新型监管机制大全11篇

新型监管机制篇（1）

一、喀左县新农合制度落实和经办机构的现状

（一）喀左县新农合制度落实情况

新农合制度是以农民自愿缴费，政府财政补助为依托，实现参合农民患病就医互助共济、大病统筹为内容的新型农村合作医疗制度。2006年，喀左县卫生部门组织相关人员通过到外地考察、实地调研，根据当地具体情况，决定自6月份开始开展新农合工作。 10年来，喀左县新农合在县委、县政府的全面领导下，在相关部门的大力支持下，不断调整和完善新农合实施方案，全力做到参合农民域内定点医疗机构就医出院后即时结报工作，推进新农合信息管理系统建设和完善，加强新农合基金监督管理，确保了新农合基金安全有效使用，有效地保障了广大参合农民的身体健康和受益程度。新农合制度的实施，虽然一定程度解决了农民"看病难、看病贵"，"因病致贫、因病返贫"的问题，但在制度实施中也出现了很多矛盾和问题。参合农民个人缴费和政府财政补助呈逐年提高趋势，但参合农民就医费用报销比例却没有实质提高；有的定点医疗机构的医疗医药费用较之以前不但没有下降反而提高了很多，参合农民就医的费用也随之提高了，这种情况的出现极大地影响了参合农民缴费的积极性；参合农民患大病重病必须到域外就医，但制度规定分级分段分比例报销，域外报销比例偏低，因病致贫、因病返贫的问题没有得到有效解决。

（二）新农合经办机构设置情况

新农合经办机构以县级经办机构为主导，县级经办机构按制度要求落实国家惠民政策，同时根据县级统筹地区实际情况制定切实可行的新农合实施方案。新农合试点及推广阶段，卫生部门是新农合的主管部门，各级新农合经办机构人员通过调配、统考入职。通过对当地县、乡两级经办机构的人员、经费及办公设施等情况进行调查分析发现，县级经办机构一般由7-10人组成，根据业务设置科室，平均每科室工作由1-3人负责，需要管理、经办统筹地区30-50万参合农民的参合信息和报销补偿款的发放；有的乡镇新农合工作没有专职人员负责，或者临时抽调其他部门人员负责新农合工作。县、乡两级经办机构人员尚不能满足工作需要。县、乡两级工作经费严重不足，尤其县级经办机构经费短缺，一定程度上影响了新农合对定点医疗机构的监管力度。

喀左县基本医疗保障制度和体系自2002年以后，得到逐步提高和完善。2002年成立医疗保险管理中心，由人社部门主管，负责全县城镇职工和城镇居民的医疗保障服务工作；2006年，喀左县成立新型农村合作医疗管理中心，由卫生部门主管，负责全县参合农民的医疗医药费报销补偿工作。城镇医疗保险和新农合覆盖了全民医疗保险，两项制度在医疗保障方面发挥了至关重要的作用，但两项制度管理上处于各自为政的管理状态，这种状态导致管理部门不统一，经办机构在人员和经费配备不足的条件下重复配置，造成公共资源浪费；在城镇上学的学生可以视为城镇居民参加城镇居民医保，但学生户口是农业户口的也可以参加新农合，这样就造成学生重复参保（合）缴费，造成参保（合）人员和国家财政补助负担；两项制度都需要医疗机构定点准入，因此导致定点医疗机构重复定点、重复组建信息管理系统，造成定点医疗机构重复投入经费等。

二、完善机制，统一管理，推进城乡居民医保进程

（一）完善机制，推动城乡居民医疗保险工作持续健康发展

1、拓宽筹资渠道

新农合基金能否足额筹资到位是新农合制度落实和新农合工作健康有序开展的保障。目前，喀左县新农合基金筹资渠道主要有各级政府财政补助和个人缴费，只有民政救助对象和扶贫对象由财政统一全额缴费。随着社会经济发展和人民生活水平的不断提高，各级财政补助和个人缴费额度也随之提高，这在一定程度上确保了新农合基金的使用额度。但近几年，有的统筹地区陆续出现新农合基金赤字情况，说明新农合基金现有两种筹资渠道筹集到的资金不能满足参合农民日益增长的补偿支出。为了确保新农合基金以收定支、收支平衡，在原有筹资方式的基础上还应探索其他筹资渠道，鼓励社会团体和个人资助新农合，拓宽新农合基金筹资渠道。

2、加大宣传力度

政府和相关部门要加大对全民医疗保险制度、政策的宣传，乡、村两级卫生服务机构要做好健康档案的管理工作及疾病预防的宣传工作。通过各种媒体宣传参合农民获得大额或封顶补偿案例，体现新农合制度的惠民之处，从而激发参合农民的缴费热情；加强星级定点医疗机构医疗的惠民服务，扩大参合农民对政策和受益性的知情度，鼓励参合农民就近就医，节省域外就医成本。

3、提高受益程度

喀左县新农合运行10多年来，农民个人缴费额度和财政补助力度逐年提高，而且提高幅度都比较大。但参合农民受益程度却没有明显提高，政策中只针对参合农民患大病重病比例有明显提高。补偿范围小、缴费幅度提高和补偿受益率偏低的矛盾是影响农民缴费积极性的重要原因。所以，在新农合实施方案的制定中，既要遵循以收定支、收支平衡的原则，又要根据当地经济发展状况、定点医疗机构医疗水平和农民健康状况，制定切实可行，行之有效的实施方案，引导医疗机构合理诊治，引导参合农民正确就医，确保参合农民从中受益。

4、推进商保范围

近些年来，商业保险机构和城镇医保、新农合在城镇职工、城镇居民和参合农民的大病救助方面进行了合作，并取得了显著成效。统筹地区可以结合本地实际，扩大业保险机构对全民医保项目的参与范围，让商业保险机构承担起除大病重病保险以外的其他保险业务。喀左县新农合中心曾试行由商业保险机构承担意外伤害保险的报销补偿工作，利用商业保险机构工作地点和工作人员配备密集的优点，解决新农合人员和经费不足的问题。推进商业保险参与范围，可以为参合农民提供更为高效、便捷的补偿服务，也提高了参合农民的医疗保障受益度。

5、加强医保基金的监管力度

新农合基金是新农合健康有序开展，是参合农民切身受益的基本保障，要提高认识，加强对新农合基金的监管力度。喀左县政府在每年制定新农合实施方案时，在参考省市县新农合指导方案的同时，根据本县往年新农合基金筹集使用情况做适当调整，使新农合制度最大限度受惠于民。喀左县新农合中心根据工作情况制定各种规章制度，不断加强对定点医疗机构的监管力度，确保新农合基金安全有效使用。

6、畅通监督检查的公示制度

新型监管机制篇（2）

一、引言

新型农村合作医疗制度是当前解决农民群众“看病难”、“因病致贫”和“因病返贫”的有效保障制度。从新型农村合作医疗整体运行情况来看，基金监管工作仍是目前农村合作医疗管理运行过程中最为薄弱的环节，随着新型农村合作医疗覆盖面的扩大，基金监管问题日益突出。建立新型农村合作医疗制度是一项旨在促进社会公平、协调发展的战略性政策，对于缩小城乡差距、扭转不平衡的社会发展结构、构建和谐社会具有深远的意义。由于新型农村合作医疗基金的安全运行是新型农村合作医疗制度顺利实施的重要保障，因此加强农村医疗基金的监管尤为重要。

二、新型农村合作医疗基金监管存在的问题

1、基金监管法律体系不健全

健全的基金监管法律体系是保障新型农村合作医疗基金安全的根本。新型农村合作医疗启动五年以来，我国还没有出台全国范围内统一的法规性文件，从而导致新型农村合作医疗管理人员在进行监管和责任人处理时无法可依，这是基层目前遇到的最大难题。山东省曾在2004年出台了《农村初级卫生保健条例》，对违反新型农村合作医疗制度的行为制定了专门的处分规定，加大查处、打击违规违纪行为的力度。这是我国目前唯一一部对新型农村合作医疗定点医疗机构的责任、权利、义务作出规定的法律条文。在监管法律缺失的情况下，东部省份目前只好尝试采用其他一些办法来加强对医疗机构的监管。如浙江桐乡市要求医疗机构用药实行“事先告知，患者签字”，定期公布各定点医院的补偿费用情况；江苏常熟市采取按病种结算等多种措施控制医药费用不合理增长等。

2、基金监管弱化

按照国家合作医疗管理办法规定，合作医疗管理机构设在卫生行政部门，经办机构隶属县级合作医疗管理委员会。但是，在实际操作中，大多数合作医疗经办机构都设在卫生部门。同时，由于合作医疗基金只设一个账户，基金收支都由卫生部门经办。这样，卫生部门既管政策又管基金收支，既当“裁判员”又当“运动员”。虽然政府加大了监督力度，成立了新型农村合作医疗监督委员会，建立了审计监督、社会监督及群众监督等制度，但这些监督只属于事后的或外在的监督，缺乏直接的制约机制和有效的监督措施，新型农村合作医疗基金支出存在失控的潜在风险。另外，新型农村合作医疗基金在不同的国有商业银行开户，不利于新型农村合作医疗基金财务会计管理软件的推广使用和数据信息的兼容共享，也不利于合作医疗管理机构和财政部门通过网络适时全面了解各省新型合作医疗基金的收支情况。

3、信息化建设滞后，基金监管效率不高

我国社会保障部门还没有形成一套完整的、通用性强的社会保障信息化操作系统，以致社保、地税、财政等部门之间的有关财务数据、信息传递缓慢，各部门之间的对账制度尚未有效地建立起来。目前我国还没有建立起新型农村合作医疗基金统一监管的信息库，有关计算机软件十分缺乏，现行使用的软件有较大的局限性。同时，我国新型农村合作医疗在试点运行中，仍然沿用传统的手工模式，与现代社会格格不入。新型农村合作医疗工作量巨大，尤其是资金运作过程，单靠手工操作无法保证基金管理工作的全面展开，不利于基金的有效管理及监督。另外，社会保障体系涵盖的内容广泛，如果不及时调整监管战略，增强监管的有效性，就会影响医疗保险基金制度改革的顺利进行。

三、完善新型农村合作医疗基金监管的对策

1、建立健全的基金监管法律规则体系

新型农村合作医疗基金运行过程中的有些风险因素是由于经济组织或个人的违法行为造成的，如对贪污等违法行为，我国的相关法律法规对此已有明确的约束和惩处规定，有相关的行为就可以依法处理。作为新型农村合作医疗基金管理部门也可以事先对相关的法律法规进行必要的宣传。如截留、挪用、贪污或虚假补助等行为都是属于违反国家有关法律的。《中华人民共和国刑法》第382条第一款规定：国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、骗取、窃取或者以其他非法手段，占有公共财物的是贪污罪。第383条规定：个人贪污数额不满5000元，情节较重的判处2年以下有期徒刑或拘役；情节较轻的给予行政处分。第384条规定：挪用公款数额较大，超过3个月未归还的以挪用公款罪，处5年以下有期徒刑或拘役。对县级财政管理的新型农村合作医疗基金应按照审计法的要求进行审计监督。

《中华人民共和国审计法》第24条规定：审计机关对政府部门管理的社保基金、社会捐赠资金及其他有关基金的财务收支进行审计监督。对医疗服务机构的法律约束主要是要依照医疗机构管理条例的规定，通过合同制的方式使医疗服务机构、患者和费用的支付者的行为得以规范。对支付环节财务上的弄虚作假，可按《中华人民共和国会计法》予以处理，《中华人民共和国会计法》第43条规定：伪造、变造会计凭证、会计账薄、编制虚假会计报表，不构成犯罪的，予以通报、罚款、撤职、开除；构成犯罪的，追究刑事责任。

2、引入商业保险，建立“管办分离”的管理机制

新型农村合作医疗制度在性质上与城镇职工基本医疗保险一样，同属于社会保障范围，逐步向社会保险过渡是新型农村合作医疗的未来发展趋势。县级卫生部门既是“裁判员”，又是“运动员”，资金管理风险不可低估。同时，新型农村合作医疗在运行过程中由于各种人为的因素，难以实现“以收定支、略有节余”的理想目标，从而容易出现报销比例低，资金积压，或出现医疗基金“赤字”运行困难，这都不利于新型农村合作医疗的健康运行。商业保险机构具有丰富的控制保险费用的经验，其运作风险小于行政性管理。逐步吸纳商业保险公司参与运营管理，对于搞活合作医疗、降低管理成本、促进新型合作医疗的稳步发展具有重要意义。

在具体操作上，针对新型农村合作医疗的特殊情况，可以采用型的商业保险模式，即商业保险机构不承担基金运营的风险，也不享受基金节余的收益，只负责提供基金的日常管理服务，并相应的从政府取得提供服务的佣金，政府负责基金的筹集及运行的全部风险。保险公司作为独立于政府部门的第三方机构，在政府的领导和监督下，承担新型农村合作医疗具体经办工作，实现监督管理与具体经办之间的分离，政府可以从繁琐的事务性工作中解脱出来。政府可以通过市场机制选择费用低、服务好的保险公司，直接利用保险公司现有的人才队伍和服务平台，有利于节约成本。保险公司作为专业机构，运用保险精算技术提高新型农村合作医疗方案的合理性和科学性，有利于将基金支出控制在合理范围内，控制运行风险。

3、加强合作医疗的信息化建设

为加强新型农村合作医疗的基金监管，不断提高管理水平，可以通过开发新型农村合作医疗操作系统软件，实现新型农村合作医疗财务软件与医药费用报销操作系统软件及定点医疗机构管理系统的数据共享，将信息化技术应用于新型农村合作医疗的筹资、审核、反馈、核算、分析、监督等进行综合管理。通过专线专网，使全部定点医疗机构、报销点与市合管办微机联网，搭建市、镇（街道）、医疗机构三级管理平台，实现网上数据传输和实时网上审核报账的在线监督和管理，对每一位农民的筹资受益、每个定点医疗机构的费用控制、每个报销点的工作情况及每位住院病人的医药收费情况都进行实时查询、监控、跟踪分析。通过这种方式确保了基金安全，有效地加强了基金监管和规范了医疗机构的医疗服务及医药费用报销服务，确保了全体参与合作医疗农民的根本利益。

此外，实施信息化建设还有利于精简机构人员，提高工作效率及准确性，方便农民及时得到补偿，可避免人工操作易出现的错误或人工舞弊现象，确保补偿公开、公平、公正、合理。信息系统可通过对基金运行情况进行动态监控，建立预警系统，对合作医疗收支平衡及时进行预警，及时发现问题，尽早控制基金风险危害；通过对上一年度基本数据的统计分析，有利于及时对补偿方案进行调整，测算年度支出基金，保证新型合作医疗工作的顺利运行与健康发展。因此，新型农村合作医疗的信息化建设是合作医疗管理规范化、监督透明化的有效保障，有利于建立新型农村合作医疗的长效运行机制。

4、强化相关人员的思想教育、建立惩处制度

（1）强化相关人员的思想教育。对参与合作医疗的农民，要注重依法办事合法报销医疗费用的教育，强调新型农村合作医疗基金是参合农民大家的钱，自觉抵制不正之风。对医疗机构和医务人员，要强化责任意识和职业道德教育，既要承担起救死扶伤的社会责任，又要保障新型农村合作医疗基金的合理利用。对农医部门及其工作人员，要增强服务意识，对农民要有感情、尊重，切实保护好农民的身体健康和农医资金的安全和良好运行。

（2）建立惩处制度。在医疗单位中出现诸如回扣、以物代药以及乱收费等行业不正之风，一些医务人员在对待病人的态度上出现冷、硬、顶、气等现象。纵观医疗纠纷的起因，几乎每一起纠纷中都涉及了医德医风问题，有一些非医源性纠纷，则纯粹由医德医风问题引起。因此，应加强医务人员的职业道德教育，抵制和纠正行业不正之风，使医务人员做到恪守医疗服务职业道德是最基本的要求。要坚决制止回扣等不正之风的出现，严肃纪律，以法治医，把医德教育和医风建设作为目标管理的重要内容，认真贯彻《医务人员医德规范及实施办法》，建立医德考核与评价制，建立健全激励奖惩机制，定期考评医务人员的医疗素养和技术水平。同时，还要建立医疗事故防范机制、处理机制和善后责任追究机制。对故意违反规定，滥报、乱报、冒名顶替报销医药费的，限制该农民3年内参与合作医疗的权利，并追回报销的费用，达到诈骗标准的，可追究相关责任。对医疗机构和医务人员、农医部门及其工作人员违反规定的，可给予相应的行政处罚、党纪政纪处分，甚至追究刑事责任。

（注：本文受天津市社科规划项目资助，项目编号为TJYY08-1-038。）

【参考文献】

新型监管机制篇（3）

中图分类号：F830 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）21-0054-02

2012年3月18日国务院下发通知批转发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出，要深化金融体制改革，积极培育面向小型微型企业和三农的小型金融机构。近年来，在金融监管部门大力推动下，村镇银行、社区银行、小贷公司、担保公司等新型小微金融机构迅速发展，党中央、国务院也高度重视培育小型金融组织和机构。在市场经济体制下如何发挥小型金融机构在支持实体经济、建立多层次的农村金融服务体系中的作用，是值得研究的。同时在发展和完善小型金融机构过程中，因为小型金融机构发展处于初步和完善阶段所以需要及时完善监督机制，使其良性发展，对当前发展小型金融机构并提供有针对性金融服务具有十分重要的现实意义。

一、小型金融机构改革发展的态势

在亚洲金融危机之前，中国金融业是处于体系的恢复、建立和完善的过程中，小型金融机构得以初步建立和发展。在之后的十多年里，中国大大加快了对金融部门的改革，基于金融业的发展实际关闭了大批有问题的小型金融机构。在经历了2008年的国际金融危机后，关于小型金融机构发展的方向，国内出现了一些争论，“摸着石头”最终的目标是“过河”，不能在中间停滞，更不能“浑水摸鱼”。经过了几年的论证和实践探索，以及按照市场化原则推进小型金融机构的重大改革，当前不仅完善了准入制度，放宽市场准入门槛，鼓励更多的民间资本进入金融业，进一步发展小型金融机构，放宽民间资本成立小型金融机构的种种限制。上市为小型金融机构带来了更多的融资机会和更广泛的发展空间。国务院正式将关于支持非公经济发展列入首要地位，为民间资本拓宽了投资渠道，将会促进更多的中小民营企业出现和实现更好的发展，也为小型金融机构带来了更广阔的发展空间。发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》的，则更有助于完善金融市场体系，更有利于小型金融机构的发展，这对小型金融机构发展而言是利好的消息。

温总理3月28日主持召开国务院常务会议，决定设立温州市金融综合改革试验区。会议批准实施《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》，会议指出，温州市民营经济发达，民间资金充裕，民间金融活跃。该方案要求通过体制、机制创新，构建与经济社会发展相匹配的多元化金融体系，使金融服务明显改进，防范和化解金融风险能力明显增强，金融环境明显优化，为全国金融改革提供经验。至此，小型金融机构的大发展提上日程并得到国务院的支持。

理论研究表明，发展小型金融机构有利于建立以正规金融为主导、民间金融为补充的中小企业融资支持体系，对中小企业融资难问题来说是重大利好。对于那些适应和促进实体经济发展的民间金融形式，通过逐步完善相关法律法规，促进民间融资的规范化、阳光化，将为中小企业卸下融资的包袱，这不仅有利于小型金融机构自身的发展，而且是实现“稳增长、调结构、惠民生”的重要举措。从具体发展模式上，可考虑采取美国社区银行的方式，使新型小型金融机构从服务对象上专注于中小企业，从区域上集中于所在地区。

二、小型金融机构监管面临的新问题

1.监管重复和监管真空。在当前分业监管体制下，银监会、证监会、保监会仅对各自监管领域下的特定的金融机构进行监管。对于小型金融机构的监管，由于缺乏相关法律规定和职能的严格定位，在实际监管中容易出现相互争权或者相互推诱责任的情形，从而导致监管重复或监管真空，不仅增加了监管成本，也严重影响了监管效果。

2.金融监管体制阻碍金融创新。现有金融监管长期以来凭借行政手段，没有衡量金融机构行为的客观标准和规范的奖惩办法，没有规范的标准和指标体系。中国对金融业的严格限制、融资及投资渠道的缺乏及传统单调的业务品种，一些具有转移风险及展期保值功能的金融产品和金融工具无法在市场上立足，影响了金融市场主体的市场运作行为及决策。特别是时下针对小型金融机构的监管，在现有监管体制下，容易出现监管真空，进而阻碍金融创新。

新型监管机制篇（4）

推进广东工商转型升级，是广东工商系统立足于职能调整、“两费”停征的形势变化和科学发展的客观要求，坚持以科学发展观为指导，以提升服务质量和行政管理效能，实现“四个统一”为目标，以创新体制机制为核心。以更新工作理念、提高队伍素质、整合职能分工、优化资源配置等为主要途径。推进工商部门由收费管制型向现代监管服务型转变的新一轮改革创新实践活动。

工商行政管理转型。指的是工商行政管理由传统的收费管制型向现代监管服务型转变。主要包括：工作理念的更新。坚持以发展为第一要务、以服务为宗旨。强化以人为本监管观念，树立“法治行政、效能服务、科学管理”三大理念：工作作风的转变。改善服务态度。改进服务方法、提高服务技能。实现“管理者”向“服务员”的转变。全面提升服务水平和行政效能。资源配置机制转型。按照“一个窗口许可、一支队伍执法”的建设目标。整合机关内设机构原有的职能职责，优化窗口服务、监管办案人员配置，推进基层工商所改革，实现窗口服务与行政执法力量配置由现行的松散型向集约型转变。管理模式的转型。推进工商职能转变，实现由收费监管型向监管服务型转变：推进监管模式创新，实现监管方式由运动型、整治型向常态型、规范型转变；推进制度化、规范化建设，实现队伍管理由粗放型向高效型转变：推进财务管理改革，实现财务管理模式由“以收定支”型向“以编定支”型转变，适应停征“两费”改吃“皇粮”形势需要。工作重心的调整。围绕工商职能调整和“两费”停征，适时把监管力量由传统的行政执法转移到行政执法与技术监督并重上来。把监管重心由以往实体领域市场监管调整到虚实并存领域市场监管上来。把基层人力物力由以往收费与管理并重转移到全力监管服务上来。

工商行政管理升级。泛指工商行政管理实践活动效能提升和工商队伍建设科学发展。主要体现在：服务水平的升级。服务意识增强、服务态度端正、服务能力提高，服务水平提升、服务范围扩大、服务总量增大：监管效能的升级。以人为本、服务发展、依法行政的原则得到全面贯彻，市场监管行政执法制度化、规范化管理水平不断提高；队伍忠于职守、求真务实，工作效率明显提高；市场监管和行政执法高科技含量大，信息化技术倍增作用明显。履职能力的升级。工商队伍落实新职能能力、服务科学发展能力、应对突发事件管理能力和驾驭高科技、新技术能力得到全面提高。队伍管理的升级：政治思想扎实有效、惩防体系坚实牢固、政风行风全面好转、工商文化氛围浓厚、发展环境内和外顺。

二、制约工商转型升级的主要因素

(一)思想观念上的制约因素。主要表现：一是服务意识尚未完全夯实。“门难进、人难找、脸难看、话难听、事难办”的、衙门作风依然存在；讲监管，就放弃服务，常以“管理者”自居。讲服务，就削弱监管，放任自流，机械地把监管与服务对立起来。二是法治意识不够牢固。单位功利化现象比较普遍，重处罚、轻管理现象时有发生。行使自由裁量权不准确、不科学，坚持过罚相当原则不到位，重责轻罚或轻责重罚现象时有发生。三是创新意识不够强。习惯于用旧思维想问题，用老经验办事，用老办法干工作，因循守旧、安于现状，小富即安、小进即满。

(二)履职能力上的制约因素。在理解力方面：学习掌握上级指示精神不够透彻，把握大局和中心工作不够准确，工作走弯路、工作效率差现象时有发生；在执行力方面：工作方法不够科学，工商业务“看家本领”不够高，履行岗位责任不够到位，工作质量不够高。甚至造成工作失误而被追究责任；在创新力方面：工作特点规律把握不好，破解影响科学发展难题能力弱、点子少，一方面在推动发展面前无能为力，“有想法、没办法”，不会改革或不敢改革，工作循规蹈矩；另一方面改革思路不清、措施不力，眉毛胡子一把抓，“有姿势、没实际”，改革成效比较差。

(三)组织体制上的制约因素。一是职能分工存在垂而不直。党务工作、纪检监察工作尚未实现垂直管理；行政许可与行政执法内部职能交叉重叠、责任不清，存在着对外多头办事、多头执法、执法扰民现象。二是机构设置不尽科学。省、市、县局内设机构上下不对称，业务工作衔接不顺；基层工商所主要根据收费和监管需要来设置，区域配置不合理，各所人数大小不一、内部分组模式参差不齐，存在着“收费所”和“麻雀所”现象。三是人员编制不够合理。珠三角地区人员编制严重不足，东西两翼、粤北山区工商部门空缺编制较多，监管任务与人员编制配置不够对称。四是领导职数配备不足。各级领导、非领导职数配备没有体现垂直管理的特殊性和重要性。工商干部未能纳入地方党政培养选拔计划，干部只能进、不能出，干部职务晋升空间比较窄，工商干部年龄偏大、职务待遇偏低的现象比较普遍。

(四)监管机制上的制约因素。监管模式上，仍然停留在突击性、专项性整治上，缺乏标本兼治长效机制，运动型比较明显，监管执法疲于应付；监管方式上，“头痛医头、脚痛医脚”的现象比较普遍，缺乏整体性、系统性和前瞻性，重行政处罚、轻教育梳导，重事后监管、轻事前事中监管的问题不同程度存在；监管手段上，综合运用现代信息技术、现代检测手段、现代统计方法和现代管理工具等手段，来对市场的准入行为、经营行为、退出行为实施全程有效的监管能力比较低，“一看二摸三闻”的经验式监管方法在基层单位带有一定的普遍性。

(五)队伍管理上的制约因素。在思想教育上，工作针对性、有效性不够强，重业务工作、轻日常管理。重物质奖励、轻精神激励，重集中教育、轻个别疏导的“三重、三轻”现象在一些部门不同程度存在；在行政管理上，对严重违纪违法问题的处理有明确规定与要求，管理“高压线”比较明确，但对一般违章违规问题的处理缺乏相应条款要求，管理缺乏“低压电”；在收入分配上，公务员的工资待遇激励手段单一，各地干部收入差距较大，动力不足、压力不大；在个人进步上。由于受编制职数限制以及干部

系统内外交流难的影响，岗位职数设置的有限性与个人需要的无限性矛盾比较大；在工作环境上，工商工作任务日趋繁重、问责追究力度加大，监管执法环境日趋复杂。妨碍公务、暴力抗法等事件时有发生，严格的责任追究和复杂的工作环境，使一线执法人员面临工作压力和心理压力的双重挑战。

三、推进广东工商转型升级的对策与措施

(一)把握方向、遵循规律，切实增强推进广东工商转型升级工作的针对性和有效性

一是要正确处理好改革创新与继承发扬关系。要坚持“承前启后、继往开来”的思想，善于总结前人工作经验、善于充分利用已有改革成果，不断总结、完善、提升原有工作成果，力求做到在谋划思路中有新意，在推动工作中求亮点、在破解难题中抓深化。

二是要正确处理好改革创新与依法行政关系。政府职能的法定性是现代行政的基本要求，依法行政是构建服务型政府的根本保证。工商部门作为行政执法部门，创新体制机制必须在法律赋予职能的框架内进行。凡涉及前置许可、市场准入、安全生产等法律法规有明文规定的，必须严格遵守，不能随意突破和改变，防止改革中的随意性。

三是要正确处理好全局与局部的关系。既要学会弹钢琴的工作方法，统筹兼顾、整体筹划、分步推进，确保各项工作与改革协调发展。又要善于抓重点，解剖麻雀。紧紧抓住政府关注、群众反映强烈，制约队伍建设，影响工作落实等难点、热点和“瓶颈”问题，集中精力、集中力量，全力破解发展难题。

四是正确处理好自主创新与借力创新的关系。在强调“自力更生、丰衣足食”，形成自我“首创”和“独创”改革成果的同时。广泛借助党委政府和社会各界的力量。广泛吸收和借鉴其他单位、兄弟部门改革成果与经验。

五是正确处理好标兵与追兵的关系。正确处理好标兵与追兵的辩证关系，把追兵当作标兵，把对手当作老师。增强忧患意识，反弹琵琶，逆向思考，自我施压，加快发展，争创新优势，谋求新发展。

(二)大力实施“人才强商”战略，全面提高服务科学发展能力与水平

一是以打造“学习型”工商为契机，全面提高工商队伍自主创新能力。把加强学习作为推动改革创新、实现工商转型升级的重要举措，建立完善学习培训教育管理机制，推行岗位资格证书考试考核制度，建立“干部终身学习台帐”和领导干部与机关调查研究制度，切实增强广大干部学习的自觉性与主动性，实现“要我学”到“我要学”的转变，不断提高服务科学发展的创新能力。

二是建立健全岗前培训机制，切实打牢干部队伍履职基础。认真抓好新招录公务员初任培训、干部上岗培训、领导干部任职培训，特别是针对“两费”停征后部分干部岗位调整实际，突出“收费型”干部转岗履职需要，加大岗位业务技能培训和转岗教育，提高其新岗位履职能力，实现自我转型升级。

三是加大在职教育培训力度。不断提升工商队伍监管服务能力。坚持走课堂教育与网上教育相结合、组织集训与上门送教相结合、自力办学与借力办学相结合、集中培训与个别辅导相结合等“四个结合”教育培训路子，不断拓宽在职干部教育培训覆盖面。坚持“需求牵引、按需培训”原则。科学设置与调整教育培训内容，全面提高干部队伍履行新职能、服务地方经济建设大局、应对市场突发事件管理、驾驭现代科学技术等“四种”能力。

四是突出执政能力建设。加强高素质领导人才教育培养。深入开展学习实践科学发展观主题教育活动，狠抓理论武装。着力提高各级领导班子政治素质；建立健全党组中心组学习、重大部署学习、调查研究与挂钩联系、选派学习、集体决策等一系列制度，加强学习研究，着力提高各级领导班子科学判断形势、驾驭市场经济、应对复杂局面、总揽全局和改革创新等“五种”能力，以适应领导工商转型升级的改革发展需要。

(三)坚持改革创新，建立健全高效运作的工商行政管理体制机制

一是整合职能分工，优化资源配置，进一步完善垂直管理体制。按照“总量控制、科学调整、优化结构”的编制管理原则，统筹考虑地区之间的经济发展差异，根据市场监管和执法任务的繁重程度，调整地区间的人员编制比例，优化全省工商系统的人力资源配置；按照“一个窗口许可、一支队伍执法”的改革思路，对机关内设机构原有的相关职能职责进行合理权限划定，将机关的行政许可业务和案件，统一集中在注册服务窗口和经检部门办理，从体制上切实解决内部职能交叉、责任不清，对外多头办事、多头执法、执法扰民的问题；按照“强局大所”的建设模式，根据国家关于“强县扩权、省直管县”改革方向，充实县级工商局的执法力量，增强其对法律法规、政策和上级决策部署的执行力，加强其整顿市场秩序、创造良好市场环境的作用力：按照“突出软件建设，注重优化调整。加大教育培训，推进行为规范”的工作思路，开展新一轮基层建设，为基层工商所实现收费监管型向监管服务型转变提供组织保证。

二是创新监管服务机制，不断提高市场监管效能。以推进登记注册改革为重点，创新市场准入机制。通过依法降低准入门槛、完善服务举措、规范窗口建设，提高市场准入服务质量。增大市场主体准入总量；以推行市场巡查制为重点，创新市场规范管理机制。推进驻场式监管向综合式、动态式监管转变。适应监管社会主义统一大市场的需要；以实行商品准入、退市制度为重点，创新商品质量监管机制。严把市场商品准入关，加大重点商品特别是食品安全监管力度。与工商编制机构重新“三定”，加强流通环节食品安全监管职能全面对接：以加强12315行政执法体系建设为重点，创新消费维权机制。构建“政府监管、企业自律、社会监督”三位一体的消费维权体系，全力维护经营与消费者合法权益，促进广东社会和谐稳定：以实行信用分类监管为重点，创新市场主体监管机制。建立商品交易市场信用分类监管制度，推行网格化监管：以建立健全预警制度为重点，创新市场应急管理机制。以开展市场突发事件管理演练为抓手，完善市场突发事件应急管理机制，全面提高工商部门市场应急管理能力。

三是创新队伍管理机制，增强科学发展动力与活力。按照“统一领导、分级管理”的原则和干部管理权限规定，科学划分省、市、县三级工商部门干部管理事权，清晰界定层级管理和任免的审批、备案权限；深化干部人事制度改革，加大系统干部纵横交流力度。积极争取地方党委、政府支持，将系统干部纳入地方党政培养选拔计划之中，形成干部成长进步“能上能下、能进能出”的良性循环；积极推进行政执法类公务员管理改革、完善干部考核评价体系、充分运用各种评优奖先机制、实施岗位资格认证制度，建立行之有效的队伍内部激励机制：研究建立系统内的医疗互助机

制，设置重大疾病专项救济办法，对身患重大疾病或遭受重大灾情的干部职工给予相应救助，以解除干部职工后顾之忧。

四是创新惩防监察机制。促进队伍安全稳定。以构建工商廉政文化建设为抓手，进一步加大廉政教育力度，构筑思想防线；建立健全行政问责机制。完善决策失误责任追究制度、行政执法过错责任追究制度、失职渎职责任追究制度、监督失察责任追究制度、推行重大事故领导引咎辞职、责令辞职制度，构建廉政“高压”防线；创新监督方式，建立领导班子成员述职述廉报告制度、工商所长向监管服务对象述职述廉制度。健全义务监督员队伍、设立行政效能投诉热线，完善内外监督机制，落实诫勉谈话。形成规避廉政风险的“低压电”；创新行政效能监察手段，建立电子监察系统，对政务公开、审批时效、流程规范、收费合理等情况进行实时、全程和自动监控，促进监督监察由软约束转变为硬约束。

五是创新沟通协调机制，构建内和外顺的发展环境。要始终贯彻垂直管理“三不变”的原则。建立健全全方位、多渠道的沟通协调机制，广泛征求社会各界意见和建议，积极争取党委政府和社会各界对工商关心与支持：要建立工作请示报告制度，加强向当地党委政府请示汇报，重点工作、重要活动积极争取党委政府领导；要建立工作联席会议、情况通报、相互走访等制度，加强与相关部门沟通协调，建立协同工作机制，形成对市场监管与行政执法合力；加强与新闻媒体沟通协调，积极争取对工商工作的理解与支持，营造有利于广东工商科学发展的良好外部环境。

(四)大力实施工商“品牌”工程，充分发挥服务科学发展职能作用

推进广东工商转型升级，要以“服务发展广东，服务诚信广东，服务和谐广东”为根本目的。以“贴近中心工作，贴近经济发展，贴近民生民困”为途径，立足工商职能优势，大力实施工商品牌工程，努力向社会、企业和广大经营者与消费者提供更多更好的公共服务。

一是积极推进“准入畅通”工程，全力助推全民创业。积极推行“非禁即许”的市场准入制度，深化企业登记制度改革，降低准入门槛，减少“多头审批”；优化市、县工商局和工商所登记注册职能划分，实行企业分层登记管理：实行窗口服务前移，进驻行政服务中心、进驻“工业园”或开发区，设立绿色通道。简化办事环节，方便群众登记注册，缩短办事时间，降低办事成本；积极开展注册惠农、合同扶农、经纪活农活动，培育和繁荣农村市场主体，服务社会主义新农村建设；严格落实国家在市场准入、收费减免等方面的优惠政策，大力扶持下岗职工、失地农民、大学生和复转军人等特殊群体等就业再就业。

二是积极推进“维权护航”工程，全力服务和谐广东建设。构建“政府监管、企业自律、社会监督”三位一体的消费维权体系。进一步完善“政府推动、社会共建、多方参与”的消费维权机制：建立健全消费者与企业和解、经营者自律、消费纠纷调解、申诉举报制度，切实当好消费维权的“调解员”；深化“一会两站”建设，健全红盾维权服务网络；加大以食品安全为重点的流通领域商品质量监管力度。深化农村食品市场整治。切实担当起保障市场消费安全的重任；运用企业信用信息，深化企业分类监管制度，把食品药品、煤矿和非煤矿山、民爆物品、危险化学品行业作为监管重点，全力维护安全生产和社会稳定。

三是积极推进“商标带动”工程，推动广东由商标大省向商标强省转变。确立“品牌是竞争力、是生产力”的理念，深入推动商标带动战略，组织企业广泛开展争创驰名商标和著名商标，通过挖掘一批老品牌，培育拉动一批新品牌，宣传一批名优特，启动一批闲置品牌，把品牌迅速转化为资本，转化为生产力，促进广东经济快速健康发展：创新商标注册认定机制，支持具有自主知识产权、市场占有率高的企业争创驰名、著名商标。组织区域国际品牌试点，开展注册国际商标。大力培育广东国际知名品牌：建立商标权保护预警及服务机制，加大商标行政执法力度，协助企业做好跨区保障特别是境外诉讼应对，切实维护商标权利人合法权益，推动广东由商标大省向商标强省转变。

四是积极推进“企业金信”工程，大力营造诚信兴业经营环境。一方面要切实提高信息服务质量。改革和完善统计方法、统计分析、统计预测和统计监督，健全上下联动的工商信息统计分析制度，全面提高工商信息统计服务的质量和水平，全力服务政府宏观决策。另一方面积极推行企业信用信息记录制度和企业信用信息披露制度，建立企业信用警示制度，探索在“广东工商红盾网”向社会专门开辟“企业信用信息公示”专栏，利用报纸、电视、电台、网站等。依法公开行政处罚结果，公示典型违法企业，以引起社会的关注，对社会产生预警作用；依据企业经营行为有关信息。全面推进企业信用分类监管；推进与政府有关部门的信息共享，形成监管合力，积极推进社会信用体系建设。

新型监管机制篇（5）

“创新—监管”周期的提出

金融创新与监管是一对矛盾。1981年，美国经济学家Kane在他的论文《Impact of Regulation on Economic Behavior》中阐述了金融创新与监管之间的辩证关系。他认为在市场经济国家中，当政府设计出监管制度与规则，在利益最大化的驱动下，金融机构必定会寻求各种途径来逃避监管，这一过程会促成金融创新；而当金融创新出现之后，监管机构发现原有的监管规则已经失效，必然会创设新的规则；新规则的出现又会刺激新一轮的金融创新。因此，金融创新与监管之间，是一种“监管—创新—再监管—再创新”的过程。

Kane将监管与创新描述成一种良性循环，在一个短时期内，这种描述是较为准确的，然而从一个较长的周期来考察，金融市场的运行却很难保持这种良性循环状态，正好相反，它以金融周期为拐点，表现出一种极端的周期性运动，即：监管松弛—创新高涨—金融危机—监管强化—创新停滞—创新复苏。这个大的循环由两个不同的子循环组成，其一是创新的循环，在金融危机之前一个较长的阶段内是创新逐渐繁荣并达到顶峰的过程，危机之后创新骤然停滞，经过一段时间后再缓慢复苏，表现为典型的“高涨—危机—停滞—复苏”周期；其二是监管的循环，以危机为界限，危机之后迅速进入监管强化期，这种强化随着时间的推移逐步放松，直到下一次危机的到来，表现为“危机—监管强化—监管松弛—危机”（见图1）。

“创新—监管”周期的四个阶段

如图1所示，以危机为起点，将一个完整的周期划分为四个阶段。其中，创新的周期曲线近似于一个倒“V”型，监管的周期曲线则近似正“V”型。这种反向变化的关系绝非偶然，反之，正是由于二者之间的相互作用，推动了整个“创新—监管”周期的形成。

第一阶段：由于危机的爆发，市场风险极度放大，金融交易需求急速下跌，创新活动也随之骤然消减。此时，正常市场环境下的制度化监管方式已无法控制局势，为了防止整个金融体系的崩溃，政府以强硬而猛烈的姿态介入金融市场，监管迅速进入空前强化阶段。这一阶段表现为监管的行政性强化。

第二阶段：经过危机阶段的风险释放，金融交易在一个较低的水平上趋于平稳，但危机的阴影仍然影响了金融市场，当局开始审视监管的失误，并对监管的框架进行修正，在这些修订活动中，安全性成为主导性的目标，新的限制性规定开始出台。这一阶段，直接行政手段开始淡出，监管的强化以制度性的方式出现。在市场和监管的双重抑制下，金融创新处于停滞状态。

第三阶段：危机逐渐消退，金融交易渐趋活跃，在利益的驱使下，创新的复苏不可避免。原有的监管规则成为障碍，金融机构使用各种灵活的手段以规避监管，而这些手段本身也成为创新的一部分。这一阶段监管开始出现行政性松弛，由于活跃的金融市场给整个经济带来利益，因而当局对创新采取了默许和容忍的态度。

第四阶段：金融交易量持续扩大，金融创新活动日益旺盛，新的交易手段、方式和工具让多数交易者受益。原有的监管规则已经难以对新的交易构成限制，监管当局也越来越满意于创新所带来的好处。监管制度的修正势在必行，在新的监管框架确立过程中，“放松管制”成为主题。因而，这一阶段的监管松弛主要是制度性的。宽松的监管环境进一步鼓励了创新活动，缺少制约的创新逐渐失去控制，最终成为引爆金融危机的直接原因。

“创新—监管”周期的例证

“创新—监管”周期在一个较长的时期内体现得最为明显，以美国金融市场为例，1929年与2007年两次大的金融危机前后的制度变迁典型地演示了这种循环。

1929年之前，发达国家普遍信奉自由市场制度，系统性的监管制度尚未形成，市场秩序的维持主要依靠金融市场参与者的自律，监管极为松弛，创新被视为正常与自然的市场活动并未受到过多的关注，金融机构的活动很少受到限制。在这种背景下，经济危机的爆发首先由股票市场的崩盘引起，在紧接着的大萧条中，金融体系的崩溃又使经济危机雪上加霜。此后，人们开始反思监管的缺位，自由放任的态度受到批评，政府对金融市场实施了全方位的严厉监管。1933年《银行法》（Glass Steagall Act）的出台标志着监管进入制度性的强化时期。在新的监管体系中，安全性的要求压倒一切，不惜以人为的方式将市场硬性分割，自由交易的要求让位于稳定。这一阶段正是创新与监管周期中“危机—创新停滞”阶段的表现。

危机后的较长一段时间内，美国金融市场在这种严厉的管制之下逐渐恢复并重新发展。然而，随着市场活力的回归，人们开始发现，分业制度限制了金融机构活动的空间，显得越来越僵化；禁止跨州设立分支行的规则使市场变得支离破碎；最高利率限制使银行的资金流失，反而抬高了资金使用成本。在利益的驱使下，金融机构纷纷采取措施绕过监管规则，创造了大量新的金融工具、交易方式以及市场组织方式。这一阶段处于“创新停滞—复苏”阶段，而监管制度虽然尚未调整，但当局很少主动阻挠创新活动，监管处于行政性的松弛阶段。

20世纪80年代，监管过渡到制度性松弛阶段，创新则逐渐迈进空前的繁荣。一方面，大量的创新使原有的监管规则已经失去了效用，另一方面，创新所带来的繁荣也开始令监管当局反思，一个自由的、有活力的金融体系似乎对经济更为有益，从而使监管当局倾向于采取一种更宽松的态度来对待创新。放松管制（deregulation）成为主流。从1980年废除Q条例，到1995年基本取消商业银行与投资银行的业务界限，这一趋势不断加强。在充分自由的金融监管环境下，金融创新以极快的速度增长，房屋次级贷款、抵押贷款证券化及CDS等引发此次危机的触媒就是这一轮创新潮流的产物。这是“创新高涨—危机”阶段的表现。

在危机爆发后，再次进入监管强化阶段，自由放任的态度再次遭受摒弃，严格监管与加强系统性风险控制的要求强烈凸显，从美国提出的金融监管新方案来看，稳定性要求再次占据上风，对安全性的强调成为主题，具体措施包括强化巨型监管机构的作用、对场外衍生品、评级机构和私人资产池等真空地带进行全面监管、进一步提高信息透明度要求等。

监管制度供给滞后模型

上述周期中的两个子循环，从制度经济学的角度来看是金融创新与监管两种制度的变迁。这两种制度的变迁不但以周期性的方式出现，并且呈现出某种交互变化的特征，然而，二者之间的关系并非平行或对等。其中，金融创新占据了主导地位，而监管则是跟随创新的，因而显得较为滞后。这种滞后并不是单纯在时间上的先后顺序，而是有着更深层的逻辑关系。

如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被更新（R.科斯等，1994）。在一种假定的初始均衡状态下，如果某些外部事件的发生使预期的收益发生增长，并且在现有的制度结构内无法实现这种收益，人们就会有动力去改变制度安排，以达到将这种预期收益内部化的目的。对于金融创新或监管的变革来说，存在一项重要的区别，即对它们各自的均衡施加冲击的外部事件是不一样的。对于金融创新来说，市场机会的变化是其主要的外部事件。由于市场机会的变化非常活跃，金融创新也随之频繁出现，并且无论在什么样的监管规则下都会发生。反之，对于监管而言，创新则是其主要的外部事件。监管的目标是维护金融系统的稳定，但同时又希望这种稳定不会妨碍金融市场的发展。因此，一项金融创新所带来的效率提升、财富增加及交易活跃等好处成为现有监管安排的外部利润，而由创新所产生的潜在风险则会增加监管的外部成本，每一项创新活动的出现都会带来监管外部成本与利润的改变，随后才引起监管制度的改变，这就是戴维斯所说的“供给滞后”模型。

因而，由于金融创新总是能给监管施加冲击，而监管制度的变动则不是导致创新的主要外部事件，所以监管的演变由金融创新的进程所主导，从而形成了如前所述的“创新—监管”周期。那么就形成了一个悖论：从监管制度的设计目的来看，它必须对金融创新构成制约，但事实上它却在被动地适应创新过程，因而必然是滞后和失效的。

关于逆周期监管的思考

（一）建立一种制度审慎的监管观

在现有的微观审慎、宏观审慎基础上，建立一种制度审慎的监管观。所谓制度审慎观是以削弱创新周期性变化为直接目的，以防范监管制度滞后失效为最终目的，采取一个更大程度上的内生风险模型，重视金融机构与监管机构之间的动态博弈关系，构建一种包含金融监管机构在内的审慎控制衡量标准。

（二）建立更有弹性的监管法规

建立更有弹性的监管法规，赋予监管机构更大的选择空间，也就是说，部分地以监管者的决策代替法律和规定。这种制度安排并不必然能够防止监管的松弛，如前所述，创新也会引发行政性的松弛。但这有助于减少监管制度变迁相对于金融创新的滞后。从一个外部冲击的出现到制度为之改变存在着一个较长的时滞，当创新的风险增加到难以忍受的程度时，依靠制度的改变来进行纠正已经来不及了，原有的制度甚至可能成为保护风险行为的屏障。而如果监管者有更大的权力来处理问题，时滞的影响就可以缩减到最小。只要监管者控制风险的目标函数不变，就没有理由认为这会使情况变得更糟。

（三）建立双向信息交流系统

一方面，强化金融机构与金融组织的信息披露，面对广大市场参与者进行风险教育与风险揭示，另一方面，更重要的是建立一种从投资者处获得信息反馈的制度装置，使监管机构更容易捕捉到早期的风险信息。其目的是在初级行为团体与次级行团体建立一种通道，从而减少初级行为团体的行为成本。在以往的监管体系中，监管机构更多地将注意力集中于金融机构，而很少与公众形成直接联系，因此在公众感受到风险的压力时，却很难将其传递给监管机构。双向信息交流系统的建立则可以缩减这种成本，同样有助于减少时滞的影响。

参考文献：

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新型监管机制篇（6）

由于经济制度、经济发展水平以及历史传统等方面的差异，各国在证券市场监管上存在着很多差别。有的国家或地区依靠政府来管理证券市场，有的则主要依靠证券行业自律来维护市场秩序。有的国家和地区将有关证券发行交易、证券经营机构的管理，以及相应的民事、刑事责任等内容汇聚在证券法和证券交易法之中，有的国家和地区仅在公司法中给予规定或分类制定多个法律。有的国家或地区强调公开原则，有的则注重实质性审查原则。根据上述差别本文将各国证券监管模式大致分为集中型监管模式和自律型监管模式两类加以讨论。

一、集中型监管模式

在集中型监管模式下，政府通过设立专门的全国性证券监管机构，制定和实施专门的证券市场管理法规来实现对全国证券市场的统一管理。美国、日本、韩国等都属此类，其中美国最为典型。

该模式的特点在于:(1)强调立法管理，具有专门的、完整的、全国性的证券市场管理法规。如美国以《1933年证券法》、《1934年证券交易法》、《933年银行法》为核心，构建了一系列证券专项立法并形成完整的法规体系。(2)设立统一的、全国性的证券管理机构来承担证券监管职责。按证券监管主体设置上的差异，又可分为：以中央银行为监管主体的附属型模式，代表国家是巴西、泰国；以财政部为监管主体或由财政部直接建立监管机构的附属型模式，代表国家是日本、法国；独立性模式，即由独立于其他国家机关的专职机构作为监管主体，以美国为典型代表。

美国的证券监管模式及其内部组织框架是集中立法型体制的代表，并为大多数新兴证券市场上的政府所效仿。美国模式是一种分离的单一性职能管理体制。其证券监管机构在职能上专门而单一，与证券交易所等在实体上相互分离。总体来说，其证券市场管理的整体组织体系包括三个层面：第一为证券机构的内部管理；第二是自律管理机构的自律管理；第三为政府监管机构的集中管理。其中政府证券监管采取双重管理体制，即联邦政府管理和各州政府管理。联邦政府管理在证券监管体系中处于最为重要的地位，成为监管层面的核心。从政府监管的角度来看，美国证券交易委员会（SEC）成立后各州的证券管理地位和职能显著下降，仅负责州内的一部分市场管理活动，SEC则成为统一管理全国证券活动的独立的最高金融管理机构。根据《1934年证券交易法》，SEC具有准立法权、准司法权和独立执法权，专门行使全面监管全国证券发行和交易活动的职能。SEC的宗旨是寻求最大的投资者保护和最小的市场干预，限制证券活动中的欺诈、操纵、过度投机和内幕交易等活动，维护证券投资者、发行者、交易者等各类市场参与者的正当权益，通过一个公开而公平的投资信息系统，促成正确的投资选择和最佳的资源配置。

美国的自律管理机构处于承上启下的监管地位，主要包括各证券交易所、证券商协会、清算机构、市政证券立法委员会，其自律管理的职能和作用均有所差别。以纽约证券交易所（NYSE）为代表的各交易所均制定相应规则监管在其市场上的有关证券活动，遵照《1934年证券交易法》实施自律监管。其职能主要有：建立会员制度，负责会员的登记注册和资格审批；建立证券注册制度；提供交易场所、通讯等市场活动所必须的所有设施：收集、统计并相关上市证券的各类信息：在SEC监管下制定规章制度并监督所有会员遵行。1939年在SEC建议下成立的“全国证券交易商协会”（NASD）是美国最大的注册证券协会负责监督全美场外市场的所有证券交易活动以及所有非纽约证券交易所和非美国证券交易所会员的证券商。根据《证券交易法》、1940年的《投资公司法》和《投资顾问法》，所有自律监管组织以及证券经纪商、自营商、市级证券交易商和投资公司、投资顾问、托管公司等最终均受SEC的监管。

对新兴证券市场的监管可以从新凯恩斯学派关于政府对金融市场制的管理权力，既起到了稳定证券业和市场秩序，从而保护投资者的有利作用，也造成了市场发展缓慢而僵化的不良后果。

对于新兴金融市场在发展中国家的作用，经济学家主要有两种观点。一种观点强调金融自由化。该观点认为政府干预会阻碍金融经济的健康发展。另一种观点以新凯恩斯学派为代表，强调发展中国家政府应在金融市场中发挥积极作用。该学派代表人斯蒂格里兹（Brown，1968）指出：金融市场上的市场失灵比其他市场更为普遍，政府干预不仅能使市场功能发挥的更好，而且会改善经济表现。政府或管制失灵问题的存在是由于这些管制设计得不够完善，而不应否定政府干预本身（Stiglitz，1993）。进行干预的必要性和重要性的论证中找到理论依据。同西方成熟证券市场相比，发展中国家的新兴证券市场需要更广泛、更深刻的政府介入。然而，受制于发展中国家的具体国情和经济发展条件，新兴证券市场表现出许多不同于发达证券市场的特征，政府干预也由此具有一些特殊性。

首先，发展中国家政府在缺乏证券市场的初始状态下引入证券市场，这本身是一种制度创新。但是，出于长期以来的计划经济体制和政府对金融体系的行政管理，证券市场及其构成要素成为发展中国家的一种公共产品。而各类证券主体也都需要在政府的促进下形成。在经济发展水平较低的条件下，发展中国家的经济增长具有强烈的证券需求，这就使融通资金成为证券市场最重要的功能定位。政府也因此更多地介入证券市场，以期促进高额的低成本的证券形成。在这一背景下，政府监管者往往采取具有较强行政色彩的方式更为直接地干预证券市场的融资行为。上市企业首先是被政府挑选而不是被市场所挑中。这种供给主导型的的金融在早期可以起到促进工业化和经济增长的作用，但是，片面强调融资功能，过分偏重证券市场在国有企业筹资、转制和重组中的作用，会造成对证券投资者利益的忽视。所以，在新兴证券市场上，政府干预具有强烈的阶段性特征。

其次，发展中国家证券投资者的非理性等人文因素和投资者构成中的“二元结构”是引发证券市场过度条投机以及垄断操纵的重要原因，也是监管部门需要更多奉行“家长主要”的主要依据之一（洪伟力，2000）。与西方发达证券市场机构投资者占主导地位不同，发展中国家一般都缺乏稳定的机构投资者，证券市场的投资者结构类似 “二元结构”：一头是为数众多的中小投资者；另一头是为数少量、掌握巨资、通晓内幕消息具备市场力量的人投资者。另一方面，发展中国家的一般投资者普遍地收入水平较低、投资渠道有限、整体上关于投资知识存量不高、风险和法律意识淡化，以及与此密切相连的强烈的非理性和偏好投机的心态，这些因素往往成为新兴证券市场恶性投机的基础。

二、自律型监管模式

1986年8月27日英国证券史上被称为“大爆炸”的巨大变革。英国颁布《金融服务法》这是一种根本性的结构调整，无怪乎整个证券业震动很大，1986年“大爆炸”应此得名，《金融服务法》首先定位在保护投资者利益。在这之前，英国一直是最具代表性的自律型国家，其监管体制是一种复合的双重职能管理体制，它没有专门的特定政府管理机构，其自律管理系统包括两个层面：一是证券交易所的管理，它是非官方的证券市场监管核心，证券交易所同时具有证券管理和证券交易运行的双重职能；二是由三个非政府管理机构即证券交易所协会、证券业理事会、企业收购和合并专门研究小组组成。

在英国，证券交易所协会由证券交易所会员组成，根据《证券交易所管制条例和规则》管理伦敦及其他交易所的各项证券业务，并制定“关于批准证券上市及发行公司须进行连续宣述的规则”以及在并购时的财务公布规定及其他特殊规定。它管理着伦敦和英国其他六个地方易所的具体业务，实际上扮演着管理整个英国证券市场的主要角色。证券业理事会于1978年由英格兰银行提议而成立，由10个以上的专业协会代表组成，主要职责是制定、解释并执行各项规章制度，如《证券交易所行动准则》、《基金经理人交易准则》、《大规模收购股权规则》等。收购与合并专门小组于1968年由九个专业协会发起组成，负责解释和执行由“伦敦城小组”制定的《伦敦城收购与合并准则》，以规范上市公司的收购行为。英国的三个自中管理机构与政府机构相对独立，并进行一定程度上的非正式合作。证券交易所等自律机构的运作一般不受英国政府的直接控制，但它们是在政府及相关监管部门如贸易部、英格兰银行等指导下实施自律监督和管理，保持与政府部门的联系并遵守政府对于证券管理的指导原则。英国政府对证券市场的法律管理主要由贸易部的各部门进行监督，贸易部对招股说明书和法定“持续性公示”的要求进行监督。英格兰银行则偏重于涉及外汇证券业务和非居民证券交易的管制。

英国于2000年通过了《金融服务及市场法案》，根据新法案成立的金融服务局（Financial Service Authority，FSA）对金融业实施统一的监管，监管方法主要着眼于对消费者公平，改善行业经营状况和灵活性主动性三个方面，并在实践中日益完善。FSA从证券与投资委员会（SIB）手中接过了对投资机构监管的权力，成为英国金融业的“超级监管者”。之所以要成立这个超级监管机构，主要是因为许多自律组织往往由于既得利益的关系和熟人关系，监管不力，未起到一个“金融警察”的作用。FSA作为一个单一监管者机制行使着“再管制”的职能，尽管如此，它在组织形式上仍为一家保证有限公司，带有很大的自律色彩。FSA的目标是保护投资者、保证金融市场的质量和控制金融市场风险等，它扮演着一个既独立于政府、又有相当自律组织色彩，同时担当着对整个金融系统进行监管的角色。

在自律型监管模式下，政府对证券市场的监管主要依靠证券交易所及证券业协会等组织实施自律管理，而较少对证券市场进行集中统一的干预。其特点在于：首先，通常不制定统一的证券市场管理法规，而主要通过自律机构的规章制度和一些间接法规来监管证券活动。其次，通常不设立全国性的统一证券管理机构，而主要依赖自律组织及市场参与者的自律管理。

法律具有刚性，监管者只能依法制裁违法行为。正是这种刚性决定了法律不能规范市场的全部问题，否则会扼杀市场的活力。证券市场属于金融信用制度的高级阶段，这种信用属性决定了证券市场也需要商业道德来支持和维系。

三、两种模式的优劣比较

政府垄断会计法律法规的制定权从而导致政府行为的低效率。一方面政府会计监管体系使政府享有了会计规则的垄断制定权，而垄断则会降低效率。孟德斯鸠（Tmeman，1986）：“一切有权力的人都有滥用权力的习惯，这是万占不变的经验，防止权力滥用的方法，就是用权力来约束权力，权力不受约束必然产生腐败”。同样，作为一项制度，自律始终存在于证券市场之中，但证券市场欺诈的历史也与市场本身一样古老。历史上，伴随每一次金融危机带来的投资者损失与经济动荡，各国政府都纷纷在法律制度与政府机制上做出相应的安排。美国《1933年证券法》和《1934年证券交易法》的颁布以及“美国证券交易委员会”的成立就是最典型的例子。这说明市场自律存在重大缺陷，有自身无法克服的缺点。具体见下表分析。

四、会计监管模式的融合趋势

集中型和自律型监管模式各有利弊，因而如何兼有其优点，摈弃其缺陷，实现证券市场监管模式的完善，逐渐成为各国有关部门普遍关注的问题。因此出现了证券市场监管模式融合的趋势，即实行政府型监管模式的国家也开始重视自律监管的作用，通过立法和监管制度的改革，承认和加强自律监管的作用：实行自律型监管模式的国家也开始重视通过立法和建立统一的证券监管机构，加强证券市场的政府监督和立法管制。例如，美国是政府监管模式的典型代表，但其证券商协会、证券交易所等在证券监管中也发挥一定的作用，特别是场外交易市场，主要靠证券商协会的管理。英国是自律型监管模式的典型代表，但1986年通过的《金融服务法》，建立了证券和投资局，专门负责证券市场的管理，虽然这一机构不是官方机构，但其管理方面吸收了政府型监管模式的许多做法。

证券市场监管模式中存在普遍的经验和共同发展的趋势，归纳起来，主要有以下三方面：

1.不断强化政府对证券市场的集中统一监管

美国是典型的政府型监管模式，其政府在证券市场中的主导地位和权威性自不必说。即使是英国这种高度自律性的证券市场监管体制也有逐步加强政府监管作用的趋势。而采取中间型证券高层监管的国家也改变政府对于证券市场基本上不干预的传统做法，正日益向政府集中统一监管型靠拢。

2.赋予证券市场监管机构足够的权力和资源

当今各国证券市场繁荣与否与该国有关监管机构的职责是否明确，权威是否足够，管理措施是否得力等方面是休戚相关的。如前所述，美国的联邦证券管理委员会（SEC）就是一个高度权威性和充分权力资源的官方性最高证券监管机构，它有力地保证了美国证券市场的高速发展和相对稳定。

3.注重发挥证券市场自律机制的一线监管作用

作为高度自律性监管的代表，英国证券业自律组织的严密及自律规则的完善是众所周知的。然而，即使是强调政府集中监管作用的美国式证券市场监管体制也从来不敢忽视自律管理的重要作用。美国1975年《证券交易法》修正了对证券交易委员会的监管，建立了一套对自律组织监管的程序。在此基础上，将大量的具体管理事项交给自律组织进行自我管理。这样，美国政府管理重点放在宏观的间接管理上，由证券业自律组织具体从事一线监管，并把这种自律管理看作是主管机构直接管理的补充和延伸。而中间型的证券市场监管体制的国家，如法国、新加坡等，普遍实行政府行政法律控制与证券商自律管理有机结合的体制，这些国家对在证券市场一线监管中充分发挥自律组织的作用也是相当重视的。

政府监管监督性与补充性原则，奉行自律监管第一位的原则并非放弃政府监管，而是以政府对自律组织进行监督为原则的。政府监管的强制性监督确保政府资源的节省，并促使自律组织随时履行对市场的监管职责。通过对自律监管的监督，政府监管可以弥补自律监管不足。美国SEC并不直接监管具体的金融机构，二是监管交易所与证券业协会，促使他们监管自己的会员与市场，进而实施证券法。此外，美国SEC还进一步实施自律组织所无法实施的监管活动，以弥补自律监管的不足。

参考文献：

[1]Ball, R., P Brown.1968. An Empirical Evaluation of Accounting Income Numbers. Accounting Research, Autumn

新型监管机制篇（7）

一、我国新型农村金融机构制度演进历程

2006年12月20日,中国银监会下发了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策,更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》提出,按照商业可持续原则,在农村地区建(文秘站:)立村镇银行、农村资金互助社和贷款公司等新型农村金融机构;要求各地积极引导包括境内外银行资本、产业资本和民间资本在内的各类资本投入到农村金融体系的建设中,并决定在吉林、四川、青海、甘肃、内蒙古、湖北6省(自治区)的农村地区进行试点。2007年1月22日,中国银监会又出台了“三项规定”:即《村镇银行管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》和《贷款公司管理暂行规定》。2007年10月12日,经国务院批准,中国银监会决定将新型农村金融机构的试点由原来的6省(自治区)扩大到全国31个省(市、自治区)。截至2008年底,全国已有105家新型农村金融机构获准开业,其中,村镇银行89家,农村资金互助社10家,贷款公司6家;105家新型农村金融机构共吸纳股金40.4亿元,吸收存款42.8亿元,贷款余额27.9亿元,累计贷款39.7亿元,96.8%的贷款投向农村小企业和农户。数据表明,新型农村金融机构拓宽了农民、农业和农村的融资渠道,有利于“三农”问题的解决。

二、我国新型农村金融机构制度安排的特点

(一)服务于当地农民、农业和农村经济发展

村镇银行定位于经中国银监会有关机构批准,由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资,在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。农村资金互助社定位于经中国银监会有关机构批准,由乡(镇)、行政村农民和农村小企业自愿入股组成的,为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互银行业金融机构。贷款公司定位于经中国银监会有关机构批准,由境内商业银行或农村合作银行在农村地区设立的专门为县域农民、农业和农村经济发展提供贷款服务的非银行业金融机构。新型农村金融机构的资金不能用于“三农”以外的其他领域,服务对象限制在县级行政区,或乡(镇)和行政村一级的社区,不准许跨区经营,村镇银行不能发放异地贷款。

(二)注册资本金较低

在县(市)设立的村镇银行,注册资本不低于300万元人民币;在乡(镇)设立的村镇银行,注册资本不低于100万元人民币。农村资金互助社的注册资本:在乡(镇)设立的农村资金互助社,注册资本不低于30万元人民币,在行政村设立的农村资金互助社,注册资本不低于10万元人民币。贷款公司的注册资本不低于50万元人民币。

(三)股东持股比例一定

村镇银行应由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资,其最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构。最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%,单个自然人股东及关联方持股比例不得超过股本总额的10%,单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及关联方持股比例也不得超过股本总额的10%。对于贷款公司,制度规定应由境内商业银行或农村合作银行全额出资。贷款公司不得吸收公众存款,其营运资金为实收资本和向投资人的借款。

(四)治理机构设置灵活

“三项规定”提出,新型农村金融机构的治理机构应具有灵活性和有效性。不同形式的金融机构可以根据自身的实际情况建立不同的治理架构,不必拘泥于固定的“三会”形式,应注重组织制度的有效性和股东的真正到位。

(五)监管指标明确

对村镇银行的监管指标:资本充足率大于8%、不良资产率低于5%时,适当减少现场检查的频率和范围;资本充足率高于4%、低于8%时,督促其制订切实可行的资本补充计划,限期提高资本充足率,加大非现场监管及现场检查力度,适时采取限制其资产增长速度、固定资产购置、分配红利和其他收入、增设分支机构、开办新业务等措施。对农村资金互助社的监管指标:资本充足率大于8%、不良资产率在5%以下时,允许向其他银行业金融机构融入资金,适当降低现场检查频率;资本充足率低于8%、大于2%时,禁止其向其他银行业金融机构融入资金,限制其发放贷款,加大现场检查力度;资本充足率低于2%时,责令限期增扩股金、清收不良贷款、降低资产规模,限期内未达到规定的,要求其自行解散或予以撤销;对单一社员的贷款总额不得超过资本净额的15%;对单一农村小企业社员及其关联企业社员、单一农民社员及其在同一户口簿上的其他社员贷款总额不得超过资本净额的20%;对前十大户贷款总额不得超过资本净额的50%;资产损失准备充足率不得低于100%。对贷款公司的监管指标:资本充足率大于8%,不良贷款率在5%以下时,适当减少检查频率;资本充足率低于8%、大于4%,或不良贷款率在5%以上时,加大非现场监管力度,督促限期补充资本、改善资产质量;资本充足率降至4%以下,或不良贷款率高于15%时,责令其调整高级管理人员、停办所有业务、限期重组。限期内不能实现有效重组、资本充足率降至2%以下时,责令投资人适时接管或由银行业监督管理机构予以撤销;对同一借款人的贷款余额不得超过资本净额的10%;对单一集团企业客户的授信余额不得超过资本净额的15%。资产损失准备充足率不低于100%。

三、我国新型农村金融机构制度安排的缺陷

(一)准入门槛过低

新型农村金融机构的制度安排是低注册资本,即低准入门槛。低准入门槛有利于新型农村金融机构的设立,但准入门槛过低,将会使新型农村金融机构出现“先天不足”——资金不足,进而抵御经营风险的能力较弱。而且,新型农村金融机构的贷款方式以信用贷款为主,信贷资产的风险系数较大,同时还要应对自然灾害、动物瘟疫等不可抗力导致的违约风险。因此,应完善新型农村金融机构的制度安排,适当提高准入门槛。

(二)限制资本投入

新型农村金融机构的制度安排限制了资本的投入,所以在其运行过程中,极易出现资金不足的问题。如,村镇银行各类股东的持股比例制度安排,限制了具有较强资金实力的单个自然人、单一非银行类金融机构和单一非金融机构企业法人向村镇银行投入资本;农村资金互助社各类股东的持股比例制度安排,也限制了具有较强资金实力的单个农民或单个农村小企业向农村资金互助社投入资本;贷款公司的营运资金为实收资本和向投资人的借款。贷款公司“只贷不存”的制度安排,也使其资金实力受到限制。因此,应完善新型农村金融机构的制度安排,鼓励资本投入。

(三)忽视债权人权益保护

新型农村金融机构的主要任务是为农民、农业和农村提供贷款,而贷款制度的安排,又不要求贷款人提供担保品。所以,如果新型农村金融机构发生支付危机或破产倒闭,不仅难以偿还存款人的存款本金和利息,损害存款人的权益,而且投资人也难以收回投入的资本,损害投资人的权益。因此,应完善新型农村金融机构的制度安排,加强债权人的权益保护。

(四)监管指标不合适

新型农村金融机构的监管指标,主要是资本充足率和不良资产率。不良资产率监管指标是不合适的,它可能会影响新型农村金融机构发挥作用。因为新型农村金融机构的任务是为“三农”提供金融服务,尤其是贷款服务,而服务对象又是风险较大和不确定的对象,所以新型农村金融机构的不良资产率有时可能会较高。如果严格按照制度规定的不良资产率来衡量,则新型农村金融机构就可能难以充分发挥应有的作用。因此,应完善新型农村金融机构的制度安排,调整监管指标。

四、完善我国新型农村金融机构制度安的对策

目前,我国新型农村金融机构制度安排的法规,主要是中国银监会的《村镇银行管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》和《贷款公司管理暂行规定》。因此,完善我国新型农村金融机构制度安排,主要是结合新型农村金融机构的特点,修改完善这三部法规,维护新型农村金融机构的正当权益,促进新型农村金融机构的发展,实现为农民、农业和农村经济发展服务的目的。

(一)适当提高准入门槛

适当提高准入门槛,既不会太影响新型农村金融机构的设立,又可较好地解决新型农村金融机构的资金不足问题,增强其抵御经营风险的能力。进一步来说,就是适当提高注册资本最低限额。这样,新型农村金融机构才能满足当地农民、农业和农村经济发展的资金需要。

(二)鼓励资本投入

新型农村金融机构的制度安排,限制了有关股东的资本投入,可能会出现资金不足的问题,所以,应完善制度安排。第一,完善村镇银行各类股东的持股比例制度安排,提高单个自然人股东及关联方持股比例,提高单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及关联方持股比例。第二,完善农村资金互助社各类股东的持股比例制度安排,使实力较强的单个农民或单个农村小企业可以自由向资金互助社投入资本。同时,允许吸收非社员存款,并扩大资金互助社的社员范围,使金融机构也可以向其投入资本。第三,完善贷款公司营运资金来源制度安排,使其既可以吸收股东资本和向投资人借款,也可以适当吸纳公众存款和向其他银行业金融机构融入资金,提高资金实力。

(三)保护债权人权益

新型农村金融机构的制度安排,必须保护股东和存款人的合法权益。在制度安排上,要保证存款本金和利息的支付;实行审贷分离;对借款人的借款用途、偿还能力、还款方式等进行严格审查,要求借款人提供担保;对保证人的偿还能力、抵押物、质物的权属和价值以及实现抵押权、质权的可行性进行严格审查;借款人到期不归还担保贷款的,要依法要求保证人归还;经审查、评估,确认借款人资信良好,确能偿还贷款的,允许不提供担保。

(四)调整监管指标

实践表明,对商业银行的监管指标,既可以满足商业银行提供金融服务的需要,又可以满足商业银行自身发展的需要。所以,新型农村金融机构的监管指标安排,可以使用商业银行的监管指标,即使用资本充足率和资产负债比例监管指标。

新型监管机制篇（8）

(一)农业本身的弱质性

农村新型金融机构发展受到制约，归根结底在于这些机构所服务的“三农”对象本身的弱质性。农村地区的主要收入是农业收入，相对比较单一，而且农业生产和经营中存在季节性、偶然性和农产品市场价格的高波动性特征，使得农村新型金融机构业务结构单一、业务范围扩展困难，风险较高，因此其规模普遍偏小，资产组合质量不高；同时，这些机构为了与农业生产的这种特点相互匹配，也被迫留出更高的储备金，减少可贷资金的比率，降低了农村新型金融机构的盈利能力。另外，由于我国经济发展阶段和国家财力的限制，农业的弱质性也使得农业保险投入匮乏，保险覆盖程度较低，金融机构难以进行金融产品创新，进而压缩了农村金融机构的工具选择范围和限制了贷款期限的安排空间。由此可见只要不改变农业本身的弱质性，农村新型金融机构的可持续发展必然受到重大限制。

(二)资金来源受到抑制

这是三种农村新型金融机构建立以来普遍存在的问题，也是当前制约这些机构可持续发展的突出困境。按照银监会对这些机构的制度设计，贷款公司和小额贷款公司属于“只贷不存”的非金融机构性质，其资金主要来源于股东投入的资本金，并且对发起人、单一股东和自然人股东持股比例等有严格规定，因此难以获得新的资金来源；由于不能吸收公众存款，股东在对此类机构投入时也缺乏积极性。农村资金互助社吸收存款的范围仅限于社员内部，现阶段多数尚不具备一定规模和社会知名度，也难以吸收充足的资金。村镇银行虽然可以自主吸收存款，但其不具有优势，与农业银行、农村信用社、邮储银行等大型国有商业银行相比，无论是社会认可度、网点便利度以及产品多样性等方面都没有优势可言，存款利率管制的前提下，村镇银行难以吸引足够的存款客户，资金仍然构成发展的瓶颈。即便村镇银行可以进入银行间市场进行短期拆借，但当前银行业整体上处于卖方市场，往往拆出大于拆入，恰恰是打通了资金流出的渠道。因此如果要从这一途径获得资金，尚需监管部门、地方政府和金融机构各方合作，设计相应的机制保证资金补充农村市场。

(三)没有发挥信息优势和成本优势

与农村金融市场中的原有主力机构相比，新型机构的核心优势在于它所具有的信息优势。国外理论界用“关系型”和“信息型”金融服务来概括农村小型金融机构所具有的天然优势。农村金融往往带有基于关系和情感进行资金融通的模式，根植于农村的小型金融机构基于亲缘和地缘优势，可以更为准确地获得客户的行为习惯、需求状况、人格特征和经营进度等信息，从而提供个性化的定制金融服务，并且更易于控制风险，这种信息优势的发挥须依靠本土化的从业员工。但是，现阶段符合这一特征的金融人才还很匮乏，农村本土人员往往不符合监管部门的任职要求，而从外部引进就难以发挥信息优势。另外成本优势也是小型金融机构的核心竞争力之一。成本优势本质上是来源于“熟人社会”之间的彼此熟悉和舆论压力，使得新型机构可以简化和突破传统大型金融机构繁琐的“规范化”管理，从而形成的交易成本节约。但是当前农村新型金融机构的制度设计，整体模式基本参照大型商业银行的标准设计，这样新型金融机构无论是管理者还是业务经营模式都没有根植于农村，因此从管理理念到经营能力，都无法融入“熟人社会”，更习惯与过去经验中的“优质客户”打交道。在实践中一方面众多机构偏离了“三农”和小企业，另一方面由于自身条件先天不足，导致交易成本比大中银行可能更高，没有发挥出其成本优势。

(四)金融创新缺乏风险分担机制

新型农村金融机构要与传统的市场主力军竞争，更好地发挥信息优势和成本优势，就必须针对农村和农户需求进行金融产品创新。但现状是这些机构的主要资产领域集中在种植业和养殖业，其服务对象本身的弱质性决定了这些机构的资产具有较高的风险，同时农村缺乏必要的担保和抵押品，也使得这些金融机构对经营风险难以分散和管理，因此在监管压力下往往选择更为谨慎的做法。客观而言农业的高风险特征单独让任何一家金融机构单独承担都是不公平的，必须要建立国家财政、地方政府、保险公司、机构自身和社会等多元主体的风险分担机制，这样才能有效调动金融机构拓展业务、进行产品创新的积极性，形成贷款的良性循环。

(五)监管目标不够明确

新型农村金融机构毕竟是我国农村金融改革的一项试点，是一种新生的组织形式。这些机构的内部治理结构不可能做到像大型商业银行一样信息透明、产权清晰、责任明确，在发展的过程中就可能产生内部治理的“裙带化”，管理者缺少必要的监督制约，再加上其从业人员素质较低，服务对象特殊等因素，往往会产生高于其他金融机构的风险。今年发生的江苏省连云港灌南县4家农村资金互助社倒闭的事件就充分暴露了新型机构的风险问题。但目前监管部门还未形成对农村不同类型金融机构的分类监管制度，沿用传统的资本充足率和不良资产率等监管指标显然不适合不同类型的农村金融机构，不仅不能有效监管风险，还有可能阻碍部分机构的业务发展。

新型农村金融机构应以机制创新突破发展困境

(一)改革市场准入制度，引导民间资本进入新型农村金融机构

2012年5月银监会了《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》，明确了民营企业可通过发起设立、认购新股、受让股权、并购重组等多种方式投资银行业金融机构，允许小额贷款公司按规定改制设立为村镇银行，一定程度上解决了农村新型金融机构可持续发展的问题。在此基础上还可以考虑进一步放宽市场准入，允许一些符合条件的非银行金融机构作为村镇银行的发起人；通过提高企业法人和自然人的持股比例引导民间资本进入新型农村金融机构。

(二)建立新型农村金融机构的分类监管制度

监管部门在实施对新型农村金融机构的监管时，可以根据不同类型的机构采取更为弹性和灵活的监管模式，进行分类监管。比如对全国县域范围内广泛设立的村镇银行的资本充足率、资产质量、风险管理、内部控制、关联交易等通过强制信息披露、非现场监管和现场检查等方式审慎监管，强化其风险控制；对贷款公司等主要进行利率监管，并通过完善评级体系来加强管理；而对农村资金互助社应重点进行业务真实性监管，在允许的范围内尽量赋予其更多的自。在分类监管基础上，明确各类型机构的监管指标体系，建立监管的常态和长效机制。

(三)尽快建立风险分担机制

农业本身的弱质性和抗风险能力差是阻碍农村金融机构发展的根本性因素，没有风险分散和分担机制，就无法吸引更多资本投入，也难以进行金融创新。从国外较为成功经验来看，就是要在政府、金融机构、需求者和其他参与主体之间进行合理的风险和收益分配，从而达到市场的优化。现阶段可考虑从三方面共同入手：一是健全农业保险体系；二是完善多层次的农村担保体系，扩大农村抵押担保品范围；三是可以考虑在新型农村金融机构中首先建立存款保险制度，合理分摊村镇银行等小型金融机构可能因倒闭而产生的存款和财产损失。

新型监管机制篇（9）

关键词：

农村金融市场；新型城镇化

中图分类号：

F83

文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2014）18-0114-02

1 新型城镇化内涵与进程

1.1 新型城镇化内涵

农村城镇化是社会经济发展到一定阶段的产物，是农村经济不断发展及资源重新配置的过程，主要表现在农村人口的转移、非农产业的集聚、农业农动力的职业转换及生产方式和生活方式的变化。新型城镇化可理解为城镇化由初级阶段向更高层次的城镇化转化的过程。目前对于新型城镇化尚没有标准的定义，总的来说新型城镇化是更注重质量和内涵的城镇化。新型城镇化的内涵和主要特点可以归纳为以下四个方面的内容：

（1）新型城镇化的真谛是人的无差别发展，这是新型城镇化最本质、最核心、最关键的东西。新型城镇化以人为发展中心，强调人的全面发展，这样能有效防止为了城镇化而城镇化，避免城镇化偏离它的本质。

（2）新型城镇化与工业化、信息化、农业现代化协调发展。工业化以城镇化为依托，信息化服务于城镇化的发展，农业现代化以城镇化为支撑，实现四者有机融合、协调发展将更大程度上促进城镇化的发展。

（3）新型城镇化倡导人口、经济、资源和环境相协调，同时坚持集约、智能、绿色、低碳的发展方式。

（4）新型城镇化以科学发展观为指导方针，提倡可持续发展。传统的城镇化以摊大饼、高消耗、要素供给不可持续为特征。新型城镇化是以新型工业为发展方式，同时加大城镇生态环境建设的力度，提高城镇生态环境的承载力，以良好的城镇生态环境支撑新型城镇化发展，以资源节约型、环境友好型方式发展城镇化。

1.2 新型城镇化进程

历史表明，发达国家成为强国的过程就是其城镇化率逐步提高的过程。城镇化对我国跨越中等收入陷阱、全面建设小康社会具有重要意义。美国城市地理学家诺瑟姆把城镇化分为初级阶段、加速阶段和后期阶段三个阶段。城镇化发展前期由于经济落后，城镇化发展速度比较缓慢，当经济规模达到一定高度后，城镇化发展开始加速，当城镇化发展到较高水平之后，城镇化开始减速。

自改革开放以来，我国城镇化发展迅速，当前我国城镇化率以突破50%，正处于城镇化发展进程的加速时期。我们应该充分发挥比较优势和后发优势，稳步提高新型城镇化质量和水平，为建设经济强国打下基础。目前，大部分地区城镇化进程受阻，农村金融市场组织体系不完善，民间融资不规范，经营模式单一，创新力度不够，监管缺失，法律体系、信用体系不健全等诸多问题，使得农村金融市场供给远远满足不了新型城镇化建设需求，延缓了新型城镇化的进程。

2 新型城镇化建设中农村金融市场存在的问题

2.1 农村金融市场组织体系不完善

从表面上看，我国农村金融机构覆盖达到了90%，农村金融市场已形成包括农村信用社、政策性银行、商业银行、非正规金融机构在内的农村金融组织体系。但受农村金融市场环境、经济规模的影响，商业银行出于成本与利润的考量，正在有序撤出农村金融市场，支农地位正在趋于弱化。同时，政策性银行金融业务规模不足，农村信用社受自身局限，都无法达到很好的支农作用，进一步加剧了农村金融市场供需矛盾。

2.2 金融监管体制存在缺陷，不能有效监控农村金融市场风险

虽然我国农村金融市场监管体制已初步建立，防范和化解风险的能力正在不断提高，但现行监管体制还存在若干缺陷，尚不能有效监控农村金融市场风险。主要表现在以下几个方面：

（1）风险控制主体缺位，各监管机构之间缺乏有效协作，使监管难以全面有效。在市场约束条件下的银行、保险、证券风险监控系统，被监督金融机构自身监控系统，社会监督体系构成了一个有效的金融风险控制体系，但目前这三个体系均存在问题，不能良好的发挥其监管作用。同时各监管机构之间协调机制尚不健全、信息难以共享，使得该风险控制体系效率不高。

（2）农村金融市场监管方式没有跟上经济发展的需求。目前合规性监管与统一监管是我国农村金融市场主要的监管手段。但合规性监管是一种静态、消极和硬性的监管方式，它立足于维护国家法律、法规的严肃性，无法有效地动态监控农村金融机构的风险，已不能适应当前新型城镇化发展需求。同时，由于农村金融机构所处地域、类型、管理水平等的差异，统一监管不能保证这些不同的金融机构健康稳定发展。

（3）监管相关立法滞后。目前我国并没有针对农村金融市场颁布相应的监管法律法规，忽略了农村金融市场和城市金融市场的迥异和近些年农村金融市场发展带来的变化，导致相关法律、法规对农村金融市场缺乏指导性，甚至有时候发生冲突，其权威性得到很大减损，减小了其监控风险的作用。

（4）民间金融游离于监管之外。民间金融相比正规金融机构具有收集信息等优势，因此农村金融机构广泛存在。但同时高利率增加了借款人的成本，影响了借款主体发展后劲，民间金融市场大量资金不在监控范围内，干扰了央行信贷调控，加大了农村金融市场风险。民间金融引发了大量纠纷和暴力事件，造成了很严重的社会问题。

2.3 金融机构经营模式单一，创新滞后

随着我国农村经济的快速发展和城镇化进程的加快，农村金融机构出现了多样化的金融需求主体，不同的主体及不同的地区金融需求存在明显差异。由于农村金融市场缺乏有效竞争，金融机构创新动力不足，导致金融机构经营模式单一，多数地区仅有传统的存贷款业务，农村金融服务和金融工具创新滞后，理财、、咨询等金融服务几乎处于空白状态，股票、债券、基金等农村经济发展及城镇化建设所需的各种金融工具严重不足，农村金融需求得不到满足。

2.4 信用体系不完善，抵押贷款难

信用体系不完善直接导致农村信用制度缺失，恶化了农村金融市场信用环境。信用制度的缺失导致农村诚信教育和宣传工作任然滞后，农户和企业守信意识淡薄，虽农户近年守信意识总体上有所提高，但企业信用机制仍严重缺失。信用服务中介机构不健全、不规范，失信惩罚机制不够严格，信用观念淡薄，企业逃债时有发生，法律体系不完善，导致金融机构债权得不到有效保障。

由于信用体系的不完善，抵押贷款本可以作为农村金融市场的有效补充。虽然我国正在加速农村土地确权登记，但目前确权程度依然不高，同时土地流通性较差，土地及以依附土地的附属物不能有效作为贷款抵押物，严重阻碍了抵押贷款业务的发展。

3 对策建议

3.1 完善农村金融市场组织体系，增加其在新型城镇化进程中的金融供给

（1）健全农村金融市场组织体系，增加其供给主体。放宽农村金融市场准入标准，在现有农村信用社、政策性银行、商业银行的金融组织体系下，积极引导非正规金融机构进入农村金融市场，利于各类金融机构发挥各自的平台优势，满足新型城镇化发展中不同层次的金融需求。

（2）充分发挥政策性银行在新型城镇化进程中的支农作用。政策性银行在社会经济发展过程中扮演着十分重要的角色，中国农业发展银行作为主要的政策性银行之一，应努力拓宽其业务范围，不仅仅局限于粮棉油的收购，引导资金向农村地区流动，积极扶持新型城镇化建设中迫切需要发展的产业，发挥其政策性银行的重要作用，满足新型城镇化建设的资金需求，弥补商业银行资金供给的不足。

（3）加大农村信用社改革力度，发挥其农村金融市场主力军作用。一方面，对目前农村信用社产权结构进行相应调整，使法人结构趋于合理，有利于农村信用社向自我经营，自我发展，自我约束的农村金融市场主体发展。另一方面，国家应加强对农村信用社的支持力度，鼓励其满足新型城镇化建设中农业、农村、农民的资金需求，从整体上提高农村金融市场服务水平。

（4）引导商业银行加大农村金融市场信贷总额。随着新型城镇化的发展，城镇化进程中基础设施已具备良好的盈利性，城镇居民生活水平得到很大提高，农村信贷需求日益增加，同时一大批优秀乡镇民营企业和中小股份制企业都为商业银行提供了大量优质的信贷市场。国家应该用政策引导和鼓励商业银行在农村地区设立网点、完善服务、加大产品创新，发挥其在健全城镇功能和完善城镇社会服务方面的作用。

3.2 改革和完善我国农村金融市场监管制度

（1）健全农村金融市场监管体系，加强金融机构内部风险控制的同时，充分发挥中介机构、新闻媒体和社会自律组织的外部监督作用，加强各监管主体之间的协作和沟通，提高农村金融市场监管效率。

（2）改进农村金融市场监管方式。首先，把以合规性监管为主的农村金融市场监管方式转变为以风险性监管为主的监管方式。风险性监管是动态、积极的，把防范风险放在首要位置的监管方式，是在合规性监管基础上的审慎性监管。针对农村金融市场制定合理的风险权重系数，结合现场监控和非现场监控，完善农村金融机构的信息披露制度，建立健全农村金融市场风险预警制度，是目前农村金融监管机构应主要完成的任务。

其次，构建以统一监管为基本原则的分类监管机制，对经济发展水平、机构性质、管理水平和风险状况不同的地区和机构实行分类监管，有利于农村金融市场监管效率的提高。

（3）建立健全农村金融市场法律法规。首先应尽快制定引导和规范农村信用社法人治理、市场准入与退出、财务指标、高管任职资格等的法律法规，保证农村信用社快速稳定发展，发挥其农村金融市场主力军作用。同时应对目前较为成熟的新型农村金融机构制定相应法律法规予以规范。

随着城镇化的快速发展，农村金融市场日新月异，如不及时动态地调整相应法律法规，其作用将大打折扣。我国应根据农村金融市场环境的变化及时审慎地调整相关法律法规，以适应新型城镇化的建设需求。

（4）加强民间金融监管，对符合条件的农村金融机构予以合法化。中国农民从民间金融机构得到的贷款大约是从正规金融机构得到的贷款的4倍，农村金融机构鱼龙混杂、良莠不齐，应制定相关法律法规对其风险进行监控，同时合理界定正规民间金融机构与非法金融机构的界限，对符合条件的农村金融机构予以合法化，拓宽新型城镇化发展的融资渠道。

3.3 加大创新力度，完善农村金融市场服务体系

针对新型城镇化建设所需的多样化、个性化金融需求，加大金融产品和服务创新力度，满足新型城镇化建设各方面的融资需求。打破以不动产抵押贷款为核心的贷款机制，积极探索各种资产及无形资产的质押、联保、互保、担保等贷款方式，进行农地抵押、按揭贷款等金融试点，拓宽农村有效担保物范围，是农民获得贷款途径多样化。

3.4 完善信用体系，建立良好的信用环境

目前我国农村金融市场信用体系建设主要包括以下几个方面：完善企业和个人信用登记制度；建立企业和个人信用档案；规范信用评估和推广制度；建立协调共享数据库；完善信用信息平台；加强信用中介组织体系建设，提升专业化服务水平；广泛开展信用宣传和教育活动，强化信用观念和意识；加大失信惩罚机制，加大失信者成本；建立良好的信用环境，为农村金融机构降低信用风险。

参考文献

[1]范立夫.金融支持农村城镇化问题的思考[J].城市发展研究，2010，（7）：63-66.

新型监管机制篇（10）

一、引言

国际货币基金组织（IMF）和世界银行2011年公布了我国“金融部门评估规划”成果报告——《我国金融体系稳定评估报告》和《我国金融部门评估报告》。这是IMF对我国金融部门的首次正式评估。报告指出，我国的金融体系总体稳健，但脆弱性在逐渐增加。我国金融业的系统性风险正在积累，受到的外部冲击越来越多。面对越来越复杂的金融结构和金融环境，潜在金融风险很容易被低估。IMF指出，我国的金融部门面临着几个近期风险：快速的信贷扩张导致贷款质量恶化；房价下跌；全球经济形势不明朗。这样的情况如果继续下去，将带来进一步的风险。

近年来，我国监管机制与监管方式改革相对于金融全球化、自由化和金融创新的迅猛发展，金融机构业务创新与交叉融合不断深化，监管环境发生重大变化的现实环境比较滞后，明显不适应金融发展形势要求，金融安全与金融效率均面临挑战，监管有效性面临质疑。2003年，银监会加大对银行业金融机构监管力度，全年共查处违规经营机构1242家，直接或责令有关单位对3251名违规人员进行了处分。中国下一步金融改革关键还在于如何加强金融监管的有效性以及金融体制变革。这些都要求我国金融业必须继续推进改革。我国亟待突破既有的金融监管思路，建立与新时代相适应的新监管框架。

著名的发展经济学家刘易斯指出：“一个国家的金融制度越落后，一个开拓性政府的作用范围就越大”，从金融监管改革历史看，虽然各国的金融监管在不断完善与发展，但总体而言，金融监管改革都可以说是程度不同的危机推动与问题导向的，以事后的完善为主，缺乏前瞻性。对于应该如何建立完善金融监管体系等问题，都需要货币当局有新的未来的管理思路。从未来的发展趋势看，央行将更多的承担金融监管和金融调控的职责。金融监管改革的历史规律决定了我国的金融监管改革更多需要从问题导向入手，需在有较强外部推动力下进行。就目前改革而言，可根据我国金融监管以及金融体系中面临的突出问题，借鉴国际金融监管改革趋势，推进思路，确定金融监管改革具体目标。

二、我国金融监管改革面临的问题

（一）我国系统性金融风险防范机制建设与改革进展缓慢

金融危机反复证明，系统性金融风险是国家经济金融安全最为危险的因素之一。与发达国家不断加强宏观审慎金融监管改革形成鲜明对比的是，我国系统性金融风险防范机制建设与改革进展缓慢。随着我国金融开放程度的不断提高，我们必须高度重视和有效应对正在不断加大的系统性金融风险压力。有效防范系统性金融风险始终是我国金融管理的首要任务。2003年央行就提出货币信贷增长偏快，将会增大潜在的系统性金融风险的警示。2005年央行再次指出，我国金融业要注重防止金融风险跨行业、跨市场、跨地区传染，核心是防范系统性风险。我国“十二五”规划也提出，要构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架，建立健全系统性金融风险防范预警体系、评估体系和处置机制。金融机构尤其是系统重要性金融机构始终是系统性金融风险防范的关键领域。

（二）金融创新发展受到传统的监管方式制约

经济社会发展对金融结构的灵活调整提出了更高的要求，而我国金融监管仍习惯于行政审批与准入限制等传统的监管方式，制约了金融功能的发挥与金融创新发展。监管机构不能替代行业创新，但必须为行业创新提供服务，从实际出发不断推进监管改革，围绕市场需求不断开发金融产品，最大限度放大自主经营和发展空间。在政府管制的金融监管体制下，监管部门通过市场准入限制、牌照限制、对创新业务的管制、对直接金融活动严格的行政审批等手段，影响金融服务的有效供给，阻碍了金融结构的灵活调整，制约了金融功能的发挥。例如对民营资本进行金融行业限制，影响了金融机构的经营效率与活力，也制约了金融服务实体经济的深度与广度；对股票债券等直接金融工具的发行进行严格的行政审批，制约了金融功能的发挥与资本市场的发展。

（三）我国分业监管的金融体制下存在诸多潜在风险

长期以来，中国金融在行政管制的条件下，形成了以机构监管为重心的分业监管框架，这种体制具有监管专业化优势，职责明确，分工细致，有利于达到监管目标，提高监管效率，不同监管机构之间具有竞争优势。但是这种体制也存在监管重复、成本高、监管缺位、难以适应金融创新与金融混业发展需要等弊病，监管规则和监管实践中的条块切割、沟通不足，严重影响有效金融监管的实现。我国金融业发展与改革“十二五”规划中虽已明确提出构建健全的宏观审慎监管框架的目标，但在目前的“一行三会”（中国人民银行、中国银监会、中国证监会和中国保监会的简称）监管框架下，各家监管部门也难以做到有效协调，没有一家金融监管机构是具备监控市场系统性风险所必需信息与权威的。在现行法律法规下，又难以对混业经营进行实质性突破，监管处于分业的状态，形成了监管体系中的各种潜在风险。

1.金融机构的功能边界由于业务创新与产品创新逐渐模糊，不同类型的金融机构常常提供功能相似的金融产品与服务，按机构类型分业监管容易产生监管标准不统一与监管真空现象，引起不公平竞争等问题，形成金融体系潜在风险隐患。

2.随着理财产品、资产管理等领域的开放和创新，我国金融业综合经营的趋势势不可挡，跨领域的金融机构、金融业务与产品，特别是交叉性产品的创新日益涌现。不同类型金融机构间业务交叉与融合程度也不断加深，例如银行广泛参与证券基金与信托产品的销售，并为证券与期货提供资金结算与存管服务，证券与基金为保险资产与银行理财产品提供投资服务等。相对分割的监管体制难以识别与有效防范金融风险跨领域的传递。单独来看，相关业务均为无风险的中间业务或资产委托管理业务，但业务交叉后通过相对分割的金融监管体制难以有效识别是否存在损害消费者利益，是否会产生风险传递感染等。

3.为适应金融业务交叉和融合趋势，更有效地发挥协同效应，以控股集团或母子公司等形式开展金融综合化经营的金融控股集团纷纷出现。而基于独立金融机构的审慎监管难以识别金融控股集团整体的风险状况。推行综合化金融平台正是目前众多的国内银行、保险等机构的发展目标。金融机构综合化经营在为客户提供了一条龙式金融服务，提高服务效率与质量的同时蕴含了新的风险，对相对分割的监管体制形成新的挑战。

4.在金融机构业务创新的过程中，直接金融与间接金融的界限也逐渐趋于模糊，但监管方式上信息披露与透明度要求并未随之提高，金融市场潜在道德风险与逆向选择风险突出。以银行理财产品为例，从投融资双方关系看，银行理财产品向社会公众非定向募集资金，投资风险由产品购买者承担，具有直接金融属性，投资于债券、货币市场工具、项目融资类资产和权益类资产。而在监管上，对银行理财产品未按直接金融的要求进行持续的信息披露，资金供给方对资金缺乏有效的监督与控制，因此存在一系列道德风险问题。对银行理财产品的监管不当也可能会导致金融风险的累积，据统计，截至2012年底，我国银行理财产品余额达7.4万亿元，超过银行表内贷款规模的10%。

（四）我国地方金融管理部门监管存在较大问题

自2003年农村信用社管理和风险处置交由地方政府负责，2008年又逐步将小额贷款公司、融资性担保公司的监督管理职责交给省级政府后，地方政府的金融管理职能从最初的风险处置向推动地方金融、管理地方法人金融机构等方面拓展。目前，全国31个省、市、自治区都已成立了省级金融办公室。截至2012年底，全国283个地级以上的城市中已有近240个成立了金融办，许多县或县级市也成立了金融办。地方政府在金融机构的经营中发挥着越来越重要的作用，但是我国地方金融管理部门监管法律依据空白，监管方式与手段落后，难以有效控制金融风险。部分地方政府面快速增长的金融机构数量和业务规模的新挑战，依然采取事后补救手段。与此同时，地方金融管理体制存在的职能分散、职责定位宽泛而矛盾、风险监控不力、人才严重缺乏等问题也越来越突出。

近年来，我国各地村镇银行、小额贷款公司、担保公司等新型金融机构以及各类地方性股权、大宗商品交易市场迅猛发展，很多新型金融机构实际上部分扮演了“影子银行”的角色，承担了地方企业与政府融资信用中介职能，部分股权交易市场与大宗商品交易市场具备金融市场属性，但目前中央金融监管部门由于监管力量的限制，难以对众多的中小型金融机构与分散的地方性市场实施有效监管，地方金融管理部门由于法律依据的不足以及监管方式与手段的落后，重视准入环节的审批监管而轻视行为与风险监管，可能成为潜在的金融风险的累积点。

三、改革的思路

（一）明确金融监管改革具体目标

1.增强金融监管部门间的沟通协调，更好地适应金融混业发展要求，有效防范与控制金融风险。为应对金融混业趋势与金融综合化经营发展要求，金融监管改革需要降低监管部门的沟通协调成本，建立有效的沟通协调机制，并确定以系统性金融风险防范与金融消费者或投资者权益保护为共同监管目标，对金融功能相同或相似的业务采取统一监管标准，促进公平竞争，防范监管套利、监管真空与监管重叠，防范与控制金融风险

2.根据经济金融形势和资本流动的变化，中央银行要进一步丰富和强化逆周期调节手段，加强宏观审慎管理；应当强化监管政策和货币政策、财政政策的协调配合，提高宏观审慎监管政策的有效性。近年来，银监会在宏观审慎监管方面做了大量有益的探索，包括加强资本监管，要求商业银行计提储备资本和逆周期资本；加强系统重要性银行监管；引入杠杆率这一新的监管工具；实施动态拨备以及会同其他相关部门采取逆周期信贷政策等。构建适合我国金融体系特征的宏观审慎监管体系。通过对金融监管体系进行改革，明确宏观审慎监管责任主体，并赋予识别、早期预警、防范和处置系统性风险，实施宏观审慎监管的对应权限，明确宏观审慎监管部门对系统性重要金融机构的直接监管职责。

3.明确地方金融管理部门对新型地方型金融机构监管职责，弥补监控空白，防范风险。通过立法或授权制度安排，明确地方金融管理部门在统一监管目标与监管标准下对地方性金融机构的监管职责，例如组建地方金融管理局，加强对非存款类金融机构的监管，成立金融仲裁院、金融犯罪侦查支队和金融法庭等等举措。充分发挥地方性金融管理部门分散与灵活性的特点，平衡地方金融管理部门在金融发展与金融监管责任。

4.形成有利于金融结构灵活调整的监管方式。金融监管改革应放松管制而加强监管，逐步取消对金融机构市场准入限制，减少金融业务与产品的审批，放松或取消发行股票、债券等直接金融行为的行政审批，通过强化信息披露监管与事后处罚，通过推动建立证券民事诉讼制度，形成有利于金融结构调整的监管环境，促进金融更好服务实体经济发展与社会转型发展需求。

5.打破金融监管行政分割的格局，构建有利于金融创新发展的监管体系。为适应金融改革重心转换以及跨领域金融创新发展要求，金融改革需要打破金融监管的行政分割与利益保护的格局，构建有利于金融市场创新的体制，促进金融资源配置效率的提高，应对金融市场开放面临的挑战。

（二）从体制、方式以及产品监管三方面推进改革

1.在金融改革的过程中，无论是调整立法与监管等外部层面，还是从产品、服务等金融机构内部进行调整，都会面临一些难题。随着国内金融市场对外的逐步开放和资本管治的开放以及国内银行业混业经营的发展，监管体制也将面临从机构型分业监管模式向功能型统一监管模式转变，从而提高金融监管的一致性与适应性；金融系统的结构性风险有一部分是由内而生的，比如道德风险上升为弥漫全系统的普遍现象，金融体系的顺周期性上升等，由于金融体系特定的机制和体制安排，特别是创新因素，致使整个金融系统的稳定性下降。因此也应加强对包括资本充足要求和信息披露要求等金融体系的监管，从而有助于从内部增进金融体系的稳定性。

2.从市场准入监管到行为监管转变，从合规导向型监管向风险导向型监管转变，注重发挥市场机制作用，注重事后监管处罚与建立市场退出机制。通过放松市场准入限制提升金融结构调整的灵活性，通过加强对金融机构行为监管弥补放松管制后的监管空白，防范金融风险。

3.从注重产品审批转移到注重信息披露监管与投资者适当性制度相结合。金融产品的监管与金融消费者或投资者保护密切联系。过去习惯于忽视金融产品的信息披露与投资者适当性制度建设，而通过对金融产品的严格审批来保护金融消费者和投资者，结果大量不适当的投资者在缺乏透明的市场中盲目投机，严重扭曲了市场资源配置效率，未真正保护到投资者的利益。建议逐步取消直接融资行政审批制度，通过建立统一的投资者适当性制度，确保参与主体均具备相应风险识别与承担能力，促进市场定价效率提高和配置效率的优化，将监管的重点转移到信息披露监管与投资者适当性制度建立上来。

参 考 文 献

[1]王曙光.金融自由化中的政府金融监管和法律框架[J].北京大学学报（哲学社会科学版）.2004（1）

[2]李海涛，孙祁祥，张楠楠.论金融一体化对金融监管提出的挑战[J].保险研究.2003（8）

[3]王自力.应赋予人行 再监管权力[J].银行家.2004（11）

[4]杨家才.金融市场需要统一监管[J].银行家.2005（2）

[5]黄海洲，王水林，蒲宇飞.进一步加强中国金融系统的稳定性[J].经济社会体制比较.2003（5）

[6]牛永涛.改革我国金融监管体制的思考[J].金融理论与实践.2003（3）

[7]李江华.论银监会的有效监管[J].金融理论与实践.2003（7）

[8]李静.从分业经营向混业经营过渡时期的金融监管[J].金融与经济.

2004（10）

[9]周俊.我国金融监管体制改革初论[D].首都经济贸易大学.2006

[10]李琴.论金融监管的协调机制[D].西南财经大学.2006

[11]阮玉洁.构建我国金融监管协调机制的法律思考[D].北方工业大学.

2006

新型监管机制篇（11）

    混业经营背景下各国金融监管体制变革趋势

    20世纪80年代以前,世界各国普遍采用的是分业监管结构,即针对不同类型的金融机构和金融业务设立相应的独立监管机构实施监管。随着混业经营愈来愈普遍,尤其是伴随着大型混业金融集团的出现,金融体系风险的特征和传播途径发生显着改变,传统的分业监管模式的有效性受到了严峻的挑战。面对混业带来的一系列监管新问题,大多数发达国家从分业监管走向综合监管,目的是进一步加强监管部门的协调与信息沟通,避免监管真空或重复监管,以及实现对金融集团的整体清偿力和资产组合整体风险的有效评价和控制。从已有的实践来看,综合监管主要有以下三类:

    英国式的统一监管模式。这种模式以英国和日本为代表,对于不同的金融行业、金融机构和金融业务,不论是审慎监管,还是业务监管,均是由一个统一的超级监管机构负责,这个机构或是中央银行或是由单独成立的金融监管局来担当。英国于1998年进行监管体制改革,在合并原有的9个金融服务业监管机构的基础上成立新的金融监管服务局(FSA),成为集银行、证券和保险等监管职责于一身的一元化金融监管机构。日本也从1997年起,改革大藏省,将金融监管职能从大藏省分离出来,成立金融监督厅,实现统一监管。目前,采取统一监管模式的地区正在增加,韩国、中国台湾等也都开始采用这种模式。

    美国式的伞形监管模式。1999年《金融服务现代化法》颁布后,美国改进原有的分业监管体制,形成一种介于分业监管和统一综合监管中间状态的新的监管模式。在这种模式下,金融控股公司的各子公司根据所经营业务的种类接受不同行业主要功能监管机构的监管;而联邦储备理事会为金融控股公司伞状监管者,负责评估和监控混业经营的金融控股公司整体资本充足性、风险管理的内控措施和程序的有效性以及集团风险对存款机构子公司潜在影响等。联储必须尊重金融控股公司各类子公司的有关监管当局的权限,从而避免重复监管和过度监管。

    不完全的统一监管模式。这类监管模式介于统一综合监管和分业监管之间,主要包括牵头监管模式和双峰监管模式。牵头监管模式是在实行分业监管的同时,由几个主要监管机构建立及时磋商协调机制,为防止混业中的监管真空和监管机构相互扯皮,指定某一监管机构为主或作为牵头监管机构,负责协调工作,巴西是典型的牵头监管模式。“双峰式”监管模式是设置两类监管机构,一类负责对所有金融机构进行审慎监管,控制金融体系的系统性金融风险,另一类负责对不同金融业务监管,澳大利亚和奥地利是这种模式的代表。

    影响监管模式选择的因素

    各国金融监管体制的选择并不单取决于经营模式,还取决于各国金融体系的风险特征,以及历史、政治制度、法律制度、文化传统等因素的影响。具体地,以下四个方面的因素对各国采取何种监管模式发挥重要作用:

    一是混业的组织形式和混业程度有所不同。各国金融混业的组织形式主要包括德国的全能银行、英国式的金融母子公司和美国的金融控股公司三种。德国的全能银行是指银行、证券及保险等金融业务完全由单一金融机构以分设事业部门的方式全面经营;英国的金融母子公司是以一个金融机构为母公司,一般是银行,透过其投资的子公司从事其他金融业务,如巴克莱银行集团、国民西敏寺银行集团等;美国的金融控股公司通过直接、间接持有一定比例的股份对银行、证券或保险等不同金融领域中的子公司实现控制,但控股公司一般不直接从事业务经营。前两种混业是整合程度较高的金融混业经营形态,混业程度深,风险的传染性强,所以监管机构之间加强协调的要求也较高,要求建立一体化的超级监管机构。而金融控股公司混业的程度较浅,利益冲突和风险传染等问题并不突出,适合于伞型监管模式。

    二是政治、法律、文化等制度环境因素存在差异。一国的政治体制、法律制度和文化传统等因素对各国监管体制的选择有重要影响。美国是一个政治分权制的国家,在金融监管体制上采用“双线多头的管理体制”,即联邦和各州政府都有监管权力。而大多数政治集权制的国家,其监管体制也较为集中,通常由中央一级的监管机构对全国的金融机构进行监管。英国历史上长时期实行自律监管,政府仅对自律型机构的行为进行必要监督和适当干预,这显然与金融交易惯例、传统习惯和思维模式等非正式制度安排有极大关系。制度环境因素同样深刻地影响着监管模式的取向。美国政治的一个基本理念是权力制衡。单一监管机构的权力过大,又没有其他监管机构的制约,可能形成垄断和滥用权力,有悖于其权力制衡理念,自然要选择多个监管机构的并存。

    三是制度变迁具有明显的路径依赖特征。美国原有的双线多头监管体系是美国近百年金融发展史中自然形成的,这既是监管业务上的需要,也有联邦政府与各州权力分配和权力制衡的原因。而美国的民主政治也使得任何一个重大的改革都需要国会经过长时间的讨论达成共识,对这一制度做彻底的变革是极其困难的,美国回应混业的挑战的方式自然是对原有的体制采取改良的做法,即一方面继承了大危机以来形成的分业监管的架构,同时也规定联储为金融控股公司的监管机构,从而形成了当前的伞型监管体制。英国由于原先采取的是自律监管机制,在运行中许多自律组织往往由于既得利益或熟人关系,监管不力,未能很好地起到一个“金融警察”的作用,彻底的“革命”的阻力并不是很大,因此,英国政府得以通过“金融大爆炸”式改革的方式,成立一个超级监管机构,实现统一综合监管。

    四是重大历史事件的冲击影响巨大。一个国家或地区现行的金融监管体制往往是历史演进的结果,但也会受到重大事件冲击的影响。重大的经济金融危机往往会打破原有的制度均衡,导致监管制度的根本改革。英国统一监管制度的建立是直接受巴林银行倒闭事件的影响。韩国1998年改革监管体制也受亚洲金融危机的影响,当时国内要求改革金融体系的呼声较高,同时国际货币基金组织对韩国政府施加压力,敦促韩国政府采用统一监管体制。

    全球范围内金融混业经营的深入发展推动了世界范围内金融监管体制的变革。尽管历史上各国在金融监管体制的选择上有所差异,但随着金融全球化和自由化以及日新月异的金融创新,各国金融市场发展状况和金融体系风险特征逐渐趋于一致,各国金融监管模式日益向统一综合监管的方向演进。

    金融业混业经营发展挑战我国现行分业监管体制

    回顾20多年经济改革之路, 我国金融监管体制也经历了一个从集中监管到分业监管的转变过程,现在又处于开始探索向统一综合监管方向发展。上世纪80年代后期至1993年,我国实行的是混业经营,中国人民银行集货币政策和所有金融监管于一身,既是一个超级中央银行,也是超级金融监管机构。自1993年,为制止金融领域的混乱,防范金融风险,中央政府对金融业分业经营作出严格规定。与之相对应,我国金融监管也开始实行分业机构型监管体制。2003年4月,中国银监会成立并正式履行职责,标志着分业监管体制的最终形成。由此,形成了人民银行同银监会、保监会和证监会的“一行三会”的平行配置。在这一体制下,银行、证券和保险的监管机构相对独立、各自设立自己的分支机构,这种监管模式的专业性和力度较强,监管的针对性和效率较高,同我国分业经营体制基本是适应的。

    然而,随着经济的不断发展,金融结构也变得日益复杂,一些新的金融工具如银证合作、银行与基金合作、投资连接保险产品等在我国不断涌现,混业经营初见端倪,这对现行分业监管的有效性提出了严峻的挑战,集中体现在以下几个方面:

    分业监管体制同监管对象结构不一致,影响监管的有效性。根据我国加入WTO所承诺过渡期结束,外资金融机构获得完全的市场准入许可和国民待遇,许多大型跨国银行已经开放个人业务。对绝大多数跨国银行来说,它们都是超级金融财团,涉足非传统的银行业务较深,显然单靠银行监管者一个机构来监督,已经明显力不从心。而从将来看,我国分散的监管机构也难以形成与能够集聚大量金融资源的金融控股公司等大型组织相抗衡的有效外部制约的强大力量,难以保障经济金融安全和公共利益。

    现行分业监管体制难以综合评估混业金融机构的风险。在目前的“一行三会”体制下,各监管机构在法律上是独立平级主体,不存在上下级关系,难以及时有效采取协作行动开展监管活动。特别是对于国内混业金融集团中,某一实体的风险受其他实体影响很大,而且各种风险相互传染,只对集团某一实体有监管权的机构很难评估该实体的真实风险以及集团整体风险状况,不利于有效监管实施。

    分业监管易产生监管真空和监管套利。金融业创新的发展使得各金融机构和金融业务的界限越来越模糊,很难区分它们究竟属于何种类型机构以及何种类型业务,各金融机构往往利用监管盲区逃避监管或利用监管程度差异进行“监管套利”。尤其是,分业监管模式不利于监管机构明确监管职责,易形成监管真空,也容易造成监管机构之间的推诿卸责。

    分业监管易导致重复监管,增加监管成本。金融监管成本既包括维持监管活动费用的直接成本,也包括被监管行业执行成本以及监管活动对金融行业效率影响等在内的间接成本。在分业监管制度下,多个监管机构会增加机构设立的行政成本与相互协调合作信息成本,不利于实现规模经济和范围经济,加大金融机构受到重复和交叉监管,与多个监管机构打交道,提起多次授权审批程序,遵循多套监管规则,接受多轮监督和管理的成本支出。这会降低金融业的效率,也降低社会整体福利。

    分业监管会抑制金融创新,阻碍金融业发展。创新是金融业发展的重要推动力。监管的有效性衡量标准之一便是能否有利于金融创新。在分业监管体制下,各监管机构为减小监管压力以及规避自身风险,有很强愿望确认并控制被监管机构的风险和经营行为的动机,这往往会对原不属于本业的新产品和新业务采取抵制态度,从而阻碍金融业创新活动和发展。

    对我国金融监管体制改革的政策建议

    国内外经济金融形势的发展变化,尤其是全球化的金融混业经营和一体化的综合监管趋势的广度和深度的扩展,迫切要求改革我国金融分业监管体制。这是一项长期的艰巨的系统工程,不可能一蹴而就,应重点考虑以下两个因素:一是前瞻性,确定金融监管体制的框架一定要考虑到加入WTO后混业经营趋势给我国监管体制提出的要求;二是制度变迁成本,由于经营模式和监管体制之间并不是严格的一一对应关系,监管体制变革要考虑到制度变迁成本的因素。基于此,我国监管体制未来的变化方向应当是一体化的综合监管,并且这是一个渐进式的变革过程,必然包括但不限于以下几个方面:

    要提高各独立监管机构的监管水平和监管能力,提高在各自分业领域的监管效率。我国当前“一行三会”的监管格局在2003年才真正形成,分业监管格局短期内难以发生根本性变化。当前监管体制下的核心工作是促进银行、证券和保险各监管机构努力改进和完善监管手段,提高监管水平,防止监管真空,积累混业监管经验。监管重点应放在健全金融机构的内控机制,因为混业经营必将大大增加混业经营机构的操作风险和市场风险,而行之有效的内部控制机制可以起到防范和化解这些风险的作用。同时,监管机构应加快监管方式电子化的步伐,努力实现监管标准的国际化和现代化。