国土行政论文大全11篇

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国土行政论文

国土行政论文篇（1）

〔中图分类号〕A849 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1001-8999(2010)02-0075-05

改革开放以来,伴随着我国经济体制改革和政治体制改革的逐步深入,我国行政发展也取得了显著成绩,各级政府行政管理逐步走向科学化、法制化、规范化和民主化,政府行政效能显著提升,对社会经济发展起到了巨大的推动作用。当前,我国正处于改革的关键时期,特别是在当前全球社会风险蔓延和加剧、国内社会深层次矛盾凸显、发展环境的不确定性因素增多等情况下,我国社会主义现代化建设正面临严峻考验,这同时也对我国行政发展提出了更高要求。因此,必须按照科学发展观的要求,结合中国特色社会主义事业总体布局,探索新时期行政发展的有效途径,实现公共行政本土化,更好地服务于社会主义现代化建设。

一、公共行政本土化问题的提出:基于社会发展与行政发展的分析

行政发展是社会发展的重要组成部分,在整个社会发展过程中,行政发展起到了重要的推动作用。在新的社会发展阶段,社会发展又对行政发展提出了更高的要求,二者具有历史的统一性。可以说,人类文明史的整个时期的社会发展都是在行政发展的推动下展开的。改革开放以来,伴随着经济体制从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变,我国步入社会转型时期,社会结构发生了根本性的变革,社会发展在多层面展开,同时,社会发展也面临诸多问题。在我国现行的社会体制框架下,政府仍然居于中心地位,政府对于社会发展仍具有根本性意义。在全球化时代,各国之间最重要的政治分野,不在于它们政府的形式,而在于它们政府的有效程度。我国社会发展对行政发展提出了更高要求,加强行政发展研究具有重大的理论意义和现实意义。

目前,学界对行政发展的内涵有不同的认识。本文认为,所谓行政发展就是在特定的社会环境和条件下,通过以官僚制为核心的政府行政体系在管理、政治和伦理上的完善和实现三者的逻辑统一,来实现政府与社会的和谐的发展过程。社会发展就是一个不断调整各种关系、化解各种矛盾与冲突,走向和谐的历史过程和现实形态。行政发展的根本目标是要实现政府与社会的和谐。行政发展就是要围绕这个根本目标,对以官僚制为核心的行政体系进行改革与调整,克服自身的问题、破解发展的困境,寻找新的政府治理理论与方法,提高政府行政效能的过程。概括来讲,行政发展主要在实践与理论两个层面体现:在实践上,行政发展表现为现实的行政管理体系的完善和优化过程。通过调整与改革使行政管理体制更加规范合理、行政职能定位更加清晰准确、行政管理方法更加科学适用等等。在理论上,行政发展表现为公共行政理论体系的完善,与本国的行政管理实践结合更加紧密,具有对行政管理现实更强的解释力和改造力。二者具有辩证统一性,即行政发展实践推动行政管理理论的发展与完善,行政管理理论的发展与完善对行政发展实践起到重要的推动作用。既然行政发展是在特定的社会环境和条件下进行的,那么行政发展必然具有鲜明的地域特色和时代特征。因此,构建具有中国特色的公共行政本土化理论体系既是我国行政发展的重要内容又对我国行政发展具有重要的理论指导意义。

由于众所周知的历史原因,我国公共行政学科是在改革开放后才建立和发展起来的,公共行政理论体系和方法主要还是从西方移植过来的,发展基础薄弱,虽然对我国行政发展起到了重要推动作用,但也在一定程度上制约了本土化公共行政理论的形成。当前,公共行政理论同我国行政发展实际仍具有相当大的差距,这是在我国公共行政理论对行政发展指导作用薄弱的重要原因,也是当前我国公共行政学术界所面临和亟待解决的重要问题。另一方面,行政活动并不是现代社会所特有的,可以说自从人类社会产生了国家也就有了行政活动。从这个意义上讲,中国几千年的文明史也积累了相当丰富的治国经验,但是中国古代社会同现代社会有着不同的社会条件和历史特征,必须对中国传统的国家治理经验进行现代性的总结,形成科学的理论,才能对行政管理现实起到具体的指导意义。因此,基于中国现实的行政发展要求,本文主要是从西方公共行政理论与中国行政发展实际结合的角度来界定本土化的。

本土化研究是社会科学研究的重要内容和手段。在社会科学领域,本土化是一种以本国社会实际、以他国理论为研究的出发点和依据的价值取向,是一种如何将他国理论中的合理成分与本国社会实际相结合而创立自己学术体系的理论创新过程。〔1〕改革开放以来,中国经济飞速发展,取得了巨大成就,堪称世界奇迹。对于中国的发展,现有的西方社会科学理论还无法做出科学全面的解释,甚至一些西方的研究基于特定的目的,对中国发展做出了不科学甚至歪曲的解释。探索中国发展规律,总结中国发展的经验,已经成为当代国际学术界的热点问题。中国发展经验的科学总结必然对其他国家特别是发展中国家具有重要的借鉴意义。这就需要我国学界从本土化的视角来对中国发展的各个层面做出科学系统的解释,将这些宝贵的经验理论化,从这个意义上讲,本土化研究对于社会科学的发展具有重要意义。然而,在取得巨大成就的同时,我国同世界各国同样面临诸多发展矛盾和困境,这些问题也是目前西方社会科学理论和方法无法彻底说明和解决的,这更需要我们通过社会科学本土化的理论创新过程给予科学的理论指导。改革开放的伟大实践为提升我国社会科学研究水平提供了良好契机。在目前我国社会科学研究整体水平落后于西方发达国家的现实情况下,基于中国发展现实的社会科学本土化研究正是提升我国社会科学研究水平的重要途径。

作为社会科学的重要研究领域,公共行政需要通过本土化来实现公共行政的理论创新,从而服务于中国的行政发展和社会发展。一般来讲,公共行政本土化就是要使西方公共行政理论的科学合理成分与中国行政发展实际相结合,增进公共行政理论对中国行政发展的认识能力和对它的指导作用,形成具有中国特色的公共行政理论和方法体系。公共行政本土化具有很强的价值取向,其目的在于立足我国行政发展实践,在对西方公共行政理论扬弃的基础上,构建符合我国行政发展实际的公共行政理论和方法体系,推动中国行政发展。公共行政本土化就是理论构建和系统化的创新过程,需要方法论作为指导,没有科学的方法论作为工具和基础,公共行政本土化是难以实现的,当前我国公共行政本土研究的重要缺陷就是缺乏科学的方法论指导。

二、科学发展观的方法论意蕴

党的十七大报告明确指出:“科学发展观,是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展,是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现,是同马克思列宁主义、思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想既一脉相承又与时俱进的科学理论,是我国经济社会发展的重要指导方针,是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。”〔2〕这一论述高度概况和评价了科学发展观的方法论意义,体现了马克思主义的实践特性。世界观和方法论是指导人们认识世界和改造世界的根本观点和普遍方法。只有科学的世界观和方法论才能帮助人们正确认识世界和改造世界。科学发展观继承了马克思主义理论的科学品质,是科学的世界观和方法论。科学发展观的科学性和先进性就在于,她坚持了马克思主义的基本原理,掌握了马克思主义辩证唯物主义和历史唯物主义的方法论精髓,同时与中国特色社会主义建设的伟大实践紧密结合,注意吸收人类社会现代文明进步的新成果,站在历史和时代的高度,用新的思维方式和思想理论丰富了马克思主义关于发展的理论,反映了当代世界最新的发展理念和方法。可以说,科学发展观是与时俱进的马克思主义发展观,是马克思主义中国化的最新理论成果。科学发展观作为我国经济社会发展的重要指导方针,不仅是我党三代中央领导集体关于发展思想的理论凝练,其更重要价值还体现在其方法论意义上:一方面,是科学发展观本身所具有的方法论意蕴,科学发展观的提出遵循了马克思主义的认识世界和改造世界的思想方法,是马克思主义方法论的集中体现,科学发展观为我们提供的方法论指导,主要是以马克思主义的科学世界观和方法论、社会历史观和价值观的统一为基础,一切从实际出发,实事求是、求真务实;〔3〕另一方面,是科学发展观在操作层面对于新时期我国社会各项事业发展和建设具体的指导意义。科学发展观是指导发展的世界观和方法论的集中体现,她明确了发展的本质、发展的目的、发展规律等根本问题,是关于发展的完整的方法论体系,对于我国现代化建设各个方面都具有普遍的方法论意义。

三、科学发展观对公共行政本土化的方法论意义

(一)科学发展观与公共行政本土化的辩证关系

方法论是在特定理念指引下的具有内在逻辑统一性的理论体系,它指导着人们如何认识事物和获取知识,它不是具体的方法,而是制定和使用具体方法的元方法。科学发展观就是指导我们认识中国现实和推动中国发展的科学方法论。我国公共行政研究对于科学发展观的认识,最根本的是要认真学习科学发展观运用马克思主义的立场、观点和方法,研究新情况、解决新问题的科学态度、创造精神和科学方法,着眼于我国社会转型期新的发展实践和发展要求,在全面正确把握科学发展观的科学体系的前提下,探讨其对于我国行政发展的方法论意义。西方公共行政发展的理论与实践表明,公共行政理论创新和方法论是处于互动关系状态的,从制度主义、行为主义到新制度主义,这些都是在方法论意义上提出的,从而指导了西方公共行政的发展与进步。因此,只有不断创新公共行政的方法论才能实现公共行政理论的创新,从而指导行政发展实践。公共行政本土化是行政发展的重要组成部分,公共行政本土化就是公共行政理论的创新过程,需要科学的方法论作为指导,科学发展观是立足于中国社会实际的马克思主义方法论体系,具有科学性和鲜明的中国特色,科学发展观是我国当代行政发展观的思想基础,对公共行政本土化具有重要的方法论意义;同时,公共行政本土化也是公共行政贯彻和落实科学发展观要求的实际行动,公共行政本土化根本目的在于更好地服务于中国社会主义现代化建设。

(二)以科学发展观为指导,实现公共行政本土化

1.科学发展观明确了公共行政本土化的立足点

党的十七大报告指出:“科学发展观,是立足社会主义初级阶段基本国情,总结我国发展实践,借鉴国外发展经验,适应新的发展要求提出来的。”〔4〕可见,科学发展观的确立是建立在党和政府对我国国情清醒认识的基础之上的,她客观地描述了中国社会现实形态、发展状态、发展困境和新的发展要求,深刻地反映了辩证唯物主义关于一切从实际出发、实事求是的基本原理。这是我们进行理论研究的一个基本指导思想和出发点。同样,公共行政本土化作为一个以中国行政发展为指向的理论创新过程,也必须按照这一方法论要求进行。公共行政本土化的基本立足点就是我国社会主义初级阶段基本国情,特别是当前的社会发展和行政发展实际。公共行政本土化的现实基础具体体现在两个方面:其一,我国的社会发展实际。公共行政的价值体现在其为社会发展的贡献上,行政发展必须立足于本国社会发展的实际来进行。公共行政如果不立足于本国国情和发展要求,则无法实现真正意义的本土化。从这个角度来看,我们必须明确当前我国公共行政在整个社会发展中的位置和存在的基本问题。其二,我国公共行政发展的实际。公共行政本土化是一个历史过程,是长期理论创新的过程。必须建立在对我国行政发展现状的反思的基础上,如果没有对我国行政发展现状的清醒认识,找不到行政发展自身存在的问题,本土化无疑会如盲人摸象一样,失去了针对性,为本土化而本土化,只能是“表面化、片面化的本土化”。因此,我们必须对我国行政发展的现实和理论进行全面的反思与评估。

2.科学发展观指明了公共行政本土化的基本目标

科学发展观的第一要义是“发展”。当前,我国最重要的问题仍然是发展问题。因此,公共行政本土化必须围绕发展这一基本目标展开,满足社会发展对于行政发展的要求。公共行政本土化实质就是要通过对西方公共行政理论和方法进行创新,来指导中国的行政发展实践。中国公共行政的特色就在于其“发展”特色。因此,公共行政本土化并非要建构一个宏大的公共行政学科体系,更重要的是要围绕我国社会发展中的问题来建构,也就是说公共行政本土化要有问题意识,关注当前行政发展和社会发展中的核心问题、症结问题,这样才能体现中国公共行政的“发展”特色。 3.科学发展观确立了公共行政本土化的价值取向

科学发展观的核心是“以人为本”。作为中国特色社会主义的重要价值观,“以人为本”体现了发展的基本价值诉求,是马克思主义人本思想与新世纪新阶段中国发展实际相结合的理论产物,实现了从发展的真理性要求到发展的目的性自觉,体现了合规律性与合目的性的统一。价值观作为一种社会意识,集中反映一定社会的经济、政治、文化诉求,代表了人们对生活现实的总体认识、基本理念和思想追求。科学的价值观是指导人类行为的内在持久动力,同时保证了行为的正确方向。只有确立“以人为本”的科学价值取向,公共行政理论研究才能适应当代中国特色社会主义建设发展的需要,公共行政的本土化理论创新才具有正确方向性和实践意义。“人的发展”是公共行政的终极价值,行政发展又是公共行政本土化研究的直接目标。行政价值追问的是行政发展的预设性、应然性目的, 即行政发展为什么的问题。〔5〕所以,公共行政本土化必须最终指向人的发展,以人为起点同时也为终点。在公共行政本土化的理论创新过程中,要紧紧围绕“人”来做文章。伴随着经济全球化的进程,西方的一些价值观也对我国社会发展产生了重要影响,甚至有些人倡导中国要采取西方的某些价值观。西方公共行政理论必然贯彻西方的基本价值观,我们必须对此有清醒认识。行政发展是政治发展的组成部分,公共行政本土化作为一个理论创新过程必须具有科学的价值诉求,把握正确的政治方向,这是公共行政本土化服务于中国发展实际的基本保证。

4.科学发展观廓清了公共行政本土化的基本内容

科学发展观全面论述了当前我国社会经济发展所要处理的方方面面的问题。在我国的现实条件下,这些问题的处理都与政府行政管理有着直接和间接的联系。特别是在当前全球性发展困境的大背景下,政府的作用尤显重要。公共行政本土化就是要围绕这些问题展开,在理论上阐明这些问题的原因和解决的方法。因此,必须对西方公共行政有关理论和方法进行创新和本土化改造,以解决我国的现实问题,从而确立中国特色的公共行政理论和方法。本文认为,当前我国公共行政本土化的理论创新主要体现在以下几大方面:第一,政府与市场、社会关系的新模式。政府与市场、社会的关系问题是社会发展的根本问题。从根本上来讲,政府与市场、社会的关系问题是一个限度问题,即政府管制多一些还是市场和社会自发条件和自我管理多一些的问题。构建社会主义和谐社会在本质上也是要处理好这个关系。但是,中国社会发展状况同西方社会有着重要差异,西方公共行政理论关于政府与市场、社会的理论不能够解决中国的问题。需要探索一个立足中国国情的政府与市场、社会的关系模式。我们可以按照和谐社会的基本思想,来探索政府在当前社会发展中的角色以及在未来社会发展中的角色定位。第二,党政关系的科学构建。中国共产党是我国改革和建设的领导核心,改革开放30年来,中国共产党带领全国人民走出了一条中国特色的发展道路。党政关系作为中国基本的政治关系也是公共行政所要研究的重要问题。经过20年的努力,虽然还没有达到党政分开的理想目标,但毕竟取得了一些重要的进展,打破了“党的绝对一元化领导”模式。〔6〕公共行政应该着重从行政管理体制和领导体制上研究我国的党政关系问题。第三,中国服务型政府模式的确立。建设服务型政府是我国当前行政体制改革的重要目标。党的十七大报告也明确指出要建设服务型政府。一段时间以来,理论界也对此进行了广泛深入的探讨。但是一个不可回避的现实就是我国的服务型政府建设的现状与理想状态还有很大差距。其中一个重要原因就是许多服务型政府理论是西方式的而不是本土式的,缺乏对我国行政管理现实的实证分析。第四,公共政策科学化。现代社会结构复杂,公共政策作为社会管理的重要工具,对于社会发展具有根本意义。科学有效的公共政策是社会发展的重要保障。我国目前的公共政策水平还有待提高。需要在决策体制、决策方法、政策执行过程、政策评估等方面做创新性研究。第五,转型期风险社会治理。社会转型期的一个重要特点就是社会风险加剧,突发性事件增多,政府危机管理任务加重。然而,我国转型期的社会风险具有双重性特征,一方面,全球化使得西方社会风险蔓延,形成全球社会风险,中国必然要应对这种社会风险;另一方面,我国转型期社会结构的调整导致的社会风险。这两类社会风险具有不同的发生机制和表现形式,需要不同的治理方式来治理。因此,探索中国社会风险的治理模式和方法是当前公共行政本土化研究的重要内容。总之,这些问题的解决单纯依靠西方的公共行政理论是难以实现的,在现阶段,公共行政本土化必须要围绕这些问题进行理论创新,同时处理好这些问题之间的关系。

5.科学发展观奠定了公共行政本土化的科学精神

科学发展观之所以能成为我国经济社会发展的重要指导方针,其根本原因在于她的科学性。科学的核心和精髓就是实事求是,坚持一切从实际出发,坚持实践是认识和检验真理的唯一标准。公共行政本土化作为理论的创新过程,必须要有科学的态度和科学的方法。首先,必须从西方的语境对西方公共行政理论进行科学系统反思,这就是客观的科学态度,这样,才能正确认识西方公共行政理论,这是本土化的根本前提。如果只是对西方公共行政理论片面了解,公共行政本土化是无从谈起的。其次,必须对当前中国的实际进行科学深入的考察,前文已述及,此不多论。

总之,在社会主义现代化建设的关键时期,行政发展具有重要的现实意义。公共行政本土化是当前我国公共行政理论研究的重要内容,必须以科学发展观作为基本方法论指导,树立问题意识、本土意识、科学意识,努力构建中国特色的公共行政理论。

〔参考文献〕

〔1〕钱冰.中国公共管理的本土化问题〔J〕.教学与研究,2007,(3):42.

〔2〕〔4〕中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编〔C〕.北京:人民出版社,2007.14,13.

国土行政论文篇（2）

保护和合理利用土地资源，加强土地资源管理对珠海特区经济的可持续发展具有十分重要的意义。土地资源管理信息系统的建立，是推进土地资源信息化的一项重要举措。本人在参与周口市土地资源管理地理信息系统项目开发小组工作的基础上，对系统设计和实现作了进一步分析和研究。

当前，我国城镇已进入快速建设阶段，城镇建设是社会各界关注的热点，其中一个核心问题就是土地有效开发与集约利用问题。随着城镇化进程的不断加快，我国城镇土地利用面临着严峻的考验。土地是不可再生资源之一，极其宝贵，土地合理利用是经济发展和社会进步的重要基础。我国人口众多，资源相对不足，土地资源尤为紧缺，因此要大力提倡小城镇在建设过程中坚持土地的合理利用。但我国城镇的土地开发建设的现状不容乐观。区域经济快速发展导致了城镇土地开发建设在规模和结构上的迅速变化，产生了许多普遍问题，如土地利用无序、利用粗放、土地利用集约化程度偏低，建设用地与耕地的矛盾日益显著，土地破坏、污染、浪费严重等等，造成半城市化、生态恶化等严峻的问题。这是小城镇土地开发建设中的两难困境，它表现出一种短期利益与长期利益，么地方政府、开发商与当地住民的矛盾。在目前人口、资源、环境问题日益加剧的情况下，土地作为不可再生资源，对它的开发建设进行科学管理具有重要意义。

土地资源信息种类繁多、数量巨大、涉及面广、管理利用相当复杂。需要依靠科技进步，实施信息化发展战略，实现土地资源工作的现代化，在土地资源调查评价、政务管理和社会服务等各个层面广泛利用现代信息技术，以信息化带动土地资源管理方式的根本转变，以信息化带动信息采集技术与分析技术的飞跃，以信息化促进政府工作方式由管理型向管理服务型的转变。建立土地资源管理信息系统顺应资源、环境的全球性持续利用需求。土地资源数据标准化、信息共享、科学监督以及将这些信息快速反映到经济建设中去需要建立统一协调的土地资源管理信息系统，用以管理海量数据，迅速处理文档、图件，提供准确可靠信息，从而将资料的大量积累、更新与经济快速增长联结起来，为综合利用土地资源信息进行宏观决策和管理提供科学依据。

自20世纪90年代以来，随着土地信息产业的建立和地理数字化产品的发展，社会对土地资源管理的认识普通提高，对农村土地的认识逐渐加强，对其需求也大幅度提高。农村土地资源信息管理系统成为包括政府部门在内的必备的重要系统，各国都大力开发自己的农村土地资源信息管理系统，并将先进的技术、方法应用到其中，如空间信息分析的新模型和方法，空间信息应用的新模型和方法:三维、四维数据结构和数据模型，人工智能和专家系统，网络地理信息系统，虚拟现实技术等，来提高土地资源信息管理的技术含量，以更好的为土地管理服务。

西方市场经济发达国家很早就意识到了土地资源的使用价值和稀缺性，对土地资源配置调控的研究较早，目前已经形成了较为系统的研究成果，主要体现在土地地租理论、土地资源市场配置机制、土地用途管制制度等多个方面。

无论是市场经济国家，还是转轨经济国家，无论是资本主义国家，还是社会主义国家，每个国家都有一定数量的国有土地资源。在认识到拥有一定数量的国有土地资源有调控土地市场，维护公共福利，储备能源，调节生态平衡等功能后，一些发达市场经济国家的国有土地资源数量还有扩大的趋势。国有土地资源管理日益受到各国的重视。在多种影响因素共同作用下，虽然世界各国的国有土地资源管理体制多种多样，但国有土地资源管理体制的现状和发展存在共性，是有规律可循的。

土地资源配置调控是一个综合性的过程，其调控结果是各种因素、各种手段综合作用的结果，而且各种因素和手段相互作用、相互影响，最终共同影响调控结果。要达到土地资源的合理配置，发挥土地资源的最大综合效益，需要调动市场、政府、社会等各种力量，运用经济、行政、法律、税收等多种手段，并且各种手段相互协调，互相促进。土地资源调控就是综合运用各种手段和措施，达到土地资源合理配置，既满足经济发展的需要，又能同时兼顾社会和环境效益。

土地市场是生产要素市场,是社会主义市场经济体系的重要组成部分。计划经济转型以来,土地资源实行了由无偿无限期无流动,向有偿有限期有流动的土地使用制度改革。十余年的改革,成效和缺陷并存。一方面,国有土地以地生财,为地方政府积累了大量的建设资金,从而加快了城市基础设施建设,改变了城市落后的面貌。另一方面,由于历史的原因,有偿使用的改革仍然采用的是政府审批模式,即要用地找市长的模式,从而影响了资配置的公平与效率,并成为长期以来困绕改革深化的重大问题。经济发展史证明,实现土地资源和资产利益最大化的最佳途径,是市场配置资源13%建立土地交易市场,是今天社会主义市场经济发展的必然选择。当前,我们必须重新认识市场,并进行土地市场运作机制的观念创新。

贸规则强调行政主体一致原则、公平原则、透明原则、非歧视原则。在中国人世的大背景下思考建立土地市场新机制,首要的问题是要认清当前土地市场政府与市场的现状,找准和WTO规则存在的差距。土地市场新机制必须围绕政府与市场、监管与竞争、平台与服务等市场机制,开展全面而有针对性的深刻的行政革命, 实现计划经济观念向市场经济观念的转变,计划经济体制向市场经济体制的转变,确保政府行政管理体系必须和世贸规则所任。

因此，在市场经济条件下，各种活动对土地的使用展开竞争，以土地需求的市场价格变化和自身能从土地上获得的经济利益来决定各自活动的最佳区位，从而使商业、工业、住宅等土地利用类型的空间布局与地价之间得到祸合，推动了城市用地结构的调整，使城市空间结构发展变化，形成合理的土地资源空间布局(曹建海，2002)[22]，使得城市土地利用空间布局呈同心圈层分布。

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二、研究方案与技术路线

(一)研究内容

本文的第一部分是绪论。这部分首先分析了选题的背景与意义，指出文章研究的内容及研究意义，然后对国内外研究进行了综合介绍与简要评述。第二部分是介绍城市土地资源调控管理的理论基础及土地资源调控系统与手段。城市土地资源的调控管理是一个复杂的系统，相关的理论基础有产权理论、地租地价理论、土地市场理论、土地资源配置理论、公共政策理论。土地资源调控系统主要包括市场机制、政府调控、公众参与三种手段。论文的第三部分是国外经验的介绍及其经验总结。这一部分主要从市场机制和政府调控两个方面介绍国外经验。其中，市场机制方面主要介绍了市场机制的作用、美、日、加等国土地交易的制度和做法及其对我国的启示，政府调控主要从土地用途管制、土地征购储备制度两个方面介绍了西方国家的做法。最后，系统地总结了国外做法对我国城市土地资源调控管理的启示，即需要完善市场机制，建立市场与政府相结合的调控系统。论文的第四、五、六章是文章的重点，第四章分析了周口地区土地资源利用的现状与特点，第五章在介绍周口地区土地调控管理系统的基础上分析了周口土地资源管理调控存在的问题。在前面几章的基础上，第六章在构建周口地区上地资源调控管理模式，分析其构成要素、运作机制的基础上，提出了优化地区土地资源管理的具体措施，最后根据周口地区的城市发展和功能定位提出了土地资源合理利用与制度创新的几点探索性建议。

第一章绪论

1.1选题的背景与意义

1.2研究综述

1.2.1国外研究综述

1.2.2国内研究综述

1.2.3国内外研究的简要评述

1.3论文的思路结构与创新之处

1.3.1论文的思路与结构

1.3.2论文的创新之处

第二章土地资源调控管理的理论基础及调控系统

2.1土地资源调控管理的理论基础

2.1.1产权理论

2.1.2地租地价理论

2.1.3土地市场理论

2.1.4土地资源配置理论

2.1.5公共政策理论

2.2土地资源调控管理系统及手段

2.2.1市场机制

2.2.2政府调控

2.2.3政府与市场的关系

2.2.4公众参与

第三章土地资源调控管理的国际经验

3.1市场机制调控土地资源的国际经验

3.1.1国外实施市场机制调控土地资源的实践

3.1.2国外经验对我国建立土地市场调控机制的启示

3.2政府调控土地市场的国际经验.

3.2.1土地用途管制制度的国际经验

3.2.2土地征购储备制度的国际经验

3.2.3国际经验对我国城市政府调控土地资源的启示

第四章周口地区土地资源开发利用现状

4.1土地资源利用结构

4.2土地资源开发利用的特点

4.2.1农业用地迅速减少

4.2.2可预征地空间减小

4.2.3城市建设用地增长很快

4.2.4土地闲置量较大...

4.2.5土地批租总量逐渐由粗放转向集约

4.2.6土地批租方式出现多样化

第五章周口地区土地资源管理系统及其存在的问题

5.周口地区土地资源管理系统

5.1.1地区管理系统

5.1.2开发公司管理系统

5.2土地资源调控管理存在的问题.

5.2.1政府宏观调控力度不足

5.2.2土地调控管理制度、体制不完善

第六章周口地区土地资源调控管理模式与措施

6.1构建周口地区土地资源调控优化管理模式

6.1.1周口地区土土地资源利用优化模型的选择

6.1.2周口地区土地资源调控管理目标函数

6.1.3周口地区土地资源调优化方案

6.2周口地区土地资源的合理利用与管理创新..

6.2.1确定合理的土地利用结构

6.2.2根据产业发展战略进行合理的土地功能分区

6.2.3实行城乡一体化的土地管理机制

6.2.4逐步实现全部土地有偿使用

参考文献

(二)研究方法

本文从宏观和微观两个层面对城镇建设及其土地问题进行了初步研究。笔者从小城镇的概念入手，分析我国城镇化中选择小城镇发展战略的客观必然性，并回顾了伴随我国城镇发展历程中的土地问题的历史演进。论文结合我国城镇发展的现状，着重对我国小城镇建设中的重大土地问题进行分析。在此基础上，文章讨论了城镇建设中土地开发与管理的几种有代表性的发展模式，概括了其特征，探讨了城镇土地开发与管理的原则与方向，并尝试对其成因作出论证。最后，文章立足土地管理实践，以土地增减挂钩管理为例，有针对性地提出了完善土地管理的学理性对策建议。

(三)拟解决的关键问题

(l)比较系统、全面地总结了国外土地资源调控管理的经验对我国的启示与借鉴，包括市场机制调控的经验和政府调控管理的经验两个方面。

(2)针对周口地区土地利用和管理的现状与特点，系统地分析了周口地区土地利用和管理中存在的问题，并分析了问题存在的原因。

(3)在总结各种土地资源调控手段的同时，构建了一个政府、市场、公众三方共同作用的周口地区土地资源调控管理模式，对这一模式的构成要素、运行机制等提出了较为系统的观点，并在土地管理措施的优化与创新上进行了一些有益的探索。

(4)由于本文是在课题研究成果上的深化，是基于周口地区土地资源利用和管理实践的分析，因此提出的土地调控管理措施具有较好的实践指导意义。

(五)可行性分析

土地资源是一切城市社会经济活动的物质基础，土地资源的合理配置与高效利用是影响到城市经济发展的重要条件。随着社会经济的发展，土地资源的稀缺性越来越突出，如何分配有效的土地资源，使其在城市功能布局、产业结构调整和城市整体环境的提升等方面发挥基础性、先导性作用是摆在政府面前的一个突出的问题。

市场机制是资源配置的基本方式，但是土地资源作为城市经济和社会生活的基本物质条件，需要从经济、社会和环境多方面综合考虑其利用效益，实现土地资源利用综合效益最大化。市场机制和政府调控是土地资源优化配置的两种必要手段，一方面，通过市场机制可以最大限度地发挥土地资源的资产效应，实现优地优用另一方面，通过政府调控可以保证土地资源的利用符合社会和环境等方面发展的需要，实现社会生活和国民经济的协调发展。同时，公众参与是保障土地合理利用的一种有效机制，通过公众建议和意见反馈影响政府政策而修正市场失灵，促使土地资源利用效益符合广大人民群众的利益。

但是目前我国土地资源调控体系还不完善，政府的调控力度不够，特别是在一级市场上没有实现垄断，无法有力地调控市场供需，同时各种管理制度还不完善，既无法保障政府政策、规划等的贯彻与落实，又无法有效地为市场机制的正常运行创造条件。并且公众参与机制还没有建立起来，公众参与既没有在法律制度上得到明确和保障，也没有具体实施措施。因此，我国土地资源调控的优化还在于政府职能的完善，通过法律、制度、政策的完善，既保障政府的调控，又为市场机制正常作用创造平台，最终保障人民群众的利益和社会的可持续发展。

本文提出的周口新区土地资源调控系统是市场机制、政府调控、公众参与三种机制的有机结合。但是在具体实施过程中，如何把握三种机制的作用程度，使之既相互促进又相互制衡，不是一个简单的模式能概括出来的，也不能用一个固定的模式生搬硬套，需要根据实践的变化不断调整和深化。并且，一个成熟的土地资源调控系统，主要还是以完善的市场机制为基础，通过市场的竞争机制、供求机制实现供需平衡，政府的各项政策只是其补充，并且具有较大的稳定性和连续性，政府政策的变动只是对市场的微调，不会引起市场较大波动。

目前，周口新区实行的是新区政府和开发公司二级土地管理系统，开发公司在一定程度上代替政府形式土地基础开发和招商引资的职能。但是在实际操作过程中，出现了一级市场调控乏力，二级市场存量过大，土地管理措施和制度不完善等问题，本文针对这些问题提出了强化土地利用规划的控制性作用，建立土地储备机制，加强土地市场建设，完善土地管理系统，建立公众参与机制等具体措施，希望能对周口新区土地资源调控管理的优化具有实质性的指导意义。

由于本人的研究水平和知识有限，论文对土地资源调控的具体措施的研究尚不深入，有的措施还缺乏可操作性，对各种调控要素的变化引起的土地市场的变化也缺乏系统的讨论。而且由于数据有限，周口新区还没有建立地价指数等原因，论文对土地资源调控优化的分析和提出的管理措施还仅限于定性的描述，没有进行定量分析，希望今后随着对实践的了解和知识的深化能够深入研究下去，弥补以上不足。

三、研究基础及进度安排

(一)研究基础

本人自1990年开始一直在河南省周口地区各乡镇从事农业技术推广工作和行政管理工作，曾担周口市淮阳县的镇长和党委书记，对农业技术推广体系有过深入的研究，对农业区域的知识、态度和行为了解透彻，因而有能力完成该论文的研究工作。

(二)进度安排论题前期准备30天。

相关文献资料论证查阅、国家和地方政府涉农政策、法律法规研究、借鉴、分析，制订出论题研究方案。

论题调研实施150天。

社会调研展开，调研资料、数据整理、分析、归类卡片制作、确立本论阐述内容构架构思。论题写作形成150天。

调研报告―――提炼形成论题初稿―――立论观点、内容座谈考证修正、正式文本形成。

四、预期研究结果及本研究创新之处

土地资源调控管理是作者三年来一直在持续研究的重点内容，通过不断的学习、借鉴、总结与深化，形成了本文的一些创新之处，主要有以下几点:

(l)比较系统、全面地总结了国外土地资源调控管理的经验对我国的启示与借鉴，包括市场机制调控的经验和政府调控管理的经验两个方面。

国土行政论文篇（3）

中图分类号F301.22文献标识码A文章编号1002-2104（2014）03-0077-06doi：103969/jissn1002-2104201403012

改革开放前，中央政府的高度集权压缩了地方政府自主自利行为的空间[1]，土地违法主体主要是个人，80年代土地违法行为主要是农民滥占耕地兴建住房。集权与分权模式下土地违法特征是不同的。改革开放后形成了以下放权力为基本导向的行政体制改革。中央的权力不断下放到地方，地方政府行为的自主性、自利性不断增强，带来严重的地方政府为主体的违法用地行为。为遏制地方政府土地违法愈演愈烈的势头，探索土地调控“决策权、执行权、监督权”相分离，我国于2006年建立国家土地督察制度[2]。经过七年的实践，土地督察制度在耕地保护、土地市场监管、土地调控等方面取得了一定的成效，然而实施绩效与中央政府及社会各界的期待尚有很大差距。土地督察机构不够独立是导致当前土地督察效率不高的重要原因。

在机构职能划分上，国务院授权国土资源部行使土地督察权，土地督察机构名义上隶属于国务院，实质上隶属于国土资源部，各地督察机构受制于国土资源部各司局的职能要求，一定程度上被看作是国土资源部的驻京外机构，导致土地督察机构难以独立行使职权。在领导体制上，国家土地总督察为国土资源部部长兼任，并且还有一名副部长兼任副总督察，这样的“领导双重身份”[3]，也从根本上制约了土地督察机构的独立性。此外，国土资源管理部门的垂直管理垂而不直，经费、人事的任免等权力基本上掌握在地方政府的手里，国土资源管理部门不得不听命于地方政府为地方经济社会发展服务。垂而不直的土地管理体制下，土地督察机构名义上监督地方政府，实际操作中变成监督地方国土管理部门，伴随土地督察机构缺乏应有的地位和独立性，造成不少环节的“弱监”和“虚监”。即使发现土地违法问题，他们大部分人认为承担责任的主要是国土系统内部人员，是“自己人”，移交监察部就会伤到“自己人”因而抹不开面子惩处。独立性是监督机构持续存在和有效发挥作用的重要支柱，独立性不足将不利于监管效力的发挥而制约监管制度的发展。独立性也是监督权最重要的属性，监督体制安排必须符合监督权的本质要求[4]。

原本就隶属于国土资源部的地方国土管理部门没能有效监管土地资源利用，故而才设立土地督察机构加强政府用地的监管，然而同样隶属于国土资源部的地方土地督察机构同样不可避免难以有效监管土地资源利用。土地督察机构不独立制约了国家土地督察制度的绩效的发挥，可见提高国家土地督察机构的独立性显得尤为重要。如果土地督察机构能够脱离国土资源部独立出来，土地督察员就不会有上述顾虑，从而也能提高督察成效。因此，我国应该对现行土地督察机构进行改革，建立职能独立的土地督察机构。由于土地督察制度建立时间较短，目前对土地督察制度研究相对较少，仅有的相关文献大都集中研究土地督察法律建设和土地督察绩效评估，对土地督察机构改革的研究相对欠缺，因此开展土地督察机构脱离国土资源部的改革研究有着重要的理论意义和现实意义。

1理论支撑与研究方法

本文将从行政监督理论出发，界定出我国土地督察权的理论内涵，接着对建立相对独立土地督察机构的理论依据（行政三分制）和实践参考（审计监督）加以分析，在此分析基础上提出土地督察机构脱离国土资源部四种可能的改革方案，为分析四种土地督察机构改革方案的可行性，根据研究需要设计问卷调查。

叶丽芳等：基于问卷调查的土地督察机构改革设想中国人口・资源与环境2014年第3期1.1理论基础

1.1.1土地督察权的理论内涵――行政内监督

我国国家土地督察是指国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。土地督察机构的主要职责是监督检查地方人民政府的土地利用和管理行为，土地督察机构是国家行政机关，因而可以从行政监督理论的角度出发界定土地督察权的内涵。行政监督是政治监督的重要组成部分，主要是指由国家机关、社会团体或个人对国家行政机关及其公务人员的进行合法性和有效性的监督，防止他们[5]。行政监督包括行政外监督和行政内监督[6]。行政外部监督是指由来自国家行政机关以外的监督主体，为保证行政工作的合法性、正确性以及社会效益而对行政机关及其国家公务员实施的监督。行政机关外部监督体系，主要由政党监督、人大监督、国家司法机关监督、社会团体监督、公民监督和新闻媒体监督等六个方面构成。行政内监督的主体是国家行政机关，主要包括层级监督和专门监督。其中层级监督主要包括日常监督、主管监督（国务院各部委和直属机关对地方各级人民政府的监督）和职能监督（如财政部、人事部）；专门监督主要包括行政监察和审计监督。督察机构和地方政府两者之间是监督与被监督关系[7]，从前文的行政监督理论内涵界定出发可以看出我国国家土地督察权属于行政内监督。

1.1.2理论依据――行政三分制

土地督察权实质上属于行政监督权，现行的土地督察机构名义上隶属于国务院，实质上受国土资源部管辖，土地督察机构不够独立影响了土地督察绩效的扩大。我国的行政三分制是西方三权分立的演化，可以为建立相对独立土地督察机构提供一定的理论依据。行政三分制主要是指在一级政府内部，将决策、执行、监督职能分离，决策权、执行权、监督权交给不同的国家机关管辖，并在运行过程中使之相辅相成、相互制衡、相互协调的一种行政管理体制。决策权、执行权、监督权相分离是行政体制改革的趋势，三权分立的行政管理体制有助于实现权力制衡，保证社会管理有效进行，防止权力滥用[8]。绝对的权力导致绝对的腐败，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力[9]，权力制衡是惩治和预防腐败的需要。

党的十七大报告提出要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。党的十也提出要深化行政体制改革，建立健全权力运行制约和监督体系，进一步强调了行政决策权、执行权、监督权的分离。土地督察权属于行政监督权，为实现权力监督与制衡，土地督察机构应该和行使执行权的土地管理机构相分离，增强土地督察机构相对独立性是土地督察体制改革的重要方向。

1.2实践支撑：审计监督

1.2.1审计监督改革历程

审计监督和国家土地督察都属于行政内监督制度，两者具有行政内监督共性，故审计监督机构改革能为我国土地督察机构改革提供实践参考。审计监督隶属于国家机关监督，除发挥自身监督职能外，同时对其他国家机关和社会监督起重要作用，审计监督对完善税收权力制约机制起直接作用和间接作用。1983年以前我国一直未设立独立的政府审计监督机构，对国家财政收支的监督工作主要由财政部门内部的监察机构来完成，用会计检查模式代替了审计监督。1982年，全国人大修改了《宪法》，规定我国建立审计监督机构，实行审计监督制度。1983年9月，由财政部牵头成立了审计署，此期间审计署名义上是国务院的组成部门，实质上还是受财政部管辖，与财政部千丝万缕的关系造成独立性不够，使得审计署未能更好地发挥审计监督职能。1994年《中华人民共和国审计法》公布，审计署彻底脱离财政部门，审计监管的职能被写入宪法中，审计署由国务院总理直接负责，明确了审计监督机构的独立性，在政府规制中起到了更加强有力的审计监督作用。

1.2.2审计监督为土地督察机构提供改革思路

审计署1983-1994年期间隶属财政部时的监督力度并不高，而脱离财政部独立出来后审计监督力度大大提高，审计监督成效明显扩大，由此显示出监督机构保持独立性的重要作用。国家土地督察机构目前名义上隶属于国务院，实质上受国土资源部管辖，形式上与1983-1994年期间的审计署类似，并且两者都属于行政内监督机构，若土地督察机构更具有独立性，其督察的理论效力将更高。故我国土地督察机构改革可以借鉴审计监督机构改革的做法脱离国土资源部独立出来。

土地督察机构要脱离国土资源部独立出来，可以有以下四种改革方案：①成为直接隶属于国务院的机构；②成为隶属于国务院的综合督察机构；③成为国家监察部的一个职能部门；④成为隶属于全国综合督察委员会的机构。

1.3研究方法：问卷调查法

为了论证分析四种土地督察机构改革方案的可行性，便于决策时优选土地督察机构改革方案，选取问卷调查法作为研究方法。根据研究需要设计问卷调查，问卷调查的结果一定程度上可以对四种土地督察改革方案进行可行性论证。采用问卷调查方法支撑研究，可以增加改革设想与方案及结论的可靠性，更容易让人信服，因为问卷调查的结果能比较客观的反映不同利益相关者对各种土地督察机构改革方案的认可程度，可为决策层优选土地督察机构改革方案提供参考和借鉴。

2土地督察机构改革方案设计

土地督察机构的不独立制约了国家土地督察制度的进一步发展，土地督察机构从国土资源部脱离出来是土地督察体制改革的重要方向，本文在理论分析和实践参考分析的基础上，提出4种土地督察机构脱离国土资源部的改革方案。

2.1方案一：直接隶属于国务院

方案一是形成行政内专门监督体制，土地督察机构脱离国土资源部管辖，成为直接隶属于国务院的机构（见图1）。当前土地督察名义上是国务院授权国土资源部代表国务院对省级人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，实质上土地督察机构隶属于国土资源部，难免因受到国土资源部的影响而难以独立行使监督权。方案一实施难度较小，直接隶属于国务院不但脱离了国土资源部独立出来，而且还能提高土地督察机构的级别，根据纵向监督理论，将更有助于监督政府，扩大土地督察成效。

方案二是形成行政内综合监督体制，将土地督察机构与城乡规划督察、环保督察等合并，形成直接隶属于国务院的综合督察机构（见图2）。城乡规划督察员制度是对城乡规划的编制、审批、实施管理工作进行事前和事中的监督，及时发现、制止和查处违法违规行为，保证城乡规划和有关法律法规的有效实施。环保督察监管对象主要是污染源和排污单位，下级的环保部门；实行跨区域、跨流域的联动联防机制；拥有委托督办权、调查权、调解权、建议权等监管权限。土地督察、城乡规划督察、环保督察职能比较接近，业务范围有重叠，将三者整合成立“三合一”综合督察机构，可以强化对地方政府的监督。成立综合督察机构不仅使土地督察机构脱离国土资源部独立出来，而且将三个督察机构合并也是顺应2013年两会提出的大部制政府机构改革、政府职能转变的改革趋势，精简为一个机构能最大限度使这几个业务相近的督察机构避免职能重叠，提高行政效率，降低行政成本。此外“三合一”综合督察机构还实现了监督机构与执行机构相分离，符合行政三分制改革趋势。

监察部职权比较完善，不仅拥有检查权、调查权和建议权，还拥有独立的行政处分权。目前土地督察机构缺乏处分权，对地方政府的震慑力不够，使其直接成为监察部的一个职能部门，不但脱离国土资源部门独立出来，而且拥有处分权能提高土地督察的威慑力，便于控制政府为主体的土地违法行为。此外，土地督察机构成为监察部的一个职能部门，可以精简机构，降低行政成本，提高行政效率。

2.4方案四：成立全国综合督察委员会

方案四是构建行政外监督体制，将我国土地督察同其他监管机构归并，设立一个隶属全国人大常委会的全国综合督察委员会，下设土地督察、环保督察、城乡规划督察等有关职能部门分别进行监管（见图4）。此方案能够理清行政监督机构和执行机构的职责。行政外部监督是大势所趋，2013年中央政府工作报告指出，要坚持民主监督、法律监督、舆论监督，健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。向人大负责的全国综合督察委员会属于行政外部监督，符合我国行政监管体制改革的趋势，行政外部监督在督促行政机关及其工作人员廉政勤政、提高行政效能、促进政治稳定和经济发展等方面发挥着愈加重要的作用。

3基于问卷调查的改革方案比较研究

为了分析四种土地督察机构改革方案的可行性，根据研究需要设计问卷调查。本次问卷调查所采用的问卷是作者根据研究需要自行设计，调查问卷设计好后，专门咨询了相关专家意见，并进行了多次修改，可靠性有一定保障。国家土地督察制度实施五周年绩效评估报告，在接受调查的1 247个普通群众中，仅有约27%的人听说过“国家土地督察制度”；约18%的人知道建立国家土地督察制度的目的；约14%的人了解国家土地督察制度的组织体系和职能。因此，在问卷样本选择方面，考虑到土地督察制度成立时间较短，土地督察监管的对象是政府，利益相关群体中普通群众对“国家土地督察制度”的认知度不高，故而问卷调查并未对普通群众展开，而选择比较熟悉土地督察制度的土地督察机构、国土管理部门、其他政府部门、其他事业单位等利益相关群体作为调查对象，共开展了350份问卷调查，形成有效问卷336份，问卷调查结果见（表1）。被调查人员68%左右都是科级以上干部，他们对土地督察制度是比较熟悉的，提出的建议有一定的针对性和建设性。80%以上的被调查人员都工作5年以上，有着丰富的工作经验，大部分拥有较高的学历，本科及以上学历占比85%以上，较高的教育程度对于理解和回答调查问卷问题有利，增加了反馈信息的准确性和客观性。被调查人员中32.14%人员属于土地督察机构，23.81%人员属于土地主管部门，其他政府人员占25%，其他事业单位人员占1905%。可见各单位被调查人员分布比较均匀，结构较合理，土地督察机构人员所占比重相对较高，主要是基于他们对土地督察制度更熟悉，所提建议可能更具实际意义的考虑。大部分被调查人员为与土地督察工作有着密切联系，对土地督察制度有着较为直接和深刻的理解。因此，样本选取有较好的代表性。

3.2改革方案可行性比较分析

问卷调查分析结果，方案一是所有方案中认可度最高的，接受调查的336人中有246人（比例高达73.21%）认为是可行的，认为近期可行、中期可行和远期可行的人数相当。方案二成立“三合一”综合督察机构，实施难度也较小，被调查人员对这个方案的认可度也比较表1土地督察机构改革4种方案可行性分析表

高，认为方案可行的比例和方案一基本相当，其中认为方案中期可行的人数最多达128人。方案三的认可比例仅5238%，远没有前两种方案的认可比例高，尤其是土地督察机构和其他政府人员的认可度更低。这可能跟调查对象所在单位的性质有关，归根结底是和部门利益挂钩。对于土地督察机构来讲，成为监察部的一个职能部门可能会降低督察机构的行政级别；对于地方政府来讲，土地督察机构成为监察部一个职能部门后监管力度将会加大，不利于他们通过违法用地来支持经济的快速发展。方案四理论上是可行的，然而问卷调查结果却有些出人意料，仅有不到50%的人认为成立综合督察委员会是可行的，超过一半的人并不认可这种方案。被调查人员可能是认为这种综合督察委员会和监察部的职能可能有重叠，也有可能他们认为综合督察委员会这块“大饼”摊得过大，涉及过多的部门，触动过多的利益群体，故较难支撑起来。

3.3改革方案时序安排

从增强土地督察机构独立性的改革“时间表”来看，对方案一中使土地督察机构直接隶属于国务院的认可人数最多，其中近期认为可行的人数也较多，而且实施难度相对较低，可以近期采用此方案；方案二将土地督察机构与城乡规划督察、环保督察等合并形成直接隶属于国务院的“三合一”综合督察机构和方案三使土地督察机构直接成为监察部的一个职能部门也是较好的方案，但涉及多个行政部门，近期实施难度较大，在调查问卷中认为中期可行的人数最多，故可在中期安排实施此方案；方案四将我国土地督察同其他监管机构归并设一个全国综合督察委员会，并接受全国人大监督，是认可人数最少的方案，考虑到此方案实施起来将会触动诸多部门利益，改革难度相比其他方案更大，故可等时机成熟时，远期实施此方案。不同的土地督察机构改革方案适用范围不同，实施难度也不一样，具体决策时需要根据实际情况加以选择，不同时期选择不同的方案。

国土行政论文篇（4）

论文关键词新疆兵团土地流转法律对策

一、土地流转问题概述

(一)近年来，国内外学者对土地流转问题的理论和实证研究有一定积累

改革开放后，我国于1988年修改宪法，废除了土地不得出租的规定，立法确认土地使用权可以依照法律的规定转让。随后中央人民政府根据宪法修正案的新规定，颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。至此，土地所有权流转成为我国合法和顺应宪法和民心的事实。在学术界，土地流转问题也开始被广泛研究。其研究可概括为三阶段：早期尝试阶段、中期扩展阶段和后期深入阶段，涉及土地所有权与使用权分离等普遍问题;以及区域土地产业化规模经营的影响因素及形成过程;辅助金融机制与信用体系构建;流转过程监管及农民利益保障;在土地流转中统筹城乡关系，及政府职能与责任重塑;耕地保护和资源优化配置探讨;后期有股份制改造、中介组织模式研究以及土地流转的制度改革创新。三个阶段总体上遵循由无到有、由简入深、从实践到理论再指向制度的规律。

第一阶段从1990年到2001年，学者们主要从土地流转的必要性出发，研究了土地流转市场化需求，兼及土地合同的有效性、转包、抵押、继承等法律技术问题，分析了土地流转的动因，提出了土地流转法律机制的雏形。代表性论着有杨学成的《试论农村土地流转的市场化》载《中国社会科学》1994年4期。这一阶段的研究注重土地流转的合法性和正当性，有少量的区域土地流转调查报告，纯法律技术问题及制度创新研究初见端倪。

第二阶段从2002年到2007年，主要研究方向有土地流转的效率和模式，也有探讨土地流转中的政府责任;土地流转与农村人口流动的关系;农村土地流转的障碍因素及其解决途径被作为一个焦点进行讨论，强调制度性保障在土地流转规范化中的作用;经济学方法尤其制度经济学方法被广泛使用于土地流转的论证分析，并初步提出较完整的土地流转利益联结模型。这一阶段的研究数量急剧增多，经济学角度和法学角度的研究从广度到深度都有较大推进，应该与党的十六大报告积极推进农业产业化经营的指导正相关。

第三阶段从2003年开始至今，其最显着的特点是：开始以农民的基本权利为视角进行专门性研究，侧重土地流转中的农民权益保障研究;开始出现大量外国土地制度的对比研究;土地经营权物权话以制约行政权的理论模型已经较为全面;较多文献基于原有理论或实证成果建立，也有文献将研究重点转向资源优化配置方向;作为制度形成类型研究，除股份制合作等流转形式继续深化外，还呈现出与新农村建设结合，加强金融配套制度建设等特点;也开始出现述评类的总结着述，典型如张会萍的《农村土地流转问题研究综述》载《宁夏社会科学》2011年3期。这一阶段的研究明显体现关注民生的特点，研究中的农民利益保障问题被重点凸显;调查报告等实证研究方式较多使用，理论研究也进一步深入。部分问题已经解决，如土地经营权的法律定性，但仍有已经提出但尚未解决的新问题，如对策性研究中的农民权益保障制度构建，也有需要提出的新问题，如本课题研究的土地使用权流转绩效的法学方法评价问题。

(二)土地流转现象背后的规律性研究尚显不足，土地流转的效果评价体系的构建还有待探讨

其一，政府在土地流转宏观调控中的干预路径与干预程度选择，土地流转如何与现有的农村社会保障制度协同改革，土地流转中的利益向量评估等等研究，目前较多停留在描述性分析，尚未进一步探求其背后的规律性决定因素。其二，针对土地流转效果的评价研究，现有研究大多是运用经济学分析方法针对一个区域从某一角度进行评价。而缺乏一种法学的评价方法。即在构建一种新的指标评价体系的基础上，针对一个区域的土地流转模式，在经济社会的宏观层面和农户家庭的微观层面全方位进行效果评价。通过规则的有效性对土地流转制度和模式进行评价的理论和方法，目前都还有待探讨。

二、新疆兵团土地流转问题的研究思路和方法

(一)新疆兵团土地流转的政策现状

根据新疆兵团相关政策文件的指示，兵团始终坚持以职工家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营制度不动摇。新疆兵团各团场全面推行了两费自理、租赁承包等多种形式的土地承包责任制，增强了干部职工的风险意识，有效地调动了干部职工的生产积极性和主动性。兵团国土资源局以开展回头看为契机，全面抓好学习实践活动整改落实后续工作，并以构建保障、促进科学发展新机制为主线，严格落实国家土地政策和制度，全面提升兵团国土系统推动科学发展和综合服务的能力，为兵团可持续发展提供资源保障。兵团国土资源局在学习实践活动中，坚守耕地保护红线，围绕兵团产业规划，积极推进农业结构战略性调整。该局将耕地保护责任目标分解到各年度，实行耕地保护一票否决制建立耕地保护激励机制，对完成任务好、新增耕地多的师，在项目开发和土地利用上予以倾斜;指导各师按照兵团土地利用总体规划修编确定的指标，合理确定各类用地数量和布局，为实施结构调整提供依据。这个布局围绕重大项目建设积极实施用地重点保障，严格执行项目预审制度，按照国家《限制供地目录》和《禁止供地目录》规定的原则审核用地数量，积极引导建设用地向高产出、少用地、节约集约可持续发展的目标迈进。力争在职工家庭承包经营的基础上，全面规范兵团团场土地经营权流转行为，维护兵团团场土地政策的长期固定。有的团场已经实行新的改革措施，譬如部分团场对职工承包的土地提高等级：一是建立土地等级的改良提升制度，激励职工自觉的加大投入改良土壤，在35年提高一个土地等级。二是连队督促承包职工加大投入改良土壤，并给予合理化建议和具体指导。三是处里出台优惠政策，土地等级差进行轮作倒茬，水稻按棉花的120%实物量上交。四是加大基础性的投入，清挖排渠，硬质防渗等措施，降低地下水位，提高土地等级，提高作物单产。(二)新疆兵团土地流转的研究思路

首先，针对政府政策这一最重要变量对于现行各种土地流转模式的制度性影响因素进行实证调研并进行分析，兼对土地金融组织、土地中介组织等外生性变量进行定量研究;其次，通过农户的需求与满意度调查，对兵团土地流转已取得的经验和存在的现实问题充分思考归纳;此时，现实问题已经出现并已经充分总结。最后，结合国外土地制度比较研究，引申出用法律妥善规范土地流转的原则与规则，并基于前述成果，力争构建新的土地流转效果法学评价体系，同时提出科学可行的发展和完善兵团土地流转的法律对策。其中有正向研究部分，即中外土地制度比较研究和兵团土地制度实证研究，再通过逆向研究部分，即对土地转让纠纷判例分析研究和土地制度运行中的法律规避研究，最终实现更为科学可行的土地使用权流转法律制度设计。研究方法则首先是调查研究方法，拟由农一师国土局领导主持实地调研，依托塔里木大学周围团场政研室的大力帮助，收集实证资料，再由实践回到理论，由塔里木大学教师邀约行内人士合议研究分析，力争作出开创性结论。其次是对比研究方法，通过国外土地制度的分析与借鉴，作出法律移植的建议性的选择。研究目的则体现在，农村土地流转是实现土地优化配置必不可少的一环，农村土地流转，要注重保障农民的权利。在农地流转中要节制资本，应将资本下乡尽量限定在为农民和农业生产服务的领域内，防止资本对农民土地的兼并导致农民失业破产。对于众多土地流转模式，需要构建科学的评价体系来考评土地流转的绩效等问题。随着土地承包经营权流转明显加快，需要鼓励有条件的地方发展流转中介服务组织，为规范土地流转提供完善的服务。同时，应当加大对职工土地承包的土地的面积、等级、期限、地号等的民主监督管理力度。

三、新疆兵团土地流转政策的法律定位与对策

兵团土地总面积7457千公顷，农用地4206千公顷。新型团场建设需要农业产业化集约化的发展，要保证土地向种田能手流转，还要保证防止耕地的减少和兵团职工的大量失业，使有利于提高土地的利用效率。这些要求都以实现团场土地承包经营权的充分流转为前提。土地流转纠纷最终需要司法的裁决。现有国内成文法无论土地管理法还是农村土地承包法都不适用于党政军企合一的新疆兵团，兵团土地流转实现由法律规范，必须通过地方性立法的方式。但是新疆兵团至今有政府无人大，地方性立法无从谈起。因此，欲使兵团土地流转纠纷有法可依，构建地方性司法解释，并且是政策司法化的司法解释，并对其正当性和可操作性作更深的理论研究，成为艰难却必经的途径。

国土行政论文篇（5）

一、土地流转问题概述

（一）近年来，国内外学者对土地流转问题的理论和实证研究有一定积累

改革开放后，我国于1988年修改宪法，废除了土地不得出租的规定，立法确认“土地使用权可以依照法律的规定转让”。随后中央人民政府根据宪法修正案的新规定，颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。至此，土地所有权流转成为我国合法和顺应宪法和民心的事实。在学术界，土地流转问题也开始被广泛研究。其研究可概括为三阶段：早期尝试阶段、中期扩展阶段和后期深入阶段，涉及土地所有权与使用权分离等普遍问题；以及区域土地产业化规模经营的影响因素及形成过程；辅助金融机制与信用体系构建；流转过程监管及农民利益保障；在土地流转中统筹城乡关系，及政府职能与责任重塑；耕地保护和资源优化配置探讨；后期有股份制改造、中介组织模式研究以及土地流转的制度改革创新。三个阶段总体上遵循由无到有、由简入深、从实践到理论再指向制度的规律。

第一阶段从1990年到2001年，学者们主要从土地流转的必要性出发，研究了土地流转市场化需求，兼及土地合同的有效性、转包、抵押、继承等法律技术问题，分析了土地流转的动因，提出了土地流转法律机制的雏形。代表性论著有杨学成的《试论农村土地流转的市场化》载《中国社会科学》1994年4期。这一阶段的研究注重土地流转的合法性和正当性，有少量的区域土地流转调查报告，纯法律技术问题及制度创新研究初见端倪。

第二阶段从2002年到2007年，主要研究方向有土地流转的效率和模式，也有探讨土地流转中的政府责任；土地流转与农村人口流动的关系；农村土地流转的障碍因素及其解决途径被作为一个焦点进行讨论，强调制度性保障在土地流转规范化中的作用；经济学方法尤其制度经济学方法被广泛使用于土地流转的论证分析，并初步提出较完整的土地流转利益联结模型。这一阶段的研究数量急剧增多，经济学角度和法学角度的研究从广度到深度都有较大推进，应该与党的十六大报告“积极推进农业产业化经营”的指导正相关。

第三阶段从2003年开始至今，其最显著的特点是：开始以农民的基本权利为视角进行专门性研究，侧重土地流转中的农民权益保障研究；开始出现大量外国土地制度的对比研究；土地经营权物权话以制约行政权的理论模型已经较为全面；较多文献基于原有理论或实证成果建立，也有文献将研究重点转向资源优化配置方向；作为制度形成类型研究，除股份制合作等流转形式继续深化外，还呈现出与新农村建设结合，加强金融配套制度建设等特点；也开始出现述评类的总结著述，典型如张会萍的《农村土地流转问题研究综述》载《宁夏社会科学》2011年3期。这一阶段的研究明显体现“关注民生”的特点，研究中的农民利益保障问题被重点凸显；调查报告等实证研究方式较多使用，理论研究也进一步深入。部分问题已经解决，如土地经营权的法律定性，但仍有已经提出但尚未解决的新问题，如对策性研究中的农民权益保障制度构建，也有需要提出的新问题，如本课题研究的土地使用权流转绩效的法学方法评价问题。

（二）土地流转现象背后的规律性研究尚显不足，土地流转的效果评价体系的构建还有待探讨

二、新疆兵团土地流转问题的研究思路和方法

（一）新疆兵团土地流转的政策现状

根据新疆兵团相关政策文件的指示，兵团始终坚持以职工家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营制度不动摇。新疆兵团各团场全面推行了“两费自理”、“租赁承包”等多种形式的土地承包责任制，增强了干部职工的风险意识，有效地调动了干部职工的生产积极性和主动性。兵团国土资源局以开展“回头看”为契机，全面抓好学习实践活动整改落实后续工作，并以构建保障、促进科学发展新机制为主线，严格落实国家土地政策和制度，全面提升兵团国土系统推动科学发展和综合服务的能力，为兵团可持续发展提供资源保障。兵团国土资源局在学习实践活动中，坚守耕地保护红线，围绕兵团产业规划，积极推进农业结构战略性调整。该局将耕地保护责任目标分解到各年度，实行耕地保护“一票否决制”；建立耕地保护激励机制，对完成任务好、新增耕地多的师，在项目开发和土地利用上予以倾斜；指导各师按照兵团土地利用总体规划修编确定的指标，合理确定各类用地数量和布局，为实施结构调整提供依据。这个布局围绕重大项目建设积极实施用地重点保障，严格执行项目预审制度，按照国家《限制供地目录》和《禁止供地目录》规定的原则审核用地数量，积极引导建设用地向高产出、少用地、节约集约可持续发展的目标迈进。力争在职工家庭承包经营的基础上，全面规范兵团团场土地经营权流转行为，维护兵团团场土地政策的长期固定。有的团场已经实行新的改革措施，譬如部分团场对职工承包的土地提高等级：一是建立土地等级的改良提升制度，激励职工自觉的加大投入改良土壤，在3—5年提高一个土地等级。二是连队督促承包职工加大投入改良土壤，并给予合理化建议和具体指导。三是处里出台优惠政策，土地等级差进行轮作倒茬，水稻按棉花的120%实物量上交。四是加大基础性的投入，清挖排渠，硬质防渗等措施，降低地下水位，提高土地等级，提高作物单产。

（二）新疆兵团土地流转的研究思路

首先，针对政府政策这一最重要变量对于现行各种土地流转模式的制度性影响因素进行实证调研并进行分析，兼对土地金融组织、土地中介组织等外生性变量进行定量研究；其次，通过农户的需求与满意度调查，对兵团土地流转已取得的经验和存在的现实问题充分思考归纳；此时，现实问题已经出现并已经充分总结。最后，结合国外土地制度比较研究，引申出用法律妥善规范土地流转的原则与规则，并基于前述成果，力争构建新的土地流转效果法学评价体系，同时提出科学可行的发展和完善兵团土地流转的法律对策。其中有正向研究部分，即中外土地制度比较研究和兵团土地制度实证研究，再通过逆向研究部分，即对土地转让纠纷判例分析研究和土地制度运行中的法律规避研究，最终实现更为科学可行的土地使用权流转法律制度设计。研究方法则首先是调查研究方法，拟由农一师国土局领导主持实地调研，依托塔里木大学周围团场政研室的大力帮助，收集实证资料，再由实践回到理论，由塔里木大学教师邀约行内人士合议研究分析，力争作出开创性结论。其次是对比研究方法，通过国外土地制度的分析与借鉴，作出法律移植的建议性的选择。研究目的则体现在，农村土地流转是实现土地优化配置必不可少的一环，农村土地流转，要注重保障农民的权利。在农地流转中要节制资本，应将资本下乡尽量限定在为农民和农业生产服务的领域内，防止资本对农民土地的兼并导致农民失业破产。对于众多土地流转模式，需要构建科学的评价体系来考评土地流转的绩效等问题。随着土地承包经营权流转明显加快，需要鼓励有条件的地方发展流转中介服务组织，为规范土地流转提供完善的服务。同时，应当加大对职工土地承包的土地的面积、等级、期限、地号等的民主监督管理力度。

三、新疆兵团土地流转政策的法律定位与对策

国土行政论文篇（6）

关键词：城市土地政府行为土地产权土地价格

回顾中国城市土地制度的改革历程，不难发现，改革的成就与问题同时并存。在承认城市土地使用制度改革成功的同时，要认识到城市土地制度的改革与其他领域的改革一样，是一种渐进式增量式改革，城市土地使用“双轨制”的现象仍然大量存在。城市土地要素市场发育严重滞后，土地的市场化程度还处在初级阶段。而我国城市土地市场的建立实质上是由政府所主导的强制性制度变迁的结果，因此如何推进城市土地的市场化改革，政府的行为规范尤其关键。在城市土地要素市场进一步市场化改革中，政府是否还要处于主导地位以及在土地资源的市场化配置中如何定位职能范围和作用边界等问题，直接关系到城市土地市场化的进度和水平：土地资源是由政府还是市场配置，城市土地资源的使用和定价是由市场还是政府决定，是衡量城市土地要素市场市场化程度的重要标准之一。在认清城市土地市场发育程度的前提下，城市土地市场秩序进一步完善的核心症结在于理清政府与市场的关系。近年来我国学术界对于土地问题给予了大量关注，本文从政府与市场关系的角度出发，对相关研究作了理论的综合与整理，试图为我国土地市场下一步的规范发展提供借鉴与启发。

城市土地产权制度与政府行为的相关研究

产权明晰是土地交易的前提条件，产权的明晰既要靠政府的政策提供和制度创新，又涉及到政府作为城市土地出让主体在交易中与相关利益者的关系问题。学者们从城市土地产权的角度分析了土地出让中政府行为的原因，周其仁、陈书荣（2001）认为我国城市土地产权制度的缺陷从我国城市土地使用状况看主要表现在：一是产权边界模糊，内容残缺。按照两权分离原则和现实，土地使用权实际上是具有占有权、使用权、部分处分权和部分收益权的准土地所有权。这模糊了土地使用权和所有权的边界，因为所有权和使用权都具备这四项职能，造成了理论上的模糊和现实中的混乱；二是城市土地国家所有权表面上是清晰的，但实际上各级政府都可代表国家行使所有权，造成了各级政府为解决拮据的财政经费问题出现大量低价出让土地以及政府官员寻租猖獗的局面。

对于如何完善城市土地产权制度来规范政府行为，首要的问题是明确国有城市土地所有权主体的问题，关于城市土地所有权主要有“政府所有”和“法人所有”的分歧。政府所有论内部又有不同的主张，存在国有土地产权的单一所有和分级所有的争论。戴旭宏（1993）坚持中央政府是全国城镇国有土地的法定所有者；张小铁（1994）、李元（1995）、范恒山（1995)等都主张城市国有土地所有权主体应是全国人民代表大会或中央政府；郝寿义（1993)主张建立一个统一的全国城市土地管理机构作为中央政府的法定代表行使土地所有权。“法人所有论”者大多主张成立城市土地公司，如杨继瑞（1990）主张国有地产公司是国有土地所有权的法定代表组织，隶属于城市政府，接受政府的指令；高波（1996）主张建立城市土地法人所有制，中央政府设立土地资产总公司，对各级政府的地产公司通过参控股方式进行经营管理，土地所有权可在各土地资产公司之间让渡。其次，在关于土地产权制度建设方面，戚名深（1998）对中国理论界关于城市土地产权制度建设的思路进行了综合考察，在他所列举的文献中，主要表现为以不同物权构建中国土地产权制度的不同主张；另也有些学者对某些土地权利的性质和特征作了深入研究（戴银萍，1997；刘兆年，1997；程宗璋，1999）。

国内学者普遍认为规范城市土地供给方式和提高配置效率的基本前提是建立合理有效的城市土地产权制度。城市土地产权制度对城市土地出让中的政府行为有着最根本的激励作用。城市土地产权制度的完善程度；城市土地产权主体明确与否―城市土地所有权主体是中央政府还是地方政府或中央与地方共享；城市土地所有权与使用权的边界是否清晰，对城市土地资源配置中政府行为的规范化研究有着直接的联系。换言之，我国城市土地出让中政府一系列不当行为所造成的城市土地资源配置的低效，从根源上说正是由于政府对城市土地产权核心和附属权束的范围、构成等不明确所造成的越位、缺位、错位等行为引起的。因此，惟有在城市土地产权完善而清晰的前提下，对政府在城市土地出让中行为的规范研究才有可能得到正确的结论。

城市土地资源配置效率与政府行为

国内学者从不同的角度对城市土地资源配置的机制、效率、模式等进行了一系列深入的研究。首先从市场与政府的角度对城市土地资源配置的有效性做了讨论，在肯定市场机制对于城市土地资源配置的有效性基础上，认为土地利用的非排他性、非竞争性等特征使政府干预土地市场成为必要。高映轸等（1996）认为土地市场可以实现土地配置效率，但市场失效将妨害社会目标的实现，需要政府对土地市场进行干预。袁剑（2003）则基于我国城市土地国家所有制的前提，提出构建一个由市场和政府两种机制共同作用的土地资源配置调控模式，政府和市场相互作用，各司其职，达到土地资源利用最佳综合效益。政府对土地出让市场的干预有利于克服市场失灵，但同时学者们也注意到了政府行为有时不能提高土地配置的效率，反而进一步降低了公众的福利。如赵贺（2003）从政府干预手段的落后，中央和地方政府管理目标的差异性等多方面分析了我国政府对土地市场干预失灵的深层次原因。钱文荣（2001）从地区性外部性、政府机构的“内在性”以及政府机构的多层次性等方面分析了城市土地资源配置中的政府缺陷。

其次，我国城市土地的国有化决定了政府成为城市土地出让的唯一主体。对于这一特定的制度安排，有两种不同的观点，一种通过对中国香港土地批租制度的分析，认为政府城市土地的所有者和管理者的双重身份可以有效的统一起来，有利于政府对土地市场的宏观调控（张熏华1995）；而另一观点如曾永昌（2002）则认为土地市场的政府垄断是计划经济体制转型期的产物，土地市场的政府制始终存在政府失灵，导致了国有土地资源配置中效率与公平的双重损失。曹春明（2004）从城市土地的政府垄断供给与房价和城市经济的关系研究了政府行为对城市土地市场的影响，认为在土地垄断供应的条件下需要对政府行为进行更严格的规范。

国内学者们对城市土地资源配置机制、效率和模式的研究，直接涉及到了政府干预机制对城市土地资源配置效率的影响。但是总体来看，大多数研究侧重于对西方相关研究成果的介绍、论述或应用。而对我国政府作为城市土地唯一供给主体制度安排下的政府功能定位没有得出理想答案，对城市政府兼具土地经营者和管理者的双重职能所引发的种种问题没有进行系统分析及解决。

城市土地价格与政府行为

城市土地市场配置的前提是城市土地的合理定价，地价对城市土地资源的优化配置具有导向作用，政府可以利用价格机制来实现对城市土地市场的宏观调控。首先，高映轸（1996）、杨庆媛（2001）等从正反两方面提出了应该充分发挥价格机制对土地资源配置的基础性作用，运用土地价格协调土地的供需，促使土地市场趋于均衡状态。价格机制作用发挥的前提是城市土地的合理定价，在关于如何对城市土地进行定价的问题上，蒋碧娟（1993）基于影响地价因素的复杂性提出了“宏观与微观综合研究法”的城市土地估价思路。尤杰（1996）从国民收入分配的角度提出宏观地价评估的研究思路，提出“宏观地价”概念及宏观地价评估理论与方法，为区域间城市地价水平比较研究提供了依据；单胜道，吴次芳（2000）等人将西方经济学中的外部经济理论引入地价研究，研究土地理论收益价格和外部地价的构成、内涵等，提出了外部地价论，拓展了地价评估理论及评估方法的研究视野。

其次，对我国城市土地价格的具体研究。张跃庆（1996）提出由于我国城市土地由城市政府垄断经营，我国城市土地出让价格的形成在很大程度上受到政府的影响。杨庆媛，刘智勇（2000）从我国城市土地产权结构和土地市场结构出发，指出政府主要通过影响土地供求关系、制定地价政策和实施城市规划等影响土地价格。黄征学（2005）认为在当前的产权制度和管理体制下，政府是影响土地价格的重要因素，并具体指出了政府为了降低经济运行成本而用行政干预来降低企业用地价格和居民用地价格的行为，以及政府为了增加收益而实行的提高土地价格的行为，并分析了政府破坏城市土地价格形成规律的行为所产生的危害。朱亚兵（2006）根据拍卖理论的一些研究成果，指出在实际土地市场的交易中，不同土地出让方式，由于交易成本和竞争程度等的不同，会导致不同的土地价格水平，政府部门可以通过对出让方式的选择来影响土地价格。曾永昌（2002）进一步认为最初被社会和政府都公认的招标拍卖挂牌制度，由于缺乏体制内生动力和运行机制基础，己经在政府垄断市场体制下演变为政府垄断市场的工具，要么因为政府财政需求的结果导致房地产价格的上涨，要么为政府招商引资暗箱操作压低价格，从而异化为政府提高“效率”或维护“公正”的机会主义挡箭牌。

再次，关于政府土地价格行为的分析。城市土地出让中政府对土地价格的影响既包括提高土地价格的行为，又包括降低土地价格的行为。对于城市政府的高价行为，贾奇锋，郑光泉（2006）认为是土地出让金能够带来的丰厚的财政收入以及为“寻租”提供了条件诱发了地方政府的不合理土地价格行为；李明月、胡竹枝（2005）、贾康（2006）等认为现行财政体制是地方政府随意批租土地的诱因，分税制下中央与地方政府财权与事权的不合理划分促使地方政府对“土地财政”的高度依赖。对于土地低价行为，吴旬（2004）从地方政府间竞争，为达到招商引资的目的而实行的土地“价格战”角度进行了分析，并指出通过改变对地方政府官员的激励机制来矫正此种政府失灵。在对政府土地价格行为原因进行分析的基础之上，相关研究还指出了政府土地价格行为所产生的影响和后果，如低价行为造成的国有土地资产的流失，高价行为造成的城市房地产价格的高涨和居民福利的损失等。

结论

通过以上对国内相关研究的综述可以看出，随着我国城市土地市场的建立和发展，我国对城市土地的市场配置和政府调控进行了大量有意义的研究，并密切关注到了城市土地出让中出现的问题，从制度、体制等多方面提出了解决办法。但已有的研究还存在如下不足，需要理论上进一步的拓展。虽明确了城市土地的有效配置需要市场与计划的有机结合，认识到政府对城市土地市场的干预的必要性，但对于我国城市土地一级市场上政府的职能范围没有给出明确的界定。政府经济职能是一个完整的体系，同时由于土地作为基本的生产要素之一在社会生产生活中的重要性，决定了城市土地出让中政府经济行为的多重目标，已有的研究缺乏对政府经济行为众多目标间关系和各目标实现效果的分析。我国政府垄断城市土地供应，政府兼具土地所有者和土地管理者的身份，对这一制度安排在内地与香港的不同实施效果缺乏比较分析，从而未能对制度作出准确的评价。

参考文献：

1.刘新芝.城市土地产权制度的改革研究[J].山东经济，2006(2)

2.周其仁，陈书荣.浅谈城市土地产权制度的创新思路[J].改革与战略，2001(5)

3.杨庆媛，刘智勇.城市土地价格与政府行为的相关机制研究[J].西南师范大学学报（自然科学版），2000(2)

国土行政论文篇（7）

一、土地流转问题概述

（一）近年来，国内外学者对土地流转问题的理论和实证研究有一定积累

（二）土地流转现象背后的规律性研究尚显不足，土地流转的效果评价体系的构建还有待探讨

二、新疆兵团土地流转问题的研究思路和方法

（一）新疆兵团土地流转的政策现状

（二）新疆兵团土地流转的研究思路

三、新疆兵团土地流转政策的法律定位与对策

国土行政论文篇（8）

一、行政法本土化的界定

1.行政法的本土资源化——法律继承的本土化

所谓本土资源化，其理论基点就是根据基尔兹的关于“法律就是地方性知识”的论断，说明中国法治只能是中国地方性的，因此，现代的作为一种制度的法治不可能靠变法或法律移植来建立，而必须从中国的本土资源中演化创造出来。

2.行政法的移植本土化

行政法移植下的本土化，是在行政法律移植的前提下，对移植入本土化的行政法律在重新释义下内化为自身意义系统的过程，这种内化的依据显然是本土行政法律文化自身的思维、属于、表达方式、社会心理、价值观和惯有知识。文章认为这种说法更符合行政法本土化的内涵。

二、影响行政法本土化的因素

1.影响行政法本土化的经济因素

我们必须清楚，国外的经济发展程度以及市场化的程度不同于我们，国外的先进制度到了我国总会因为经济落后收到的效果也不一样。

2.影响行政法本土化的政治因素

立法机关、政府或司法机关在移植和本土化的时候必定会出于自身国家的国家安全和国内具体国情作出移植与本土化的选择，行政法的本土化在很大程度上是国内政府为维护其稳定进行选择的结果。

3.影响行政法本土化的文化因素

文化具有差异性。不同的文化必定会孕育出不同的行政法律制度。在行政法本土化的过程中首先要考虑的就是文化兼容性问题。

三、行政法本土化过程中的问题

1.全盘西化的担心

在对西方西政法进行移植本土化的过程中，一部分人出现“全盘化的担心”，担心会因为移植本土化西方的行政法思想和制度导致民族精神的失却。

2.缺乏本土化的具体机构

法律移植后的本土化是一项巨大的工程，因此，我们要建立专门的本土化机构，行政法作为我国三大法律部门之一当然亦是如此。在行政法移植和本土化的过程中可以设立以下具体部门：第一，法律储存部;第二，出国考察部;第三，对外翻译部;第四，法制宣传部。

3.强行行政根深蒂固

行政权的功能已经从统治演进到管理，有管理进化到引导、扶助、服务，行政权的内涵已经不仅仅局限于强制性的权力。在市场经济条件下，我们更是不能固守传统的强制行政，应当吸收国外关于非强制行政行为的作法，使其具体化为适合我国的非强制行政行为的规定。

四、行政价值观念的本土化

要使行政法顺利实现本土化，首要的就是价值观念的本土化，先进的价值观念有利于从总体上提高行政立法、执法、司法的水平。对于行政法价值观念本土化主要包括一下四点：

1.公共管理价值与公共服务价值

我国现行体制之下，由于行政机关对可支配资源的垄断性占有，行政运行模式就体现了一种公共管理价值。而现代西方开始以政府为中心的公共管理价值取向向以满足人们需求为中心的公共服务价值取向转变。人权入宪以后，我国行政立法、执法、司法救济过程应当学习这种理念。

2.程式至上价值与效率至上价值

我国要实施依法行政在强调程序重要性的同时，不能过于程式化也不能忽视效率的价值，要确立行的价值目标，确立新型的行政组织法律，确保个部门的衔接，加强各部门公务员的技术培训，使得行政活动过程具有较高的效率，使政府行政价值能够以市场为基本观念。

3.公共权力维护价值与个人权利保护价值

我国传统的行政法理论认为，在公共利益与私人利益发生冲突时，应当无条件地选择公共利益，在具体的行政过程中，公共权力也往往被置于个人权利之上，体现出以公共权力建构行政法体系的特点。在现代西方，人们已经相信或者乐于相信有关公共生活的一个事实即在一个法治社会中个体受且仅受事先公布的法律规则和原则的支配，而公共权力也必须受到事先制定和公布的法律规则的约束。

4.权威主义价值与调控主义价值

我国传统行政法理论在论述行政权和公民权的关系时，就倾向于认为政府与公民之间是自上而下的命令与服从的关系，而不存在所谓的平等关系。为了使行政目的的实现达到更好的效果，我国行政管理机构应当从过去的纵向的一味强调政府命令的行政管理模式转向以公民国家处于平等地位的调控管理模式。

五、具体行政的本土化

(一)行政程序本土化

20世纪80年代以来，中国行政法学理论吸收了国外行政法中的关于行政诉讼、司法审查、正当程序、听证制度以及政府信息公开制度。

(二)完善救济手段的本土化

1.扩大赔偿范围

我国的国家赔偿法本身存在赔偿范围规定的过于窄的问题，仅限于人身权和财产权，损害赔偿的标准太低，实行抚慰性赔偿标准，只赔偿直接损失不赔偿间接损失，没有精神损害赔偿，赔偿程序存在不足赔偿的前置程序往往成为拖延和拒绝的借口等诸多问题。

2.扩大复议和诉讼的范围

在美国等国，逐渐取消了关于行政复议终局的规定，还把抽象行政行为纳入行政行为的诉讼渠道。因此，我国在将来修改行政诉讼法时，也应当借鉴国外的关于取消复议终局的规定，建立诉讼终局的规定。

(三)行政法院系统的本土化

国土行政论文篇（9）

一、行政法本土化的界定

1.行政法的本土资源化——法律继承的本土化

2.行政法的移植本土化

二、影响行政法本土化的因素

1.影响行政法本土化的经济因素

我们必须清楚，国外的经济发展程度以及市场化的程度不同于我们，国外的先进制度到了我国总会因为经济落后收到的效果也不一样。

2.影响行政法本土化的政治因素

3.影响行政法本土化的文化因素

文化具有差异性。不同的文化必定会孕育出不同的行政法律制度。在行政法本土化的过程中首先要考虑的就是文化兼容性问题。

三、行政法本土化过程中的问题

1.全盘西化的担心

在对西方西政法进行移植本土化的过程中，一部分人出现“全盘化的担心”，担心会因为移植本土化西方的行政法思想和制度导致民族精神的失却。

2.缺乏本土化的具体机构

3.强行行政根深蒂固

四、行政价值观念的本土化

1.公共管理价值与公共服务价值

2.程式至上价值与效率至上价值

3.公共权力维护价值与个人权利保护价值

4.权威主义价值与调控主义价值

五、具体行政的本土化

(一)行政程序本土化

20世纪80年代以来，中国行政法学理论吸收了国外行政法中的关于行政诉讼、司法审查、正当程序、听证制度以及政府信息公开制度。

(二)完善救济手段的本土化

1.扩大赔偿范围

2.扩大复议和诉讼的范围

(三)行政法院系统的本土化

国土行政论文篇（10）

中图分类号：F293.21文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2014）06-0003-08

一、文献综述

1978年以来，中国以市场化改革为取向的经济体制转型已进行了三十余年。这一体制转型进程虽然给中国带来了举世瞩目的经济成就，但中国的市场化转型任务还远未完成[1]。一方面，市场化转型进程存在着巨大的区域不平衡，在部分地区，经济中的非市场因素仍然占据着主导地位；另一方面，由于市场化改革主要集中在产品市场层面以及对经济主体的经济激励方面，从而导致了要素市场的市场化进程滞后于产品市场的市场化进程，各级政府仍保持着对各类要素资源定价权、分配权和管制权的绝对控制。在存在着制度缺失和市场发育本已不足的要素市场中，土地要素的市场化进程更是严重滞后于资本、劳动力等其他要素资源的市场化进程。基于中国转型发展进程中的这一特殊现象，靳相木提出了“地根经济”这一概念，即在市场化转型永往直前发展的形势下，产品市场、资本市场和劳动力市场逐步趋向于成熟和完善，但国家垄断和控制全国土地资源的格局几乎还没有出现大的松动，中国政府在土地市场上仍然拥有充分的发言权、决定权和审批权。靳相木通过对中国现行的、独特的土地产权制度的细致解析，乐观地认为“地根经济”不是中国社会主义市场经济走向成熟的常态，它不过是中国市场化转型进程中土地市场化和“行政经济”殊死搏斗的一个历史阶段，最终必将随着中国市场化转型任务的完成而走向终结。根据靳相木的研究预测，到2020年中国将建成完善的社会主义市场经济体制，基本实现土地的市场化配置，市场机制在中国城乡土地资源配置中将发挥重要调节作用，“地根经济”亦将功成身退，自然退出历史舞台。但将这一预测结果与中国现实中的土地市场化进程相比照，不免过于乐观。由于中国土地所有权是二元的，土地市场也相应地被分割为城市土地市场和农村土地市场，

市场机制只有在一个完整的市场体系中才能充分发挥作用，而中国相互割裂的土地市场极大地抑制了市场机制的作用，也就起不到优化土地资源配置和优化生产力布局的作用。城乡土地市场一体化虽然已被普遍认为是中国城乡一体化的重要内容，但在现实推进过程中，障碍重重，鲜有进展。

自1979年开始萌芽以来，中国城市土地市场经历了从无到有、从艰难起步到初具规模的过程。根据赵云泰等[4]的研究分析结果，2003―2009年间，城市土地市场化程度提升了约4722%―17374%，城市土地市场建设取得了良好绩效。但在城市土地市场化指数稳步上升的表象之下，无法掩盖城市土地市场秩序混乱[5]、供求失衡、寻租盛行[6]、灰市泛滥 [7]、土地储备功能异化、低水平重复建设仍在各个行业和全国各地区广泛蔓延和扩散[8]等一系列顽疾。从表面来看，造成上述顽疾的原因较为复杂，如城市规划体系不健全、地方官员的“晋升锦标赛”、国有企业改制的特殊背景等，但若深究其因，可以发现上述顽疾主要是由于市场机制无法发挥对土地资源配置的基础性作用所致。一方面，由于政府对土地一级市场的完全垄断，使得城市土地市场不能提供合理的价格信号，从而使得市场机制无法有效发挥配置土地资源的核心作用。邹秀清和黄砺[9]将有效市场假说应用于中国城市土地市场中，通过实证检验发现城市地价是无法预测的，市场机制不健全和缺乏公平高效的市场环境导致了城市土地市场的无效。另一方面，各级政府在“经营城市”的思路下，通过各类投融资平台间接参与到土地经营领域

目前，学界通常认为中国的城市土地二级市场是一个相对完善的市场，交易双方之间自由协商以达成交易，相对接近于完全的市场化机制，但将地方政府投融资平台因素考虑进去的话，这一结论恐值得商榷。，并借助现行的土地政策运行体系主导和直接决定土地资源配置的大格局。因此，城市土地市场化指数的逐步提高绝不意味着政府开始从城市土地市场中全面抽身，现实的情景是政府依然牢牢掌握着城市土地资源配置的主导权。

在中国现行的土地制度安排下，农村土地市场大致可分为农用地使用权流转市场和农地非农化市场两部分。就农用地使用权流转市场而言，由于当前全国各地农村经济发展很不平衡，不少地区农村产业结构调整还刚刚起步，土地规模经营尚不普遍，农业经营的比较收益还比较低，加之农用地使用权市场流转的相关制度、程序和管理还不完善规范，因此，当前农用地使用权流转市场还仅是刚刚起步，尚处于初始探索阶段[10]，各地区农用地的配置仍以行政配置为主

2013年中央一号文件明确提出鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营，这为农用地使用权流转市场的进一步发育创造了良好的政策环境，有助于促进农用地有效供给的形成。。就农地非农化市场而言，根据《土地管理法》的相关规定，目前中国农村集体建设用地使用权不能直接进入市场流转，但在土地非农化的巨大增值收益激励下，农村集体建设用地的直接入市流转早已自发存在，甚至在数量、规模及地区覆盖面上有不断扩大之势[11]。虽然现行限制农村集体建设用地直接入市的相关法律制度已被实践证明陷入制度危机之中，各地也都在积极开展农村集体建设用地使用权流转的试点工作，但就总体水平而言，农地非农化市场大多还处于自发、隐形的状态，不仅缺乏明确的、可供遵循的法律法规[12]，还面临着权属不清、供地渠道不规范、流转收益分配不合理、流转纠纷频繁发生等诸多现实难题。由此可见，中国农村土地市场仅就开放方面而言，都还只是局部性的，更遑论具备土地市场机制能够正常运作的最基本条件

结合中国农村土地市场培育与发展的客观环境，土地市场机制能够正常运作的最基本条件至少应包括：良好的市场经济外部环境、明晰的土地产权、相对健全的土地法律法规、优质的中介服务组织等。。

基于以上分析，可知中国土地市场发育迟滞、综合水平较低且内部相互割裂，因此，笔者将着力讨论中国土地市场化进程因何严重滞后，以期能够对准确认知和理解中国土地市场化有所裨益。在文章的以下部分，笔者作出如下的结构安排：第二部分，将通过相关文献的回顾、分析与述评，初步归纳出中国土地市场化进程滞后的原因；第三部分，将对土地市场化进程中政府所需承担的制度变迁成本进行实证分析，以期能够离析出中央政府和地方政府相异的行为效果；第四部分，将以“中间扩散型制度变迁方式”为研究切入点，探讨地方政府的利益及偏好与土地市场化进程之间的内在关系，以对第三部分的实证分析结果给出理论上的解释；第五部分，将讨论如何实现土地市场化改革的制度变迁方式转换，从而完成土地市场化改革的历史任务；第六部分，是简要的研究结论及后续研究的展望。

二、中国土地市场化进程滞后原因的初步探讨：基于文献综述的视角

关于市场化，樊纲等[13]将其定义为一种从计划经济向市场经济过渡的体制改革，并不是简单的一项或几项规章制度的变化，而是一系列经济、社会、法律乃至政治体制的变革，或者说是一系列的大规模制度变迁。国外已有一些列的相关研究，从不同角度证明市场化程度的提高，可能会导致资源配置效率的提高与经济的增长。在资源配置效率方面，Wurgler[14]在对股票市场的研究中发现，随着经济市场化程度的提高，股价信号将更为真实和灵敏，能够及时反映出各行业的供求状况，从而更为有效地引导资本在各行业间的配置。Adbul[15]以5个新兴市场化国家为研究样本，实证研究发现当金融部门变得更为自由时，公司间的资本边际回报分布将趋于集中，即资本配置效率将显著提高。在经济增长方面，Falcetti等[16]发现，随着东欧原计划经济国家经济自由化和产权改革进程的深入，市场化对经济增长的促进作用逐步凸显出来。

具体到

在土地市场化方面，国外很多学者就土地配置中所涉及的问题进行了多方面的理论和实证研究，如Palumbo和Patrici[2]就城市中心区土地配置机制进行了研究，Messner[3]就城市土地资源的优化配置与土地利用效率的提高进行了有益讨论。但国外相关研究大多将市场经济体制作为直接给定的外生变量，而中国的土地市场化进程却表现为逐步萌芽和发展的渐进式过程[4]。在这一渐进的土地市场化进程中，高度分散的微观土地市场主体处于相对弱势的地位，缺乏相应的讨价还价和集体行动的能力，其对于土地制度创新的现实需求往往无法转变为现实的土地制度安排。在“自下而上”的诱致性土地制度变迁面临着一系列障碍的现实背景下，

在土地产权关系，特别是农村集体土地产权关系尚未厘清的条件下，土地市场上的微观主体一方面因环境的不确定性而无法及时捕捉到土地制度变迁可能带来的获利机会，另一方面因搭便车效应的存在亦多不愿从事风险性和交易费用都极高的土地制度创新活动。在中国现行的体制框架下，微观土地市场主体更是难以承受进入政治体系和建立新制度的高额成本。因土地征收而频发的，充分反映出微观土地市场主体既希望实现自身利益最大化，又无力进行制度创新活动的两难境地。具备优势政治力量与资源配置权力的政府顺势担当起土地制度变迁的“第一行动集团”，持续进行的土地市场化改革因而具有了鲜明的强制性制度变迁特征，政府制度供给的意愿与能力决定了土地制度变迁的方向、深度、广度与形式[5]。王玉堂[6]以灰色土地市场为研究切入点，认为微观土地市场主体对于有效土地制度安排的迫切需求导致了土地市场化进程中制度的供需失衡，而灰色土地市场交易就源于此，他认为只有以国家的强制性制度变迁来规范和发展公开土地市场，弥补现有的制度供需缺口，才能使制度结构重新达到均衡。

现阶段土地市场化进程严重滞后的客观事实清晰地表明由政府主导的土地市场化改革方式与其他强制性制度变迁方式一样，皆受制于“诺斯悖论”的存在。“诺斯悖论”阐释了权力中心进行制度创新时的双重目的，即权力中心不仅具有降低交易费用以促进经济增长和提高规模效益的动机，而且总是力图使权力中心的垄断租金最大化。但是，这双重目的并非总是统一，“在使统治者租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效率体制之间，存在着持久的冲突”[7]，从而权力中心在竞争约束和交易费用约束下，能够容忍低效率产权结构的长期存在。因此，借助“诺斯悖论”的研究视角，土地市场化进程滞后的原因直接表现为土地市场化改革目标与土地市场化改革方式之间的冲突。土地市场化的目标是要使市场机制在土地资源配置中能够发挥基础性的作用，拥有土地产权的各类经济主体能够从追求自身利益最大化出发自主决策、公平竞争，在市场力量的支配和指引下实现土地资源的帕累托最优。而土地市场化的方式却是由政府主导的强制性制度变迁，政府推进土地市场化固然能够通过变革土地产权结构，从而降低交易费用，提高土地资源的利用效率，但与此同时，政府亦将承受极高的制度变迁成本。在由政府主导的强制性制度变迁方式之下，只有当政府预期其所可能获得的制度变迁收益大于其所需要承担的制度变迁成本时，

政府在进行制度创新时，其预期可能获得的制度变迁收益和需要承担的制度变迁成本包括经济、政治等各个方面，对政府的行为选择进行全面的探讨恐将偏离主题，因此本文简化了相关的分析工作。但值得注意的是，中国政府在过去三十余年的市场化改革过程中，充分展现出了“中性政府”的特质，其对各个社会集团不偏不倚的态度，在相当程度上决定了中国强制性制度变迁方式的成功。政府才会主动进行制度创新。结合具体国情来看，土地市场化进程中政府需要承担的制度变迁成本主要包括以下两个：一是耕地保护，二是土地财政。

为遏制耕地资源持续减少的势头，维系社会稳定和国家安全，中国政府提出并践行了世界上最为严格的耕地保护制度。对此，国内有部分学者认为现行的耕地保护制度在一定程度上阻碍了土地市场化进程。如刘宪法[8]认为当前土地市场化改革出现的困境是土地产权交易的合约安排使然，只有调整现行的耕地保护制度，才可能改变这种产权交易的合约安排，否则土地计划管制就不可能放开，对耕地保护念念不忘的也只会是中央政府。诚然，市场机制能够对一定范围内的资源发挥自动、高效地配置作用，但若离开特定的交易范围，市场机制产生的交易费用也可能很大。谭荣和曲福田[9]就认为现阶段土地市场对土地资源的治理绩效只是体现在城市范围的土地资产的交易上（尤其是城市土地二级市场），而土地非农化市场既没有产权的保障，更面临着巨大且未知的环境、生态和社会外部性，因而在现阶段的土地非农化市场上，单纯的市场并不是适宜的治理结构。不论学术界对这一问题的争论如何，但有一点是可以达成共识的，即推进土地市场化的制度安排会造成对现有耕地保护制度的冲击。并且需要注意的是，虽然具体的耕地保护政策由地方政府负责执行，但耕地流失的社会成本和生态环境成本通常不在地方政府考虑的效用函数之内，土地市场化进程中政府所需承担的制度变迁成本将主要由中央政府承担。

2土地产权制度改革的深化

随着土地产权制度改革的不断深化，微观土地市场主体在现行框架下的土地产权边界得以逐渐厘清，这不仅有效提高了微观土地市场主体的安全性预期和感知获利能力的机会，也使得微观土地市场主体具有从事制度创新行为的更强烈欲望。如成都市的农地“还权赋能”改革，通过农村土地的确权、颁证和流转来再造农村微观基础，使农地产权制度改革一开始就由农民在其利益最大化原则驱使下去推动[22]。还需要注意到的是，土地产权制度改革在助推微观土地市场主体进行制度创新的同时，微观土地市场主体也会在潜在制度创新收益的激励下，进一步推进土地产权的明晰化。

3谈判力量的变迁

在土地市场化改革启动之初，政府处于绝对优势地位，微观土地市场主体往往只能被动地接受政府提供的制度供给，既无能力向政府传递其对制度创新的需求，也无实力改变制度供给的方向与内容。但在市场机制逐步完善的过程中，微观土地市场主体与政府之间的力量对比发生了显著的变化。经济实力日益增强的微观土地市场主体往往以机会主义的态度来对待政府的各类行政命令，当政府的意愿制度供给与微观土地市场主体的制度创新需求严重偏离时，微观土地市场主体常选择以“脚”投票的抵制方式。与此同时，原政治体系之外的个人和团体也通过各种方式进入到政策决策过程中来，这也在一定程度上弱化了政府对微观土地市场主体的束缚。在土地市场上，我们所能观察到的一个客观事实是，政府的行政命令越来越多地被谈判协商所取代，实力逐渐增强的微观土地市场主体已初步具备了与政府讨价还价的能力。

4集体行动困境的治理

微观土地市场主体的高度分散性和制度创新过程中的“搭便车”问题的存在，使得诱致性制度变迁受到了限制。奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中对于如何克服“集体行动的困境”给出了两种方法：一是小群体，二是强制和选择性激励[23]。从短期来看，微观土地市场主体可以通过农村集体经济组织、行业协会以及公关游说集团等组织来达成并实施集体行动；从长期来看，提高公众之间的信任和互助水平，拓宽社会信任和合作半径，提高社会成员在社会事务中的参与程度[24]，是治理集体行动困境和推进诱致性制度变迁转换的长效之道。

5知识获取和分配的变化

在强制性制度变迁方式之下，政府之所以能以较低的成本迅速推进以市场化为取向的体制改革，在相当程度上是得益于政府在知识获取上的优势。如深圳市在改革开放之初，成功借鉴香港的土地批租制，在全国范围内率先开展了城市土地“两权分离”的改革，绩效斐然。但微观土地市场主体在持续学习的过程中，不断进行相关知识的积累，加之微观土地市场主体在信息搜集方面的天然优势，均为制度变迁方式的转换做好了知识上的准备。

综合对上述因素的分析，土地市场化改革的根本出路在于由强制性制度变迁向诱致性制度变迁转换，这一制度变迁方式的转换能否实现以及如何实现，可能并不主要取决于政府所持的立场与态度，而是更多地取决于微观土地市场主体自身的努力程度。

五、结论

本文以中国土地市场化进程为研究对象，运用制度变迁理论对于土地市场化进程滞后的原因做了较为深入地探讨，得出了以下几点主要研究结论：首先，在强制性制度变迁方式之下，政府的制度创新行为受制于“诺斯悖论”的存在，具体到中国土地市场化进程上，政府在土地市场化进程中所需承担的制度变迁成本限制了政府的制度创新行为。其次，政府在土地市场化进程中所需承担的制度变迁成本主要来自耕地保护和土地财政方面的压力，通过对2003―2008年23个省（市、自治区）面板数据的经验分析，发现地方政府的土地财政模式严重阻碍了土地市场化进程，中央政府的耕地保护政策对于土地市场化的影响十分有限。再次，在土地财政模式等相关制度安排下，地方政府不仅无法承担起制度变迁的“第一行动集团”角色，其具体行为模式还会使得土地市场化改革面临着更大的阻力。最后，中国土地市场化进程的根本出路在于由强制性制度变迁向诱致性制度变迁转换，而这能否实现将主要取决于微观土地市场主体的自身努力程度。

本文的分析工作着重于对土地市场化进程中政府，尤其是地方政府的行为进行相关分析，对于微观土地市场主体的分析工作流于表面，没有进行系统性地解构和探讨，在后续的研究工作中希望能够弥补这一缺憾。同时，不得不承认的是本文的分析工作颇有“纸上谈兵”之嫌，更有意义的工作需要由能动的微观土地市场主体来完成。

参考文献：

[1]樊纲，王小鲁，马光荣.中国市场化进程对经济增长的贡献[J].经济研究，2011，（9）：4-16

[2]Palumbo，G，Patrici，H On Causality of Intra-Urban Location[J].Journal of Urban Economics，1987，22（4）：1-13

[3]Messner，ECities without Land Markets： A Case Study from St. Petersburg，Russia[J].Real Estate Review，2008，37（2）：34-41.

[4]李明月.我国城市土地资源配置的市场化研究[M].北京：中国经济出版社，200758-65

[5]杨瑞龙.论我国制度变迁方式与制度选择目标的冲突及其协调[J].经济研究，1994，（5）：40-49

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引言

国土资源部的实际调查数据显示：2011年我国土地出让金总额达到2.7万亿元，同比增幅达到70.4%。这一统计数据直接引致三方面的疑问：其一就是依据理性预期而言，土地出让与房地产行业发展存在积极显著正向相关关联。但土地出让金为何背离近几年来愈加严厉的房地产调控政策？其二就是政府的土地财政路径依赖是如何影响政府财政行为的？其三就是依据土地出让的房地产开发与投资如何影响政府近年来所暴露的潜在债务风险？面对以上问题，虽然理论和经验均不能给出令人信服的证据，但是我国土地供给制度和政府之间天然关联的事实揭示，在城镇土地国有产权背景下，政府承担了土地资源供应者角色，同时土地有偿使用制度及招拍挂出让制度更是直接极大的提高了政府土地收入。进一步而言，历次国家分税制及财政体制改革所引致的地方政府财权削弱和事权强化现实被以经济增长为考核核心指标的官员晋升机制进一步放大。这一现实对政府提高财政收入进而推动经济增长形成直接激励，而当前政府对于财政收入渠道依赖除去常规税收渠道之外，主要依据就是拉动土地出让金额的房地产运行和直接或间接的债务融资渠道，但是在此基础上必然面对的问题是：如何确保在土地出让基础上的房地产投资结构良性发展和政府债务可控风险运行趋势。然而现实数据显示我国土地出让及政府直接或间接的债务规模和金额居高不下，进而引致其潜在的可持续发展趋势堪忧。因此，厘清以土地出让效率为基础的房地产投资结构与政府财政行为及政府债务运行之间的内在关联已成为理论界和实务界关注的首要问题。

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