乡村治理的发展历程大全11篇

乡村治理的发展历程篇（1）

民主政治是中国特色社会主义民主建设的重要目标。20世纪80年代以来，我国乡村采取村民自治的民主政治形式，建立了适合农村的选举和自治制度。但是在我国农村民主政治的建设过程中，许多与民主政治要求相悖的现象依然存在。这些现象产生的原因是多方面的，如法制不完善、体制不健全等。而其中一个不可忽视的原因是在一些乡村社会中宗族势力的活动。宗族势力已成为我国乡村民主政治发展的制约因素之一。

一、现阶段我国乡村中宗族势力仍然存在的原因

中国宗族现象的历史源远流长。宗族势力在现阶段的中国乡村社会中仍然存在具有历史、经济和文化等方面的根源。

第一，从历史上看，宗族现象在中国具有十分悠久的历史。它是特定条件下国家与社会关系的产物。在中国传统社会中，在专制王权控制力量难以企及的广大乡村，普遍存在着适应小生产方式的以宗族为核心的自我控制、自我调节的分散性单元。而历代封建统治者也对种族地域化的宗族解决其内部成员间矛盾的方式予以认同，不鼓励地方官卷入宗族事务的处理，于是宗族势力在漫长的历史中得以充分发展，形成了按血缘辈分划分等级，由族长、家长利用强制遵守的族规、家规对宗族内成员进行控制的较为有效的方式。由于宗族本身固有的封闭性和狭隘性不利于农村政治建设的民主化、法制化，所以新中国成立后，宗族势力与活动受到抑制。但由于种种原因，宗族力量始终未能彻底根除，并且在变化了的社会现实中通过适应和自我更新继续延续着它在中国乡村地区的存在。

第二，从经济上来看，小农经济是宗族势力赖以存在的基础。由于小农经济条件下的农民具有天然的分散性和封闭性，社会化程度低下。乡村地区作为国家行政区划的末梢，极容易使宗族组织这种在中国具有悠久历史并保持了一定延续性的组织形式获得生存空间。1978年以来，以家庭承包制为主要内容的改革在我国乡村广为推行。家庭承包制推动了农村经济向商品化、专业化、社会化方向发展。但在这种体制中，家庭成为最基本的生产和经营单位。在农村行政体制改革中，某些地区的基层行政组织与管理体制尚未完善，职能尚未充分发挥。这便为残存的家族势力承担应由基层行政组织承担的职能提供了可能。

第三，从文化传统上来看，我国周朝初期，以家庭、宗族为本位的宗法制度便开始确立，经过长期发展，逐步形成了独特的宗法文化。这种文化具有较强的稳定性。特别是其心理层面即宗法文化心理往往深深扎根于人们头脑之中，并通过文化传统、风俗习惯等进行社会遗传，在人们的社会行为中广泛而又内在地、隐蔽地、自发地起作用。宗法文化在长期的历史发展中已成为一种适应小农经济形态的较为完善的文化传统。它内蕴的血缘性、聚居性、等级性、礼俗性、农耕性、自给性、封闭性和稳定性等基质[1]上千年来与中国传统社会的完美契合，满足了中国乡村地区社会关系调整及社会秩序稳定的要求。自现代社会以来，虽然宗法文化存在的经济、政治基础屡受冲击，其物质层面和制度层面在外力作用下受到抑制，但是宗法文化心理由于其已根植于我们民族心理而得以延续。比如中国人仍普遍具有的“圈子意识”、讲人缘、讲交情、讲关系、讲面子等习俗便是这种心理的反映。在较为封闭的乡村地区，宗法文化心理更是得到了较为完好的保存。这样，若外部控制一但放松，人们在宗法文化心理的驱使下就会迅速地恢复宗法文化的物质和制度形态，使宗族势力重新活跃起来。

二、宗族势力对我国乡村民主政治发展的制约

20世纪80年代以来，中国启动了以乡村自治为主要内容的乡村民主政治发展的历程。其主要形式是在农村基层实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。中国乡村民主自治要求以较为完善的制度、较为健全的法律和具有较高的民主政治意识的公民为依托。但目前部分乡村地区宗族势力的存在对于乡村民主政治的发展却起着阻碍作用。具体表现为：

第一，宗族势力的活动不利于乡村基层政权与村民自治制度发挥作用。

村民自治制度的完善也就是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度的完善。当前，部分乡村在宗族力量的影响下，民主制度在实践中往往发生某种变形，未能起到应有的作用。聚族而居的地区，在宗法观念作用下，村民们未能或难以实现自身角色意识的转换。村民们的“族民”意识重于“公民”意识，在行为中注重的是自己与本宗族、家族的关系而对自身与国家的关系意识淡薄。在狭隘、封闭的意识作用下，强调家族、家庭的整体利益，家族内成员以服从宗族的规范和需要为目标。村民自治中的选举往往成为家族间争夺领导权的竞争，部分地区出现了为家族利益买卖选票、贿选、控选等现象；村民自治组织的运作笼罩着浓重的宗族色彩，决策、管理过程中家长制更多地取代了民主制，民主监督则变形为宗族内部的监督缺失和宗族之间为狭隘利益进行的互相倾轧。如河南省的赵孟庄主要由赵孟两姓构成，共约800口人。1994年5月，村委会选举，村委会主任及会计等三个重要职位均被孟姓占有。于是赵姓村民砸烂票箱，导致选举失败，而不得不由赵孟两姓分掌权力。[2]这是宗族势力角逐的充分反映。又如江西省三江村，村的宗族机构分为五级，即族—堂—房—家—户，比行政村(村—小组两级)还复杂严密。宗族组织与村民自治组织，两套班子，相互交叉。村长要向族长汇报工作，并接受族长的批评和要求。[3]虽然以上是两个较典型的例子，但是在很多乡村中家族、宗族组织不同程度地影响甚至是控制乡村自治却是不争的事实。

第二，宗族势力的存在不利于乡村法治社会的形成。

宗族是由拥有共同祖先的人们构成的亲缘组织。宗族组织权力运作的理念依托便是宗族成员依血缘辈分形成的等级次序，以及族长、家长在宗族中的天然权威。这就使“人治”方式贯穿于整个中国传统社会。当前中国农村社会关系有所变化，人际关系网络由纯粹宗族状态下的血缘型转变为血缘型、地缘型、业缘型交互相联的状态。单纯的宗族群体观念被打破。但源于“人缘”、“地缘”、“业缘”等形成的“圈子意识”作为宗法观念的延伸广为存在。在“圈子意识”下，人们在处理问题时常常带有强烈的感彩，对亲戚、邻里、朋友等“圈内人”，奉行与“圈外人”不同的原则，理性意识、公正意识、规范意识较为缺乏，“规则、法律面前人人平等”的观念淡薄。一些严格依照规章制度办事者被斥责为“不通人情世故”、“六亲不认”、“没人情味”。正是在这种文化心理的驱使下，“关系学”盛行，“后门风”难止。这与法治社会是不兼容的。20世纪80年代以来，在国家民主和法制建设的推动下，农民法制意识有所提高。但是在宗法传统浓厚的乡村地区，大量与现代法制原则相左的传统和习惯，诸如权大于法、情大于法、耻于诉讼等仍深深地影响着乡村的干部和群众。一些干部尚未摆脱权力本位意识和人治传统，存在着较为严重的家长制作风和以权代法的现象。在广大普通农民中间，不懂法、轻视法和以俗代法的现象还普遍存在。宗族势力的存在无疑更强化了人治观念，抑制法治观念的生成。

第三，宗族势力的发展不利于乡村公民政治主体意识的提高。

民主政治是人民的意志和利益得以平等而自由地实现的政治制度和政治主张。[4]公民的政治主体意识是民主政治运行的基础和动力，直接关系到民主政治的发展水平。在农村，宗族势力的存在及宗法传统观念的蔓延不利于乡村公民政治主体意识的发展。传统宗法社会中以自然经济为基础、家庭血缘为本位、处于家族网络之中的农民，在强大的家族权威面前往往感到主体性能力的缺乏。在家庭中，强调家族的整体利益，个体丧失了主体地位和独立人格，从而形成了“无我”和“非主体性意识”。随着传统社会向现代社会的转型，尤其是商品经济在农村的发展，使农民个体利益的相对独立性大大增强，参政议政的自觉性开始提高，民主意识有所发展，并创造出“村民委员会”、“村务公开”、“海选”等民主政治形式。但是作为文化传统的承载者，在传统色彩较为浓厚的部分乡村，农民又往往表现出宗法性，无法摆脱作为权势力量的从属者地位的自我心理定位，缺乏行使民利的主动性，“农民只要可能就消极地顺从，而不是为了他们的利益主动地影响或控制社会制度。20世纪无论哪个阶段，中国农民的大部分都处于这种被动的政治地位，表现出了很强的从属性。”[5]当前中国农民主体性意识的缺乏在很大程度上是宗法文化传统熏陶的结果。而宗族势力的存在无疑会阻碍农民在新的历史条件下重建主体性自我，抑制乡村公民政治主体意识的提高。

三、逐步清除宗族势力的对策

目前农村宗族势力的存在和发展在很大程度上是由于直接的强制性的国家权力退出后，农村在适合现代政治的组织资源缺失状态下传统势力的回复。宗族组织虽然在一定程度上弥补了村落中集体组织的不足，但是宗族文化与民主政治毕竟是两种性质截然不同的文化。乡村民主政治的发展要求清除宗族势力的消极影响，建立适应现代民主政治发展的组织形式。从中国农村目前现有情况出发，逐步清除宗族势力应注意从以下几方面着手：

第一，对宗族势力采取一些针对性遏制措施。

由于各地经济社会发展程度及历史文化积淀不同，宗族势力在各地影响的程度也各不相同。在经济文化较发达的地区，大部分乡村宗族势力已近消除。而在相对落后的地区，乡村宗法组织则特别发达，宗族势力的活动十分活跃。因此，应针对不同情况采取不同措施。对于利用同姓聚居的自然条件进行的修族谱、建祠堂等宗族活动要予以明令禁止；对于利用宗族组织操纵选举、破坏民主、目无法纪的行为，要进行说服教育直至法律制裁；对于恶劣分子要坚决加以打击。当然，应当注意的是，宗族问题在一定程度上有群众性和广泛性的特点，在绝大多数情况下应属于人民内部矛盾的范畴，应以教育为主。对于某些宗族因素也应因势利导。比如，宗族的“族长”、“房头”等头面人物，一般都在族内具有相当的权威性和号召力，若能将这种家族内的狭隘权威转化为村民自治所需要的权威，将其对狭隘家族利益的关注引导向村落整体的责任感，无疑将成为乡村民主政治发展的推动力量。

第二，进一步完善村民自治制度。

既然宗族势力的兴起与农村经济改革后集体力量的缺乏有关，那幺，消除宗族力量就不仅仅要着眼于宗族组织本身，还应建立和完善一种比宗族具有更大整合力量、更多优势、能为广大村民普遍认同的合法性组织。就目前而言，这种组织无疑就是村民自治组织。目前，我国广大乡村已普遍确立了村民自治制度。但由于各种原因，在一些地区，基层政府往往要依赖家族力量来完成某些工作，如进行社会教育、维护社会治安等。在一些地区出现的正式组织权力流于形式而家族非正式组织权力膨胀，宗族组织与村民自治组织交叉运作，由宗族组织权威起主导作用等现象亟待改变。要在不断健全和完善现存的村民自治制度的同时加强研究、探索实现乡村实际权力由家族组织向村民自治组织转移的有效途径。

第三，加强乡村文化建设。

乡村民主政治的发展要以乡村公民民主意识的培养和提高为前提。实现村民由传统的狭隘的“族人”观念向现代政治人、国家公民观念的转变是对目前部分乡村宗族势力消极作用的一项根本要求。制度与法律固然重要，但文化的力量却可以更深入有效地规定人们的政治倾向，成为一种内化了的政治行为规范，影响和支配人们政治行为的选择，深刻、稳定、持久地指导人们的政治行为，起到行政制度难以起到的作用。实现公民意识由传统向现代的转换，要以发展教育科学文化事业为根本途径。民主文化的普及和民主意识的提高不是一个自发的过程，需要依靠国家政权的力量有组织地进行。对目前中国乡村来说，需要乡村教育机构、大众传播媒介以及包括乡村党组织在内的各方面的共同努力。宗法文化是在历史发展进程中逐渐形成的，同样也会在历史的发展中逐步消失。要重视在实践中不断探索传播先进文化、弘扬民主精神的更为有效的途径。

第四，加快农村经济发展。

宗族组织是适应传统社会男耕女织、自给自足的小农经济生产方式而产生的。宗族组织在现阶段乡村社会的存在，从根本上说仍然是与乡村的生产方式与生活方式相联系的。清除宗族势力的最起码和最根本措施是打破它存在的经济基础。就目前中国农村来说，紧要的是发展经济，以便在经济水平提高的基础上实现生产方式的顺利转换。彻底打破农村相对封闭的分散经营格局，发展乡村的工业化和集体化事业；进一步促进农村经济向商品化、专业化、社会化方向发展，并促进农村劳动力的合理流动。逐步实现农村市场经济条件下的“以物的依赖性为基础的人的独立性”[6]，使群体本位趋向个体自立、角色他赋趋向角色自致，使宗族势力的存在因缺乏现实的经济和文化心理的基础而逐渐萎缩以致消失。

【参考文献】

[1]王沪宁.当代中国村落文化——对中国社会现代化的一项探索[M].上海：上海人民出版社，1991.22-28.

[2][3]王克安.中国农村社区发展模式：个案实录与问题对策[M].长沙：湖北人民出版社，2001.623.

乡村治理的发展历程篇（2）

民主政治是中国特色社会主义民主建设的重要目标。20世纪80年代以来，我国乡村采取村民自治的民主政治形式，建立了适合农村的选举和自治制度。但是在我国农村民主政治的建设过程中，许多与民主政治要求相悖的现象依然存在。这些现象产生的原因是多方面的，如法制不完善、体制不健全等。而其中一个不可忽视的原因是在一些乡村社会中宗族势力的活动。宗族势力已成为我国乡村民主政治发展的制约因素之一。

一、现阶段我国乡村中宗族势力仍然存在的原因

中国宗族现象的历史源远流长。宗族势力在现阶段的中国乡村社会中仍然存在具有历史、经济和文化等方面的根源。

第一，从历史上看，宗族现象在中国具有十分悠久的历史。它是特定条件下国家与社会关系的产物。在中国传统社会中，在专制王权控制力量难以企及的广大乡村，普遍存在着适应小生产方式的以宗族为核心的自我控制、自我调节的分散性单元。而历代封建统治者也对种族地域化的宗族解决其内部成员间矛盾的方式予以认同，不鼓励地方官卷入宗族事务的处理，于是宗族势力在漫长的历史中得以充分发展，形成了按血缘辈分划分等级，由族长、家长利用强制遵守的族规、家规对宗族内成员进行控制的较为有效的方式。由于宗族本身固有的封闭性和狭隘性不利于农村政治建设的民主化、法制化，所以新中国成立后，宗族势力与活动受到抑制。但由于种种原因，宗族力量始终未能彻底根除，并且在变化了的社会现实中通过适应和自我更新继续延续着它在中国乡村地区的存在。

第二，从经济上来看，小农经济是宗族势力赖以存在的基础。由于小农经济条件下的农民具有天然的分散性和封闭性，社会化程度低下。乡村地区作为国家行政区划的末梢，极容易使宗族组织这种在中国具有悠久历史并保持了一定延续性的组织形式获得生存空间。1978年以来，以家庭承包制为主要内容的改革在我国乡村广为推行。家庭承包制推动了农村经济向商品化、专业化、社会化方向发展。但在这种体制中，家庭成为最基本的生产和经营单位。在农村行政体制改革中，某些地区的基层行政组织与管理体制尚未完善，职能尚未充分发挥。这便为残存的家族势力承担应由基层行政组织承担的职能提供了可能。

第三，从文化传统上来看，我国周朝初期，以家庭、宗族为本位的宗法制度便开始确立，经过长期发展，逐步形成了独特的宗法文化。这种文化具有较强的稳定性。特别是其心理层面即宗法文化心理往往深深扎根于人们头脑之中，并通过文化传统、风俗习惯等进行社会遗传，在人们的社会行为中广泛而又内在地、隐蔽地、自发地起作用。宗法文化在长期的历史发展中已成为一种适应小农经济形态的较为完善的文化传统。它内蕴的血缘性、聚居性、等级性、礼俗性、农耕性、自给性、封闭性和稳定性等基质[1]上千年来与中国传统社会的完美契合，满足了中国乡村地区社会关系调整及社会秩序稳定的要求。自现代社会以来，虽然宗法文化存在的经济、政治基础屡受冲击，其物质层面和制度层面在外力作用下受到抑制，但是宗法文化心理由于其已根植于我们民族心理而得以延续。比如中国人仍普遍具有的“圈子意识”、讲人缘、讲交情、讲关系、讲面子等习俗便是这种心理的反映。在较为封闭的乡村地区，宗法文化心理更是得到了较为完好的保存。这样，若外部控制一但放松，人们在宗法文化心理的驱使下就会迅速地恢复宗法文化的物质和制度形态，使宗族势力重新活跃起来。

二、宗族势力对我国乡村民主政治发展的制约

20世纪80年代以来，中国启动了以乡村自治为主要内容的乡村民主政治发展的历程。其主要形式是在农村基层实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。中国乡村民主自治要求以较为完善的制度、较为健全的法律和具有较高的民主政治意识的公民为依托。但目前部分乡村地区宗族势力的存在对于乡村民主政治的发展却起着阻碍作用。具体表现为：

第一，宗族势力的活动不利于乡村基层政权与村民自治制度发挥作用。

村民自治制度的完善也就是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度的完善。当前，部分乡村在宗族力量的影响下，民主制度在实践中往往发生某种变形，未能起到应有的作用。聚族而居的地区，在宗法观念作用下，村民们未能或难以实现自身角色意识的转换。村民们的“族民”意识重于“公民”意识，在行为中注重的是自己与本宗族、家族的关系而对自身与国家的关系意识淡薄。在狭隘、封闭的意识作用下，强调家族、家庭的整体利益，家族内成员以服从宗族的规范和需要为目标。村民自治中的选举往往成为家族间争夺领导权的竞争，部分地区出现了为家族利益买卖选票、贿选、控选等现象；村民自治组织的运作笼罩着浓重的宗族色彩，决策、管理过程中家长制更多地取代了民主制，民主监督则变形为宗族内部的监督缺失和宗族之间为狭隘利益进行的互相倾轧。如河南省的赵孟庄主要由赵孟两姓构成，共约800口人。1994年5月，村委会选举，村委会主任及会计等三个重要职位均被孟姓占有。于是赵姓村民砸烂票箱，导致选举失败，而不得不由赵孟两姓分掌权力。[2]这是宗族势力角逐的充分反映。又如江西省三江村，村的宗族机构分为五级，即族—堂—房—家—户，比行政村(村—小组两级)还复杂严密。宗族组织与村民自治组织，两套班子，相互交叉。村长要向族长汇报工作，并接受族长的批评和要求。[3]虽然以上是两个较典型的例子，但是在很多乡村中家族、宗族组织不同程度地影响甚至是控制乡村自治却是不争的事实。

第二，宗族势力的存在不利于乡村法治社会的形成。

宗族是由拥有共同祖先的人们构成的亲缘组织。宗族组织权力运作的理念依托便是宗族成员依血缘辈分形成的等级次序，以及族长、家长在宗族中的天然权威。这就使“人治”方式贯穿于整个中国传统社会。当前中国农村社会关系有所变化，人际关系网络由纯粹宗族状态下的血缘型转变为血缘型、地缘型、业缘型交互相联的状态。单纯的宗族群体观念被打破。但源于“人缘”、“地缘”、“业缘”等形成的“圈子意识”作为宗法观念的延伸广为存在。在“圈子意识”下，人们在处理问题时常常带有强烈的感彩，对亲戚、邻里、朋友等“圈内人”，奉行与“圈外人”不同的原则，理性意识、公正意识、规范意识较为缺乏，“规则、法律面前人人平等”的观念淡薄。一些严格依照规章制度办事者被斥责为“不通人情世故”、“六亲不认”、“没人情味”。正是在这种文化心理的驱使下，“关系学”盛行，“后门风”难止。这与法治社会是不兼容的。20世纪80年代以来，在国家民主和法制建设的推动下，农民法制意识有所提高。但是在宗法传统浓厚的乡村地区，大量与现代法制原则相左的传统和习惯，诸如权大于法、情大于法、耻于诉讼等仍深深地影响着乡村的干部和群众。一些干部尚未摆脱权力本位意识和人治传统，存在着较为严重的家长制作风和以权代法的现象。在广大普通农民中间，不懂法、轻视法和以俗代法的现象还普遍存在。宗族势力的存在无疑更强化了人治观念，抑制法治观念的生成。

第三，宗族势力的发展不利于乡村公民政治主体意识的提高。

民主政治是人民的意志和利益得以平等而自由地实现的政治制度和政治主张。[4]公民的政治主体意识是民主政治运行的基础和动力，直接关系到民主政治的发展水平。在农村，宗族势力的存在及宗法传统观念的蔓延不利于乡村公民政治主体意识的发展。传统宗法社会中以自然经济为基础、家庭血缘为本位、处于家族网络之中的农民，在强大的家族权威面前往往感到主体性能力的缺乏。在家庭中，强调家族的整体利益，个体丧失了主体地位和独立人格，从而形成了“无我”和“非主体性意识”。随着传统社会向现代社会的转型，尤其是商品经济在农村的发展，使农民个体利益的相对独立性大大增强，参政议政的自觉性开始提高，民主意识有所发展，并创造出“村民委员会”、“村务公开”、“海选”等民主政治形式。但是作为文化传统的承载者，在传统色彩较为浓厚的部分乡村，农民又往往表现出宗法性，无法摆脱作为权势力量的从属者地位的自我心理定位，缺乏行使民利的主动性，“农民只要可能就消极地顺从，而不是为了他们的利益主动地影响或控制社会制度。20世纪无论哪个阶段，中国农民的大部分都处于这种被动的政治地位，表现出了很强的从属性。”[5]当前中国农民主体性意识的缺乏在很大程度上是宗法文化传统熏陶的结果。而宗族势力的存在无疑会阻碍农民在新的历史条件下重建主体性自我，抑制乡村公民政治主体意识的提高。

三、逐步清除宗族势力的对策

目前农村宗族势力的存在和发展在很大程度上是由于直接的强制性的国家权力退出后，农村在适合现代政治的组织资源缺失状态下传统势力的回复。宗族组织虽然在一定程度上弥补了村落中集体组织的不足，但是宗族文化与民主政治毕竟是两种性质截然不同的文化。乡村民主政治的发展要求清除宗族势力的消极影响，建立适应现代民主政治发展的组织形式。从中国农村目前现有情况出发，逐步清除宗族势力应注意从以下几方面着手：

第一，对宗族势力采取一些针对性遏制措施。

由于各地经济社会发展程度及历史文化积淀不同，宗族势力在各地影响的程度也各不相同。在经济文化较发达的地区，大部分乡村宗族势力已近消除。而在相对落后的地区，乡村宗法组织则特别发达，宗族势力的活动十分活跃。因此，应针对不同情况采取不同措施。对于利用同姓聚居的自然条件进行的修族谱、建祠堂等宗族活动要予以明令禁止；对于利用宗族组织操纵选举、破坏民主、目无法纪的行为，要进行说服教育直至法律制裁；对于恶劣分子要坚决加以打击。当然，应当注意的是，宗族问题在一定程度上有群众性和广泛性的特点，在绝大多数情况下应属于人民内部矛盾的范畴，应以教育为主。对于某些宗族因素也应因势利导。比如，宗族的“族长”、“房头”等头面人物，一般都在族内具有相当的权威性和号召力，若能将这种家族内的狭隘权威转化为村民自治所需要的权威，将其对狭隘家族利益的关注引导向村落整体的责任感，无疑将成为乡村民主政治发展的推动力量。

第二，进一步完善村民自治制度。

既然宗族势力的兴起与农村经济改革后集体力量的缺乏有关，那幺，消除宗族力量就不仅仅要着眼于宗族组织本身，还应建立和完善一种比宗族具有更大整合力量、更多优势、能为广大村民普遍认同的合法性组织。就目前而言，这种组织无疑就是村民自治组织。目前，我国广大乡村已普遍确立了村民自治制度。但由于各种原因，在一些地区，基层政府往往要依赖家族力量来完成某些工作，如进行社会教育、维护社会治安等。在一些地区出现的正式组织权力流于形式而家族非正式组织权力膨胀，宗族组织与村民自治组织交叉运作，由宗族组织权威起主导作用等现象亟待改变。要在不断健全和完善现存的村民自治制度的同时加强研究、探索实现乡村实际权力由家族组织向村民自治组织转移的有效途径。

第三，加强乡村文化建设。

乡村民主政治的发展要以乡村公民民主意识的培养和提高为前提。实现村民由传统的狭隘的“族人”观念向现代政治人、国家公民观念的转变是对目前部分乡村宗族势力消极作用的一项根本要求。制度与法律固然重要，但文化的力量却可以更深入有效地规定人们的政治倾向，成为一种内化了的政治行为规范，影响和支配人们政治行为的选择，深刻、稳定、持久地指导人们的政治行为，起到行政制度难以起到的作用。实现公民意识由传统向现代的转换，要以发展教育科学文化事业为根本途径。民主文化的普及和民主意识的提高不是一个自发的过程，需要依靠国家政权的力量有组织地进行。对目前中国乡村来说，需要乡村教育机构、大众传播媒介以及包括乡村党组织在内的各方面的共同努力。宗法文化是在历史发展进程中逐渐形成的，同样也会在历史的发展中逐步消失。要重视在实践中不断探索传播先进文化、弘扬民主精神的更为有效的途径。

乡村治理的发展历程篇（3）

民主政治是中国特色社会主义民主建设的重要目标。20世纪80年代以来，我国乡村采取村民自治的民主政治形式，建立了适合农村的选举和自治制度。但是在我国农村民主政治的建设过程中，许多与民主政治要求相悖的现象依然存在。这些现象产生的原因是多方面的，如法制不完善、体制不健全等。而其中一个不可忽视的原因是在一些乡村社会中宗族势力的活动。宗族势力已成为我国乡村民主政治发展的制约因素之一。

一、现阶段我国乡村中宗族势力仍然存在的原因

中国宗族现象的历史源远流长。宗族势力在现阶段的中国乡村社会中仍然存在具有历史、经济和文化等方面的根源。

第一，从历史上看，宗族现象在中国具有十分悠久的历史。它是特定条件下国家与社会关系的产物。在中国传统社会中，在专制王权控制力量难以企及的广大乡村，普遍存在着适应小生产方式的以宗族为核心的自我控制、自我调节的分散性单元。而历代封建统治者也对种族地域化的宗族解决其内部成员间矛盾的方式予以认同，不鼓励地方官卷入宗族事务的处理，于是宗族势力在漫长的历史中得以充分发展，形成了按血缘辈分划分等级，由族长、家长利用强制遵守的族规、家规对宗族内成员进行控制的较为有效的方式。由于宗族本身固有的封闭性和狭隘性不利于农村政治建设的民主化、法制化，所以新中国成立后，宗族势力与活动受到抑制。但由于种种原因，宗族力量始终未能彻底根除，并且在变化了的社会现实中通过适应和自我更新继续延续着它在中国乡村地区的存在。

第二，从经济上来看，小农经济是宗族势力赖以存在的基础。由于小农经济条件下的农民具有天然的分散性和封闭性，社会化程度低下。乡村地区作为国家行政区划的末梢，极容易使宗族组织这种在中国具有悠久历史并保持了一定延续性的组织形式获得生存空间。1978年以来，以家庭承包制为主要内容的改革在我国乡村广为推行。家庭承包制推动了农村经济向商品化、专业化、社会化方向发展。但在这种体制中，家庭成为最基本的生产和经营单位。在农村行政体制改革中，某些地区的基层行政组织与管理体制尚未完善，职能尚未充分发挥。这便为残存的家族势力承担应由基层行政组织承担的职能提供了可能。

第三，从文化传统上来看，我国周朝初期，以家庭、宗族为本位的宗法制度便开始确立，经过长期发展，逐步形成了独特的宗法文化。这种文化具有较强的稳定性。特别是其心理层面即宗法文化心理往往深深扎根于人们头脑之中，并通过文化传统、风俗习惯等进行社会遗传，在人们的社会行为中广泛而又内在地、隐蔽地、自发地起作用。宗法文化在长期的历史发展中已成为一种适应小农经济形态的较为完善的文化传统。它内蕴的血缘性、聚居性、等级性、礼俗性、农耕性、自给性、封闭性和稳定性等基质[1]上千年来与中国传统社会的完美契合，满足了中国乡村地区社会关系调整及社会秩序稳定的要求。自现代社会以来，虽然宗法文化存在的经济、政治基础屡受冲击，其物质层面和制度层面在外力作用下受到抑制，但是宗法文化心理由于其已根植于我们民族心理而得以延续。比如中国人仍普遍具有的“圈子意识”、讲人缘、讲交情、讲关系、讲面子等习俗便是这种心理的反映。在较为封闭的乡村地区，宗法文化心理更是得到了较为完好的保存。这样，若外部控制一但放松，人们在宗法文化心理的驱使下就会迅速地恢复宗法文化的物质和制度形态，使宗族势力重新活跃起来。

二、宗族势力对我国乡村民主政治发展的制约

20世纪80年代以来，中国启动了以乡村自治为主要内容的乡村民主政治发展的历程。其主要形式是在农村基层实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。中国乡村民主自治要求以较为完善的制度、较为健全的法律和具有较高的民主政治意识的公民为依托。但目前部分乡村地区宗族势力的存在对于乡村民主政治的发展却起着阻碍作用。具体表现为：

第一，宗族势力的活动不利于乡村基层政权与村民自治制度发挥作用。

村民自治制度的完善也就是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度的完善。当前，部分乡村在宗族力量的影响下，民主制度在实践中往往发生某种变形，未能起到应有的作用。聚族而居的地区，在宗法观念作用下，村民们未能或难以实现自身角色意识的转换。村民们的“族民”意识重于“公民”意识，在行为中注重的是自己与本宗族、家族的关系而对自身与国家的关系意识淡薄。在狭隘、封闭的意识作用下，强调家族、家庭的整体利益，家族内成员以服从宗族的规范和需要为目标。村民自治中的选举往往成为家族间争夺领导权的竞争，部分地区出现了为家族利益买卖选票、贿选、控选等现象；村民自治组织的运作笼罩着浓重的宗族色彩，决策、管理过程中家长制更多地取代了民主制，民主监督则变形为宗族内部的监督缺失和宗族之间为狭隘利益进行的互相倾轧。如河南省的赵孟庄主要由赵孟两姓构成，共约800口人。1994年5月，村委会选举，村委会主任及会计等三个重要职位均被孟姓占有。于是赵姓村民砸烂票箱，导致选举失败，而不得不由赵孟两姓分掌权力。[2]这是宗族势力角逐的充分反映。又如江西省三江村，村的宗族机构分为五级，即族—堂—房—家—户，比行政村(村—小组两级)还复杂严密。宗族组织与村民自治组织，两套班子，相互交叉。村长要向族长汇报工作，并接受族长的批评和要求。[3]虽然以上是两个较典型的例子，但是在很多乡村中家族、宗族组织不同程度地影响甚至是控制乡村自治却是不争的事实。

第二，宗族势力的存在不利于乡村法治社会的形成。

宗族是由拥有共同祖先的人们构成的亲缘组织。宗族组织权力运作的理念依托便是宗族成员依血缘辈分形成的等级次序，以及族长、家长在宗族中的天然权威。这就使“人治”方式贯穿于整个中国传统社会。当前中国农村社会关系有所变化，人际关系网络由纯粹宗族状态下的血缘型转变为血缘型、地缘型、业缘型交互相联的状态。单纯的宗族群体观念被打破。但源于“人缘”、“地缘”、“业缘”等形成的“圈子意识”作为宗法观念的延伸广为存在。在“圈子意识”下，人们在处理问题时常常带有强烈的感彩，对亲戚、邻里、朋友等“圈内人”，奉行与“圈外人”不同的原则，理性意识、公正意识、规范意识较为缺乏，“规则、法律面前人人平等”的观念淡薄。一些严格依照规章制度办事者被斥责为“不通人情世故”、“六亲不认”、“没人情味”。正是在这种文化心理的驱使下，“关系学”盛行，“后门风”难止。这与法治社会是不兼容的。20世纪80年代以来，在国家民主和法制建设的推动下，农民法制意识有所提高。但是在宗法传统浓厚的乡村地区，大量与现代法制原则相左的传统和习惯，诸如权大于法、情大于法、耻于诉讼等仍深深地影响着乡村的干部和群众。一些干部尚未摆脱权力本位意识和人治传统，存在着较为严重的家长制作风和以权代法的现象。在广大普通农民中间，不懂法、轻视法和以俗代法的现象还普遍存在。宗族势力的存在无疑更强化了人治观念，抑制法治观念的生成。

第三，宗族势力的发展不利于乡村公民政治主体意识的提高。

民主政治是人民的意志和利益得以平等而自由地实现的政治制度和政治主张。[4]公民的政治主体意识是民主政治运行的基础和动力，直接关系到民主政治的发展水平。在农村，宗族势力的存在及宗法传统观念的蔓延不利于乡村公民政治主体意识的发展。传统宗法社会中以自然经济为基础、家庭血缘为本位、处于家族网络之中的农民，在强大的家族权威面前往往感到主体性能力的缺乏。在家庭中，强调家族的整体利益，个体丧失了主体地位和独立人格，从而形成了“无我”和“非主体性意识”。随着传统社会向现代社会的转型，尤其是商品经济在农村的发展，使农民个体利益的相对独立性大大增强，参政议政的自觉性开始提高，民主意识有所发展，并创造出“村民委员会”、“村务公开”、“海选”等民主政治形式。但是作为文化传统的承载者，在传统色彩较为浓厚的部分乡村，农民又往往表现出宗法性，无法摆脱作为权势力量的从属者地位的自我心理定位，缺乏行使民利的主动性，“农民只要可能就消极地顺从，而不是为了他们的利益主动地影响或控制社会制度。20世纪无论哪个阶段，中国农民的大部分都处于这种被动的政治地位，表现出了很强的从属性。”[5]当前中国农民主体性意识的缺乏在很大程度上是宗法文化传统熏陶的结果。而宗族势力的存在无疑会阻碍农民在新的历史条件下重建主体性自我，抑制乡村公民政治主体意识的提高。

三、逐步清除宗族势力的对策

目前农村宗族势力的存在和发展在很大程度上是由于直接的强制性的国家权力退出后，农村在适合现代政治的组织资源缺失状态下传统势力的回复。宗族组织虽然在一定程度上弥补了村落中集体组织的不足，但是宗族文化与民主政治毕竟是两种性质截然不同的文化。乡村民主政治的发展要求清除宗族势力的消极影响，建立适应现代民主政治发展的组织形式。从中国农村目前现有情况出发，逐步清除宗族势力应注意从以下几方面着手：

第一，对宗族势力采取一些针对性遏制措施。

由于各地经济社会发展程度及历史文化积淀不同，宗族势力在各地影响的程度也各不相同。在经济文化较发达的地区，大部分乡村宗族势力已近消除。而在相对落后的地区，乡村宗法组织则特别发达，宗族势力的活动十分活跃。因此，应针对不同情况采取不同措施。对于利用同姓聚居的自然条件进行的修族谱、建祠堂等宗族活动要予以明令禁止；对于利用宗族组织操纵选举、破坏民主、目无法纪的行为，要进行说服教育直至法律制裁；对于恶劣分子要坚决加以打击。当然，应当注意的是，宗族问题在一定程度上有群众性和广泛性的特点，在绝大多数情况下应属于人民内部矛盾的范畴，应以教育为主。对于某些宗族因素也应因势利导。比如，宗族的“族长”、“房头”等头面人物，一般都在族内具有相当的权威性和号召力，若能将这种家族内的狭隘权威转化为村民自治所需要的权威，将其对狭隘家族利益的关注引导向村落整体的责任感，无疑将成为乡村民主政治发展的推动力量。

第二，进一步完善村民自治制度。

既然宗族势力的兴起与农村经济改革后集体力量的缺乏有关，那幺，消除宗族力量就不仅仅要着眼于宗族组织本身，还应建立和完善一种比宗族具有更大整合力量、更多优势、能为广大村民普遍认同的合法性组织。就目前而言，这种组织无疑就是村民自治组织。目前，我国广大乡村已普遍确立了村民自治制度。但由于各种原因，在一些地区，基层政府往往要依赖家族力量来完成某些工作，如进行社会教育、维护社会治安等。在一些地区出现的正式组织权力流于形式而家族非正式组织权力膨胀，宗族组织与村民自治组织交叉运作，由宗族组织权威起主导作用等现象亟待改变。要在不断健全和完善现存的村民自治制度的同时加强研究、探索实现乡村实际权力由家族组织向村民自治组织转移的有效途径。

第三，加强乡村文化建设。

乡村民主政治的发展要以乡村公民民主意识的培养和提高为前提。实现村民由传统的狭隘的“族人”观念向现代政治人、国家公民观念的转变是对目前部分乡村宗族势力消极作用的一项根本要求。制度与法律固然重要，但文化的力量却可以更深入有效地规定人们的政治倾向，成为一种内化了的政治行为规范，影响和支配人们政治行为的选择，深刻、稳定、持久地指导人们的政治行为，起到行政制度难以起到的作用。实现公民意识由传统向现代的转换，要以发展教育科学文化事业为根本途径。民主文化的普及和民主意识的提高不是一个自发的过程，需要依靠国家政权的力量有组织地进行。对目前中国乡村来说，需要乡村教育机构、大众传播媒介以及包括乡村党组织在内的各方面的共同努力。宗法文化是在历史发展进程中逐渐形成的，同样也会在历史的发展中逐步消失。要重视在实践中不断探索传播先进文化、弘扬民主精神的更为有效的途径。

乡村治理的发展历程篇（4）

中图分类号：G40 文献标识码：A 文章编号：1009-010X（2015）06-0005-04

河南村治学院创建于1930年1月， 其校址选在河南省新乡市辉县苏门山百泉乡，是由河南乡治运动领导人彭禹廷提议，在冯玉祥与韩复榘的支持下创办的。该学院由河南省政府设立，直接隶属于省政府，旨在研究乡治理论，培养乡村自治人才，发展当地的乡村自治事业，寻求“民族自救，振兴中国”之路。这所学校从筹备开学直至因中原大战被迫停办，前后只有一年，却取得了不俗的效果，在河南乃至全国的乡村教育运动中有着十分重要的地位。梁漱溟任河南村治学院教务长一职，负责学院的日常教学与管理等具体工作，在学院的筹备、创办与教学过程中发挥了不可替代的作用。

一、河南村治学院的创办背景

河南村治学院的创办有其特殊的历史背景，它是在民国初年社会大动荡的时代环境下开展的，并且和当时河南社会的具体情况及梁漱溟本人的乡治理论与实践有着密切联系。20世纪二三十年代，中国社会危机日益严重，国家陷入列强瓜分和军阀分裂割据的混乱局面，百姓生活苦不堪言，农村经济社会处于崩溃的边缘。“覆巢之下，焉有完卵！”此时的中国凄凉萧瑟、腥风血雨，在全国陷入积贫积弱、千疮百孔与动荡不安的困境下，河南省亦无法幸免。彼时河南省的一些有识之士如彭禹廷、王鸿一、梁仲华等人意识到河南农村问题的重要性，着手创办河南村治学院以求“乡村自救”，通过研究与寻求乡村“救穷”和“兴利”的办法，以求治本[1]，这无疑与梁漱溟的乡治理论不谋而合。基于对中国乡村衰败的高度关注和中国社会矛盾的独特认识，梁漱溟认为中国的问题是由文化失调和农村社会秩序的崩溃引起的，解决中国问题的出路在农村，必须从农村入手改造社会，进而解决中国的根本问题，实现民族自救。

理论上的契合使得梁漱溟欣然接受王鸿一等人的邀请，担任河南村治学院教务长，掌管日常教学与管理工作，而其乡治理论为河南村治学院的筹备与开办注入了新鲜的血液，发挥了至关重要的理论指导作用。此外，作为乡村建设运动的领军人物，梁漱溟有着独特、丰富的乡村建设实践经历，他曾筹划曹州办学、广东乡治改革运动，为其主持河南村治学院、开展村治教育提供了宝贵的经验和借鉴。

二、梁漱溟对创办河南村治学院的贡献

梁漱溟接任河南村治学院教务长一职后，学院的校址和人事安排都已确定，但各项筹备工作还未展开，梁漱溟到任后马上筹备学院的各项事宜，并在学院日常教学与管理工作中发挥了不可替代的作用。

（一）制定河南村治学院办学宗旨及学则章程

梁漱溟凭着深厚的理论功底和办学经验，在与梁仲华、王鸿一等人商量下，写成《河南村治学院旨趣书》、《河南村治学院组织大纲》及《学则课程》等件。[2]这三篇纲领性的文件是梁漱溟根据村治学院的旨趣及河南当地的实际情况，结合其乡治理论及先前曹州中学、重华书院、广州一中的教育实践经历悉心制定的，很好地阐释了河南村治学院的办学宗旨与教育理念，是河南村治学院办学活动得以顺利开展的关键所在。

梁漱溟在《河南村治学院旨趣书》一文中，从社会、政治和经济等多角度论述了从村治入手，以达到民族自救、振兴中国的必要性。“故其道何由？曰是在村治。欲求进于组织，夫必有其着手处；则由村落以着手，自为其天然所不易。”[3]“求中国国家之新生命必于其农村求之；必农村有新生命而后中国国家乃有新生命焉。”[3]这表明，经过多年的研究和探索，梁漱溟以农村为着落点，从村治（1931年后改成乡村建设）入手寻求解决中国问题的根本出路，从而达到民族自救、振兴中国的“村治”主张已经基本成熟，同时，这也为河南村治学院办学活动奠定了理论基础。此外，《河南村治学院组织大纲》及《河南村治学院学则课程》对河南村治学院的教学与管理作了具体规定，明确了学院的组织结构，课程设置及办学方式，为村治教育提供了制度保障，使学院的办学活动得以高效开展。

（二）接办《村治月刊》

除担任河南村治学院教务长外，梁漱溟还接替王鸿一主编《村治月刊》。他白天负责村治学院的日常教学与管理，晚上进行编刊，将老师和学生的文章相继刊出，在全国各地引起了巨大反响。此外，梁漱溟对编辑方针进行了修订，力图在思想和内容上扭转当时社会流行的盲目学习西方的心理，并阐析村治或乡村建设的设想，发表了《主编本刊之自白》、《河南村治学院旨趣书》、《中国民族自救运动之最后觉悟》等文章。1930年6～7月间，梁漱溟写出《中国民族自救运动之最后觉悟》一文，发表于村治月刊2～4期（连载）。全文计九段：一、觉悟时机到了；二、所谓近世的西洋人及西洋文化；三、中世的西洋社会和他们的文明程度；四、由中世到近世的转关键何在？五、中国人则怎样；六、解一解中国的谜；七、我们一向的错误；八、我们今后的新趋向；九、附志。[5]

在梁漱溟看来，所谓乡治或村治，全然不是什么当今建设事业之一，或什么训政时期的一种紧要的工作，而是一种最实在的文化运动。

他强调乡村建设运动的展开是中国民族自救运动四五十年来再转再变的一个新方向，是中国民族自救运动之最后觉悟，与以前的自救运动相比较，具有本质的差异。以前的运动都是往西走，这一次则是往东走。梁漱溟与王鸿一等人一样，在原则上，反对欧化与俄化，根本否认欧洲近代社会制度在中国实现的可能性，而主张在中国固有文化的基础上融合中西文化之优点，建立民族新文化，重新建构中国社会组织系统。

上述一系列从文化哲学、社会分析等角度研讨乡村建设问题的论文，逐步建立和完善了梁漱溟乡村建设理论体系，使他成为中国现代史上乡建派的领袖及代表。

三、河南村治学院的办学概况和终止原因

按照梁漱溟的规划，河南村治学院设立专门的教学部门，建立了一套系统、完整的教学机制。“本院教学，分农村组织训练部、农村师范部二部，并附办村长训练部、农林警察训练部、农业实习部等部。本院教学各部，置主任各一人，会同各学科教员，分任指导各该部学生作业事宜。”[1]农村组织训练部和农村师范部负责学院的主要教学工作，村长训练部、农林警察训练部及农业实习部起辅助教学作用。教学各部设主任一人，为各部的最高领导，负责各部的教学工作并与各科教员协作指导学生作业。此外，村治学院的教学各部职能与分工不同，“农村组织训练部，关于应办社会调查，巡回讲演，及各种乡村事业之改进运动， 农村师范部，在本院左近乡村应办之实验小学，及教育推广等事项”[1]。农村组织训练部注重开展社会式教育，从事各种乡村建设运动；农村师范部注重开展学校式教育，应办实验小学及教育推广。而教学各部组织及办事章程由各部自主制定，表明教学各部拥有较大的教学自，也彰显了河南村治教育实验科学、合理的教学机制。

村治学院培养的是乡村自治及服务人才，以推动河南省乡村自治事业的发展，因而学院的课程编制注重培养学生的实际操作能力。“本院以造就实地服务人才为期，不能不从实际问题之具体研究入手，以开发学生应付环境解决问题之能力。而所有课程，皆为综括数部之规定，亦即此意，其或有当于时贤之所倡导，然固非浮慕时下风气也。”[1]河南村治学院开设的课程涉及农村经济问题、农村政治问题、乡村自卫常识与技能、乡村服务人才的精神陶冶以及农林知识技能等多方面内容 ，所有这些课程概不出：“（一）各种实际问题之讨论、研究及其实习试做；（二）为解决或应付实际问题所必要之知识技能之指授训练；（三）实际作事之精神陶炼”[1]。而从课程或专题名目、内容来看，河南村治学院的课程编制既有社会各领域的专门技术及文化知识，也包括乡村礼俗道德、精神伦理以及西方现代的思想观念，尤其突出了农村社会特定生产组织及生活方式的现实需求，这与村治学院培养乡村自治人才，从农村入手寻求解决中国问题的根本出路，进而实现民族自救和振兴中国的办学宗旨是一致的。更为难得的是，梁漱溟除了负责设计河南村治学院的课程编制，还亲自讲授乡村自治组织等课程，一直到学院因中原大战被迫终结。

在组织管理方面，梁漱溟起草的《河南村治学院组织大纲》明确了院长、副院长及教务长等学院领导人的权责，“本院设院长、副院长各一名，由省政府任命之。院长主持全院院务，副院长襄助院长处理院务，院长不在时，其职务。设教务长、总务长各一人，由院长聘任之。教务长商承院长、副院长，掌理教务事宜，总务长商承院长，副院长，掌理其他一切事宜”。[1]可见，河南村治学院实行院长负责制，院长由副院长协助总揽全局，梁漱溟作为教务长对院长和副院长负责，掌管学院的日常教务事宜。为保障村治学院的日常运作及院务的实施与执行，“村治学院设院务办公处，为全院中枢办事机关，以副院长、教务长、总务长合组之，督导事务人员分左列各股办事”[1]。此外，河南村治学院借鉴广东省立一中及国内其他学校的的做法，采用部主任制，河南村治学院置农村组织训练部主任、农村师范部主任、村长训练部主任、农林警察训练部主任各一人。于必要时，经院务会议议决，于部主任下，增置班主任，辅助部主任执行其职务。[1]各部主任除了负责教学任务外，主要担负学生的日常管理工作，包括学生的身心活动、日常起居、思想性情等。依照规定，各部主任需亲自指导学生的身体训练和精神陶冶活动，负责组织学生聚会并与学生同起居共饮食，及时了解及体察学生的思想、习惯、性情以便更好地开展学生工作。综而论之，河南村治教育的开展得益于村治学院科学、合理的管理体制，而其管理机构与人员都十分精简，避免了机构冗杂的缺陷，从而提高了村治学院的行政管理效率。

河南村治学院在办学期间遇到很大阻力，饱受官府和土匪的欺压，其生存状况并不乐观。河南村治学院是经彭禹廷提议，在冯玉祥与韩复榘的支持下由河南省政府开办的，它直接隶属于省政府，不受教育厅管辖，因而在学院的办学过程中遭到教育厅和建设厅的阻挠，学院的工作进展很困难。教育厅多次在经费问题上为难河南村治学院，场地问题也没有得到很好的解决，加之村治学院对学生在学期间的学习与生活提供优待，如免费提供食宿、衣物等，这无疑加剧了村治学院的经费负担，为学院的日常教学与管理埋下了重大隐患。此外，河南辉县当地的匪患问题一直困扰着河南村治学院。

以上所述经费与匪患问题加重了河南村治学院办学活动的困难，但并不是其终结的主要原因。它终结的主要和直接原因是中原大战爆发，冯玉祥战败，韩复榘到山东任省政府主席，河南村治学院失去了河南省政府的支持而无法继续维持。

四、河南村治学院的历史地位与作用

河南村治学院作为梁漱溟乡治理论走向成熟的一次重要尝试，在其乡治实践中具有重要的地位。它继承曹州办学、广东乡治改革的成功之处，并在此基础上进行创新与发展，成功地将社会教育的内容融入村治学院的日常教学与管理中，从而使学校教育与社会教育有机结合，开创了学校教育与社会教育相结合的独特办学模式，对当时的乡村教育事业产生了重要影响，不仅是民国乡村教育一种典型的教育模式，亦是民国乡村建设运动的重要组成部分。就其性质而言，河南村治学院办学活动属于乡村教育，是一场社会改良运动，即在维护现有社会制度的前提下通过兴办教育实现乡村自救，进而解决中国的根本问题，实现民族振兴与国家富强。梁漱溟认为中国与欧美之不同，以为中国社会乃“村落社会”，要解决中国问题，必向三十万村落求之，故而办村治学院即求解决中国的根本问题。[7]所以，梁漱溟等人开办河南村治学院的主观愿望是为了改造农村进而改造中国，实现民族自救、振兴中国。尽管河南村治学院开办的时间不到一年，其自身存在着诸多不足之处，也没有找到解决中国社会问题的根本出路，但是这并不妨碍其成为民国乡村建设运动的一次尝试，也无法否定其在乡村教育史上的重要历史地位。

河南村治学院作为梁漱溟乡治实践的重要尝试，制定了详细而独特的组织大纲和学则课程，它以培养乡村自治人才、发展乡村自治组织为目标，开设政治、经济、军事、文化等多方面课程，涉及乡村自卫、农村经济、乡村自治及风俗改良等多方面内容，对于丰富乡村教育理论与实践具有重要的贡献。如果不受战争的冲击而继续开办下去，河南村治学院在提高当地村民的乡村自卫能力及文化素质，改善当地农村经济状况，促进农业发展，改造农村社会风尚，推动农村社会进步等方面还将发挥更进一步的作用。

此外，河南村治学院作为梁漱溟乡治实践的一次重要尝试，为梁漱溟日后开展邹平乡村教育实验奠定了基础。山东邹平乡村教育实验在很大程度上继承和发展了河南村治学院的办学活动，其主要人员在起初也大都来自村治学院。梁漱溟、梁仲华、王炳程等人不仅是河南村治学院的灵魂人物，而且是山东邹平乡村教育事业的骨干力量。他们在河南村治学院分别担任教务长、副院长和总务长职务，在开展村治教育实践过程中积累了宝贵的经验，为开展山东邹平乡村教育实验奠定了坚实的基础。

河南村治学院在历史上存在的时间不到一年，但在这短暂的时间里，它不仅丰富和发展了梁漱溟自身的乡村建设理论与实践，为其日后成为国内乡村建设事业的领袖打下坚定的基础，而且为当时的国内乡村建设运动提供了宝贵经验与借鉴，在中国乡村教育史中具有重要的历史地位与作用。

参考文献：

[1]中国人民政治协商会议河南省委员会文史资料研究委员会.河南文史资料（第二十辑）[Z].豫刊证字第16号，1986.

[2]中国文化书院学术委员会.梁漱溟全集（第五卷）[M].济南：山东人民出版社，1992.

[3]中国文化书院学术委员会.梁漱溟全集（第四卷）[M].济南：山东人民出版社，1991.

[4]于天命.一代完人彭禹廷先生[M].北京：华夏出版社，2008.

乡村治理的发展历程篇（5）

新中国成立之后，我国乡村治理的发展大致经历了三个发展阶段：乡（村）政权合作化、“政社合一”的发展阶段、和“乡政村治”阶段的发展。回顾我国在不同的发展阶段运用不同的乡村治理模式，具有一定必然性，我们需要在分析历史的发展历程中，研究经验教训为现阶段转型期的乡村社会提供理论契机。

第一个阶段：建国初期乡（村）政权合作化的治理模式。为了巩固新兴政权，1950年颁布的乡(行政村)组织通则规定，乡与行政村为地方基层政权机关 ，1954年宪法和委员会组织法当中规定“乡政权是农村基层政权,是国家政权的有机组成部分”。乡政府和乡人民代表大会会议是乡一级权力机关，村长有乡政府或者党委委派任命。由于建国初期这一政权的性质，农业生产的经济体制模式是农业合作化，从农业生产互助组到初级农业合作社再发展到高级农业合作社等，这些合作组织统一行政领导，由国家政府生产合作指令。

这一时期国家通过法律法规确定了我国基层政权的组织形式，顺利完成，开展农业合作化运动提高了农村薄弱的经济基础，由过去乡绅劣绅统治为主，到建国后用法律形式正式保证了农民当家作主的权利并将农民纳入国家政治体系之中，这对于长期生活在封建社会受“皇权”思想熏化、毫无权利可言的农民来说具有里程碑式的意义。

第二个阶段：时期“政社合一”乡村治理模式。1958年,农村取代了乡（村）建制治理模式。 1958年《中共中央关于在农村建立问题的决议》规定:“实行政社合一,乡党委就是社党委,乡人民委员会就是社务委员会。”[1] 1958年《关于若干问题的决议》规定:“应当实行统一领导、分级管理的制度。管理区一般是分片管理工农商学兵，生产队是组织劳动的基本单位。”[2]简单来说，就是既是国家基层政权机关，又是国家的基层经济发展机构等。乡村社会的组织形式是公社、生产大队、生产队三个层次。生产、生活资料统一发放。时期，国家将权力渗透到乡村社会最基层，对农村社会的动员以及整合能力得到空前的增强。

化“政社合一”时期，国家通过权力的下沉，极大了提高了调动农村社会的能力。在当时的特定历史条件下，给予国家的发展提供了帮助，国家集中有限资源优先发展国家工业；调动、整合农民，兴修一批水利工程，这对于国家农业的长期发展起到了推动作用。但是，由于这一局面，平均分配的模式也极大的打击了农民积极性，限制了农民的流动和发展个体经济。由于各种行政命令、调动等方式，都是由国家由上到下单一传达，农民只能被动接受，这就阻碍了农民个体的民主政治意识的发展。党政不分，乡村治理，都是由党内一把手领导，农民长期缺乏主体话语权利，这也是导致我国农民阶层民主意识缺乏的一个历史原因。总之，这一时期各种隐形或者显性的基础政权与农民的矛盾，都加剧一种新的治理模式的产生。

第三个阶段：乡政村治时期村民自治的治理模式。1978年十一届三中全会召开之后，包产到户的家庭联产承包责任制的确立，经济基础的改变推动上层建筑的改革， 1983年，《关于实行政社分开建立乡政府的通知》要求实行政社分开,乡以下机构实行村民自治，并且村民可以根据生产的需要建立经济组织。1982年宪法确定了村民委员会为“基层群众性自治组织”的地位。1988年开始实行的《村民委员会组织法（试行）》，规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”1998年《村民委员会组织法》以法定形式确立农村社会基础群众的政治权利，并以此作为我国乡村治理的基本政策。这一时期将乡镇政府作为国家的基层行政机构，村一级组织为自治组织，两者是指导和被指导的关系。

虽然随着“乡政村治”治理模式的发展，国家在基层政权建设方面出现了一些问题，比如:农民参政议政流于形式、寻租等现象的发生，都对我国基层政治建设提出了严峻的问题，但是，国家也在积极解决问题，比如：取消农业税，以及国家提出的建设社会主义新农村的建设任务，各个乡镇的基层群众也在发挥创造才能积极推动村民自治的完善，各种选举形式、各种政治参与方式也在不断创新等等，都在新时期解决乡村治理当中存在的问题提出了解决的方式，随着我国经济发展，农民政治参与意识的提高，地方政府服务水平的加强，“乡政村治”也将在推动我国农村现代化的道路中不断发展和完善。

改革开放之后，我国的乡村治理模式这一形式的发展，彻底改变了过去我国行政命令式自上而下传达的治理模式，国家权力上收，充分发展农村社会的民主政治意识、发挥农民参与政治的智慧。国家不仅在法律层面确定了农民自治、民主管理、监督、决策等，而且充分尊重农民政治参与的创造性，比如海选、差额选举等选举方式的产生，成立各种经济组织发展生产。当然，现阶段农民成为乡村治理的主体还有一定差距，农民合理、迅速的政治诉求的表达机制还没有完善，只要坚定对乡村社会的改革，完善村委会自治制度、逐步提高农民政治权利，必将对我国政治现代化的发展稳定提供足够的支持。

乡村治理的发展历程篇（6）

农村基层治理既是国家治理体系的重要构成，也是实现乡村振兴的基石。党的四中全会明确指出，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，拓宽人民群众反映意见和建议的渠道，着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化。2019年以来，中共中央连续印发《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党农村工作条例》，中办、国办印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，确立了新时代党全面领导实施乡村振兴战略、党管一切农村工作的制度依据，为提升基层民主制度活力，为补齐国家治理体系和治理能力现代化建设中的乡村短板，全面完成乡村振兴，进一步指明了方向。

坚定以自治为核心的农村基层民主制度。从1980年第一个村民委员会诞生于广西的偏远山寨，到以村民委员会为载体的村民自治成为国家法律制度，直至成为中国特色社会主义政治制度的四根支柱之一、成为亿万农民群众社会主义基层民主的实践活动，经历了一个波澜壮阔的历史进程，是中国历史上前所未有的伟大政治实践之一，也是前无古人的政治实验。村民自治的实践，使我们的农村社会建立起了正常的治理机构，发挥出应有的管理公共事务和办理公益事业的职能，保证了农村社会的正常运转，有效实现了村民的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民主权利。随着农村经济社会改革的推进，各地纷纷探索适合本地实际的基层民主建设模式，基层民主创新实践风起云涌。农村基层民主在发展，中国式民主在发展，农民自治能力不断提升，我国农村基层民主政治建设成就瞩目。事实已经充分证明，我国社会主义基层民主广泛、真实、管用，是切实有效的社会治理方式。

坚持党对农村基层民主建设的领导。首先，基层民主扎根于基层的有效动员。中国共产党在农村的成功，基本经验有两条，一是经济上给农民以实惠，二是政治上给农民以民主权利。在中国共产党的领导下，农民才有了真正的民主权利和政治权利。这是中国基层民主发展的起点。其次，传统农村社会有延续数千年的自我运行逻辑，虽然经历发展带来的变革与转型，与现代性的“民主法治下乡”之间仍有一些不相适应的地方。农村地区相对自我封闭的保守观念、对现代治理认知上的瓶颈以及地区发展落差所造成的信心不足，都一定程度上制约了农民群众参与的积极性和治理的有序性。只有始终坚持党对基层民主建设的领导，将党管农村工作原则贯穿乡村治理体系建设全过程，夯实基层党组织在乡村治理中的领导核心作用，实现乡村治理与党建工作深度融合，才能有效确保治理的合力与方向，确保基层民主建设的实效。加强党的基层组织对村级各类组织的领导，全面推行农村基层党组织书记通过法定程序兼任村委会主任，推行村“两委”班子成员交叉任职，提高村委会成员和村民代表中党员的比例，全面落实“四议两公开”等规定，正是不断提升农村基层党组织组织力、突出政治功能的重要举措，是突破基层民主建设和乡村治理瓶颈的出路所在。

坚持“三治结合”以增强基层民主制度活力。面对目前城镇化进程造成的农村人口外流和农民精英流失，以及农村传统乡土社会中的人情因素对农村基层民主建设形成的不利影响，农村基层民主建设需在基层党组织的有力领导下，进一步深化自治实践，因地制宜，积极探索、创新和丰富民主权利实现形式。依托村民议事会、说事会、恳谈会、听证会等多重形式的协商载体，充分发挥民主协商的优势，并逐步实现协商治理的规范化和制度化。不断畅通村民的民意反映渠道和沟通渠道，让农民在自治过程中实际感受到民主权利的行使与民主权利的维护。以法治保障和规范基层民主制度建设，推进乡村治理。针对农村地区法治意识薄弱、人情关系网纷杂、局部宗族势力存在、小微权力形式监督不力等问题，加强农村法治宣传教育和普法力度，完善农村法律服务体系，加强农村司法所、法律服务所、人民调解组织建设，推进法律援助进村、法律顾问进村，大幅度降低干部群众用法成本，强化法律在化解矛盾中的权威地位。以德治为引领，优化农村基层民主建设和治理。利用传统文化和乡风习俗中的合理价值，以规立德，引领基层民主建设。借鉴传统乡土文化中的礼治秩序，形成适合乡村实际的村规民约和道德规范，有助于降低基层民主建设的成本。

综上，民主是一种理念，更是一种治理方式。农村基层民主制度的活力，源于党对人民主体地位的尊重，源于党领导下的广大农民群众的自我探索和勇于实践，源于中国特色社会主义民主政治和中国特色社会主义制度的丰富与发展。改革开放以来，尤其是进入了中国特色社会主义新时代，随着对民主政治建设规律认知的不断深化，农村基层民主建设作为农民实现当家作主的有效途径，必然会进一步发挥中国式民主的制度活力，夯实乡村振兴之基，推进乡村治理体系和治理能力现代化。

乡村治理的发展历程篇（7）

中图分类号:D422.61　文献标识码:A　文章编号:1009-8631(2010)01-0052-02

改革开放以来,我国政治、经济、文化各领域都发生深刻变化,逐步进入“有限多元的后全能主义历史阶段”。农村经济结构和经济利益不断分化,农民的民主价值诉求和有序参与政治的渴望不断上涨,村民自治由此应运而生。然而我国广大农村长期处于“乡村精英治理”场域中,乡村治理长期依赖自上而下的行政指令,高度集中的权力腐败、“社会资本”的失落、民间社会的孱弱、平面沟通与参与的缺失、社区自我管理能力的不足等问题大量存在。”。加之我国建国后采取赶超式经济发展战略,客观上决定了我国必然耍采取压力型行政管理体制。这些内、外因素与村民自治的”自主性”价值诉求严重背离,村民们难以真正投身乡村公共事务的治理,村民自治的制度效能被严重削弱,以村民自主参与为主的乡村治理模式在我国步履维艰。

后全能主义时期“政治控制的范围逐渐减小”,广大民众基于沟通、参与的渴望而日益增长的种种制度外的、内源性的民主自治需求急剧扩大,“非政治领域的自主社会空间”开始逐步从政治与行政的强控制模式下外溢而出。政府逐步还权于社会,社会力量日渐得以发展,创新政府治理模式成为必然的现实选择,这为我国乡村治理模式的创新提供了良好契机。本文引入参与式发展理论,主张构建精英主导下的参与式乡村治理模式。

一、参与式发展的理论渊源与基本理念

参与式发展理论源于对传统发展模式的反思,成长于援助发展中国家的国际发展实践过程。“发展”最早被限定于经济层面,直到联合国倡导的“第一个发展十年”计划失败,人们才开始反思传统发展模式。发展经济学家托达罗认为,发展应该是多维的,它涉及社会结构、公众态度、国家制度的变革,以及经济增长的积累、不平等的减少和绝对贫困的消除等方面。从此,发展开始强调满足人的需求和实现人的全面发展,强调社会凝聚、融合和利益相关者的参与。“参与”概念也被融入“发展”内涵中,参与式发展新范式悄然兴起。

参与式发展理论在我国被广泛应用于与农村发展有关的国际援助项目中。它侧重于建立伙伴关系,尊重乡土知识和群众的技术、技能,重视项目过程,目的是要使创造性地发挥和运用并拓宽民众的能力。它不仅包括经济层面的增长与发展,而且还涵盖“社会稳定、民主参与、社会平等、文化的发展、授权、能力建设、创新、乡土知识及生态环境的改善等方面。”从参与的视角看,参与式发展理论以“参与”和“协商”为理论内核,强调尊重差异、平等协商,在“外来者”协助下,通过社区成员积极、主动的广泛参与,实现社区的可持续的、有效益的发展,使社区成员能够共享发展的成果。从发展的视角看,参与式发展被认为是在影响人民生活状况的发展过程或发展计划项目中有关决策过程中的发展主体的积极的、全面的介入的一种发展方式。

因此,所谓“参与式发展”,是以“参与”、“协商”和”发展”为核心价值诉求,赋权于社区民众,使民众积极参与社区公共事务,能和其他利益相关者共同参与发展工作,共同参与决策并制定有效的发展计划,最终采取行动实现社区的公平发展,体现了民众被赋权并实现民主参与和决策的过程。

二、理性建构:精英主导下的参与式乡村治理模式

1.精英与乡特精英

西方精英主义理论以社会异质性为逻辑起点,承认在人类社会中社会资源分配存在不平等,尤其在政治权力领域,少数人统治多数人的现象更是普遍存在与必然的。“精英”原指“年收获中的最佳部分”,引申为”经过挑选的合格者”。帕累托认为每个人天赋不同,精英是”最有能力的人(往往未必是最廉洁、最高尚的人)”。或者是直接或间接掌握权力和广泛影响力的人。拉斯韦尔认为精英是“在可望获取的价值中包括尊重、收入、安全等各方面可以取得最多的人”。“精英”概念被广泛应用于我国乡村治理领域的研究中,学术界多采用乡村精英二分法,把乡村精英分为体制内与体制外两类。

2.走向多元:乡村治理模式的历史逻辑

改革开放前,我国乡村社会长期处于治理主体单一化、权威政治色彩浓重的“乡村精英治理”场域中。“王权止于县政”,帝制时期乡村社会被搁置于国家权力之外,士绅们通过考试、荐举、捐纳等途径成为封建王权在乡村的政治,成为联结国家与乡村社会的重要纽带,成为乡村社会治理格局中唯一台法的乡村治理主体。清末科举制被废,国家加强对乡村社会的直接控制,乡村精英的政治空间急剧萎缩,士绅阶层最终退出乡村治理的权力中心。建国后。原有的封建秩序和社会制度被摧毁,公社成为国家与乡村间新的关联体,成为国家权力渗入乡村社会政治、经济、文化各领域的载体,政治精英再次成为唯一合法的乡村治理主体,乡村精荚治理格局依然呈现出一元化的特征。

改革开放后我国进入“后全能主义”历史阶段,国家还权于民,弱化对乡村社会的控制,政府行政不再高高在上,公民也不再是缺乏主体意识、民主意识和现代政治人格的行政附属品。村民自治制度在广西宜山发端并取得国家由上而下的支持。权威性的制度内供给与内源性的制度外需求共同作用,村民自治制度在全国遍地开花。乡村社会的经济、政治与社会精英们获得再度崛起的自由空间,乡村治理格局成为“一幅未能整合的乡村精英谱”。多元化成为乡村治理主体发展的历史必然,原先一元的、单中心权威的乡村治理模式必将走向多元化。

3.“参与”和“协商”:参与式像村治理模式的价值诉求

多元化乡村精英治理模式,满足了乡村精英群体“参与”和“协商”的乡村政治参与诉求,但民主政治的真正内涵不仅在于“必须有一个建立在实力与利益博弈基础上的平面互动机制”,更要求有建立在这种乡村精英互动与博弈基础之上的政治参与。以“参与”和“协商”为内核的参与式乡村治理模式,将弥补传统乡村治理模式中“参与不足”问题。首先,参与式发展理论的本质是赋杈于社区民众,使其积极参与社区公共事务,有利于实现乡村村民民主参与和决策其次,参与式乡村治理模式注重体制内、外的精英与乡村村民共同参与乡村发展工作,建立起多元参与、合作、协商的伙伴关系,形成精英主导下的多元参与主体的新型乡村治理模式,这“意味着传统的‘臣民政治’的终结”。再次,真正的民主应是所有公民直接、充分地参与影响他们工作和生活的公共事务的决策过程的民主。乡村的发展离不开广大乡村精英。也离不开所有村民的积极参与。只有集精英和全体村民的共同智慧,乡村才能取得更大发展,才能进一步推进“村民自治”,实现“参与式民主”。最后,参与式乡村治理模式是我国构建“参与式政府”的有利实践。

盖伊・彼得斯认为,“参与式政府”致力于寻求一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传达信号,其核心理念在于扩大广大公众参与决策的机会。

4.精英主导下参与式,村治理模式的生长条件

构建参与式乡村治理模式,是根据我国国情做出的探索,它能否在乡村治理环境中顺利展开要看以下几个因素:

首先,政治文化的支撑问题。我国乡村社会长期处于治理主体单一化的、权威政治味道浓厚的“乡村精英治理”场域中,长期积淀形成的政治威权文化正逐渐成为参与式乡村治理模式的羁绊。主要表现在,传统的精英在思想上难以抗拒市场经济的冲击,现代公民意识缺失,原有以专制、单一权威为主体的政治文化的生存土壤依旧存在。以“多元”、“参与”和“协商”为内核的参与式乡村治理模式,要想在既有的乡村治理环境中一展拳脚,必须大力塑造培育公民精神,培育公民社会的力量,逐步冲破文化上的樊篱。

其次,城市在文化与精英上的“反哺”问题。建国后由于国家民族振兴和工业化的急迫需要,农村成为城市发展的后备支持力量,其发展被置于城市发展之后,最终导致城乡二元制度形成,诸多农村问题由此产生。精英主导下的参与式乡村治理模式,最终目的在于促进农村在政治、经济与文化等各个领域的发展,需要筑巢引凤,需要各类人才加盟。因而,农村的改革,不仅要考虑工业反哺农业,更要考虑如何将乡村变成文化与精英的净输入方。

最后,乡村精英间、精荚与村民之间的宽容与共存问题。我国长期处于帝制统治时代,人们往往陷入为了个人利益而相互争斗的“零和博弈”关系中。这与“参与”和“协商”的价值观念完全背离。现代民主政治的真正内涵在于“它必须有一个建立在实力与利益博弈基础上的平面互动机制,以及建立在这一基础之上的政治参与。”加强培育乡村精英间、乡村精英与村民之间的宽容与共存关系,是参与式乡村治理模式顺利开展的重要之举。

参考文献:

[1][3]萧功巍与政治浪漫主义告别[H]瑚北湖北教育出版社,2001.

[2]张铭.乡村精英治理:当下农村基层社区治理的可行模式[J].兰州大学学报(社会科学版),2008(1).

[4]叶敬忠,刘晓均,现展的内涵及其在国际发展项目中的应用[J].农业经济问题,2000.

乡村治理的发展历程篇（8）

回首上个世纪八十年代初，中国政治学刚刚恢复，就高扬民主和理性主义大旗，一路高歌猛进，以推进中国政治发展和政治体制改革为己任，一时间，其学科和社会影响力在新恢复的法学、社会学诸学科中处于领先位置，几乎可与经济学相比肩。这种显要是历史所赋予，并在八十年代中期达到顶点，以至后来者迄今也难以望其项背。可以说，那是一个政治学初生却激情澎湃的年代，也是政、学两界的一个蜜月时期，在那样一种百废待新，一切仿佛都需要重新认识和选择的时代背景下，政治学的基本取向直指中国政治社会结构的上层，而根本无暇将处与这一结构底层和边缘地带的农村纳入自己的学科视野。

然而，历史的发展充满变数，中国政治学在九十年代便从充满启蒙理想的半空中回落到现实的地面，从那以后，历史再没有给初生的政治学提供如经济学和法学那样大展宏图的机会，甚至连它自身都在经历一个学科的重新定位，以在新的社会生态中寻找安生立命的位置。正是在这样一种急速转变之中，一些学者开始了并非起于自觉但最终却又高度自觉的学术重心下沉，暂时放弃对宏大问题的关怀，而致力于去追问促成无常历史变化背后的社会文化基础，于是，农村成为他们进行这种试探性耕耘的一块处女地。

如果我们在这个时候再回过头来对回复到相对冷寂地带的90年代以后的中国政治学做一个整体上的评估，可以大体上归纳出两个新时代特征：一个是与国际学术相接轨的尝试。以这种取向为研究指归的学者在此一时期致力于学科乃至学术的重建，一些西方的重要学术思潮、学术范式、研究方法和学术概念，因其与转型期中国政治的种种直接和间接的关系而被引入，从而在外形和内核两个方面影响和再造冷寂之中的中国政治学术。另一个重要特征，就是自觉扬弃一贯以来居于统治地位的布道和注经式研究，从唯书为上转向实证和经验。正是在后一种取向中，对于中国农村的政治学研究，开始很快地取得引人注目的独特地位，并且因为种种国际和国内的原因而成为新时期政治学发展的一个成功的特例，获得了体制内的认可。结果，到了上个世纪最后几年，如果说在当代中国现实政治的研究中还能有所寄望，并受到海内外和体制内外所普遍关注的，就是这农村政治了。这一时期，作为政治学领域的跨问题公共领域，你不能不谈农村，不能不谈农村政治研究，不能不谈村民自治研究。中国政治学也因为有了村民自治研究这颗明珠，不仅重新获得体制性资源，不仅获得国际学术界的关注和各种资助，而且还几乎重新带动整个政治学科的重新崛起，乃至于有学者称中国政治研究在这个时候几近进入一个言必称乡村民主的“草根时代”。

上述状况无疑首先是由时代造就的，其次也是学者的努力和历史机缘相碰触的产物。明白了这两点，我们也就得以明白此一时期新生的农村政治从研究内容到研究方法上的特点。首先，从研究内容上看，中国政治学的主要研究对象由宏观、高层向底层和中、微观的转向，由历史条件本身所促成，但研究对象的转变却并不必然意味着研究者素有的研究情怀的转变，毋宁说，此一时期的农村政治研究在很大程度上只是对无能为力的宏大关怀的一种替代和移情。正是这种自觉不自觉的替代与移情决定了其研究价值的定位，因此，此一时期的村民自治研究在实质上被看作是对更为宽广和复杂的未来中国政治发展研究的试验和起点，因此，这种研究是村庄的，却又不是局限于村庄的，是关于中国农村的，但却更是关于中国政治的。这一特征对于政治学学科的影响既有积极的一面，也有消极的地方。从正面影响看，具有宏大关怀的村民自治研究的影响很快就溢出村庄的范围，而成为一个社会科学领域，乃至知识精英领域的热点问题和公共性话语，从而带动了公共政策的变化，吸引了更多的知识分子和青年学生投身于研究。而从其不足的方面看，由于其研究的价值关怀实质上在村庄之外，因此，过于强烈的宏大关怀实质上十分容易遮蔽研究者对研究对象——农村社会自身的认识，或者说使这种认识缺乏农村主位。其次，过于宏大的价值关怀与研究方法上的微观个案的联姻，在加速经验研究与学理研究结合的时候，也容易使来自于农村社会的“经验”成为论证某种先在理论政治正确性的材料，从而造成对“经验”本身的切割与拼装，违背田野研究的内在要求，使这一时期的研究在显现出个案与田野外貌的同时又呈现出某种非个案和非田野的特质。所以，现在看起来，这一时期的一些农村政治研究和村庄调查看似农村和村庄的，但在实际上却既是非农村也是非村庄的，看似田野的和个案的，但它在本质上却可能恰恰是非田野和非个案的，因为它的全部研究目的都在于自觉不自觉地去论证一种先在新政治理念的正确性，从而使其自身被打上了某种新的泛意识形态研究的色彩（不带贬义意义的）。

这种意在论证政治发展目的性的农村政治研究对于中国现实经验研究的最为直接的影响从两个方面表现出来：一是其村庄研究的自然向上抬升性，二是其研究方向的水平横移性。我们注意到，这种农村政治研究在一头扎入村庄之后，尚未来得及深入，又很快地漂浮上来，当村民委员会组织法从试行转为正式，村民自治正式成为我国农村的一项重要的制度构成之后，这种身在村庄，心怀中国的农村政治研究在村庄之内的使命实际上就宣告结束，继之而来的是高一个层级的乡镇政治研究。此时，各种各样关于乡镇体制改革的讨论继村民自治之后成为政治研究的新主流话语。但是，这一话语的出现，与其说是现实中的乡（镇）–村关系遭遇到了远比其他诸如县–乡关系、县–市关系、省–市关系和中央–地方关系更大的问题，不如说是怀抱宏大理想的农村政治研究本身具有向上提升和重新寻找研究对象的需要，是其价值情怀和政治发展路径设计的必然延续。与这种乡镇话语逐步取代村庄话语相关联的，是将村民自治研究横移向城市社区，力图在城市再造一个政治学研究的新的公共话语平台。然而，中国城市社会结构与村庄社会毕竟相差太大，如果说“乡政村治”的确在某种程度上再造了乡村社会的基层组织框架，那么，当下中国城市社会结构尚不充分的社区特征，则使这一努力很难成功。最终，受村民自治影响和启发而开始的城市社区研究归位于一种专业性的政治学术研究，并因此获得自己的存在空间。

然而，人们总是说，理论是灰色的，实践之树常青。无论实践者怀抱多么强烈的价值关怀，但只要面向实际，深入村庄，以某种先验理论预设为前提的农村政治研究就必然要发生变化和转向。正是因为如此，农村政治研究也就相应出现了第三个特征：即面向农村，深入村庄，以研究和解决农村和农民自身的实际需要为指归，以理解和阅读转型期中国农村政治特征本身为目的，力争发展出相对更“农村主位”而非绝对“国家主位”意义上的农村政治研究。这种学术取向的形成首先得益于扎实的乡村调查的启发。例如，正是长期和深入的田野调查和驻村研究，使研究者体会到作为知识分子之公共话题的农村政治研究与实际改良农村政治社会状况的农村政治研究之间的区隔，体会到意识形态意义上的乡村关系改革研究与实际改良乡村治理意义上的乡村关系改革研究之间的区隔，从而开始自觉地告别大话语下的乡村政治学，而开始致力于追求从乡村理解乡村，让农民自己说话，从对乡村的阅读和理解中提炼学理性知识，从乡村的政治运作实态与生态出发去思考改良农村治理体制的公共政策。同时，这一转型的出现也与此一时期农村政治研究对其他学科和研究方法及视角的吸纳有关，正是在这样一种从研究立场到研究方法的转变中，农村政治研究开始出现了一些引人注目、各有侧重而又相互联系的新趋势：版权所有

乡村治理的发展历程篇（9）

［关键词］行政权;村民自治;村民自治权;司法救济

中国的农村村民自治已经走过了20多年的历程，总体看来，它既是中国农村基层治理模式发展的历史延续，又是社会变迁的一个必然结果。近年来，关于我国村民自治制度的研究可以说已经深入到了各个方面，不仅国内的学者，就连国外的许多学者也越来越关注这一制度，从村民自治产生的历史背景，发展进程到村民自治的本质、内涵及运作的理性分析等等。这些研究对于推动与完善我国农村村民自治有着重要的理论指导作用。然而这个当年被举国一致寄予基层民主建设厚望的制度，并没有帮我们找到我国政治体制改革的突破口，更好地维护农民的权益，促进农村社会及经济的发展。于是好多人开始反思村民自治制度建构的合理性，一些学者将村民自治的困境主要归因于我国传统文化的落后以及村民素质低下或农村家族势力强盛、公共服务能力薄弱等因素的制约［1］，但笔者认为其步入困境的主要原因还是行政权与村民自治权的冲突所致，要想真正发挥其预期的价值，如何去调整好行政权与村民自治权的冲突乃是重中之重。本文将主要从这方面加以分析和论证。

一、行政权与村民自治权冲突的表现形式

对于村民自治，中国宪法和法律中都没有明确规定，只有有关村民委员会的规定。基于村民自治的主体以及目的之考虑（学者对此有不同意见），笔者部分采纳徐勇教授之观点，即自治主体是村民，目的是使广大村民在本村范围内实现自我管理、自我教育、自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，保证国家对农村基层社会的有效治理。［2］因此可以说村民委员会就是自治组织的一个“完全独立的权力-利益主体。”［3］这是诠释村民自治的核心。关于村委会，《村委会组织法》的界定是：它是指农村社区的居民自己组织起来，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容的进行自我管理、自我教育、自我服务的一种政治参与形式。因此，在此笔者认为可以将村民自治权狭义地理解为四项内容，即民主选举权、自主决策权、自主管理权和民主监督权。既然法律规定其是一个群众性的自治组织，那么自治权应该是不言而喻的。但是，由于各方面的因素的制约，其自治权却受到了国家行政权的干预和限制，使得村民自治制度的贯彻落实大打折扣。

实践中这种冲突主要表现为党—村关系和乡—村关系的无法理顺而致的紧张关系。对于党—村关系，学界普遍认为，党—村关系不顺主要是由于两者在基层事务管理上存在着权力重叠，而且前者的领导核心地位也会很自然地取代或削弱后者的自治管理地位。而乡-村关系的愈趋紧张则因是多方面的，不同的人从不同的角度可以找出不同的解释。但其实只要我们再往深处分析就可发现：根据和法规，村党支部和乡（镇）政府两者都必须服从乡（镇）党委的统一领导，所以，在村里作为法定领导核心的村党支部执行的上级党委下达的工作指令在实际内容上也必然与乡镇政府下达给村委会的行政性政令具有高度的一致性。从这个意义上说，党-村关系与乡-村关系其实完全可以被归纳为一种关系，即政府与自治组织之间的关系。

考察村民自治权的内容，这种行政权与自治权的冲突主要体现在行政权对村民民主选举权、自主决策权、自主管理权、民主监督权的干预。实践中主要表现为乡政府总是力图通过种种手段操纵选举，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选；通过控制村委会，对本属于自治范围内的事项横加干涉，把村委会当成了自己的派出机构；采取措施阻拦村民行使监督权。试想作为村民自治权的代表机构实际上都为政府行政权力所控制，村民自治制度怎么可能出现预期的效果呢？拿笔者所在的村落来说，四年前，为了提高农民收入，政府加快了农业产业结构调整的步伐，强行要求农民种植青椒。没有经过专家的实地检测，更没有征求农民的意愿和经过村民大会的表决，这一“命令”就开始实施了，结果造成了产品滞压，农民怨声载道。请问自治组织的功能何在？农民经营自何在？为什么都是为了农民富裕，其行政权的介入就不能通过民主的方式呢？

这种冲突说白了即村民自治过程中出现的“附属行政化”问题。当然，也有学者提出冲突因“过度自治化”导致的观点［4］。但笔者认为，从目前的相关报道来看，后者的几率很小，而且除非家族势力控制了村委会，否则在现行管理体制下是不太可能出现的。当然，学者们的未雨绸缪也是值得的。那么究竟是什么原因导致其发生冲突呢？

二、行政权与村民自治权冲突的原因分析

目前，学术界有人将这归结于党的下级服从上级的组织原则，这种分析不能说不符合实际。但是，上级党委和乡镇政府为什么要冒违法之风险来干预村自治组织的运作呢？有人分析说，这是我国的宏观体制，即强势政治体制及其衍生的行政冲动所致，所以必须有赖于我国整个宏观政治体制的改革方可使村民自治摆脱困境。不可否认，强势政府及其缺乏制约的行政冲动的确会导致村民自治的困难，也是造成目前政—村关系紧张的一个重要原因，但是，若从村民自治产生的历史发展、从国家推行这一制度的实质及国家现代化的角度来寻找这种冲突的根源，我们可以更准确地找到合适的解决途径。

（一）从村民自治的历史发展的背景来看，19世纪末20世纪初盛行于中国的地方自治思潮经历了一个粹合中国乡官制“保甲制”中传统“分治思想”和西方民主原则的复杂过程，其对未来地方权力结构的变迁具有导向性。于是在地方社会楔入了一个真正行政意义的“自治体”，通过它以地方之人治地方之事而间接达到国家行政控制之目的［5］60。由此不难看出其自治思潮之本意也不过是加大国家行政权对地方乡绅权以及农村社会的控制而已，但由于乡土势力的强大使得清王朝保甲制反而成了乡土势力的附属，于是这种权力为了谋求平衡而出现了一个重组的结构内容即警察制。到了民国时期，民国政府再次将传统保甲制纳入了现代自治政体，采取以“自治为体，以保甲为用的使用策略”［5］32。因此，其自治制度实施之目的也不过是加强国家对农村社会的控制而已。

（二）从国家推行村民自治制度的实质及我国现代化的进程中国家政权在农村基层的作用来看，村民自治绝对不是完全由农村村民自发并自理的“自治”，它实质上是国家在现代化进程中必须加强行政权对广大农村社会的控制，以形成国家实现现代化（当然包括农村的现代化）所必需的高度集中资源的要求的反映。村民自治并不是要求国家政权从农村最基层的村退出，相反还必须强化国家政权对农村基层现代化的引导。没有强有力的国家政权的组织、协调与指引，实现我国农村的现代化是不可能的。考察中国农村政权的发展历史，正好说明了国家政权向农村的渗透与国家的工业化的进程是密切相关的。中国农村历史上就有着“自治”的传统，但古代中国农村社会的自治是“社会自治”，是国家政权顾及不到广阔的农村而采取的一种放任的治理方式，是“乡绅之治”［6］。直到清代末年，光绪三十四年（1908）颁布的《城镇乡地方自治章程》才可以说是具有近代意义的自治。它将地方自治机构纳入国家政权机构的组织体系，达到国家政权向下延伸的目的，实现国家政权对农村社会的控制。以后“地方自治”的口号及具体实施，无一例外都是中国统治者为实现对农村控制所采取的治理方式。这实际上正反映了国家工业化的进程要求国家政权深入到广大农村，以获得工业化所必需的资源。这是国家发展的客观规律。中国国家政权对农村社会的这种渗透，到20世纪五六十年代可以说发展到了顶点。的“政社合一”是国家政权直接深入到了广大农村的最基层，实现了国家对农村高度集中统一的领导。现今国家全力进行现代化建设，国家的现代化离不开农业的现代化，这必然要求国家政权深入到广大农村。因此，在中国发展的现阶段，国家政权不仅不能从农村的最基层退出，而且还应该加强对农村基层建设的领导，国家积极地推动农村村民自治，正是国家行政权要渗透到广大的农村基层，但目前又承担不起这种渗透所必需的成本，因此产生了目前的“村民自治模式”——政务村务不分，行政权对村民自治权的干预严重。

（三）从国家与社会的角度来看村民自治，它实际上是国家与社会的关系在农村的反映。在国家没有出现以前，人类社会以一定地域范围内的社会共同体的形式，通过自治以实现共同生活之目的。那时的自治是真正的社会自治。当社会发展到一定程度产生了国家时，表明不同利益群体的冲突已经不能再通过社会自治的方式解决了，这以后，社会是国家“统治”的。只要国家存在，自治就永远不可能是真正的社会“自治”。基层上所表现出来的也并不完全是许多权利上相等的公民共同参与的政治［7］。

由此可以看出，这种国家行政权与村民自治权的冲突的产生其实是国家现代化以及村民自治发展的必然趋势，是不可避免的。因此，解决其冲突更加实际的做法是通过法律加以规定和协调。而不是有些学者提出的行政放权或国家权力的退出。

三、行政权与村民自治权冲突的解决

（一）对于行政权在村民自治组织中的运作来说，必须将其纳入法治轨道，即不得超越法律对其范围的限制。行政权主体必须从意识上尊重村委会在自治范围内的自主地位以及自治权利。有学者在此提出公共事务与公益事业的区分［1］，认为办理公共事务只能是政府机构或行政性组织的职能，而办理公益事业则属于社会组织和经济组织的职能。因此，政府应转变其职能，对乡村自治组织的管理主要应集中在对规划和计划进行项目投资，建造各种教育、医卫、体育和文娱方面的公共设施，向村庄和农民提供各种他们需要的公共产品和公共服务；宣传政府的新农村建设政策，对村民自治组织的建设和活动予以财政支持。

第一，完善村民民主选举制度。村委会的选举直接受制于《宪法》的规定，但如何选举则无具体规定。而《村组法》只有6条涉及选举且太原则化。因此在完善《村组法》过程中必须明确村委会选举的程序。同时，应确立选举的普遍性、平等性原则，直接选举及差额选举原则［8］，以保证选举民主有序进行。

第二，应对《村组法》规定的乡政与村治的“指导”关系加以明确解释，运用抽象法和列举法相结合的方法去做一规定，即根据宪法的无授予即无权利的原则和依法行政原则从总体上进行界定，凡是涉及国家方针政策的贯彻落实即法律授权的事项，乡镇就有权要求村委会执行，而对涉及村民自己的公共事务以及法律未授权的即为自治范围，对此可以采用列举法加以明确。

（二）尽快完善目前用于规定村民自治制度和调整行政权与村民自治权冲突的相关法律，尤其是《村委会组织法》（以下简称《村组法》），由于其规定得太原则化和有漏洞，因此必须从以下几个方面明确它们之间的范围和界限。

这种提法是否准确还值得商榷，但也确实给我们更具体地界定行政权的范围提供了新的视角。

（三）对于村民自治权来说，必须从立法以及司法上加强保护。目前冲突的主要表现是行政权的过分干预。因此，要真正协调冲突，必须加强自治权对抗行政权的能力，从法律上使其处在一个相对平衡的状态，从而使它们都能发挥应有的作用。正如有的学者所说，必须将村民自治权纳入到司法救济的轨道［9］。所谓有权利必有救济，缺乏权利受损救济机制的权利是不完整的权利，村民自治权既为法定之权利，司法机关就应该给予司法救济。因此，完善村民自治权冲突的诉讼救济机制，是实现村民自治不可或缺的司法保障。即在村委会组织法修改时扩充诉讼救济的相关规定。对国家机关违法干预，侵越村民自治权及不履行保障村民自治权的相关行为，村民自治体或村民代表有权提讼请求法院责令停止、改正不当行为或积极履行相关职责，使村民自治权冲突都能通过诉讼这道最后防线得到保障。

［参考文献］

［1］史啸虎.建设新农村与村民自治制度的改革［EB/OL］.中国选举与治理网./exoterica1200612/2467_5.html.

［2］徐勇.中国农村村民自治［M］.武汉：华中师范大学出版社，1997：23.

［3］程为敏.关于村民自治主体性的若干思考［J］.中国社会科学,2005,(3):126-133.

［4］胡振亚,任中平.论“乡政村治”中乡村关系的两种极端走向及调适［J］.重庆邮电学院学报（社会科学版）,2006,(2):76-78.

［5］王禹.我国村民自治研究［M］.北京:北京大学出版社,2004:126.

［6］潘嘉伟,周贤日.村民自治与行政权的冲突［M］.北京:中国人民大学出版社，2004:4.

乡村治理的发展历程篇（10）

 

一、社会主义新农村建设与基层服务型政府建设

（一）社会主义新农村建设渊源

长期以来，农业、农村、农民问题一直是决定我国全面建设小康社会进程和现代化进程的关键问题，也是关系党和国家工作全局的根本性问题。近年来，中央政府采取了一系列支农惠农政策，农业和农村发展出现了积极的变化，农业产业结构有所调整，农民收入也有所增加，为我国的经济发展和社会稳定发挥了重要的支撑作用。但是在城乡二元体制限制下，目前我国城乡发展不平衡，农业发展滞缓，农村发展制约因素多，农民收入增长缓慢，发展过程中长期形成的工农失调、城乡失衡的状况不但没有根本改观，反而在有些方面还在加剧，而缩小城乡居民收入差距，教育差距、农村公民公共卫生资源差距，改善农业基础设施，解决“三农”问题仍然是我国目前面临的重大而艰巨的历史使命。同时我国现在的工业发展也取得了巨大的成就，我国已经进入了以工促农，以城带乡的发展阶段，工业反哺农业，城市支持农村成为可能，为建设社会主义新农村提供了一定的经济和人力资本支持。[①]

正是在这个大背景下党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，并把建设社会主义新农村作为“十一五”经济社会发展的一个主要目标，提出将“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”作为新农村建设的总体要求。建设社会主义新农村的提出是新一届中央领导集体与时俱进，加强“三农”工作的重大举措，将“三农”问题作为全部工作的重中之重、将“城乡统筹”作为基本方略、制定了“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针。建设社会主义新农村目标的实现，必将大大提高广大农民的经济地位、改善农村的生产和生活条件、提高农村公共产品的有效供给，从而促进农村经济和社会各项事业全面发展，对于全面建设小康社会具有特别重要的意义。

（二）基层服务型政府建设

1、服务型政府建设的涵义

国家行政学院公共管理教研部教授刘熙瑞指出：服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担服务责任的政府。服务型政府的提出其本质是由西方的“主权在民”和我国几代领导人倡导的“全心全意为人民服务”的思想和理念决定的。作为一种新的治理模式，服务型政府的提出是我国学者受到了美国公共行政学家登哈特提出的新公共服务理论的启发，学者们寄希望于新公共服务理论，探讨如何在新时期改革和构建服务型政府。特别是在2004年2月温家宝总理在全国十届人大四次会议上明确提出“加快推进行政管理体制改革进一步转变政府职能，努力建设服务型政府。”至此，服务型政府成为我国政府改革和自身建设的新方向。[②]

基层乡镇政府，作为基层的政府组织，是农村经济建设和社会发展的组织者和引导者。既承担着贯彻落实党和国家方针政策的任务，又承担着组织、动员、规划和规范新农村建设的各种任务。因此， 基层乡镇政府在新农村建设中理应而且能够发挥主导与服务作用。为了实现新农村建设的重大意义，在围绕新农村建设的总体要求之外，构建服务型乡镇基层政府职能也是新农村建设的内在需求，这就要求乡镇实现职能的转变，即从“管制型”政府向“服务型”政府转变。

2、建设基层服务型政府的意义

(1) 建设基层服务型政府是农村生产力、生产关系与上层建筑协调发展的内在需求

乡村治理的发展历程篇（11）

一、农村基层干部队伍在乡村振兴中的作用

进入新时代，国家更加重视农业、农村、农民问题。人才是社会主义各项事业取得成功的关键，乡村振兴，没有人才带头不行。需要挖掘人才、培育人才、锻炼人才，让人才引领和推动乡村的振兴。党的报告和其他关于农村发展的论述中也多次强调，要造就懂农业、爱农村和爱农民的“三农”工作队伍。这一要求对乡村振兴人才也同样适用，人才支撑是乡村振兴战略顺利实施的关键要素。基层干部只有懂农业，才能在农村基层工作中，做到有的放矢事半功倍，农村发展才有保障，这也是“三农”队伍的必备素养。“三农”队伍作为农村基层业务的实际开展者，必须了解农村农业状况、领悟和熟悉国家政策、熟悉农业有关业务、掌握一定的农业技术、熟悉农业农村市场规律，这是农村基层干部做好工作的必然要求，也是基本要求。农业作为第一产业，是国家的基础性产业和关键性产业，也是农民赖以生存的重要产业，事关国家安全稳定和人民生活的保障。“三农”队伍必须结合当地农业特色、农村现状、农民基础，因地制宜因时而异对当地的发展建设作出合理且科学的规划设计并大力推动，充分整合各项有利资源，努力实现建设目标。爱农村，体现的是使命担当，是“三农”队伍的首要特征，也是顺利做好农村各项工作的必备的思想依据。国家大力实施乡村振兴的大背景下，各类人才在农村的广阔天地里必然可以有更大的作为。“三农”队伍要做产业兴旺的推动者、生态宜居的爱护者、乡风文明的引领者、治理有效的贡献者、生活富裕的促进者。要立足于农村实际状况，深刻领会政策，坚定发展农村信念，坚持从地方特点出发，克服自然条件的不足，不畏艰难带领群众走致富道路；爱农民，即为农民谋幸福，是“三农”队伍的基本要求。此外，农村干部还要要深入群众之中，听群众的“心里话”、拨群众的“心头雾”、做群众的“奔康事”。与农民群众同呼吸、共命运，为质量兴农、绿色富农、品牌强农建设建言献策，促进各项政策措施落实见效，造福广大农民群众。要与农民群众交朋友，把农民群众视为亲人朋友，作农民群众农务耕作的勤务员、农业产品的推销员、品牌建设的培育员、乡村振兴的引领员、脱贫攻坚的工作员、农民困惑的化解员。推动乡村振兴，关键在农村基层队伍，关键在农村基层组织引领。

二、农村基层干部队伍建设面临的挑战

（一）政治素养不过硬影响了基层组织的领导力政治素养是每一个基层干部必备的基本素养之一，一定要把政治领导放在党对农村工作领导最首要的位置上。党的十八大以来，全面从严治党得到了有效的贯彻和落实，在各方面、各领域都取得了卓越的效果。但在部分农村基层干部和农村组织上，政治素养不够硬的问题依旧不同程度的存在，特别在一些农村基层尤为突出。这些突出问题，集中表现为一些农村基层干部政治意识淡漠、理想信念不坚定、不守党纪国法、为政不廉、为政不为等问题市场表现在实际的工作中。个别农村基层干部无视自身责任，罔顾党纪国法，肆意侵吞国家资源、集体利益和群众财产，对农村的宗族力量没有很好地引导，甚至加以放任，使得宗族力量成了乡村的一种势力，控制着一个村的资源，影响了农村农业的和谐有序发展。更有甚者，部分农村基层干部不仅纵容黑恶势力，有的则充当黑恶势力的保护伞或本身就是黑恶势力的代表，与黑恶势力为伍，截取大量非法利益，将农村基层作为党纪国法的真空地带。在工作表现方面，有的农村基层干部不敢担当、不会担当、不愿作为，怀着无为而治的理念，浪费和错失了发展的大好时机；有的基层干部则是置法律法规于脑后，利用职权乱作为，将权利作为替少部分人截取利益的工具；有的则是缺乏引领能力，面对发展过程中遇到的问题和困难，缺乏进取动力和开拓创新意识，工作推进缓慢；有的基层干部群众意识和法治观念淡薄，不按规章制度办事，主观的理解和执行党和国家的政策，敷衍了事的现象仍不同程度存在。化解矛盾和纠纷不是运用法律和政策去调解，而是以势压人，以权欺人，失去群众的信任，导致工作推进愈发艰难。上述种种问题的存在，造成一些农村基层干部政治不够过硬，难以有效贯彻落实党对乡村振兴战略实施的政治领导。

（二）思想认识不到位影响了基层组织的引领力乡村振兴需要一支政治素质过硬、创新能力顽强、敢担当、勇进取、协作好的农村基层干部队伍引领群众共同推进。但一些农村基层干部没有把乡村振兴战略与“两个一百年”宏伟目标的重大战略联系起来，没有认识到乡村振兴是实现“中国梦”重要的一环。当然也有一些基层干部缺乏主动学习精神，对国家政策了解不多、参悟不透，政策水平不高，使得依法依规开展说服教育不到位，而且影响凝聚民心作用，进而失去群众信任与拥护；面对村庄现状、资源状况、产业特色、发展优势和短板没有很好地去了解把握，全凭个人主观臆断和猜想；服务群众意识薄弱，对群众的诉求无动于衷，对群众子女教育就业、医疗社保等问题关心帮助不够；对与群众利益的有关的事项不能实行有效和合理的监督，村务财务公开流于形式，没有维护好群众的正当权益；个别视野狭窄、盲目自大、保守自负，工作方法守旧单一，对引领推进乡村振兴没有新方法新思路，破解发展难题的能力不强，习惯于沿用老经验、老办法、想当然的解决新问题；在面对乡村振兴中群众对精神文化生活多样化的需求把握不准，引领文明乡风建设、特色乡土文化建设的成效不显著，使得群众心无所寄、没有获得感和幸福感。

（三）队伍结构不合理影响了基层组织的战斗力实施乡村振兴战略需要品质优秀、结构合理的农村基层干部队伍。当前在农村基层干部中出现了一些结构不合理、品质参差不齐的现象。在干部年龄结构上，目前二、三产业高度聚集于城市和城市集群化发展的背景下，大批中青年农民长期在外经商务工，农村普遍缺乏新生力量，大批青壮年移民导致农村基层组织普遍存在党员老化、干部年龄偏大的现象正在逐步加剧。后备力量青黄不接，参差不齐人，基层农村组织亟须有效补充年富力强又敢于担当的干部；在学历结构上，经过多次的村级组织换届选举，农村基层干部文化结构逐步得到了优化，总体水平有所提升，但总体结构还不够理想。据报道，截至2017年底，我国有54.4万名村党组织书记，但大专及以上学历仅占17.4%；抽样数据调查显示，截至2017年底，我国农村人口中，大专及以上学历占比仅有13.9%。显然，村党组织书记这一特定群体大专及以上学历人数的比例与全国人口大专及以上学历人数的平均水平相比也高不了多少，人才水平的结构和层次明显不适应当前农村经济社会发展的要求，更不符合乡村振兴战略的要求；在干部类型结构上，乡村人才持续流失的情况也有日趋严重化的趋势，改革开放以来，农村居民的大量迁徙，导致乡村出现人才“荒芜化”的现象，既懂农业、懂经营、懂管理的复合型人才严重匮乏，这严重削弱了基层组织对乡村振兴的引领作用。

（四）后备力量不充足影响了组织带头人的选拔根据人口统计有关资料显示，截至2017年底，中国城镇常住人口为81347万人，比上年末增加了2049万人，城镇人口占比为58.52%。城镇常住人口的提高，显然是乡村人口流入所致，这导致了乡村从事农业生产经营管理的有效劳动力缺失。据统计，目前中国农村各类实用人才只有1690多万人，仅占农村劳动力的3.3%，这在一定程度上反映了农村人才总量不足，农村人才总量和结构与乡村振兴战略要求还存在不小的差距，也导致了农村基层组织普遍呈现党员老化、干部年龄偏大的现象，后备力量青黄不接，参差不齐，选人难和选优秀的人才更难现象的产生。目前农村人才的不足难以充分发挥其在乡村振兴中的服务、支撑与引领带动作用。

三、农村基层干部队伍素质提升的实践路径

（一）加强党的建设，提升基层组织的领导力实现乡村振兴，农村基层组织也在其中扮演着重要的角色，提升农村基层组织的领导力也是关键之一。加强党的建设，不断地提升基层组织的活力和战斗力，充分发挥基层组织领导力的核心作用，才能为乡村振兴提供坚强有力的组织保证。提升农村基层组织的领导力，必须从多方面入手齐头并进。一是强化对基层干部的理论教育学习，深刻且积极领会新时代中国特色社会主义思想，坚定理想信念，践行党的宗旨，不忘初心，牢记使命，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，坚守共产党人的精神追求，维护党的先进性，保持党的纯洁性；二是加强党员队伍建设，认真开展党内组织生活。严格落实全面从严治党要求下的各项组织生活制度，提高党员党性和积极性。三是强化党组织核心作用，充分发挥党建引领作用。将基层党建和基层治理与乡村振兴伟大事业融合起来，以党建引领各项工作。坚持在党的领导下进一步明确农村“两委”职责，规范村级重大事务决策和管理程序，农村“两委”共同组织实施乡村振兴战略，努力把村级党组织建设成为实施乡村振兴战略的坚强战斗组织。