”），群众巴心不得搞，一年不耕不种，不去肥料种子钱，干得国家的一坨，囊个要不得呢，是一种懒汉思想嘛。有的还不是把地种起的，拿了国家的一坨，自己还有收成，相对于多得了利益，还是划算。”（访谈记录：20130809——CXF）

“那时候都是村里面的人来开会，说是“报荒”，我们也晓不得这个有没有福利，就问他们这个是搞莫尼的呢？他们说“反正这个，我们也搞不清楚，把你们屋里有多少荒起的田的面积报上来就可以了”。当时老百姓自己造谣，说报多了到时候要收莫高的“特产税”，所以我们没有那个敢多报，早晓得有这等好的福利，不说报超点嘛，至少个人这个亩数要多报点啥。”“我有个二舅当时家里面有9个人的田，心想这么宽的田劝他多报点，他说‘我不多报，我那些田栽树了，二天我要吃饭。我不报那么多。’他嗯是就报了1亩。”（访谈记录：20130820——TYX）

村民将中央政策“退耕还林”直接解读为“停耕”，中央退耕理想目标是退而不可续的一种还林工程，土地性质从耕地变为林地；而村民眼中的“停耕”，仅仅是一种停止耕种，在一定情况下村民可能选择继续耕种，即复耕，并且忽视还林的内容。从不同村民对退耕还林政策的理解和态度主要可以分为三类：第一是表示怀疑，但迫于政策压力而实施政策；第二是借鉴经验，因补助诱惑而积极执行政策；第三是在完全不知情中从众实施政策。不同的理解，但结果都实现了落实政策的一致性，因为村民都很明白，“上面的政策没有人反对得跨，即使自己一个人拗起不退不管用，除非要不退大家都不退，等树子长大了，到处都是荒林荒爬，自己的那块地也瞎到了，没得收成，还不如退了。”对政策执行达成一致后，村民实施退耕还林过程实际上是传统生态智慧与规范性政策规定之间的博弈过程，这里将重点围绕官方文件中有关“林下种植”规定的演化而展开。

《退耕还林条例》（国发2002第[367]号）第二十九条中明确规定：“禁止林粮间作和破坏原有林草植被的行为”，并且《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（国发[2002]10号）规定：“在确保地表植被完整，减少水土流失的前提下，可采取林果间作、林竹间作、林药间作、林草间作、灌草间作等多种合理模式还林，立体经营，实现生态效益与经济效益的有效结合。退耕后禁止林粮间种。”政策往往很理想化也很简单：既然退耕，就不能种粮食，因为退耕后土地性质发生变化，以前是耕地，现在变成林地，林地就不能种粮食，但政策执行者却不以为然。

“头年我们这里不许种，有些悄悄种起，被检查到的就是批评不许再种了。后来却发现种了一年的地头的树苗比没有种的长得快些，所以上面就不硬加限制，下面又可以种；你看现在林爬下面啥都有，包谷啊、黄豆啊、油菜啊。国家也只是说不能林下放牧，养羊；但哪里能杜绝，国家只给钱，还不是换汤不换药。”（访谈记录：20130809——CXF）

“要活命啊，必须种。架始（即开始）说是不能种，但你想想啊，我们上面村长让我们全部退完了，不种我们吃莫尼，所以当年种树子又种庄稼，根本不影响，后来政策说，只要你不把树子给挖了，就可以在空空上种。因为种了庄稼树木还长得更好些，庄稼要施肥，土地有肥力了，树子都要长得快些。……我们上面停耕后该种什么种什么。头年政策说，不能种，怕影响树苗生长，但我们还是种起的，林业局又不经常来检查，一年就来一次；这样我们拿了国家的一坨，还同样有庄稼收成。”（访谈记录：20130811——WYC）

“栽树的时候还是甭起绳子栽的，我栽的时候全是横起栽的，横起嘛，好犁田；直起的话，不好犁田。最开始宣传的一年吧，还是说不能种，但后来老百姓说，不种田活不到命，并发现‘种了树子肯长些’。所以后来上面就说可以种矮作物，如黄豆、红薯、洋芋，但不能种高杆作物。”（访谈记录：2013082I——TYX）

“当时规定：板粟40株/亩；核桃20株/亩，树苗刚种下去就筷子那么深深，很多地方都是空起的，好可惜；再说了土地一年不种就荒了，连土边的桑树都要荒死，就是因为停耕把我们这里的桑树也“化了”（即荒死了），养蚕也不强；不种的土地没得肥料，树子也不肯长。”（访谈记录：20130309——GDM）

自古以来靠种田为生的农民，起初在对政策不理解的情况下，也没有意识到退耕后土地性质发生变化，以为停耕就是国家给钱的福利政策，所以种粮种树并不冲突，这样还可以拿了国家补助还有粮食收成。从农民的叙述中发现，从悄悄种，到后来上面允许种矮作物再到最后的没有严格规定的变化，这只是从官方文本中对种田形式上的规定不同而已，对现实中农民种田的决心没有产生必然的影响。另外，聪明的老百姓善于把握上面的政策动向，一年一次秋冬季节的检查验收刚好是农作物收成结束的季节，次年四五月份的复查又是专门针对第一年的不合格面积，所以为林下种植创造空间。但仅仅因为村民世代积淀与传习的智慧（如以为水平梯田白田白种的种了几根树苗很可惜，利用空隙种田）以及冒险实践促使树苗得到了“肯长些”的意外结果，但这还不足以使上面有关“严格禁止林粮间种”的政策发生松动。其中S镇发生的“个别事件”对强硬的政策松动有一定的促进作用。

“刚开始国家、市层面规定比较走极端，严禁林粮间种，包括玉米、小麦、洋芋都不能种，只能种点豌豆、胡豆、蔬菜类的，凡是粮食作物一律都不能种；记得是2003年上半年为了执行该政策，有些乡镇还组织村里面的人去把农户的作物铲求了；之后就被报道出来，听说S镇那边的人在北京那边的有熟人，就给他们反映情况。结果给重庆市打电话了解情况，重庆市直接反映到巫溪县林业局，县政府派相关人员进行一线调研之后，将此事汇报到国家林业局，这样整个政策发生了变动。新的精神强调‘坚决不允许去铲除农民的庄稼’，用老百姓的话就是走极端。后来发现有人种，我们也只是去劝导宣传政策，如果你确实要林粮间种，就验收不合格，补助金就不会兑现。不像往年到农户家里拉猪拉羊那样，反正不兑现就行；你自己把它处理了我们才兑现。老百姓只顾眼前利益，认为种点庄稼是为了生存，又想把国家的政策补助拿到起；但国家一直规定禁止林粮间作，之后加了一些补充性的规定，所以我们只能把握不兑现补助的主动权来对付那些想种庄稼的村民，如果多次检查都不合格就把指标给你撤了，不准你搞了。”（访谈记录：20130403——WWS）

于是2003年是政策执行的一个转折点，相关人员告知有内部文件规定：“‘决不允许铲除农民的庄稼’，退耕地不能种植影响苗木生长的高杆农作物（如玉米、小麦等），可以适当林蔬、林药、林草间种等矮杆作物；仍规定不能林粮间种。”但在正式下发的《重庆市人民政府关于完善退耕还林后续政策措施的意见》（渝府发[2007]119号）文件中规定了相应的内容：“在不破坏植被和造成新的水土流失的前提下，允许农民在退耕还林初期适当种豆类等矮杆农作物，以耕促抚，以耕促管。”从两份文件中可以发现，后者的规定比前者有更大的政策选择行动空问，“《意见》要求允许种矮杆作物，而没有规定不能种高杆作物”。另一方面实际上的政策松动是在2003年下半年的s镇个别事件之后就促成并付诸实践，但在2007年才有正式的文件出台，这其中也为农民在长时段（约4年）的模糊状态下实践林下种植，而非政策所说的“初期”，甚至为大胆的农民“该种什么种什么”的实践创造了很大空间。

在中国，不同地区如南方与北方、平原与山区等对主粮和蔬菜的所属种类定义有较大的差异，在大巴山地区主粮包括小麦、土豆、红薯和玉米等。所以政策松动后规定不能种高杆作物如玉米，可以适当林蔬问种。于是农民就以“蔬菜”名义种植土豆、红薯、油菜等，利用“林蔬问种”政策的一个空挡获得种植土豆和红薯的默认；后来规定允许“矮杆作物”种植的规定，进一步使种植土豆、红薯等名正言顺，共至有农民铤而走险“该种什么种什么”，所以逐渐在退耕林地中也可以看到玉米和小麦。

“刚开始规定不准在树苗林种庄稼，后来政策放宽可以种矮杆作物。即使最开始要求严格，也不存在没有人不种的，家家户户都种起的，该种什么种什么，你去看看罗，这个季节林爬里面什么都有，洋芋、玉米、黄豆、红薯，下年还有小麦和油菜莫尼。但为了几个钱，还是没有人敢把树苗毁了。跟你说啊，还有这样的人，他自己田的树苗死了，就把人家田的树苗扯来栽在他田里。”（访谈记录：20130816——GDZ）

“起初，有人悄悄种；后来等树木逐渐成气候了，林业局又说可以种杂粮在里面，如豆类、薯类都可以，另外树长大了，种庄稼不仅不影响，还有助于树木生长所需要的肥料。”（访谈记录：201 30815——ZSX）

自2008年之后，国家决定退耕还林政策延续进入第二轮周期，为农民增收鼓励退耕还林地问种模式，提倡林蔬、林药、林草间种。

“实际上，在最近两年的实施和执行过程中，只要退耕地里面是树木长得好，没有受到种粮影响，适当的种一些粮食也没有严格的禁止，但国家政策明确要求不能林粮间种，具体执行还是据我们当地具体情况而定。”

从一位林业相关人员得知他们把握政策的一个核心是，“退耕还林的关键是造林，只要不妨碍树木生长、有利于树木生长就行，其他的没有太严格。”农民通过地方性知识与生态智慧与国家规范性政策之间的互动，为农民政策实践创造了很大的空间：政策规定从“禁止林粮问种”不断重组和建构为“只要不影响树木生长即可”的形态。

在退耕还林政策有关“林粮间种”的实践过程中，经历了走极端的“禁止林粮间种”，之后以2003年的“个别事件”为转折点使政策发生松动，在最初“禁止林粮问种”的基础上附加“不能种高杆作物，可林蔬等间种”规定（2004年）；之后又将附加条件更改为“允许种植豆类等矮杆作物”（2007年）；到现在规定逐渐变化为“只要不影响树木生长，其他没有太严格要求”（2008年）。从政策演变中可以看到，老百姓基于自身生存逻辑的生态智慧与地方性知识助推着政策一步步演化，最后政策形成了一种独特的“还林了，仍在耕”的形态。

三、环境关心地方实践的基本逻辑

目前关于环境关心的研究大多集中于现代普遍性的科学主义讨论，但它的合法性或起源可能存在多元化的叙事知识过程中，并且是叙事文化的重要组成部分，因此从多元主义倾向探讨环境感知的丰富内涵具有重要意义。环境关心的地方实践表明，退耕还林政策作为一种自外而内的结构性力量始终无力与自古以来种田为生的地方传统相抗衡。从退耕还林政策实践中可以看到，政策并没有真正限制农民耕种，农民反而在原有粮食收成的基础上同时获得了国家的经济补助，农民对土地的感情与生态智慧战胜了外在政策的限制，将“退耕还林”解读为一幅“还林”与“又耕”的双赢局面。退耕还林政策实践过程实际上是农民在长期生产生活实践中积累和传习的日常生活经验与规范性知识之间的互动过程，在此过程中凸显了村民对政府的怀疑主义倾向、生计为中心的坚持、福利最大化的追求、地方性知识的支撑、冲突缓解中的关系网络运用等等一系列环境政策在地方实践的基本逻辑。

首先，农民对政府的怀疑主义倾向。国家主导的全国性政策在中国多元化文化背景和不同经济发展水平的地方实践中，面临政策的地方适应性与农民的信任问题。改革开放以来中国农村改革使农民成为微观的经济活动主体，自主性与权利意识不断增强；同时国家为解决“三农”问题，改变农村面貌，自卜而下投入了大量的致富项目和工程资金，但绝大部分都以失败告终，究其共同原因是“各种项目实际上是一种依靠政府权威而实施的“逼民致富”工程，并不适合当地发展”。所以村民以为“只要是政府搞的项目，注定会黄”的观念根深蒂固。同样的逻辑，退耕还林政策作为一项全国性的生态建设工程，涉及到全国25个省市及新疆建设兵团，在政策自上而下实施过程中，不同的执行主体对此具有质疑的声音：

“当时上面很重视，但我们也吃不透政策，只说要搞”（林业工作相关人员）；

“我那个时候有病，也没有重视，以为即是小班（退耕还林政策规划单位）规划了都搞不下来”（村干部）；

“这肯定是日白的，这么好田拿来栽树我吃莫尼，到时候还要收莫高的“特产税？”

（村民）由于不同主体对政府项目的怀疑主义倾向，严重影响农民对退耕还林政策执行的积极性。

其次，生计为中心的坚持。古人云：“农民不种田，饿死帝王君。”这也是农民历来重视种田、以粮为本理念的根基。农民总是感叹“一个朝代有一个朝代的产物，现在国家不需要农民种田，同样有粮食吃。”但农民对土地深厚感情远远超出对退耕还林政策的理解，历来靠种田吃饭的农民在政策压力下的还林仍然改变不了“种粮第一”的理念，为了生活，他们也为种田争取权利。政策规定总是想象得很简单，试图以粮食补助来限制“林粮间种”，但丝毫不影响农民种田的选择，因为农民传统的生产生活经验告诉他们“要吃饭，必须种田；不种田活不到命”。为此在退耕还林的自愿决策中，仍然存在因为要田吃饭而坚决“守候土地”的“老顽固”，最终选择象征性的退耕。他们一来是对政策不确定性的担忧，二来是因为“种田为生”的生计观念根深蒂固。在执行落实造林过程中，他们忽视有关栽种行距的政策规定，力图为林下种植创造空间。“栽树的时候还是甭起绳子栽的，我栽的时候全是横起栽的，横起嘛，好犁田。”在检查中，因林下种植而被铲除庄稼的村民理所当然地上访寻求国家的解释，因为在他们的视界中，种田永远是农民为了生存的核心权利。

再次，福利最大化的追求。舒尔茨认为，小农在传统农业范围内有进取精神并能够最大限度地利用机会和资源，所以他们在贫穷的状况下生产要素的配置是有效率的，是理性的经济人，具有企业家最本质的素质。但由于现实经济生活中的人的理性是有限的，人的行为中同时存在追求最大利益的理性与因循守旧的非理性，信息的局限性导致人的决策和行为具有非理性。从退耕还林规范性计划演变过程发现，基于信息不对称、自身知识和能力局限以及环境因素的复杂性等因素的存在，农民总是在理性与非理性之间进行行为选择，也即以“有限理性”追求成本或风险约束条件下的收益效用最大化。一个林业工作人员提到：“农民都很现实，听说有钱就愿意实施退耕，但他们以为这是一项国家的福利政策，而没有意识到退耕还林后土地的性质由耕地变为林地就不能种田了。”所以退耕后，具有侥幸和冒险精神的农民以多元化的日常生产生活经验规避现有政策的限制，认为种树与种田并不冲突，所以既拿到国家政策补助又收获了粮食的收成，实现了土地产出的福利最大化。另一方面验收政策的弊端也为大胆的农民创造了林下种粮实践的空间，与其说每年秋冬季节的检查验收，还不如说是庄稼收成的季节创造了检查验收的时机。为此，农民基于自身生存逻辑对政策进行规避与重组，为农民获得基于土地为本的福利最大化创造了契机。

复次，地方性知识的支撑。贫困地区农民经过长期生产生活而创造、积累、运用与传习的生态智慧与“叙事知识”总是受到普遍主义的“科学知识”挤压，被归入一种由习俗、无知等思想状态，认为是野蛮、落后、不发达或是迷信的。但在农村，古老的技术靠着世世代代的实际经验得以精益求精，而且每一代似乎都有有经验的人在技术和实践上做出某种改进和创新，从而改进社会经验知识。每个村民都竭尽了自己在一定的知识和文化背景下的最大努力，利用本土性知识不断地重组和建构政策规定，为自己创造行动选择的空间，从而又不断地重塑政策在地方实践的合法性。长期以来老百姓在从事农事实践中创造、积累和传习了一套自己的知识和技能：良田不种就会荒芜，树不种就会成为“千年矮”甚至荒死，种田、施肥和除草为“树更好地生长”提供了良好的条件。正因为农民可惜良田荒弃而坚持“悄悄种”，实践中才创造了“种了粮食的退耕地里树苗长得更快，更好”的意外后果；正因为村民基于大巴山区对主粮和蔬菜的类属界定的差异，进而对“林蔬”与“林粮”的巧妙误读，所以有了从“不能种高杆作物的林蔬问种”到“允许适当问种矮杆作物”的政策转变。于是老百姓的地方日常生产实践经验逐渐修正了“严格禁止林粮间种”的政策规定。

最后，冲突解决中的关系网络运用。在退耕还林政策实施过程中，政策作为科学规范性的知识具有权威性的优势，不断挤压地方传统生态智慧指导下的环境政策实践；当农民以一套被边缘化的传统地方性知识解读和实践政策时，不可避免地会与规范性的规制产生冲突。而村民面对最直接的权威是村委干部，其是最底层政府（乡镇政府）正式权威在乡村中的延伸。村干部基于自身利益和地区发展的需求，对自一卜而下的政策进行重组和建构，而对于村民意见和需求采取选择性的反馈。为此，一方面由于当前政策建议上下流通的渠道已经发生断裂；另一方面基于村民对当地政府的怀疑主义倾向；处于明显弱势地位的农民面对政策压力而产生冲突的唯一行动选择就是：上访。不仅如此，通过村民善于利用已有的熟人关系网络，将矛盾争议事件直接反映到中央，希求具有更大的可能性得到解决。当地农民也常常说：“我们有点儿事情啊，告到镇里，县里，甚至到市里都没得用，只能上中央。”可见，在民情上传下达的渠道发生断裂的今天，农民对地方正式权威的信任产生怀疑，但仍寄希望于得到权威中心的解决。

高标准农田政策解读篇（7）

1号文件2006年对西部地区农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对其中的贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生生活费，2007年在全国农村普遍实行这一政策。

解读我国有2亿多中小学生，80％在农村，提高农村人口的科学文化素质，培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，必须加快发展农村义务教育，保证农村适龄青少年上得起学、念得起书，保证家庭经济困难的学生不失学、不辍学。

背景目前，国家扶贫开发工作重点县1700万名学生享受“两免一补”，中西部地区3600万名中小学生得到免费课本。农村义务教育阶段贫困家庭的每个小学生平均减免书本费、杂费200元、初中生340元。

培训新型农民―――

大力开展农村劳动力技能培训

1号文件继续支持新型农民科技培训，提高农民务农技能，促进科学种田。扩大农村劳动力转移培训阳光工程实施规模，提高补助标准，增强农民转产转岗就业的能力。

各级财政要将农村劳动力培训经费纳入预算，不断增加投入。整合农村各种教育资源，发展农村职业教育和成人教育。

解读首先，要加强对从事农业生产农民的培训，加大现代信息技术、生物技术、清洁生产技术、环保技术等的培训力度，提高农民的科技素质，促进科学种田、科学养殖，切实把农业发展转入依靠科技进步和劳动者素质提高的轨道上来。

其次，要加大对农村劳动力转移就业技能的培训力度，造就数以千万计的高技能专门人才。务工农民技能素质的高低，不仅关系促进农村劳动力合理有序转移和农民脱贫致富，更关系到我国产业竞争力的提高。要继续实施农村劳动力转移培训阳光工程，扩大培训规模，提高补助标准，注重制度建设，加强项目监管。坚持就地转移和向外输出两条腿走路。既要大力发展乡镇企业和县域经济，促进农村劳动力就近就地转移；还要培育劳务品牌和劳务输出特色村；同时还应加强输入地和输出地的联系和协调，建立健全城乡就业公共服务网络。

背景据第五次人口普查资料，务工农民在第二产业从业人员中占57.6％，在第三产业中占52％，在加工制造业中占68％，在建筑业中占80％。目前农民人均纯收入中工资性收入已占1/3以上，进城务工已成为农民增收的重要渠道。

看病吃饭有保障―――

逐步建立农村社会保障制度

1号文件探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。落实军烈属优抚政策。有条件的地方，要积极探索建立农村最低生活保障制度。

积极推进新型农村合作医疗制度试点工作，从2006年起，中央和地方财政较大幅度提高补助标准，到2008年在全国农村基本普及新型农村合作医疗制度。

高标准农田政策解读篇（8）

中央农村工作会议确定，稳定发展粮食生产是明年三农工作的首要任务。会议提出了确保稳住粮食播种面积，努力提高单产，加快实施全国新增千亿斤粮食生产能力规划，加快健全粮食主产区利益补偿机制等一系列工作重点。

“粮食产量‘七连增’，很大程度得益于这几年播种面积恢复性增加，今后播种面积增加的空间很小。气候条件和自然灾害也有不确定性，农业抗灾夺丰收任务繁重。”农业部部长韩长赋说。

韩长赋表示，明年继续推动强化生产大县奖励政策，完善粮食最低收购价和临时收储等农产品市场调控政策。继续推动落实国务院关于促进农机化发展的政策措施。“农业部将增加粳稻生产，积极引导农民扩大玉米、杂粮等短缺品种种植面积。大力推广防灾减灾、稳产增产、节本增效等关键技术，着力提高单产和品质。”韩长赋说。

重要信号：加快水利发展

系统部署今后一个时期水利发展与改革，是这次会议传递的一个重要信号。这意味着中央开始着手解决水利等影响全局的薄弱环节和重大问题。

水利部部长陈雷表示，从党和国家事业全局高度对水利工作进行科学定位、统筹规划、全面部署，凝聚全社会力量，形成治水兴水合力，为推动水利跨越式发展提供了难得的历史机遇。2010年，我国干旱、洪涝、山洪灾害覆盖范围广、持续时间长、灾害损失重，为1998年以来之最。“洪涝灾害频繁仍是中华民族的心腹大患，农田水利建设滞后仍是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤。”陈雷说。

据他介绍，“十31"期间，水利部将突出抓好四件大事：加强水利重点薄弱环节建设；加快解决民生水利问题；落实最严格的水资源管理制度；全面推进水利改革。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田告诉表示，农田水利每年的欠账达到1000亿元，成为多年来被遗忘的角落，如果不进行全国性的规划，农业生产可能要出大问题。郑风田认为，未来五年时间，国家对农田水利持续的投入应该达到1万亿元，这对于水泥、管材、节水设施等与水利概念相关的产业将会产生较大带动作用。

国务院发展研究中心农村经济研究部副部长徐小青告诉《经济参考报》记者，农田水利建设的重点是小型农田水利(“小农水”)，过去国家对“小农水”有三、四十年时间没有进行投资，从2005年才开始重新投入，这将是以后国家投入的重点领域。

三农问题专家、河北大学中国乡村建设研究中心研究员李昌平在接受《经济参考报》记者采访时说，中央农村工作会议的核心还是粮食安全问题，而大兴水利正是为了粮食安全。这几年来粮食连年增产，是取消农业税和提高粮价后的一种释放，但这种释放已经到了一个极限，粮食要实现可持续增产，水利基础设施是一个很大的瓶颈。从更长远的时间维度来看，李昌平认为，三十多年的改革开放有赖于过去打好了粮食生产基础，而现在“重新起步”，通过抓水利建设来保证粮食的可持续增产，是为未来几十年国家经济的稳定发展打下基础。

加大投入夯实农业基础

此次会议提出，明年三农投入要做到“三个重点、三个确保’，_财政支出重点向农业农村倾斜，确保用于农业农村的总量、增量均有提高；预算内固定资产投资重点用于农业农村基础设施建设，确保总量和比重进一步提高；土地出让收益重点投向农业土地开发、农田水利和农村基础设施建设，确保足额提取，定向使用。

农业部农村经济研究中心主任宋洪远说，“三个重点”进一步明确了中央支农资金的投入方向，而“三个确保”则表明了支农资金如何落实到位的具体手段。这些表述体现了国家支农政策的连续性、协调性和针对性。宋洪远解释说，这些表述进一步明确了支农投入的重点和方向，在坚持方向不变、力度不减的同时，更加注重强化强农政策，大幅度增加生产性投入，并突出政策的针对性。

征地力保农民权益

中央农村工作会议提出，要完善农村土地管理制度，扩大征地制度改革试点。

国土资源部有关负责人解释说，此次会议有关耕地问题的表述，根本立足点是严格保护耕地，保障国家粮食安全，保护农民合法权益。

这位负责人说，目前在四川、广东等地设立耕地保护专项资金的试点，对农民每年给予每亩200元到500元补贴的探索，为我国探索构建耕地保护经济补偿机制创造了鲜活经验。

据介绍，国土资源部门将抓紧落实“按照节约用地、保障农民权益的要求推进征地制度改革”的措施，缩小征地范围，提高补偿标准，落实同地同价原则，保护被征地农民合法权益。

到2010年9月，我国已有28个省份公布实施了新的征地补偿标准，补偿水平普遍提高了20％至30％。今后，各地将建立征地补偿标准动态调整机制，根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况，每2至3年对征地补偿标准调整一次。

这位负责人分析，在深化征地制度改革方面，陆续选择天津、重庆、沈阳等11个城市作为新一轮征地制度改革试点城市，重点在缩小征地范围、完善征地补偿机制、拓展安置途径等方面进行深入的改革探索，逐步建立征地补偿安置长效机制。

“菜园子”“菜篮子”“菜摊子”都要抓

此次会议提出，下大气力抓好“菜篮子”产品生产，加大销区就地生产和就地供应力度。同时，大力改善农产品流通和市场调控，畅通农产品流通渠道，加快形成流通成本低、运行效率高的农产品营销网络。

农业部部长韩长赋解释说，农业部明年将推动强化“菜篮子”市长负责制，切实落实城市菜地最低保有量制度，建设好“菜园--子”，提高大中城市蔬菜自给能力。

农业部还提出，“十3i"时期将重点建设标准化、规模化、专业化生产基地，扶持批发市场、冷链系统、质量安全检测站点建设，促进“菜篮子”产品有效供应和质量提升。

商务部市场建设司司长常晓村表示，今后将鼓励更多的流通企业参与“农超对接”，到农产品基地直接采购，扩大农超对接政策效果，提高订单农业比重。继续支持建设产地预冷等冷链设施，完善农产品流通基础设施。

加大气象服务提高防灾能力

中央农村工作会议提出，加强农业物质技术装备建设，强化农业发展基础支撑。

高标准农田政策解读篇（9）

新课程改革以来，高考历史选择题的题型发生了巨大的变化，以新材料、新情景、新问题的选择题占据了主导地位，它的优点是能够充分而灵活地考查学生获取信息和解读信息的能力，较好地体现了高考历史以能力立意的目的。因此对学生的历史思维能力要求比较高，学生要具有阅读和分析材料的能力，最大限度地从材料中获取有效信息的能力。同时要求学生要具有知识的迁移能力和透过材料揭示历史本质，洞察历史发展规律的能力。在教学过程中我发现大多数学生在做题过程中对几种历史选择题的类型把握不够准确，经常出错失分严重，就对易错的一些题型进行了归纳整理，目的是促使学生能有效反思，从而提高解题能力。

一、基本概念不准确

例1、（2012江苏4）4.明成祖时，“特简（选拔）解缙、胡广、杨荣等直文渊阁，参预机务。阁臣之预机务自此始。然其时，入内阁者皆编、检、讲读之官，不置官属，不得专制诸司。……嘉靖以后，朝位班次，俱列六部之上。”据此，对明代内阁的说法正确的是

a.开辟了入仕做官的新途径

b.自设立起即为法定决策机构

c.六部逐渐成为内阁下属机构

d.地位虽有变化但职能基本未变

【试题分析】正确选项为d，学生大多数选a、c

本题主要考查明代的内阁制。明朝内阁制的概念是：内阁始终不是法定的中央一级的行政机构或决策机构，只是内侍机构。选d项：地位虽有变化但职能基本未变，理由：材料“朝位班次，俱列六部之上”，表明地位发生变化，但“入内阁者皆编、检、讲读之官，不置官属，不得专制诸司”，表明其职能基本未变，故d项符合题意。误选a原因是没有找出“不置官属”等信息，只注意到“特简（选拔）”“参预机务”。误选c的原因是片面认为“俱列六部之上”地位就发生了变化。究其原因是对内阁制概念不够明确。

【规律总结】对于历史概念如分封制、内阁制、专制主义中央集权制、工业革命、经济全球化等概念的内涵和外延要能够准确理解，课本有关的知识点以及高考真题中考查的角度进行归纳整理，做到全面透彻地理解。

二、阶段特征不清楚

例2、（2012广东22）有学者说：“苏联制度的设计用意，在于尽快将一个极落后，开发度极低的国家，早早送上工业化的大道……尽管这个制度极其缺乏效率，极其浪费，但毕竟达到了上述目标。”据此可知该学者

a.赞同列宁的新经济政策

b.客观评价了战时共产主义政策

c.认为斯大林模式有合理之处

d.否认赫鲁晓夫改革的必要性

【试题分析】正确选项为c，许多学生选项不确定。

本题考查对斯大林模式的认识。解题的关键是找出题干中的有效信息：“工业化的大道”、“这个制度极其缺乏效率，极其浪费”、“达到了上述目标”，等信息是斯大林时期的特征，故c项符合题意。其它选项都不符合这一时期的阶段特征。

【规律总结】新课标历史教材的编排以专题的形式呈现，许多学生对历史史实未能建立有机联系，历史时空观模糊不清，因此应建立通史之下的专题模式，尤其在第二轮的复习中，要以历史时序为基本线索对课本进行整合，加强学生的通史意识，同时辅助于习题，针对薄弱环节如阶段特征等进行有效训练。

三、现象与本质难区分

例3、（2012天津4）下图介绍内容所反映的实质是a.国内粮食供应比较紧张

b.中国实行计划经济体制

c.国家实行粮食凭票供应

d.国家工作人遵纪守法

【试题分析】正确选项为b，一部分学生选c

本题考查的是中国计划经济体制。解题的关键是从图片文字中提取有效信息，结合历史特征分析历史本质。材料中“携带通用粮票”“1963”可看出实行计划经济体制。误选c原因是从材料中的确看到有粮票使用的现象，但是没有看到实质是计划经济体制造成的。

【规律总结】实质就是本质，是指事物本身所固有的，决定事物性质、面貌和发展变化的根本特性。它是通过现象即事物的外部表现来体现的，分析认识事物的本质必须找

历史发展的内在规律。再结合其时代背景、阶段特征，运用定性分析法，即分析历史现象的阶级性质、社会性质等方面去思考。

四、偷换概念常忽略

例4、（2012课标全国26）明后期松江人何良俊记述：“（正德）以前，百姓十一在官，十九在田……今去农而改业为工商者三倍于前矣。昔日原无游手之人，今去农而游手趁食（谋生）者又十之二三也。大抵以十分百姓言之，已六七去农。”据此可知

a.工商业的发展造成了农业的衰退

b.工商业发展导致了社会结构的变动

c.财富分配不均引起贫富分化加剧

d.无业游民增加促成了工商业的发展

【试题分析】正确选项为b，一部分学生选d

本题考查明朝后期经济的发展。材料信息是：“今去农而改业为工商者三倍于前矣”说明弃农经商的人数增加；“十分百姓言之，已六七去农”说明从事农业的人数骤减，因此材料体现了工商业发展导致了社会结构的变动，b项正确。误选d的原因是把材料中的“游手之人”即工商业者与d项的“无业游民”相混淆，认为二者相同。

【规律总结】高考题中相似的名词或历史现象往往给学生造成推理、分析、判断上的障碍，一方面是因为粗心大意，另一方面是由于概念不清，平时学习要准确全面地理解课文知识，切忌一知半解、自以为是。

五、材料理解不到位

例5、（2012课标全国24）汉武帝设置十三州刺史以监察地方，并将豪强大族“田宅逾制”作为重要的监察内容，各地财产达300万钱的豪族被迁到长安附近集中居住。这表明当时

a.政权的政治与经济支柱是豪强大族

b.政治权利与经济势力出现严重分离

c.抑制豪强是缓解土地兼并的重要措施

d.经济手段是巩固专制集权的主要方式

【试题分析】正确选项为c，其它三个选项均有错选

高标准农田政策解读篇（10）

一、当前小型农田水利建设现状与存在问题

1.工程建设盲目、随意，建设标准偏低，建设质量低下。政府在建设过程中没有统筹兼顾工程技术、合理开发和社会经济效益等诸多方面，很多小型水库建设于上个世纪，排灌建设标准低，后期存在灌溉涵管漏水，但政府并未着力整修，从根本上解决漏水问题，使很多水利设施成为摆设，并没有真正发挥其补旱排涝作用。

2.工程建设存在重复建设、烂尾工程，并伴随很多工程纠纷。各地政符为完成经济发展指标，提高当地GDP水平，满足政绩考核需要，往往在缺乏全面考虑的情况下盲目重复修建小型水利工程，引致耗费大、效率低、劳民伤财等诸多问题，同时由于缺乏规划、管理无序，工程修建过程中缺乏专家论证与政府专员的全程监督管理，很多水利工程建设一度陷入停滞，无人过问。

3.工程建设缺乏农民群众支持。随着我国社会主义市场经济的不断发展，特别是迈入21世纪我国加入WTO以后，我国农业产业逐渐与国际接轨，粮食产业收到国际低价的不断冲击，我国农民的利益收到一定损害，农民增收缓慢，同时城市化的不断推进使得大量农民涌向城市，农业青壮年劳动力大量缩减，更加剧了农民从事农业生产的水平和积极性下降，在这种情况下，水利工程建设的群众基础不足，广大农民群众兴办水利积极性下降。

4.政府水利建设意识淡漠，水利建设投入不足。新中国成立特别是改革开放以来，国家着眼于对大项目大工程的投资建设，而忽视了小型地方基础设施的投资建设，部分地方乡镇政府无视农村客观现实，进行的各种超前建设和达标活动等，加大了乡镇政府的财政负担。基层政府没有将有限公共资源用于当地农业经济发展最需要的基础设施，而是基于自身利益的考虑，不愿进行耗资多，短期效益不明显的农村基础设施建设，导致农田水利等农村基础设施地位缺失，影响农村水利建设工程的实施。

二、建立小型农田水利新机制的重要意义

农田水利基本建设是农业生产的命脉，农田水利是发展农业生产环节中提高农业生产能力的一项重要基础设施，是农业增效、农民增收的基本保障，也是改善农村生态与环境的重要保障，更是社会主义新农村建设的根本环节。但随着我国城乡一体化、社会主义新农村建设进程的不断推进，我国当前的小型农田水利建设缺乏创新、效能低下与缺乏市场规制等问题严重阻碍的农业现代化的发展，为了有效地保证农业生产，促进农村经济的稳步增长，不断建立与完善小型农田水利新机制成为政府迫在眉睫的重要任务。

三、建立和完善小型农田水利新机制的对策建议

1.建立严格的水资源管理制度，建立用水总量控制制度

探测水资源储量，设立较高门槛，严格限制用水量较多、水资源污染和破坏严重的产业和工厂数量，督促本地产业引进先进节水技术，建立水资源节约机制，促进水资源循环高效利用，发展水循环健康型经济；建立水功能区限制纳污制度。应根据当地沟、河、塘、湖的纳污、净污能力，确定净化排污指标，制定排污限制制度，稳定水资源环境；建立水管理责任对应和责任人考核制度。政府应完善相关管理，落实管理责任人或单位并制定相关有效考核制度，定期检查和考察管理责任人或单位，奖惩分明，严抓水资源管理。

2.促进节水灌溉技术的普及与发展

节水灌溉是以最低的用水量获得最大的收益或产量，即最大程度地提高单位灌溉水量的农作物产量和产值的灌溉措施。当前世界各国普及使用的节水灌溉技术主要包括渠道防渗、低压管灌、喷灌、微灌等。实行节水灌溉工程，可有效减少灌溉劳力使用，滴灌技术通过局部湿润灌溉，易溶性肥料、植物生长调节剂、内吸杀虫剂等可随水滴入，可减少中耕、施肥、喷药、锄草等的作业次数和劳动力投入，节省大量的人力物力。通过节水灌溉，农作物得到及时的灌溉，提高了灌溉保证率，能有效促进粮食增产增收，这也是节水灌溉工程的主要效益。此外，节水灌溉还能实现节水、节地、节电、等效益。

3.促进水利工程建设投入稳定增长

加大政府财政对水利的投入力度。政府应设立并不断完善专项财政拨款基金促进小型水利工程建设，拓宽资金来源渠道，增加收入规模；利用金融融资渠道支持小型水利建设，支持农业发展银行积极开展水利建设中长期政策性贷款业务。政府提供优惠政策，吸引更多金融机构的参与，拓宽国家水利投资融资渠道；广泛吸引社会资金投资水利。政府应鼓励符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接的融资方式，拓宽水利投资、融资渠道，广泛吸引社会资金参与水利建设。

四、总结

加快建立和完善建立农田水利建设的新机制、新办法，是当前和今后一个时期内保护和提高农业综合生产能力的一项重要而紧迫的任务。不断加大水利工程建设投资力度、提高对水利建设的重视程度、加强水利薄弱环节建设、加快水利基础设施建设、建立水利投入稳定增长机制、实行严格的水资源管理制度、不断创新水利发展体制机制等措施符合科学发展观“全面协调可持续”和“统筹兼顾发展”的新要求，有利于切实解决好“三农”问题，促进我国农业长效稳定发展和农业生产效率提高，对实现全面小康、构建社会主义和谐社会具有重要意义。

参考文献

[1] 分析我国农田水利建设中节水灌溉-建筑界-2013年 第1期 （3）

高标准农田政策解读篇（11）

首先，请区委常委、副区长××同志宣读区委、区政府《关于表彰2010年度农业农村工作先进单位和先进个人的决定》

（宣读完毕）

下面，会议进行第二项：大会颁奖。请工作人员宣读颁奖顺序，各单位依次上台领奖

（领奖完毕）

下面，会议进行第三项：请区政府副区长××同志宣读区政府《关于扶持农业经济发展的若干政策意见》

（宣读完毕）

下面，会议进行第四项：请区委书记××同志作重要讲话，大家欢迎。

（讲话完毕）

同志们，这次会议的主要议程全部结束了。首先我代表区委、区政府向受表彰的单位和个人表示祝贺。会上，××同志作的重要讲话，充分肯定了过去一年来我区农业农村工作取得的成绩，并站在全局的高度上，深刻分析了我区农业农村工作当前面临的严峻形势，对2011年度的农业农村工作提出了新目标、新要求。希望大家认真学习李区长的讲话，领会会议精神，落实各项工作任务。下面，就贯彻此次会议精神，我简要的强调三点。

一、强化认识，认真贯彻落实会议精神。各级各部门要从思想上和工作布局上，坚定不移地把“三农”工作放在重中之重的位置，结合我区出台的《关于持续增收农民收入的意见》，贯彻好中央、省、市农村工作会议精神，把持续增加农民收入作为整个“三农”工作重心来抓，深入挖掘农业内部增收潜力，广泛开辟农业外部增收渠道，真正做到增收惠民生。会后，各级各部门要立即召开不同层次的会议，向镇村干部、农民群众传达这次会议及李区长的讲话精神，把会议确定的工作目标、工作任务、工作要求、工作措施准确传达到一线，切实把全区上下的思想统一到区委、区政府的决策部署上来，掀起共同参与、大力支持农村建设的热潮。