资产监督管理大全11篇
时间：2023-06-22 09:31:47
资产监督管理篇（1）
第二条国有及国有控股企业、国有参股企业中的国有资产的监督管理，适用本办法。
第三条本办法所称企业国有资产是指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益以及依法认定为国家所有的其他权益。
第四条省和设区的市人民政府分别代表国家对由国务院履行出资人职责以外的国有及国有控股企业、国有参股企业（以下统称所出资企业），履行出资人职责。具体企业由本级人民政府确定、公布，并报上一级国有资产监督管理机构备案。
第五条省人民政府、设区的市人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。
企业国有资产较少的设区的市，经省人民政府批准，可以不单独设立国有资产监督管理机构，由本级人民政府明确责任主体进行监督管理。
第六条国有资产监督管理机构是代表本级人民政府履行出资人职责、负责监督管理所出资企业国有资产的直属特设机构，其具体职能由本级人民政府确定。
省人民政府国有资产监督管理机构依法对设区的市人民政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督。
第七条所出资企业及其投资设立的企业，享有有关法律、法规和规章规定的企业经营自，并对其经营管理的企业国有资产承担保值增值责任。
国有资产监督管理机构应当支持企业依法自主经营，除履行出资人职责以外，不得干预企业的生产经营活动。
第二章企业负责人管理
第八条国有资产监督管理机构依据有关规定，任免或者建议任免所出资企业的企业负责人：
（一）国有独资企业的总经理、副总经理；
（二）国有独资公司的董事长、副董事长、董事；
（三）提出向国有控股公司派出的董事、监事人选，推荐董事长、副董事长、监事会主席人选；
（四）提出向国有参股公司派出的董事、监事人选。
省人民政府和设区的市人民政府对所出资企业负责人的任免另有规定的，从其规定。
第九条国有资产监督管理机构建立健全所出资企业负责人的经营业绩考核制度，实行年度考核与任期考核相结合、结果考核与过程考核相统一、考核结果与奖惩相挂钩。
所出资企业负责人经营业绩考核应当遵循以下规定：
（一）依法考核，按照国有资产保值增值以及资本收益最大化和可持续发展的要求，依法考核所出资企业负责人的经营业绩；
（二）分类考核，按照所出资企业所处的不同行业、资产经营的不同水平和主营业务等不同特点，实事求是、公开公正地分类考核；
（三）与激励和约束机制相结合考核，按照责权利相统一的要求，建立所出资企业负责人经营业绩同激励约束机制相结合的考核制度，建立健全资产经营责任制。
第十条国有资产监督管理机构依据公司法和有关规定，制定所出资企业负责人薪酬管理办法，确定国有独资企业和国有独资公司负责人的薪酬，向国有控股公司提出企业负责人薪酬建议方案。
所出资企业负责人薪酬管理应当遵循以下规定：
（一）坚持报酬与风险、责任相一致，与经营业绩挂钩，促进国有资本保值增值；
（二）坚持短期激励与长期激励相结合，促进企业可持续发展；
（三）坚持激励与约束相统一，促进收入分配公正、透明，行为规范；
（四）坚持效率优先、兼顾公平；
（五）坚持薪酬制度改革与相关改革配套进行，推进企业负责人收入分配的市场化、规范化。
第三章企业重大事项管理
第十一条下列重大事项应当报国有资产监督管理机构审核批准：
（一）国有独资公司的章程；
（二）国有独资企业和国有独资公司的重组、股份制改造方案；
（三）国有独资企业和国有独资公司的分立、合并、破产、解散、增减资本或者发行公司债券；
（四）国有股权转让；
（五）省人民政府和设区的市人民政府规定的其他重大事项。
所出资企业投资设立的子企业的重大事项，需报国有资产监督管理机构批准的，由所出资企业董事会决定。
第十二条下列重大事项应当由国有资产监督管理机构审核后，报本级人民政府批准：
（一）重要的国有独资企业和国有独资公司的分立、合并、破产、解散以及重组、股份制改造方案；
（二）国有及国有控股企业转让全部国有股权或者转让部分国有股权致使国家不再拥有控股地位。
第十三条所出资企业中国有及国有控股企业的下列重大事项应当向国有资产监督管理机构报告：
（一）与自然人、法人或者其他组织进行超过国有资产监督管理机构规定限额的资产托管、承包、租赁、买卖或者置换活动；
（二）向本企业以外的自然人、法人或者其他组织提供非对等担保；
（三）发生重大安全生产事故；（四）发生重大法律纠纷案件；
（五）省人民政府和设区的市人民政府规定的其他事项。
第十四条国有控股公司、国有参股公司的股东会、董事会决定公司的分立、合并、破产、解散、增减资本、发行公司债券、任免企业负责人及企业负责人薪酬方案等重大事项时，国有资产监督管理机构派出的股东代表、董事，应当事前向国有资产监督管理机构报告，按照国有资产监督管理机构的指示发表意见、行使表决权，并在股东会、董事会闭会之日起5个工作日内将其履行职责的有关情况向国有资产监督管理机构提交书面报告。
第十五条国有资产监督管理机构依照有关规定，组织协调所出资企业中国有独资企业、国有独资公司的兼并破产工作，并配合有关部门做好企业职工安置等工作。
第四章企业国有资产管理
第十六条国有资产监督管理机构负责企业国有资产的产权界定，办理企业国有资产占有、变动、注销的产权登记。
国有资产监督管理机构协调所出资企业之间的企业国有资产产权纠纷。
第十七条占有国有资产的企业进行资产交易、权属变动等涉及国有资产出资人权益的行为时，应当委托具有相应资质的资产评估机构进行资产评估。国有资产评估项目按照有关规定实行核准制和备案制。
第十八条国有资产监督管理机构负责组织、指导和监督国有及国有控股企业的清产核资，并对各项资产损溢进行认定。
第十九条国有资产监督管理机构对所出资企业的企业国有资产收益依法履行出资人职责；对所出资企业的重大投融资规划、发展战略和规划，依照国家产业政策履行出资人职责。
第二十条国有资产监督管理机构负责企业国有资产统计报告工作的组织实施和监督检查，收集、审核、汇总企业国有资产统计报告，向本级人民政府报告企业国有资产运营情况。
所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司应当定期向国有资产监督管理机构报告财务状况、生产经营状况和国有资产保值增值状况。
第二十一条国有资产监督管理机构应当建立和完善企业国有资产产权交易的监督管理制度，加强企业国有资产产权交易的监督管理、促进企业国有资产的合理流动。
第五章企业国有资产监督
第二十二条国有资产监督管理机构代表本级人民政府向所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司派出监事会。
国有独资企业、国有独资公司的监事会依据《国有企业监事会暂行条例》、《安徽省省属国有企业监事会暂行规定》的规定，对所出资企业国有资产保值增值状况实施监督，并向国有资产监督管理机构提交监督检查报告。
第二十三条派驻监事会的企业应当配合监事会的工作，如实向监事会报告重大事项，并定期报送财务会计报告。
派驻监事会的企业召开董事会和研究企业改革发展、年度财务预决算、重要产权变动和重要人事调整等重要会议，应当通知监事会成员列席。
第二十四条所出资企业应当接受审计等有关部门依法实施的审计监督。
第二十五条国有及国有控股企业应当加强内部监督和风险控制，健全科学决策机制，健全财务、审计、企业法律顾问和职工民主监督等制度。
第二十六条国有资产监督管理机构负责指导企业法律顾问制度建设，按照有关规定承担企业法律顾问行业管理工作。
第二十七条国有资产监督管理机构应当建立健全所出资企业中国有及国有控股企业的企业负责人重大决策失误责任追究制度，明确其因不当决策给企业国有资产造成损失应当承担的责任。
第六章法律责任
第二十八条国有资产监督管理机构不按规定任免或者建议任免所出资企业的负责人，或者违法干预所出资企业的生产经营活动，侵犯其合法权益，造成企业国有资产损失或者其他严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十九条对所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司未按照规定报告财务状况、生产经营状况和国有资产保值增值状况的，国有资产监督管理机构应予以警告；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予纪律处分。
第三十条国有及国有控股企业的负责人、，造成企业国有资产损失的，应负赔偿责任，并给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条对企业国有资产损失负有责任受到撤职以上纪律处分的国有及国有控股企业的负责人，5年内不得担任任何国有及国有控股企业的负责人；造成企业国有资产重大损失或者被判处刑罚的，终身不得担任国有及国有控股企业的负责人。
第七章附则
第三十二条所出资企业的组织形式、组织机构、权利和义务等，依照《中华人民共和国公司法》等有关规定执行。
资产监督管理篇（2）
国有资产是以国家作为出资者而形成的、并在法律上得以确认属于国家的资产。我国现存的国有资产大体可以分为两类：一类是经营性国有资产，另一类是非经营性国有资产。二者区别在于前者是资本类(要求价值增值)的国有资产，后者是非资本类(不要求价值增值)的国有资产。
国有资产管理、监督、运营新体制是国有资产的管理、监督、运营的制度化形式，它涉及国有资产的管理、监督、运营主体，作为管理、监督、运营对象的国有资产界定，以及管理、监督、运营国有资产的方式和与之相适应的组织制度等方面的内容。
社会主义市场经济中国有资产管理、监督、运营新体制基本框架有以下主要特点。
1．国有资产所有权的模式。国有资产所有权初始委托—模式，至少有四种可能：一是将国内全部国有资产的所有权只委托中央政府，地方政府不具有国有资产所有权的职能；二是将国内全部国有资产的所有权，由中央政府作为初始者，再由中央政府将其中地方性国有资产的所有权，委托地方政府(国有资产所有权的二级)；三是由中央政府和地方政府分别作为全国性国有资产所有权和地方国有资产所有权的初始者；四是将国内全部国有资产只委托地方政府，中央政府不具有国有资产所有权的职能。
2．构建国有资产管理、监督、运营新体制的“三个分离”原则。在明确了国有资产所有权的初始者，并界定了中央政府和地方政府各自所所有权的国有资产范围的基础上，应该按照“三个分离”的原则，构建国有资产管理、监督、运营体制的基本框架。即在政府机构的设置上，必须使政府国有资产所有权职能的机构与政府执行社会经济管理职能的机构分离；在国有资产的管理、监督与运营方面，必须实行政(监管)企(运营)分离；在国有资产的运营中，必须实行资本经营与生产经营的分离。
3．国有资产管理、监督、运营新体制中不同层级之间的关系。在国有资产管理、监督、运营新体制中，不同层级之间的联系不再是行政性的，而是产权性的。其制度化形式，即国有资产的出资人制度和产权代表制度。国有资产出资人制度的核心内容，是确定谁是企业的国有资产出资者。在国有资产管理、运营体制中，它涉及两个层级的关系：一是政府的国有资产所有权机构，作为国有资产授权经营主体的出资者，与国有资产被授权经营主体之间的关系；二是国有资产授权经营主体，作为其出资企业的出资者，与其出资企业之间的关系。
产权代表制度是企业的出资者对其出资企业实施影响和予以监督的制度安排。在国有资产的管理、运营新体制中，产权代表由出资者委派，在承资企业中代表出资者的利益，并对出资者负责。由出资者委派的产权代表；主要有三种类型：一是向承资企业派出的董事会成员；二是向承资企业派出的监事会成员；三是向承资企业派出的财务总监。这三种类型的产权代表在责任方面有所不同：出资者委派的董事会成员，通过在董事会中的表决权，体现出资者的意志；出资者委派的监事会成员，通过对承资企业董事会的决策活动和经营班子的经营管理活动的监督，保障出资者的利益；出资者委派的财务总监，作为出资者的财务代表，专项监管承资企业的财务活动。
综上所述，与社会主义市场经济相适应的国有资产管理、监督、运营新体制的基本框架概括为：国有资产全民所有，中央、省市政府初始，国有资产经营机构授权经营，对国有独资和国有控股企业建立国有资产出资人制度和产权代表制度。
二、我国探索国有资产管理、监督、运营新体制改革的实践
我国的国有资产管理体制，在传统的计划经济体制下就经历了多次变革，但与现在建立与社会主义市场经济相适应的国有资产管理、监督、运营新体制的改革，是根本不同的。
我国国有资产管理体制面向社会主义市场经济的改革进程，以深圳市1987年成立全国第一个专门的国有资产管理机构和1988年国家国有资产管理局的成立为标志。
1987年，深圳市政府为了解决政府机构改革中行业主管部门撒消之后，国有资产管理相对弱化和国有资产流失的问题，设立了国内第一个专门从事国有资产产权管理职能的政府机构——深圳市投资管理公司(行政性公司)。深圳市投资管理公司主要的任务是：公司受市政府的委托，管理市属经营性国有资产，享有收益权和投资权。
1988年组建的国家国有资产管理局(作为国务院直属局，归口财政部领导)，代表国务院专司国有资产管理职能，是国有资产所有者的总代表。其任务是：对中华人民共和国境内外的全部国有资产行使管理职能，重点是管理国家投入各类企业的国有资产，并按照“统一政策，分级管理”的原则，逐步建立从中央到地方的国有资产管理体系。国家国有资产管理局的成立，标志着我国的国有资产管理新体制开始从国家总体上突破计划经济体制的框架。它为我国国有资产管理体制走向社会主义市场经济，奠定了重要的基础。此后，各省、自治区、直辖市政府和国家机关各部门也相继设立了专司的国有资产管理机构，确定了相应的编制，配备了专职人员，形成了包括中央政府和地方政府在内的全国性的国有资产管理体系。
1988年以后，我国国有资产管理新体制改革实践中的具体做法，大体上可以归结为三种具有代表性的模式，即深圳、上海最先试行并持续至今的“深沪”模式(辽宁省“两委”归一模式、吉林省“决策会议”模式、珠海市“一委两局”模式与“深沪”模式相似)；国内其他地区和1994-1998年中央政府所采取的“一体两翼”模式；1998年国务院机构改革后形成的“98”模式。
1．“深沪”模式。作为全国改革开放的试验区，深圳市在1992年9月成立了深圳市国有资产管理委员会，形成了深圳市国有资产管理委员会、国有资产经营公司和国有资产控股、参股企业“三个层次”的国有资产管理体制。
在第一个层次上，国资委的设立，实现了政府国有资产所有权职能的机构与社会经济管理职能的机构分离；在第二个层次上，国有资产经营公司的设立，实现了国有资产的运营职能与国有资产的监管职能的分离。与此同时，在第二个层次与第三个层次之间，既实现了企业出资者所有权与法人财产权相分离的现代企业制度的产权规范，又在政企分开的基础上，建立了科学的国有资产出资人制度和产权代表制度，解决了第三个层次的企业中，国有资产出资人“缺位”的问题。
上海市在构建社会主义市场经济体制中，积极探索国有资产管理新体制改革。1993年，成立了以市委、市政府主要领导和市政府各有关部门主要负责人组成的上海市国有资产管理委员会，建立起与深圳市的基本构架相同的“三个层次”的国有资产管理体制。
参照深圳、上海国有资产管理体制改革的经验，天津、河北、浙江、安徽、海南、青孩陕西先后成立了国有资产管理委员会，办事机构国资办与财政厅(局)合并；黑龙江、湖北、山东、江苏、内蒙古、福建、广东成立国有资产管理委员会，办事机构有的称国有资产管理中心，有的称国有资产管理小组。武汉、厦门、青岛等市也按“深沪”模式进行了国有资产管理体制的改革。
2．与“深沪”模式相似的辽宁“两委归一”、吉林“决策会议”、珠喊一委两局”模式。1999年底，辽宁省成立了省国有资产管理委员会，并与企业工委合署办公，即“两委归一”模式，省国资委专门负责省直经营性国有资产的管理。新组建的机构是国有资产的出资者，同时也是国有资产监管者，是将企业经营、监督的权利与责任统一于一身的独立的实体组织机构。以出资人的身份，从过去政府对企业的实物管理转变为价值管理，以确保国有资产的保值增值“两委归一”，即“两块牌子一套人马”，国有资产管理体制中管人、管资产和管监督的职权实现了统一。
1999年2月，吉林省采用非政府机构——“决策会议”模式，进行了“两级出资、三级架构”的国有资产管理体制的改革“两级出资”，第一级是国有资本营运决策会议，第二级则是资产营运机构“决策会议”对营运机构行使出资人职能，营运机构则对其所投资的企业行使资本的所有者职能“决策会议”与营运机构再加上营运投资的企业，三者共同构成了“三级架构”“决策会议”由分管该行业的副省长任主任，成员包括行业专家、学者及有关厅局负责人。作为向企业决策提供指导意见的非常设机构，“决策会议”根据需要不定期召开，其秘书处作为一个常设的咨询机构存在。2001年下半年，省委企业工委成立，负责企业领导班子的人选推选责任。工委将企业领导人选按1：2的比例向省委提出，省委通过后再提交给“决策会议”，“决策会议”最终决定由谁出任企业领导。企业工委掌握企业领导配备的初筛权，“决策会议”掌握了否决权“吉林省决策会议”模式的优点在于实现了政资、政企的分开，但不完整的是人事决定权。
珠海市委、市政府从珠海的实际出发，从1999年开始，建立了以企业工委、国经局、董事管理局，即“一委两局”管人与管事、管资产相结合的国有资产管理体制，并建立和完善了国有资产管理部门监管——资产营运机构运营——企业经营的“三层架构”“一委两局”的主要职能：(1)代表市政府作为国有资产出资人，行使国有资产占有、使用、处置、收益等权责，对国有资产保值增值承担责任。(2)负责市属企业党组织建设和领导班子建设，委派企业董事会成员和选择聘免经营班子成员，向国有企业委派财务总监、独立董事。(3)负责市属国有企业重大投资决策、重大产权变动、重大人事任免事项管理。(4)负责市属国有企业建立现代企业制度，健全法人治理结构。(5)负责制定或拟定市属国有资产经营管理的政策法规，推进国有经济结构调整和国有企业改革工作。
珠海市的国有资产管理体制，即“一委两局”。它一是从过去的管理“国有企业”到经营“国有资本”，从政府职能管理到出资人管理，从搞好国有企业到确保国有资产保值增值。二是它“既行使政府管理国有资产的行政职能，如产权登记、清产核资等；同时也行使国有资产的产权人职能。这种双重职能的一体化，强有力地推进企业改革、国有经济结构调整战略决策的顺利实施。三是“一委两局”“三块牌子，一套班子”的组织体制，从理论到实践上解决了以往国有资产管理体制中出资人定位不明，职能不清的缺陷，较好地实现了“政企、政资、政事”的分开和“管人、管事、管资产”的结合。解决了政府微观经济管理职能多头化的问题，明确了国经局行使微观经济管理职能，政府其他职能部门行使宏观经济管理职能，使国有资产管理的经济性和社会性的双重目标得到统一。
3．“一体两翼”模式。除了上面提到的城市之外，全国较大部分省区市，包括中央政府，在1998年前的国有资产管理体制，基本上都是实行“一体两翼”的模式，即以财政部门为主体，国有资产管理局和税务局作为其“两翼”，归口财政部门管理。
比较“一体两翼”模式和“深沪”模式，虽然都已走出了传统的计划经济体制，但从社会主义市场经济的角度看，“一体两翼”模式带有明显的计划经济色彩，而“深沪”模式则更具有社会主义市场经济的特征。
4．“98”模式。1998年，伴随着国务院机构改革中国家国有资产管理局的撤并，在我国国有资产管理体制改革的进程中，展示出一种不同于以往实践的模式。我们将这种模式简称为“98”模式。与“深沪”模式所代表的体制趋势相比，“98”模式将国有资产的出资者所有权分别由不同的政府部门行使，取消专司国有资产所有权职能的机构。由作为社会经济管理部门的财政部(地方财政厅局)兼司国有资本金基础管理职能，行使收益及产权变更管理职能；由同样作为社会经济管理部门的经贸委对国有企业行使重大投资、技改投资的审批及产业政策的制定、国有企业的破产管理、兼并、改制等监管职能；国家计委则行使基本建设投资管理职能；由组织部、大企业工委行使选择经营者的职能；劳动部掌管企业工资额的审批，即“五龙治水”的国有资产管理体制。
三、国有资产管理、监督、运营新体制模式的选择
从比较有代表性的“深沪”模式、“一体两翼”模式和“98”模式的情况来看，“一体两翼”模式具有明显的过渡性和暂时性“98”模式则与一些市场经济国家所采取的国有资产管理体制类似。从这个意义上说，建立与社会主义市场经济相适应的国有资产管理、监督、运营体制，可在“深沪”模式和“98”模式之间选择。
从有些国家的情况看，由于执政党的更替和不同时期该国执政党对国有经济的不同政策，国家的国有资产管理体制始终处在不断的变化之中。有的国家是在政府机构中设置部级的专职国有资产管理部门；有的国家是由政府的社会经济管理部门兼管，并在这些部门中设置专门的国有资产(国有企业)管理机构；有的国家是在政府机构中设置高层的非常设机构与有关主管部门专司国有产权管理职能的司(处)相组合的构架。
1．意大利、俄罗斯的国有资产管理体制。意大利政府在1956-1993年间，设置了专职的国有资产管理部门——国家参与部(又称控股部)。根据国家有关的法律规定，国家参与部成立以后，原来分属财政部、国库部、工业与贸易部、内阁部长委员会或有关部的部长管理的国有股份和国家参与制企业的职责，都移交给国家参与部。国家参与部的主要职责是：通过各国有控股公司全面管理国家在各个经济部门参与企业股份；任免各国有控股公司的领导人；监督、协调本系统各部门的活动；向国有控股公司总的指导方针，保证国家经济政策的贯彻和政府规定的各项社会经济目标的实现。
俄罗斯在实施“私有化”政策之前，并没有专门的国有资产管理部门，国有资产的管理职能，分散在政府的各有关部门。20世纪90年代初期的“私有化”运动，不仅造成了巨大的社会动荡，而且导致国有资产的大量损失。基于这种状况，俄罗斯于1997年成立了国有资产管理部，专门负责国有资产管理工作。
2．英国、美国、日本、巴西国有资产管理体制。英国政府通过国有企业局(国有控股公司性的非政府机构)管理和运作国有股权，并通过工业部或其下设的专职部门代表工业部，对国有企业局进行产权管理。工业部及其下设的这一专职部门的主要职责包括：(1)定期与国有企业局进行接触，向国有企业局传达工业大臣的指示。(2)根据工业大臣确定的国有企业局的财务目标和对国有企业局经营方针的指示，指导国有企业局的工作。(3)根据工业大臣提名和任命，负责国有企业局主席和决策层组成人员人事任免的具体工作，包括从国有企业局决策层成员中挑选国有企业局的副主席。(4)监督工业法规定的国有企业局的资金使用限额和国有企业局向企业的股份收购额和参股比例。
英国的国有企业局组建于1975年《1975年工业法》将国有企业局的职能界定为：建立或帮助建立工业企业，通过向企业提供资金维持现有的工业企业；推进或协助工业企业进行重组；将国家所有权扩展到盈利的制造企业中；促进参股企业的民主管理。国有企业局建立初期从工业部手中接管了政府在8家公众公司中拥有的股权，以后又购买了42家企业的股票。英国的国有企业和国有控股企业，是由国有企业局管理的，而不是政府直接控制的。国有企业局通过选派产权代表和股东大会表决等方式，对其出资的企业行使出资者所有权，对企业的生产经营活动不进行直接干预。
美国将投资于企业的国有资产和行政服务性国有资产分开管理，并受不同的法律监管。企业中的国有资产以“政府公司控制法”为基础，由财政部负责管理；行政服务性国有资产是以“美国联邦财产和管理法”为基础，由美国行政服务总局负责管理。
日本政府在大藏省内设理财局，作为专门管理国有资产有关事务的行政机构，并按照不同类型的微观组织形式，对直营事业(是由政府地方公共团体投资兴建并直接经营的国有企业)，特殊法人(是由国家投资，并由国家依照特别法律设立的特殊法人企业)和第三部门(由中央政府、地方公共团体、私人企业共同投资采取股份制形式经营的企业)的国有资产，实施不同的管理办法，由政府有关部门实施归口管理。
巴西政府于1979年在巴西国家计划部内设立国营企业控制署，作为专门负责管理国有资产(国有企业)的政府机构。国营企业控制署的主要职责是：(1)掌管调拨国有企业资金的权力，审批和监督国有企业和自治机构的预算。(2)审批国有企业信贷业务。(3)提出增加国有企业股本，收购或出售国有股权，国有企业利润分配的建议。(4)对国有企业的主要收支项目、外债、进口和能源消耗规定限额。
3．德国国有资产管理体制。德国的国有资产管理体制主要分为两个层次：第一个层次是非常设机构，主要以内阁会议或部际委员会的形式存在，负责有关国有资产管理和运营方面的重大决策。第二个层次是由各专业部设置的下属常设机构，具体负责本部所属国有企业的股权管理。
4．法国国有资产管理体制。法国政府设有专门的国有企业和国有资产管理机构，国家对国有资产所有权的职能行使和对国有企业的领导、监督，主要集中在人事任免、企业经营方向决定和财产管理等方面，并分别由不同的政府部门负责。国有企业的行政和业务管理，由对口的主管部门负责；投资决策主要由经济、财政与预算部负责；企业的产权与财务监管，主要由经济、财政与预算部和国家审计法院负责。法国政府的经济、财政与预算部是对国有资产行使监管和运营职能的最主要机构，主要职责是：(1)管理国有企业的资产，决定企业股票的出售或购买。(2)审批国有企业的年度财务计划。(3)决定投资的分配，对垄断性的国有企业投资分配，由该部所属的经济与社会发展基金机构决定。(4)决定企业补贴的分配，包括政府性亏损补贴和“计划合同”规定的补贴。(5)向国有企业派驻财政“监督员”，其任务是，列席公司董事会会议，参与公司重大决策，参与审批公司财务开支等。(6)税务检查和监督。(7)参与“国家一企业计划合同”的谈判，并由部长或部长代表在最后合同文本上签字。
从部分市场经济国家的国有资产管理体制的状况看，有许多类似于“98”模式的情况。在我国目前的条件下，是否能够选择“98”模式，关键在于我们必须搞清楚，为什么那些市场经济国家能够采取类似“98‘模式的国有资产管理体制。
我认为，如果国有企业的数量不多，政府是有可能管好企业的；如果国有企业主要集中在公共部门和自然垄断的部门，它们也的确应该由政府管理；如果国有经济的比重较小，亦无需它在国民经济的发展中发挥主导作用，政府的确不需要为管理国有资产和国有企业设立专门的机构，也无需将国有资产所有权职能的机构与管理社会经济职能的机构分设。
如果预期我国的国有经济在短期内也减少到那些发达市场经济国家的水平，选择“98”模式完全是可行的。但是，从我国现阶段经济发展的客观要求来看，国有经济还要在国民经济的发展中发挥主导作用，国有资产在社会总资产中所占的比重还较大，据财政部统计，截止2000年底，我国国有资产总量共计98859．2亿元，其中，经营性国有资产总量68612．6亿元，占总数69．4％；非经营性国有资产总量30246．6亿元，占30．6％。这么庞大的国有资产分布在全国各个地方、各个行业，分布在18万个国有企业中。因此，很难在全国范围全面推行“98”模式。
“深沪”模式符合社会主义市场经济对国有资产管理、监督、运营新体制的基本要求，应该以它所代表的趋势作为我国今后国有资产管理体制改革的目标。但是，从“深沪”模式目前的状况来看，有些方面还需要进一步改进与完善。必须从建立现代企业制度的目标出发，按照《公司法》的要求，规范国有资产授权经营主体与其出资企业之间的关系。
资产监督管理篇（3）
第三条国务院地质矿产主管部门对执行本办法负有下列职责：
(一)制定有关矿产资源开发利用与保护的监督管理规章；
(二)监督、检查矿产资源管理法规的执行情况；
(三)会同有关部门建立矿产资源合理开发利用的考核指标体系及定期报表制度；
(四)会同有关主管部门负责大型矿山企业的非正常储量报销的审批工作；
(五)组织或者参与矿产资源开发利用与保护工作的调查研究，总结交流经验。
第四条省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门对执行本办法负有下列职责：
(一)根据本办法和有关法规，对本地区矿山企业的矿产资源开发利用与保护工作进行监督管理和指导；
(二)根据需要向重点矿山企业派出矿产督察员，向矿山企业集中的地区派出巡回矿产督察员；派出督察员的具体办法，由国务院地质矿产主管部门会同有关部门另行制定。
第五条国务院和各省、自治区、直辖市人民政府的有关主管部门对贯彻执行本办法负有下列职责：
(一)制定本部门矿产资源开发利用和保护工作的规章、规定，并报同级地质矿产主管部门备案；
(二)根据本办法和有关法规，协助地质矿产主管部门对本部门矿山企业的矿产资源开发利用与保护工作进行监督管理；
(三)负责所属矿山企业的矿产储量管理，严格执行矿产储量核减的审批规定；
(四)总结和交流本部门矿山企业矿产资源合理开发利用和保护工作的经验。
第六条矿山企业的地质测量机构是本企业矿产资源开发利用与保护工作的监督管理机构，对执行本办法负有以下职责：
(一)做好生产勘探工作，提高矿产储量级别，为开采提供可靠地质依据；
(二)对矿产资源开采的损失、贫化以及矿产资源综合开采利用进行监督；
(三)对矿山企业的矿产储量进行管理；
(四)对违反矿产资源管理法规的行为及其责任者提出处理意见并可越级上报。
第七条矿山企业开发利用矿产资源，应当加强开采管理，选择合理的采矿方法和选矿方法，推广先进工艺技术，提高矿产资源利用水平。
第八条矿山企业在基建施工至矿山关闭的生产全过程中，都应当加强矿产资源的保护工作。
第九条矿山企业应当按照国家有关法规及其主管部门的有关规章、规定，建立、健全本企业开发利用和保护矿产资源的各项制度，并切实加以贯彻落实。
第十条矿山开采设计要求的回采率、采矿贫化率和选矿回收率，应当列为考核矿山企业的重要年度计划指标。
第十一条矿山企业应当加强生产勘探，提高矿床勘探程度，为开采设计提供可靠依据；对具有工业价值的共生、伴生矿产应当系统查定和评价。
第十二条矿山企业的开采设计应当在可靠地质资料基础上进行。中段（或阶段）开采应当有总体设计，块段开采应当有采矿设计。
第十三条矿山的开拓、采准及采矿工程，必须按照开采设计进行施工。应当建立严格的施工验收制度，防止资源丢失。
第十四条矿山企业必须按照设计进行开采，不准任意丢掉矿体。对开采应当加强监督检查，严防不应有的开采损失。
第十五条矿山企业在开采中必须加强对矿石损失、贫化的管理，建立定期检查制度，分析造成非正常损失、贫化的原因，制定措施，提高资源的回采率，降低贫化率。
第十六条选矿（煤）厂应当根据设计要求定期进行选矿流程考察；对选矿回收率和精矿（洗精煤）质量没有达到设计指标的，应当查明原因，提出改进措施。
第十七条在采、选主要矿产的同时，对具有工业价值的共生、伴生矿产，在技术可行、经济合理的条件下，必须综合回收；对暂时不能综合回收利用的矿产，应当采取有效的保护措施。
第十八条矿山企业应当加强对滞销矿石、粉矿、中矿、尾矿、废石和煤矸石的管理，积极研究其利用途径；暂时不能利用的，应当在节约土地的原则下，妥善堆放保存，防止其流失及污染环境。
第十九条矿山企业对矿产储量的圈定、计算及开采，必须以批准的计算矿产储量的工业指标为依据，不得随意变动。需要变动的，应当上报实际资料，经主管部门审核同意后，报原审批单位批准。
第二十条报销矿产储量，应当经矿山企业地质测量机构检查鉴定后，向矿山企业的主管部门提出申请。
属正常报销的矿产储量，由矿山企业的主管部门审批。属非正常报销和转出的矿产储量，由矿山企业的主管部门会同同级地质矿产主管部门审批。同一采区应当一次申请报销的矿产储量，不得化整为零，分几次申请报销。
第二十一条地下开采的中段（水平）或露天采矿场内尚有未采完的保有矿产储量，未经地质测量机构检查验收和报销申请尚未批准之前，不准擅自废除坑道和其他工程。
第二十二条矿山企业应当向其上级主管部门和地质矿产主管部门上报矿产资源开发利用情况报表。
第二十三条矿山企业有下列情形之一的，应当追究有关人员的责任，或者由地质矿产主管部门责令其限期改正，并可处以相当于矿石损失50%以下的罚款，情节严重的，应当责令停产整顿或者吊销采矿许可证：
(一)因开采设计、采掘计划的决策错误，造成资源损失的；
(二)开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率长期达不到设计要求，造成资源破坏损失的；
(三)违反本办法第十三条、第十四条、第十七条、第十九条、第二十一条的规定，造成资源破坏损失的。
第二十四条当事人对行政处罚决定不服的，可以在收到处罚通知之日起15日内，向人民法院。对罚款的行政处罚决定期满不又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第二十五条矿山企业上报的矿产资源开发利用资料数据必须准确可靠。虚报瞒报的，依照《中华人民共和国统计法》的有关规定追究责任。对保密资料，应当按照国家有关保密规定执行。
资产监督管理篇（4）
市属工业及工办流通企业共计101户。其中：国有企业80户，集体企业21户；工业企业70户，流通企业31户。截止**年底，已完成改制（职工身份未置换）26户。
在未完成改制的75户企业中，工业企业44户，流通企业31户；正在破产（含法律程序终结，职工正在安置）的19户，正在改制的15户，未改制的41户；共有职工37889人，其中，在职职工25922人，离退休职工11967人。这些企业改革面临着较大难题：一是资产负债率高。75户企业占地2994亩，资产账面总值137505万元，总负债170899万元，资产负债率124%；二是生产经营非常困难。正常生产经营的仅占10%左右，停产企业占60%，半停产占30%；三是拖欠职工费用和职工安置费用数额巨大。据初步统计和测算，欠发职工工资21558万元，欠交养老保险金29440万元，欠发职工生活费15094万元，欠职工集资款3437万元，欠退休人员医保费4664万元，欠职工医药费2367万元，合计76590万元，预计职工安置费75426万元，共需资金152016万元。
从市属44家工业企业情况看，国有企业32家，集体企业12家；正在改制的8家，正在破产的15家，未改制的21家；企业资产总额116274万元，总负债138418万元，资产负债率119%；共有职工34120人，其中离退休职工10989人；企业欠退休人员医保费4423万元，欠发职工工资18802万元，欠职工集资款2779万元，欠养老保险金27150万元，欠职工医药费2131万元，欠发职工生活费13462万元，共计68765万元，预计职工安置费66960万元，共需资金135725万元。
从正在进行破产的19家企业看，共有职工17299人，预计资产和土地可变现64835.38万元，职工安置费和各种费用共需83104.38万元，缺口达18269万元。
二、加快市属企业改革步伐势在必行
市属企业特别是市属工业企业的生产经营现状，与市委、市政府提出的工业立市、工业突破战略非常不适应，必须痛下决心，采取坚决措施深化改革，才可能逐步做大做强。
1、不改革就没有出路。社会主义市场经济体制确立之后，技术先进、人员精干、资本雄厚、竞争力强的各类新兴企业不断涌现，并发展壮大，而市属企业固有的设备陈旧、人员多、负债重、产品落后、效益低下、竞争力弱的潜在问题越来越凸显出来，在激烈的市场竞争中生产经营不断萎缩。我市44家市属工业企业中，生产经营正常的只有5户企业，整体经营惨淡，效益低微，生存困难，步履维艰；半停产企业，不是时停时开，就是靠租赁过日子，生产难以为继，正在走向停产和破产的境地；已经停产的企业，多数靠变卖设备和出租门市、房产维持发放部分生活费。从整体上看，未完成改制企业已不堪重负，生存和发展的空间越来越小，不改革非垮掉不可。
2、改革越早越有利。早改革，正常生产经营的企业能够轻装上阵，提高生产效率和效益水平，与其他各类企业站在同一起跑线上竞争，实现做大做强和国有资产保值增值；半停产企业可以减轻人员和债务负担，逐步搞活；停产企业可以尽快变现资产和土地安置职工，并利用品牌、产品、资产优势实现部分搞活，为资源再利用创造条件。并且，早改革能够有效地降低改革成本。据市中级法院2005年对20户正在破产企业统计，拖延一年就需增加破产成本2142万元。预计上述44家工业企业，每拖一年，职工相关费用就增加1.5亿元，国有资产减值5000万元，政府支付的改革成本越拖越高，职工安置越来越难。
3、改革是保障社会稳定的迫切要求。由于改革滞后或改革不彻底，引发了诸多社会矛盾和问题，造成一些企业职工不断上访，形成了许多不稳定因素。这些问题只有通过不断深化改革，才能实现有效化解和解决。
随着时间的推移，困难企业的生产在一点一点地萎缩，资产在一点一点地减少，成本在一点一点地增加，矛盾在一点一点地积累，困难在一点一点地加大，全市各级、各部门、各企业必须切实增强“时不我待”、“只争朝夕”的紧迫感，采取超常举措，加大改革力度，加快改革步伐，从根本上解决市属企业改革和发展问题。
三、市属企业改革的指导思想、目标和原则
市属企业改革的指导思想是：充分利用当前经济快速发展的有利时机，以处理好改革发展稳定关系为前提，以产权制度改革为核心，以引进增量搞活存量为抓手，加快企业改革步伐，全面提升市属企业的活力和经济实力，为实现工业立市和工业突破做贡献。
市属企业改革目标是：利用两年时间基本完成市属企业改革任务。**年，以市属44户工业企业为重点，力争完成一半以上，努力实现做大做强一批，重组发展一批，破产关闭一批，使市属工业企业发展迈上一个新台阶。
市属企业改革的原则：一是坚持因企制宜、分类指导、一企一策的原则；二是坚持引进增量、搞活存量、做大做强的原则；三是坚持职工安置优先，切实维护职工合法权益的原则；四是坚持公正、公平、公开，规范产权转让，确保国有资产不流失的原则；五是坚持改革、发展和稳定统一原则；六是坚持改革政策的连贯性和一致性原则。
四、改革方式和工作重点
根据企业实际和当前各项工作进展情况，因地制宜，实事求是，灵活运作，主要采取六种方式推进改革：
1、企业并购。把企业改制同招商引资、对外开放紧密结合起来，引进战略投资者，由具有实力的企业对市属企业实施并购，推进市属企业发展。重点做好**防爆电机厂、**市水泵厂、**市汽车车架厂、**市水泥厂、**雪绒纺织厂、**市新型建材厂、**农机集团**公司、**市薄板厂、**市水泥制品厂、**市日用化学厂、**市化工机械厂等11家企业的并购工作。
2、股份制改造。按照《公司法》对适合改制的企业实施股份制改造，使其成为具有完善的法人治理结构的市场经济主体。拟对**市化工机电设备厂、**市印染厂、**市起重设备厂、**市针织厂、**市医疗器械厂、**市尤西亚包装公司、**医药采购供应站、**市建材工业供销公司、**市化工研究所等9家企业（单位）进行股份制改造。
3、破产重组。规范处置破产财产，利用破产企业拥有的品牌、设备、资产等可利用资源，引导增量资金进行重新组合，组建新企业进行生产，实现产品转移，为破产关闭企业的职工提供尽可能多的就业岗位。涉及11家企业：正在破产的是**市制革厂、神树集团、**市无线电厂、**市化工电机厂、**市化工二厂、**市拖拉机厂、**市医用塑料器械厂、**药材采购供应站、**市纺织工业供销总公司、**机械冶金供销公司；拟破产的是**市车辆厂。
4、破产关闭。对无产品、无市场、无技术的企业实施关闭破产，妥善安置职工。涉及16家企业：正在破产的是**市古顺酒业有限公司、**市啤酒厂、**市助剂厂、**市第二造纸厂、**市新华印刷厂、**市床单厂、**市焊条厂、**市医疗器械二厂、**新联纺织购销公司；拟破产的是**市水箱厂、**市化肥配件厂、**市无线电二厂、**市化工一厂、**汽车厂、小康庄发煤站、**联运公司。
5、引进外部资金，推进国企改革。鉴于市属企业在改革中有相当部分土地进行房地产开发的事实，引进央企中国房地产开发集团资金，通过市属国有企业中房**公司出资，参与我市市属企业改制、破产工作，加快企业改制进程，杜绝国有资产流失，做大做强国有房地产企业。
6、其他方式。对未列入上述方式的企业，在具体条件成熟时，根据各自实际采取不同方式进行改制。
五、主要举措
1、加强领导，严格考核。国企改革是一项非常复杂的社会系统工程，涉及许多部门和广大企业职工，因此，必须切实加强对改革工作的领导，扎实稳步推进，并建立和实行严格的考核制度。市属企业改革工作由市改革和发展推进委员会统一领导、统一部署、统一进行，推委会办公室负责协调调度，督促落实。要全面落实问责制，采取一月一调度，一季一通报，半年一总结，年终进行考核的办法，全力推进市属企业的改革工作。
2、落实责任，合力攻坚。市属企业改革工作在市推委会领导下，按照各自职责实行部门负责制。市政府国资委要把推进企业改革作为第一位的任务和责任，组织并协调有关部门抓好各项具体工作任务的开展和落实；市劳动和社会保障部门负责离退休、等退和享受失业保险待遇等人员的管理服务工作；市国土资源管理部门负责土地变现、储备、过户工作；房产部门负责房产过户工作；市规划部门负责对改制、破产、兼并企业土地做好相关规划设计工作；市财政局负责改革资金的筹集、调度、调剂和管理，确保企业改革资金及时、足额到位；工会、民政等有关职能部门要充分发挥各自职能，协调联动，形成合力，为改革开“绿灯”；各破产清算组要在法院指导下，做好破产企业的破产工作，加大债权、债务及纠纷的处理力度；企业领导作为企业改革的第一责任人，对企业改革工作负全面责任，在企业改革完成后没有落实工作岗位的，由市国资委组织培训，然后进行适当安排；新闻宣传部门要加大对改革的宣传力度，形成全市上下全力推进改革的浓厚氛围。
3、分包企业，一岗双责。市政府国资委班子成员实行领导分包责任制，每人负责数家企业的改制和破产工作，一包到底，限期完成；实行一岗双责，改制工作日常抓，日常工作业余抓，确保全面完成各项工作任务。改制企业设立工作组，由国资委分包领导任组长，成员由国资委有关科室、有关部门的人员组成，明确任务和时限，限期完成。破产企业设立工作组和清算组，由国资委分包领导担任工作组和清算组组长，工作组主要负责职工安置、稳定工作以及非破产财产管理处置等工作；清算组负责破产有关法律事务及破产财产处置等工作。破产法律程序终结后，两组合一为工作组，全面负责企业的各项事务。目前正在破产的企业清算组同时就是工作组，国资委分包领导负全面责任。
4、多方筹资，破解瓶颈。一是转让土地使用权补充一块。把计划交土地部门拍卖的土地，先按评估值将资金拨付给市国资委，用于国企改革，一定时期内市国资委负责将土地交土地部门拍卖，高于评估值部分，用于弥补财政改制资金缺口；二是转让国有资产变现一块。企业国有产权（资产）、部分可变现的资产转让收益，首先用于支付改革成本；三是处理债务倒出一块。通过豁免部分财政性债权，增加实收资本和公积金，打包回购金融机构不良债权，增加企业净资产，降低改制成本；四是招商引资解决一块。通过引进域内外资本，对国有企业实施重组，并承担部分改制成本；五是财政支持一块。市财政现有改制资金和以后增加的改制资金，全部用于企业改制，并从财政收入中挤出一块作为改制资金，根据每个企业的资金缺口情况，拨付使用；六是减免税费节省一块。按照国家及省关于企业改制税费减免的相关政策，免征有关土地、房屋权属契税和降低行政性收费，减少企业改革成本。通过多方筹资，滚动使用，扎实推进市属企业改革进程。
5、职工优先，稳步推进。在企业改制过程中，改变过去那种破产—变现—职工安置的做法，首先筹集资金，调整全体职工的劳动关系，然后再进行资产、土地处置等后续工作，彻底解决因职工安置滞后、缓慢引发的一系列社会矛盾和问题，切断时间越拖越长，成本越拖越高，推进越来越慢的恶性循环链条，加速推进市属企业的改革和发展。
资产监督管理篇（5）
行政事业单位在管控社会事务、配置公有资源和履行社会职能时消耗了很多公有资源，形成了数量可观的无形资产和有形资产。尤其是在依赖财政拨款的卫生、教育、文化和科技等非生产的带有服务特点的行政部门，如何使这些部门的资产增值，保证资产更好的服务于社会，是我国行政事业单位的重点改革方向。
一、我国行政事业单位国有资产的监督管理问题研究
行政事业机构国有资产主要来源于国有资产收益，其资产使用特点表现为保证社会事业的顺利开展和维护公共服务秩序等带有服务特色的资产活动过程。因长期以来，行政事业组织不直接参与生产和营销活动，组织工作重点集中在消耗与分配社会资源方面，因此，国有资产也就存在监督管理不力和分配不公等问题。
第一，因行政事业组织管理体制存在缺陷，使得行政事业组织在监督和管理国有资产时不能明确产权关系。个别政府人员甚至认为，其组织并不代表国家，在使用国有资产时不受使用权的限制，将国有资产当做组织的私有财产，致使组织内公物私用现象十分严重，导致组织从本部利益为出发点配置国有资产使用方式。第二，浪费消耗现象十分严重，降低了国有资产使用效率。行政事业单位通常都有较大的资金自由使用权，组织可以根据职能需求配置国有资产，在资产核算方面轻预算、重支付的现象较为普遍，某些组织因领导变动或业务水平有限造成组织坏账和呆账行为频出。第三，组织内部缺乏有效管理国有资产的手段，组织内部国有资产监督管理工作分属不同机构，没有统一有效的资产使用和配置准则，组织业绩考核对国有资产的保值增值要求不够明确，使得组织负责人只重视购进国有资产，而不重视监督管理国有资产，最终导致组织国有资产出现损坏和流失现象。
二、行政事业单位监督管理国有资产的主要方法研究
我国行政事业单位国有资产普遍存在的问题主要与行政事业单位国有资产的管理意识、监管体制和管理方法等方面有关，因此，笔者认为要想解决国有资产管控问题，就必须应做好三方面工作，切实提高组织监管国有资产的力度。
1. 明确组织监督国有资产的管理目标
行政事业单位在配置国有资产时，其主要任务就是为社会提供务实的服务和公共产品，因此，行政事业单位在监督管理国有资产时，首先应明确定位监管目标，实现社会效益与公平效益服务目标，促使公益事业的发展。制定该发展目标可以有效解决以利益群体为中心的国有资产监管问题，推进我国行政事业单位国有资产的规范化管理，使组织形成一套进入管控、使用管控和收益管控的资产管理方案，例如：实现资产信息体制，确定资产使用审批的程序等。
2. 加强组织与国有资产管理单位的沟通和交流
行政事业单位管理国有资产的趋势是使监管工作倾向于购进端，在近年来我国政府机构在改革中愈加明确了有关制度，并总结了一些资产管控经验，其中最主要的一条经验就是实现行政事业单位与国有资产监管部门的信息交流与沟通，实现了组织管理国有资产的同步监管体系。由于互联网技术的不断成熟，组织在购进国有资产时，资产使用情况会通过互联网传递到资产监管部门，并且资产使用组织还会与资产监管组织进行实时的信息联动，这样就有利于资产监管组织管控国有资产，促使行政事业单位加强资产管控力度，预防各种违规使用资产的问题发生，同时，也可以使资产监管组织更加及时的纠正违规使用资产的行为，控制大范围和大规模资产流失问题的出现。
3. 制定微观与宏观结合的全新监管制度
近年来组织管理国有资产的趋势由监管使用过程向购进端倾斜，同时政府监管制度的改革过程愈加清晰，明确了制度管理内容与管理目标，使资产管理制度更具约束力与管控力，满足了资金管理需求。但是，就管理效果而言，我国行政事业单位的国有资产管理制度仍有很多不尽人意之处，所以，在制定管理制度，明确管理目标的同时，组织还应建立相应的监督措施，保证制度运行的有效性。
3.1内部监督
组织应建立完善的内部监督体制，体制的制定应满足单位内部各职能机构的需求。财务单位应强化财经纪律执行的监督力度，应确定财务人员监督管理的职责，对组织内的任何经济业务都应加大管控力度。资产管控部门应加强国有资产使用管理水平，做好单位资产验收与购置工作，做好单位资产账目表，清查日常监督工作，审计单位应以资产保值为工作方向，保证资产安全与完整，坚持做到重大投资必审和干部退休必审。监察单位应强化党纪教育力度，改变当前国有资产管理中偏重事后监察的现状，强化事前防范与事中监控力度。
3.2外部监督
行政事业单位国有资产分布于政府各职能机构，因此，保证资产的完整性与安全性不仅是经济管控问题，同时也是政治管控问题，其关系着政府与党的威信和形象，也关系着国家安全和社会稳定。所以，必须强化国有资产外部监督力度。
第一，人大应建立资产监督体系，采取监督的主要方式有：批准、审查国有资产预算和调整内容，并对审查结果进行决议；组织调查特定或重大的国有资产管控问题；按照相关法规内容对组织监督问题进行质询；听取财务单位资产管控汇报。第二，国家财政单位应开展监管工作，财政单位主要监管职能与监管行为包括：监督预算约束、监督资产评估、监督资产处置、监督资产配置、监督资产非转经、监督资产收益和绩效评价情况等，监督预算约束指的是财政和相关主管机构应对国有资产进行单独编制和预算，国有资产监管机构应建立资产执行与决算体系，对预算约束进行监督。监督资产评估指的是国家财政组织应按照分级管理、统一领导的原则管理国有资产。财政组织应对资产评估单位的资格进行管控，并对评估过程进行实时检查和监督。
总结
当前行政事业单位在改革过程中，强化对国有资产的管控力度十分重要，从组织职能为出发点，明确单位监管国有资产的目标，将切实的、可行性高的监管机制制定出来，强化单位监管国有资产的力度，是管理国有资产最有效的途径。
资产监督管理篇（6）
一、前言
考虑到我国经济体制的特殊性，国有资产的规模和数量在整体经济总量中占有重要比重。为了保证国有资产能够最大程度的实现保值和增值，在国有资产管理过程中，应积极开展国有资产监督管理工作，实现对国有资产全面的监督管理，提高国有资产的整体保值率和增值率，满足国有经济的实际发展需求。从目前国有资产监督管理工作的开展来看，要想提高国有资产监督管理工作的整体质量，就要理顺国有资产管理体系，并构建健全的国有资产监督管理制度框架体系，同时加强国有资产的产权管理，促进国有资产管理工作的发展。
二、国有资产管理要想提高监督管理质量，就要理顺国有资产管理体制，完善监管体系
1.按照“大国资”的管理体制架构，推进建立国资委、资产归口管理部门、资产占有使用单位三层次架构的国有资产管理体制。充分发挥国资委对大国资管理的决策职能，进一步理顺管理体制，规范和完善国资委、国资办议事决策程序。
2.以“大国资”为平台，以产权管理为核心，以资产监管暴露出来的问题为切入点，以制度建设为突破口，逐步改变国有资产管理覆盖不够全面、资产管理部门边界职责不够清晰、管理不够规范、监管不够有力且部分资产存在交叉管理或管理盲区的现象，逐步建立“产权清晰、配置科学、使用合理、处置规范、监管有力”的国有资产运行机制。
由此可见，要想提高国有资产的监督管理工作质量，就要从理顺国有资产管理体制和完善国有资产监管出发。
三、国有资产管理要想提高监督管理质量，就要构建国有资产监管制度框架体系
进一步推进国有资产管理制度建设，逐步建立健全涵盖各类资产的、从资产配置、使用到处置的、整个生命周期的管理制度体系。对于事业类资产管理，进一步修订、完善《国有资产管理暂行办法》、《国有资产处置管理暂行办法》、《国有资产使用管理暂行办法》等规章制度，积极探索国有资产管理的新路子、新方法。
基于这一分析，我们应认识到国有资产管理中构建国有资产监管制度框架体系的必要性，不断完善国有资产监管制度体系，使制度体系成为保障国有资产监督管理取得实效的重要手段。为此，只有结合国有资产监督管理实际，努力构建国有资产监督管理制度体系，才能保证国有资产监督管理质量得到全面提高，满足国有资产监督管理工作的实际需要。
四、国有资产管理要想提高监督管理质量，就要加强产权管理，规范工作流程
在国有资产的构成中，土地和房屋是重要的资产形式，要想实现对这部分国有资产的有效管理，就要采取加强产权管理、规范工作流程的方式，具体可以从以下几个方面入手：
1.对国有资产的产权进行逐项登记，建立台账，保证帐物相符
为保证对国有资产实现有效管理，应建立国有资产产权台账，对国有资产的产权进行逐项登记，保证台账与实物是一一对应的，提高台账的准确率，满足监督管理的实际需求。实行以账管理，按物建帐的原则，对国有资产实物实行有效管理。
2.加强国有资产的产权管理，定期对实物进行检查
从国有资产的产权管理来看，只有定期对实物进行全面检查，才能使国有资产的监督管理取得积极成效，满足监督管理的实际要求。因此，在加强国有资产产权管理的过程中，应定期对实物进行检查。定期核查，是保证国有资产管理取得实效的关键，对国有资产的产权和实物进行管理和核查，能够提供国有资产管理质量。
3.规范工作流程，提高产权监督质量
在国有资产监督管理工作过程中，应明确工作任务并优化工作流程，使产权监督管理取得预期效果，促进产权监督质量的提高，达到提升国有资产监督管理工作效果的目的。对国有资产产权的监督，能够有效监控国有资产的流向，避免国有资产流失。
五、结论
通过本文的分析可知，在国有资产监督管理过程中，提高监督管理工作质量是十分必要的。只有从理顺国有资产管理体系，并构建健全的国有资产监督管理制度框架体系，同时加强国有资产的产权管理等几个方面入手，才能保证国有资产监督管理取得积极效果。
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资产监督管理篇（7）
党的十六大确立了国有资产国家所有，各级人民政府分级行使产权的国有资产监督管理体制，这是一项国家公共政策的重大改革。把国有资产的监管看成一个系统,与系统环境变化相适应的系统目标和实现系统目标的有利条件、制约因素、措施手段必然会出现调整或转变。随着各级国有资产监管机构的正式挂牌、运作，企业国有资产监督管理工作面临七大趋势转变。
一、监管理念：由正清单管理到负清单管理
我们界定的正清单管理，是指监督管理机构给被监管对象开出一个清单，明确应该要做哪些事，或者明确可以做哪些事；负清单管理，是指监督管理机构对被监管对象开出一个清单，明确哪些事情不能做，被监管对象除了法律、法规和规范性文件明文规定不能做的外，其他的事都可以做。
国资委成立前，国有企业的人、财、物分属不同的主管部门管理，主管部门管理国有企业的理念，正是正清单管理理念。各主管部门管理国有企业、国有经济的模式是政企不分、政事不分、政资不分的管理模式。由于沿袭计划经济时代的行政管理理念，各主管部门行使对国有资产的所有权时常常是所有权渗透于甚至架空企业的法人财产权和企业经营者的经营管理权，管了一些不该管，管不了，同时又管不好的事。国有出资人时而越位,时而错位,时而缺位,不仅造成投资决策失误和国有资产损失，而且出现重大决策失误也无法追究责任。某省外派监事会监督检查查明，某省属国有企业控股的一家上市公司上市发行和配股融资2.1亿元，主管部门要求该公司将这些钱中的1.7亿元用于兼并两个扭亏无望的亏损企业，主要用于支付欠发人员工资、养老失业保险金和处理历史遗留债务问题，企业不得不背上沉重包袱，发展受到制约。某级政府为招商引资，未曾与企业协商就与一外商签订引资项目协议书，协议要求某国有企业按30%入股，企业投入1.9亿现金后，非但项目没有启动，项目负责人和外方老板也难以找见。许多政府及其主管部门决策的投资项目，企业明知不可为而又不得不为之。
国资委成立后，各级国有资产出资人算是到位了，除履行出资人职能外，不直接干预企业的生产经营活动，不直接对监管企业所投资的企业履行出资人职责。国资委任命委派职业经理人打理国有资产，并对其进行科学的业绩考核。新型的国有资产监管机构对其自身的定位加以明确，并对其自觉约束的做法，在以前涉及国有资产监管的部门和政府机构中绝无仅有。对所出资企业中的国有资产的监督管理，国资委只当裁判员、不当运动员。国资委用制度管人，用制度管事，用制度确保国有资产保值增值。那些受托的专职经理人才更了解更清楚国有企业的生产经营决策。国有企业在国资监管的游戏规则内活动，将依法受到保护。逐步淡出行政审批的监管理念，只对违反国有资产监管游戏规则的活动和损害国有出资人权益的行为说“不”，这种重于监督哪些事情不能做的负清单管理，必将成为国有资产监督管理的新理念，也将是国资委监督管理国有资产在理念层次的趋势转变。
二、监管目标：由多目标管理向单一目标管理
国资委是政府特设机构，只履行出资人职责，不行使社会公共管理职能。出资人对投资回报的追求和国资委的特殊职能性质定位,决定了国资委对国有资产的监管目标必然会逐步从传统体制下的社会经济多个目标转向国有资本保值增值这个单一目标上来。
国资委成立前,政府以国有资本保值增值为国有资产监管的单一目标没有大的必要性,也不具备现实可行性。国资委成立前,政府没有专司国有资产监管的内设机构。政府在原有的体制下并不是关心国有资产的保值增值，而因为资产的增值与否与经济战略的推行没有太多的关联，其政府的所有者职能是为其社会管制者的职能服务的。国有企业和国有资产管理体制经历过若干次改革，但没有一次是出于国有资产保值增值的目的而进行的。所以政府以国有资产保值增值为单一目标没有太大的必要性。同时，其现实的可行性也不具备。98年以前，国企改革有两条底线不能碰，一是国企退出机制，二是国企职工下岗、裁员问题。98年以后，国有企业的体制外环境变化了，财政体制和金融体制改革启动，切断了政府对国有企业的输血渠道，“硬化”了对国有企业的预算约束。如果企业搞不好，出现亏损，企业自己又不能解决，拖下去只有等破产，这样两条底线就不得不被突破。国有企业只有轻装上阵了，监管机构才有可能确立国有资产的保值增值的考核目标。
随着新型国资监管体制的逐步确立,以国有资产保值增值为单一的监管目标不仅是必要的,而且具备了可行性。目前大多数国有企业还面临着较多的政策性目标，如增加就业、社会保障等，国有企业主辅分离、辅业改制、分离办社会职能、改制重组等任务还相当繁重，所以现阶段国资委还承担着领导国有企业改革的任务，对国有企业的监管目标还只能是多重目标,但国有资产保值增值这一目标的权重在不断增加。多目标监管必然导致国资监管和经理人业绩考核的复杂性和变异性，国家难以考核国资委，国资委难以考核经理人，国资监管目标只有向国有资产保值增值这个单目标转变才能适应新型出资人制度的要求。同时,随着国有企业改革的不断深入推进和国有出资人机构的逐步建立，为国有资产监管的目标从社会经济方面的多种目标转到国有资产保值增值这一个单一的目标上来提供了可能性。企业的经营者在国有企业扔掉社会包袱之后只须专注于出资人投资回报。国资委不能让国有资产保值增值，再没有可以推卸责任的地方了，国有企业经营者不能让国有资产保值增值，也没有可以推卸责任的理由了。以国有资本的保值增值为单一目标，将是国有资产监督管理在目标层次上的重大转变。
三、监管法规：由个别突破到系统推进
国资委成立前，国有企业、国有资产分属于不同的党政部门监管，各主管部门都根据各自实际和需要,制定了一些国有资产监督管理的规章制度，省、市也出台了一些加强国有资产监管的地方性法规和规章，但建立整个国有资产监管的法律法规的系统框架的任务还没有提到议事日程，各地只是对急用的和急需要办的事情,由政府或主管部门出台单个的规章。相关法规之间相互打架现象时有发生。一些国有企业在改革改组操作方式方法上没有必要的依据。如职工股问题，一些国有企业把应付工资转成职工股股本，用应付工资、工会经费购买职工股配股等，一些文件规定可以为，一些政策规定又不可以为。各级政府虽然自主处置了不少的国有资产，但处于政策法规真空状态。没有一个专司国有资产监管的部门和责任主体，便没有可能系统地规划和设计国有资产监管法规。
国资委成立后，要依法履行出资人职责，开展国有资产监管，不能再靠行政手段，而必须依靠法律、法规以及规范性文件的规定来执行，依靠制度来规范。依法监管,必然要求法规先行。国务院国资委内设政策法规专门机构, 研究起草国有资产管理和监督的法律法规草案，负责有关法规和重大政策起草、拟订的协调工作；研究国有企业改革和发展中的有关法律问题，负责指导国有企业法律顾问工作；承担国资委的法律事务。国务院国资委成立一年多来,国家相继出台了一系列法律法规, 制订《国有资产法》已经列入议事日程，国有资产的监管基本上有了法制依据。地方国资委对国有企业改革工作和国有资产监管工作也开始进行整体筹划和总体布置，湖南省以一次性出台“1+11”个文件为标志，省属国有资产监管的法规政策体系由以前的单个的局部的突破进入到整体设计和系统推进阶段。目前，国资监管的国家或地方性法规或行政规章，包括企业领导人管理，企业负责人业绩考核、重大事项报告、产权管理、薪酬管理、国有资本预算管理等一批规章或规范性文件已经相继出台，企业国有资产的营运主体的法制环境得到逐步改善。政策法规由孤军深入单项突破到系统规划整体推进，是国有资产监督管理法规层次上的趋势转变。
四、监管体制：由“九龙治水”向“三结合”并轨
国有资产监管政策的调整改革,是基于调整比不调整好,这样方式调整比其他方式调整好的政策分析假设。以往的九龙治水体制监督不好国有资产,不向三结合体制并轨也无法对国有资产监督到位。国资委成立之前，国有资产的监督管理分属党委的企业工委、组织部、经贸委、财政厅、劳动厅等，出资人权力被肢解到多个部门，仅企业国有企业经营者选择权即可分为各级党委、组织部、企业工委、企业主管部门、无主管部门几类，国有资产的计划、技改、劳动、人事权也分属各主管部门管理。国有企业、国有资产的监督管理呈“九龙治水”状态。改革开放以来，因监督体制问题造成国有资产流失的现象时有发生,且不断加剧。适应政企分开、政资分开要求而建立的国有企业监事会制度，对国有企业的改革和国有资产的监督发挥了关键作用,但也因国有资产出资人职能肢解到各个部门而难以充分发挥出资人监督作用。
党的十六大以后，国家按权力、责任和义务三统一，管资产与管人、管事三结合的原则要求，设立了国务院国有资产监督管理委员会，首次实现了中央这个层面的出资人到位。各级国资委机构相继破冰出航，标志着我国专司国有资产监管的具有较充分独立性的责任主体已经形成，这对国有资产的监督管理无疑是一个里程碑式的事件，标志着建国以来的国有企业、国有资产政出多门的分权制终结。面临国资监管的“极具挑战性、极具探索性、极具风险性”，各级党委和政府组建了精干高效的国资监管机构,各地国有资产的监管工作取得重大进展，国有资产监管的三大体系（法规、业考、统评）、三大机制（选人用人、激励约束、出资人监管）、两大制度（授权经营、预算）建设全面启动，国有企业的改革和国有经济布局结构的战略性调整全面推开。体制上的转轨适应了国有资产监管和国有企业改革发展的新环境，各级国有资产监督管理机构的组建模式和监管职能范围尽管不尽相同,但国有资产的监管体制向三结合并轨,已是必然趋势。实践证明，上海、重庆等三结合做得越好的地方,国有资产的监管工作就越有效，那些三结合做得不够好的地方,其危害性和风险性将逐步显现出来。
五、监管制度：由软式约束到硬式约束
从外部制度环境来看，国有资产监管机构按出资人定位后，对企业国有资产的监管必然会从以前的软式约束逐步过渡到硬式约束。公司治理的要义，就是要保护出资人和投资者利益。传统制度下给国有公司设置非出资人目标和非经营性目标,导致国有企业外部监管的制度安排必然是软式约束,经营者认为企业经营好了是他的本事,搞不好企业是环境不好,是人员债务和企业办社会等环境所造成的。国有企业的非经营性目标，一方面使经营者无所适从，另一方面给经营者也预留了较大的随心所欲的空间，结果是财务约束软化和对经营业绩考核异化，这是国有企业低效率的一个重要原因。出资人机构成立后,国资委和经营者必然会逐步把公司目标集中于投资回报，只有这样才能真正建立财务预算硬约束及业绩考核硬约束。即便是对承担某些政策性目标的特殊公司，也要把政策目标和因此而付出的成本设定清楚，强化预算硬约束。除了出资人监督外,资本市场、产品市场、经理人市场等市场监督和会计师、律师事务所等中介机构监督的制度约束，也将随着市场经济的发展而由软式约束变成硬式约束。国有企业在资本市场上表现不好,股民会用脚投票,在产品市场上表现不好,顾客会离你而去,经理人不努力,会被企业家市场上的那些努力的人所替代,中介机构也将会按出资人意图揭示虚假的会计信息。因此，企业的外部制度约束环境将越来越硬化。
从内部制度环境来分析，随着国有企业投资主体多元化，股份制将逐步成为公有制的主要实现形式，国有公司的治理结构将逐步趋于科学合理，逐步向国际惯例接轨,这样既能有利于保证经营者充分的自主经营权，又有利于保证所有者对经营者的有效监督，保证所有权益不受侵害。随着股权多元化的演进以及由此而推进的公司治理结构的优化重构，国有企业的内控制度必然由传统体制下以定性式软式约束为主逐步过渡到以定量式的硬式约束为主体。目前国有企业改制面并不低,但大都换汤不换药,新瓶装旧酒，内部的体制机制依旧,多数改制国有企业仍然是一股独大,国有控股的上市公司除了圈钱,与传统国有企业并无两样。其关键是产权结构没有大的变化,特别是没有形成与国有股东制衡的第二大股东。产权改革到位以后，公司治理结构将逐步完备，国有资产的内部监督制度将按照公司治理结构层次、管理机制层次、职能部门监督层次和财务活动层次逐步细化。企业搞不好，没有合理的投资回报,国有出资人不炒经营者的鱿鱼，其他出资人也不会善罢甘休。
分析监管系统的内外环境，可以预见，国有企业产权多元化后,国有资产的监督管理制度将向定量化的、具有可操作的、硬性制度建设方向转变，监管制度体系将逐步完善。
六、监管手段：由静态式监管到动态式监管
传统和现行的国有资产监管手段，主要是听取经理人工作汇报、分析汇总上报资产财务及经营材料，组成调查组检查财务（纸质账目），民主测评企业领导人等静态手段。静态监督具有明显的事后性。国资委成立后，现行的静态监管手段将不再适应市场形势变化和国资监管形势发展要求，以网络技术和信息技术的运用为手段的企业国有资产动态监督手段将取代传统的监督手段。信息化监督是一种实时动态监督工具,具有事前事中事后相结合的特点，是国有资产监督手段转变的方向选择。
传统国有企业的问题，一是产权问题，二是所有者经营者信息不对称问题。前者是中国特色，在国有出资人到位和产权多元化以后，这个问题将逐步得到解决。后者是一个世界难题，至今没有完全解决好。美国安然公司、世界通信公司等其产权是清晰的，也是多元化的，然而出资人权益出现重大损失的事情也发生了，问题就出在经营者拥有一些信息，而出资人不拥有这些信息，经营者利用这些信息获得个人利益，损害了出资人权益。美国企业以外部治理为主，其法规完备，资本市场发达，尚还出现信息严重不对称问题引起出资人利益受损事件，何况我们的国有企业？我国企业以内部治理为主，国有企业的所有权、经营权具有天然的两权分离特性，以往国有资产流失的主要原因之一就是由于信息不对称导致了企业的内部人控制现象，导致了经营者的经营决策权架空出资人所有权和监督权。要有效监督好企业财务资产和经理人行为，必须借助于高效的信息化手段，首先解决好信息不对称问题，否则科学监管、依法监管和有效监管便无从谈起。目前国有大中型企业信息化进展明显加快，许多大型企业都实现了无纸化办公，企业的生产、销售、研发、资产、甚至发展战略都不断因市场变化而变化，出资人沿用传统的监督手段，无法及时有效地得到资产、财务及经营者经营行为信息，就难免会出现监管不到位和资产流失的事情。
基于信息化的国有资产监管工具已经浮出水面，这是各级国有资产出资人责任主体的迫切需要。广东南海市、广州市等发达地区率先启用了国有资产监管信息系统，通过与所出资企业的联网，设置不同层次的监管信息获取权限，加强信息安全工作，较有效地解决了出资人与经理人、委托人与人的信息不对称问题。随着出资人机构体制的逐步理顺和信息网络技术的高速发展, 对国有资产的实时动态监管将由理想状态变得现实可行。
七、监管人才：由公共管理人才为主体转向以工商管理人才为主体
现有的国有资产监管机构人员，大多来自原来履行国有资产出资人职责的政府主管部门，以公共管理人员为主体。国有资产监督机构的特殊职能性质定位后,对国有企业行使权力的依据变化了，监督的目标也变化了，必然要求国有资产监管人才由公共管理人才为主体转向以工商管理人才为主体。
其一，国有资产监管机构定位为政府特设机构，专门行使出资人职责，出资人追求的主要是资本保值增值和投资的回报，其工商管理的性质日渐突出，与此相应的国资监管队伍结构必然要以工商管理人才为主体。其二，国资委监管企业国有资产的权力基础来源由原来的主管部门行使统治阶级的公共权力，变成为出资人资产所有者权，监管资产的人要行使相应的权力必然要懂得和熟悉资产专业管理。其三，传统体制下，国有企业的目标价值具有多元性，其目标包括生存、安全、秩序、效率、公平、公正、民主、效益等，出资人机构不再行使社会公共管理职能以后，国有资产监督的价值目标必然转向经济效益这个单一的盈利目标。国有资产监管的压力由多家承担到一家负责，其保值增值出了问题，国资监管机构将难咎其责。行使出资人权力,实现盈利目标和实现资产保值增值,都必须主要依靠工商管理专门人才。
政治路线确定以后,干部就成了决定因素。由于国有经营性资产的主要载体是国有企业，国有企业由国有出资人主导，国有企业之间的竞争必然会逐步演变成国有出资人机构之间的竞争。国资委只有以工商经济专业人才为主体，才有可能成为国有出资人利益的忠实代表。优化国有资产监管人才结构将是一项十分紧迫而且长期艰巨的任务。适应国有资产的这种监督体制的转变、机构性质的转变和监督目标的转变，国资委人员的知识能力结构必然会从现在的以公共管理人才为主体转向以工商管理人才为主体。
主要参考文献
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资产监督管理篇（8）
中图分类号:F273.4 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)05-015-02
如何加强对国有资产的监督与管理,确保国有资产的保值增值,是一个当前亟待研究解决的问题。进入新的世纪,在国有资产的管理上,国家和政府出台了很多政策,国有资产管理初步走上了正规化的轨道,取得了一定的成果。但也存在或面临着许多不容忽视的问题,其中最主要的是因为监督管理工作不到位,造成国有资源流失的问题还比较严重。因此,近年来国有资产管理与监督问题成为一个研究热点。
一、国有资产监督管理的特征与意义
所谓国有资产监督,是指政府出资人和运营者依法对指定的、或者所属的国有企业占有使用的国有资本的经营管理实施监督管理活动的总称。
(一)国有资产监督管理的特征
1.监督管理主体是国有资产管理部门。国有资产监督管理机构是监管国有资产的专司机构,凡涉及国有资产的各项方针政策,必须由国有资产监督管理机构统一制定,或必须通过国有资产监督管理机构的审定同意,报国务院批准后才能实施。
2.监督管理的目的是理顺产权关系。市场经济条件下,为实现国有资产的保值增值,要求企业成为自主经营、自负盈亏的法人和市场竞争主体。政府派出的监事会只起监督和提供咨询的作用,并不参与企业的经营活动。这样,通过国有资产监督管理可以有效维护政府出资人的资产所有权,保障国有企业的经营自,有利于进一步理顺企业产权关系。
3.监督管理的对象是国有企业占有使用的国有资本。国有企业及全民所有制企业,是由政府投资兴办的依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位。政府赋予国有企业经营权,国有企业对政府授权经营管理的资本享有占有、使用和依法处分的权利,因此出资者有必要、有责任依据国有资本的所有权对企业占有使用的国有资本实施监督管理。
(二)实施国有资产监督管理的意义
1.有利于建立现代企业制度。现代企业制度能有效地解决市场经济中当事人之间的责、权、利关系,使出资者、经营者和生产者的积极性得以发挥,行为受到制约,利益得到保证,资产经营一体化能够顺利进行,国有资产能够实现保值增值。然而,我国在推行现代企业制度改革时,只注重了企业的机制转换,忽视了企业改制后的监督管理,一度造成了产权主体缺位。经验告诉我们,只有明确产权主体,并行使其职能,维护和保障各利益主体的合法权益,同时采取必要的手段加强对企业的监督,使经营决策与监督相互制衡,才能防止不正当经营行为发生。
2.有利于防止国有资产损失。在我国长期的国有资产管理实践中,资产流失这一问题屡禁不止,究其原因,主要还是监督不力。因此,防止国有资产损失,是国有资产监督的主要方面。强化国有资产监督管理,通过认真而细致的监督管理工作,保证经营者决策的合理性和科学性。同时,加强监督审计,可以保证合理决策的准确执行。资产投入并运行一段时期以后,再通过财产清查、评估等方式予以总结,以防止资产损失和浪费。
3.有利于国有资产运营。我国现阶段已形成了规模巨大的国有资产,只有加强国有资产运营的监督管理,才能使有限的国有资产得到合理使用,最大限度地满足我国现代化建设的需要,使国有经济得到迅速的发展和壮大。实践证明,只有加强监督,才能有效地避免国有资产运营过程中出现的各种损害国家利益、追求个人或小集体利益,甚至不择手段地蚕食国家所有者权益等现象。
二、国有资产监督管理中存在的主要问题及原因分析
(一)国有资产监督管理中存在的主要问题
1.国有资产产权监管存在缺位现象。
(1)混合所有制经济下国有产权的监管问题。由于市场经济的发展,加上我国国民经济格局的调整,部分国有企业实行改制,变为混合所有制形式。在这类企业中,各类产权经过多次融合,已难以确定产权的边界与性质。这时,有些企业仍然沿用传统的先界定产权性质、再套用国有产权制度进行管理的模式,容易侵害其他出资人的合法权益,并因此给国有资产监管机构自身带来法律风险。
(2)关于境外国有产权管理问题。近年来,随着国有企业加快“走出去”的步伐,形成了规模不小的境外国有产权。虽然,国资委组织了境外国有产权管理研究,对部分央企开展了境外投资及产权管理状况调查,对境外国有产权管理有了基本思路。但是在落实境外国有产权管理的责任制、及时掌握境外国有产权的动态情况等方面仍然存在欠缺,容易造成境外国有资产产权监管缺位。
2.国有资产流失问题仍较为严重。
(1)管理过程中的国有资产流失。由于国有资产产权模糊,导致经营主体责、权、利不明确,以至于盲目决策、重复建设、资源浪费、资产闲置而导致国资流失。主要体现在以下两个方面:
一是实物资产管理存在漏洞。资产管理不规范,账外资产大量存在,账账不符、账实不符等现象严重。有些单位固定资产账簿不全,甚至不建账;有些单位购建、捐赠资产不入账;有些单位该核销的资产不销账。这些都会造成国有资产的流失。
二是资产处置比较随意。当资产需要进行出售、报损、报废时,一些单位视国有资产为部门自有资产,不履行资产的处置审批、必要的评估、技术鉴定等程序,私自作出处理,致使资产流失失控。
(2)投资经营过程中的国有资产流失。一些单位盲目对外投资,缺乏可行性研究,投资管理严重滞后,造成投资失误,投资项目效益低下,甚至投出的资金无法收回,也是造成国有资产严重流失的原因。
(3)企业改制过程中的国有资产流失。在进行国有资产转让和处置时,部分企业违反规定,无偿或以明显低于市场的价格转让给非全民单位或个人,造成国资的流失;企业破产中缺乏有效监管,导致国资流失;一些国有企业通过办大集体企业或与非国有经济联营,把国有资产转为非国有资产;在企业存量资产重组中,对国有资产不评估或低估国有资产的价值。这些都不同程度地造成了国有资产的流失。
3.多层关系的存在,弱化了国家对企业的监督和约束。在我国国有资本委托链中,最突出的特点就是产权管理链条太长,级次太多。许多企业通过多层控股,期望以较少资本控制大规模的资产和众多的企业,实现跨越式发展,由此导致了资本链条的快速扩张和集团规模的迅猛增长。但结果并非如人所愿,多级委托关系,使得国家对企业经营者的监督和约束逐渐递减,弱化了国家对这部分企业的控制,容易出现决策失误。
(二)国有资产监督管理存在问题的主要原因分析
1.组织功能作用不充分。国资委成立以后,虽然国家在各级地方政府也设立了国有资产管理机构,实行的是国家统一所有,分级管理。但这种所有者高度集中,国有资产大面积分散的现状,必然会形成监督管理上的空档,组织功能不能充分发挥,这是导致国有资产流失的一个重要原因。
2.管理体制不科学。我国现行的国有资产管理体制是在改革开放后,一步步从传统经济体制改革发展而来,经历了艰难的理论与实践的探索,发挥了重要作用。但是,该体制在维护国有资产合法权益等方面,还存在不少问题,各管理部门职能不明确,互相推诿、不负责任的现象仍然存在。
3.制度法规不完备。现有的一些制度法规,有些方面已经滞后于市场经济发展的要求,有的规范性、可操作性不强,没有形成规范、有效的机制。制度不完备,落实上就会出现随机性,容易让投机者钻政策空子,造成国有资产流失。
4.检查惩处力度不够。国有资产监管问题一直没能得到很好的解决,其中一个重要原因就是在执法执纪上不够严格。对管理人员工作失职,给国家造成损失的,责任追究也不够严厉。在执法执纪上给不法分子或投机者留有余地,国有资产就会源源不断地外流。
三、加强国有资产监督管理的对策
(一)健全国有资产监督管理体系
1.健全国有资产监督管理机构。从中央、省和地市三个层面看,国有资产监管机构还没有完全建立起来,我国国资监管机构的设置仍然具有某些过渡特征。有些地方国有资产监管主体不明确,国资委定位不准。因此,需要调整优化各职能部门,形成规范有序的协调机制,强化外部监督和企业内部监督的有机结合,形成更加有效的监督机制,从而建立高效的内部组织运行体系。
2.完善国有资产的监管与运营。随着国有企业公司制股份制改革的不断深入,国有资产资本化、市场化经营趋势得到高速发展,如何建立高效的监管与运营机制,提高国有资源配置效率,切实防止多头监管和低效运营成为当前的主要任务。目前国有资产监管与运营的“国资监管机构――国资经营机构――企业”这一模式尚未真正形成,中间层是薄弱环节,资本营运主体“缺位”比较突出。为了解决这一问题,就必然要求积极推进国有资产营运主体和国家投资企业的产权制度改革与现代企业制度改造,把国有资产监管与营运结合起来。
3.实行矩阵式国有资产监督管理。为解决当前国有资产处置中存在的诸多问题,需要加大资产处置监管力度,实行“先申报、再评估、后处置”的工作程序,对资产处置的计划、评估、实施和收益各环节严格监管,建立各司其职、密切配合、相互制约的“矩阵式”资产处置监管机制。“矩阵式”监管模式是一种交叉、双向的管理模式,即形成以国有资产管理专职机构、国有资产管理中介机构和国有资产使用管理单位为主线的纵向管理,和以企业内部资产使用部门、财务部门、审计部门等组成的横向管理。通过监管机制的转变,减少监管真空,加强对下一级国有资产监管工作的指导和监督,对进一步加强国有资产的保值增值、提高资产保障能力都是十分必要的。
(二)建立国有资产产权监督机制
1.强化内部审计职能的作用。通过定期的内部审计可以及时发现企业在内部控制制度、产权管理方面存在的问题,也可以最大限度地防止等违法犯罪行为的发生,对维护企业的经营权也能起到良好的保护促进作用。
2.完善外部审计的聘用制度。在进行外部审计招标时,首先,应考察一个中介机构的规模实力、人员的组成、机构负责人及员工的诚信水平、在当地的影响等;其次,考察其收费标准是否合理;最后,还要对列入招标的中介机构实行准入制度,即每年审计结束后,应按一定的比例,对招标审计后的单位进行适当的抽查。加强对企业外部审计的监督,有利于保护企业在产权交易中的合法权益。
3.规范国有资产产权交易行为。一要健全企业产权交易制度,国家应尽快拟定并出台相关的企业产权交易管理法律、法规等,使企业产权交易行为有法可依,有章可循。二要完善企业产权交易的信息传导机制,发挥政府、市场、企业与媒体的功能,完善信息传导机制,弱化信息不对称、信息交换难的问题。三要建立统一开放的产权市场网络,充分利用中介机构的专业性,采取机构联动、信息共享的运作方式,形成产权市场的有形网络,实现企业产权交易的市场化。四要规范交易形式,严格限制采取任何变通形式规避市场的公开、公平竞争。
(三)完善国有资产监管的法律法规
加强国有资产监督管理是一项重要工作,它关系重大,涉及面广,情况复杂,政策性强,必须以立法的形式体现,以增强统一性、强制力和可操作性。国务院国资委成立以来,先后出台了《企业国有资产监督管理暂行条例》等行政法规和多部规章,但仍然存在局限性。进一步完善国有资产监督的法律法规,一要坚持国家基本经济制度,紧密结合社会主义初级阶段的具体实际,使国有资产监管法律和制度始终与中国特色社会主义的建设发展相互适应;二要科学界定国资监管机构的职责定位,积极探索国有资产监管和运营的有效实现形式,不断推进国有资产监管法律和制度的完善;三要根据现有法律以及有关行政规章要求,建立健全一系列有关国资监管的配套规章制度,加强相互间的衔接协调;四要加强相关制度建设,切实做到权利、责任和义务相统一,管资产和管人、管事相结合,使出资人更好地履行职责。
(四)落实国有资产保值增值责任
成立国有资产专门管理机构,目的就是通过这一机构,对授权监督的国有资产依法履行出资人职责,维护所有者权益,维护企业作为市场主体依法享有的各项权利,督促企业实现国有资产保值增值,防止国有资产流失。实现国有资产增值保值,一是要解决体制和责任问题,国有资产监管机构作为国有资产出资人,必须要履行好出资人的职责,完善公司法人治理结构,明确国有资产经营责任,为国有资产保值增值提供体制保障。二要做到政企分开,国有资产监管机构要充分尊重企业依法享有的各项权益,不能直接干预企业的生产经营活动,不能把企业管死,使企业真正成为自主经营的市场主体和法人主体。三要强化社会监督,依法定期向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作,不断提高透明度,积极创造良好的社会监督氛围。
(五)完善对国有资产经营机构管理层的绩效考核体系
在对国有企业的考核过程中,执行的力度还远远不够,这对国有企业的监管是非常不利的。因此,需要完善绩效考核体系,用一定的激励和约束措施来规范经营者的行为。
1.采用恰当的利益激励机制。经营者的利益激励可分为物质激励和精神激励。既要提高经营者的当期收益,又要保证经营者的延期收益。应注意长期激励机制和短期激励机制相结合。
2.要完善业绩评价机制。对经营者的业绩考核需要平衡短期业绩指标与长期业绩指标。用企业净利润、投资报酬率、资产运营等短期指标评价经营者的业绩;同时用消费者满意度、市场份额、行业或区域影响力、企业经营发展战略及长期发展能力等长期指标衡量企业经营前景,两者相辅相成。
3.运用高效的选拔机制。对国有投资企业,经营者的选拔应通过经营者市场进行。在经营者市场,通过经营者之间的竞争,经营者的能力和努力程度得以动态地显示。那些表现优异的经营者的价值得以体现,而表现不佳的经营者则会逐步被淘汰。
参考文献:
1.周弼华.关于加强国有资产产权监督管理的几点思考.改革与开放,2007(6)
2.马丽.加强审计监督,控制国有资产流失.辽宁行政学院学报,2007(9)
3.焦丽秋,张玉.浅论国有资产监督管理的发展趋势.中国科技信息,2006(1)
4.钱瑶,余莉娟.论国企改革中公有产权与绩效关系.商业文化,2009(8)
资产监督管理篇（9）
1、全面贯彻落实科学发展观，着力构建和谐社会，以清产核资、明晰产权、科学营运、规范监管为重点，以盘活国有资产、提高国有经济运行质量、达到国有资产保值增值为目的，全面加强国有资产监管。
二、总体要求
2、由国家、各级政府以各种形式的投资和投资所形成的权益以及依法认定为国家所有的其他权益均应界定为国有资产，纳入国有资产监管范围。
3、实行县国有资产监督管理办公室（以下简称“县国资办”）代表县政府履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。
4、县国资办是县政府授权履行出资人职责、负责监督管理国有资产的直属特设机构。
5、县政府授权县国资办监管辖区所属国有企业、国有参股企业、资源性等国有资产，县财政局委托县国资办管理行政、事业单位国有资产。
6、坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，坚持政企分开，实行所有权与经营权分离。县国资办不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行国有资产出资人职责。
7、出资监管单位的确定由县国资办提出意见，报县政府批准后划归县国资办监督管理，由县国资办履行出资人职责。
8、所出资监管单位要努力提高经济效益，自觉接受县国资办依法实施的监督管理，不得损害出资人的合法权益。
9、县国资办要切实履行县政府赋予的职责，定期或不定期地向县政府报告国有资产监督管理工作，重大事项同时报告县财政局。
三、国有资产的管理
10、县国资办要依照国家有关规定，做好国有资产的资产配置、资产处置、资产评估监管、产权界定、产权纠纷调处、产权登记、资产清查、资产统计报告、监督检查等工作，完善各项管理制度。
11、县国资办要建立、完善国有资产产权交易监督管理制度，加强国有资产产权交易的监督管理，促进国有资产的合理流动，防止国有资产流失。国有资产评估工作应当委托具有资产评估资质的评估机构进行，评估结果要按国家有关规定报县国资办核准。全县所有国有资产产权交易必须进入产权交易机构规范交易。
12、县国资办审查批准行政事业单位非经营性资产转经营性资产；审查批准行政事业单位国有资产的处置，重大项目由县国资办审核后，报县人民政府批准。
13、国有资产实行统一经营管理，主要内容为：行政事业单位经营性资产、闲置资产和对外投资（包括财政投资和各单位自筹资金或贷款建设形成的资产）；国有参股企业的股权；国有企业改制后的剩余资产（主要指经营性房地产、对外投资、国有股权、债权）和剥离资产。组建国有资产经营公司，统一运营国有资产，构建高效的融资平台和运营机制，实现国有资产保值增值。
14、县国资办审核批准其所出资的国有独资企业、国有控股企业的改制、重组、股份制改造方案，指导国有独资企业建立现代企业制度，审核批准国有独资企业章程。审核批准企业化管理事业单位的章程、发展规划、投融资方案，指导其建立现代管理制度。
15、县国资办依照法定程序审核、决定设立国有独资企业、国有控股企业。设立重要的国有独资企业、国有控制企业，由县国资办审核后，报县人民政府批准。
16、县国资办依照法定程序决定其所出资的国有独资企业的分立、合并、破产、解散、增减资本、重大投融资、发行企业债券、担保、抵押等重大事项。
17、县国资办依照《公司法》和《企业国有资产管理暂行条例》的规定，派出股东代表、董事，参加国有控股公司和国有参股公司的股东会、董事会，代表县国资办发表意见、行使表决权，并将其履行职责的有关情况及时、准确、完整地向县国资办报告。
18、县国资办依照法定程序派出代表参加所出资监管的企业化管理事业单位的领导班子的重要会议和职工大会，代表县国资办发表意见，并将其履行职责的有关情况及时、准确、完整地向县国资办报告。
19、县国资办决定其所出资企业的国有产权（股权）转让、企业化管理事业单位的资产转让。其中，转让全部国有股权或者转让部分国有股权致使政府不再拥有控股地位的，须报县政府批准。企业化管理事业单位累计转让资产达到或超过50%时，须报县政府批准。
20、所出资监管单位投资设立子企业，由县国资办批准，并报县政府备案。
21、县国资办依照国家有关规定拟订所出资监管单位收入分配制度改革的指导意见，调控所出资监管单位工资分配的总体水平。
22、指导和促进所出资监管单位建立现代企业制度，完善法人治理结构，推进管理现代化。
23、积极探索有效的国有资产经营体制和方式，加强国有资产监督管理工作，促进国有资产保值增值，防止国有资产流失。
四、所出资监管单位的人事管理
24、县国资办要按照管理体制的要求及有关规定，决定任免或者建议任免所出资监管单位的负责人：
（1）任免或者建议任免国有独资企业的总经理、副总经理、总会计师及企业其他负责人；
（2）任免或者建议任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事，并向董事会提出总经理、副总经理、总会计师等的任免建议；
（3）依照公司法和公司章程，提出向国有控股的公司派出的董事、监事人选，推荐国有控股公司的董事长、副董事长和监事会主席人选，并向董事会提出总经理、副总经理、总会计师等人选的建议；
（4）依照公司法和公司章程，提出向国有参股公司派出董事、监事人选；
（5）对所出资监管单位的负责人的任免，法律法规另有规定的，从其规定。
25、县国资办要建立所出资监管单位负责人经营业绩考核制度，签订业绩合同，根据业绩合同对其进行年度考核和任期考核，并依据考核结果，决定薪酬和奖惩。
五、国有资产的监督
26、县国资办依照《国有企业监事会暂行条例》代表县政府向所出资监管单位派出监事。
27、县国资办和行政、企事业单位要加强国有资产管理和监督，坚持单位内部监督与国资监管、审计监督、社会监督相结合，事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项监督相结合。
28、县国资办依法对所出资监管单位的财务进行监督，建立和完善国有资产保值增值指标体系，维护国有资产出资人的权益。国有独资企业、国有控股企业、国有参股企业、企业化管理事业单位，应当加强内部监督和风险控制，依照国家有关规定建立健全财务、审计、企业法律顾问和职工民主监督等制度。
29、所出资监单位和参股企业的财务月报、季报、年报表及生产经营状况和国有资产保值增值状况，应当及时按规定向县国资办报送。由县国资办汇总后，按有关规定报送县政府和市国资委。
30、县国资办要及时全面掌握全县国有经济运行情况，切实加强国有资产监督管理。
六、责任追究
31、行政事业单位未经允许擅自处置国有资产，造成单位国有资产损失或其他严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法依纪给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
资产监督管理篇（10）
（一）集体资产经营管理组织
镇集体资产的管理部门是镇集体资产管理委员会（以下简称“镇集资委”），镇集资委作为出资人统一管理镇级集体资产，每镇可结合实际确定1—3家实体公司作为其营运机构。
（二）集体资产监督管理
1、投资规划决策。在资产清理的基础上，按照镇“**”规划制定资产结构调整方案，实施资源优化配置。
2、经营者考核。建立对经营者考核的激励约束机制，制定集体资产经营考核办法，设定考核指标及利益挂钩系数，审定和确定考核指标的完成值和经营者的报酬。
3、集体资产收益。加强对所属企业集体资产运行状况的监督，组织对镇集体企业的收益收缴工作。
4、集体产权处置。集体资产通过改制、转让或者实行租赁经营、股份经营、联营及中外合资经营、中外合作经营等方式发生所有权和使用权转移时，须报镇集资委审核、批准。及时办理企业改制后的产权、工商、税务、土地、房屋等权证的变更登记手续，做好不良资产的移交、追讨等工作。
5、对村级集体资产的督导。镇集体资产的管理部门在做好镇级集体资产监督管理的同时，进一步加强对村级集体资产监督管理的指导。
（三）集体资产监管联席督察制度
由区国（集）资委、区产管办、区发展改革委、区监察委、区总工会组成联合工作成员单位，定期或不定期开展农村集体资产管理的专项调研，对面上工作和突出问题进行指导和督察。
二、村级集体资产和财务管理
（一）村级集体资产和财务的监督管理
1、村级集体资产所有权登记和资产清理。按照农业部和财政部印发的《农村集体资产所有权登记管理暂行办法》的规定，各村在镇经营管理站的指导下，对本村集体资产进行产权登记，报区国有（集体）资产监督管理委员会核发产权证，持证单位如发生情况变化的，应及时办理产权变动登记。
2、村级集体经济组织股份合作制试点。按照**文件的要求，创新农村集体经济组织形式，以撤制村队资产处置为抓手，稳妥推进村级集体经济组织股份合作制改革的试点，通过明晰集体资产产权，资产评估量化到人，从体制和机制上保证集体经济组织成员对集体资产的管理权、监督权和收益权，增加农民收入。
3、建立“村级会计中心”，逐步实现村级财务管理规范化。按照区委全会精神，建立“村级会计中心”。开展以健全财务会计制度、规范财务处理程序、完善民主管理机制、实行严格审计监督和会计电算化管理为内容的农村集体财务规范化建设工作。以电算化促进农村集体资产财务管理的规范化、信息化、制度化。用三年的时间在全区实现村级财务管理规范化。
4、规范村级集体资产产权转让和交易行为。农村集体资产所有权或使用权发生转移时，必须进行资产评估，并以评估价值作为转让所有权或使用权依据。资产评估结果要经村集体经济组织村民大会或村民代表大会确认。切实防止集体资产在转让和交易过程中流失。
（二）村级集体经济的审计
1、年度效益审计。镇经营管理站每年年终对村级集体经济组织内部及所属集体企事业单位进行年度效益审计。
2、离任审计。镇经营管理站对村级集体经济组织负责人和所属集体企事业单位负责人，因任期届满、升职、调动、退休或免职离任时，对其整个任期内的经济责任进行全面审计，做到离任必审。
3、专项审计。结合财务公开工作，对集体土地征用、集体企业改制等突出问题以及群众关心的热点、疑点问题，组织专项审计。
（三）村级集体经济组织民主管理制度
1、健全和完善村集体经济组织村民会议或村民代表会议制度。凡关系集体经济组织及村民切身利益的重大事项，如集体土地征用、变卖、出租，集体企业改制、资产的转让，大额举债，大额对外投资或经济担保，不良帐款的处置等重大事项，须经村集体经济组织村民会议或村民代表会议讨论决定。
2、健全和完善村民主理财小组，实现民主管理经常化、规范化、制度化。村民主理财小组由村集体经济组织村民会议或村民代表会议推选3-7人组成。村务监督小组要有专门的议事规则，定期召开例会，充分履行职责。
3、健全和完善财务公开制度。根据农业部、监察部《村集体经济组织财务公开暂行规定》要求，村级集体经济组织要定期对村集体经济组织的财务计划、各项收入支出和资产、债权、债务、收益分配、干部报酬等张榜公布；财务公开前应由村民主理财小组对公开帐目全面核实，做到常公开、真公开。
三、撤制村队资产处置
（一）组织领导
撤销村队建制工作领导小组应由镇领导及镇财政、监察、审计、、集体资产管理等部门负责人和撤制村集体经济组织的负责人组成。镇长是村队撤制和集体资产处置工作的第一责任人。撤制村应由党支部牵头组建撤制工作领导小组，其中村队集体经济组织成员代表的比例不得低于三分之一。区国（集）资委是撤制村队资产处置工作的职能部门，承担指导、服务、协调、监督职能。
（二）撤制村队资产处置关键程序
1、由原村民（户代表）讨论是否同意撤村提出意见。
2、选举产生经济组织成员代表（不少于35人），组成村集体经济组织成员大会或成员代表大会。
3、由各队代表负责统计核实农龄。
4、组织清产核资和资产的审计、评估（包括存量土地情况）。
5、经济组织成员大会或成员代表大会对评估结果进行讨论和确认。
6、重大事项一事一议，专项上报。
（三）专项资金的使用
根据**文件的要求，对撤制村队处置集体资产过程中形成的上交资金，须专户存储，专款专用。
四、村干部报酬考核管理
（一）村干部的范围
村党支部书记、副书记；村民委员会主任、副主任。
（二）村干部的报酬
村干部的报酬包括基本报酬和效益奖励两个部分。基本报酬是指村干部履行公益管理事务所获得的报酬；效益奖励是指上级政府部门对村干部在发展经济等方面突出业绩的奖励报酬。
（三）村干部报酬标准
村干部报酬分基本报酬和效益奖励，具体标准由各镇政府根据实际情况确定。基本报酬原则上为本村（镇）劳均水平的2倍到3倍。效益奖励要坚持效率优先、兼顾公平、确保稳定的原则，不高于本村效益增长和劳均水平增长的幅度。
（四）村干部报酬的考核管理
资产监督管理篇（11）
国有资产主要是指国家以各种形式投资形成的或依据法律取得的财产。国有资产属于国家所有,即国家是国有资产所有权的唯一主体。但国家不可能直接经营或操纵国有资产的运转,而要在国家授权范围内由特定的主体来经营和管理国有资产,具体行使相应的权利。
在我国传统体制下,政府部门对于社会经济管理和所有权管理两种职能的行使采取的是合一形式。尽管改革开放以来,我国在政府职能转换上进行了一些改革,实行了政府所有权与企业经营权的相对分离,但从我国实际看,仍存在较大问题。首先,政府部门仍可凭借双重管理职能对企业进行各种形式的干预,国有资产的流动受到种种限制。其次,尽管规定了国有资产管理部门,即国有资产管理局,但由于缺乏科学的管理体系,国有资产管理总体处于条块分割、多头管理、职责权限不清的状态,造成事实上国有资产无人负责的局面。第三,在国有企业中,一方面是上级主管部门过多干预,另一方面是所有者实际处于空缺状态,资产管理不到位,致使国有资产权益缺乏有效的保护,从而使国有资产受到巨大损失。据有关部门统计,我国每年的国有资产流失量高达五六百亿元,八十年代以来累计流失6000亿元以上。[1]这种现象不仅严重影响国有企业转换经营机制,也直接影响公有制经济的巩固和发展。
(二)国有资产评估制度不健全,国有资产大量流失
对国有资产进行准确的评估是国有资产管理的重要内容,由于我国还没有健全的国有资产评估制度,因此,在企业进行股份制改造、进行国有资产产权交易以及在与外商进行合资经营或合作经营的过程中,普遍存在着低估国有资产价值,甚至无偿占有和使用国有资产的情况,导致国有资产大量流失,国家权益受损。主要表现为:
(1)对国有资产低价交易、折股或任意将国有股转为法人股甚至个人股。如某企业国有资产原值近六百万,加上现有的资金、材料等,总资产净值约为1500万元,但在转制资产评估中,评定的资产净值仅有65万元。某家公司在改制时共募股1292万元,其中国家股1116万元,个人股176万元,1993年该公司在红利分配时将个人股红利率提高到55%,把国家股红利控制在7.5%,500万元红利分配额使国家股少分红348.2万元。据统计,去年排除国家股不上市的因素,国家股流失达五个亿以上。[2]
(2)在涉及国有土地使用权、专利权、商标权等无形财产时,由于评估标准不明确,难以进行准确评估,被无偿使用、占用情况尤其严重。无形资产是国家耗费了大量人力和物力所取得的,是国有资产的重要组成部分,并且能够通过转让、使用许可获得增值。因此,对无形资产低估或不估,造成国有无形资产的严重流失。
(3)在中外合资和合作的过程中,一些地方和企业只顾眼前利益,对国有资产不进行评估或低估,从而使国有资产在合资企业或合作企业中所占比例下降,国家权益受损。据报道,1994年全国一万家实行中外合资的国有企业中,就约有七千多家未进行资产评估,按全国资产平均升值率54%推算,中方国有企业出资额少算了300亿元。[3]同时,由于我国的资产评估制度存在漏洞,一些外商则利用在企业中所控制的购销等权力,通过“高价进,低价出”等手法,向境外转移利润,侵吞国有资产。在我国外商大多是以机器或设备进行投资,据统计,有些省、市商检部门在对外商投资设备进行鉴定时,发现几乎全部存在虚报设备价格现象,一些设备作价高出国际市场一倍或几倍。如某市一外商报价为262万美元的设备,实际价值仅为50万美元,高出实际价值五倍多。[4]
(三)国有资产收益环节管理薄弱,国有资产权益受损
国家是国有资产的所有者,因此,对国有资产享有占有、使用、收益和处分的完全权利。如何保护国有资产并使其增值是国有资产管理的主要任务之一。但从我国实际情况看,由于国家没有对国有资产的增值和亏损进行有效管理,国有资产权益受到严重损害。主要体现在以下方面:
(1)国有企业亏损严重,经济效益持续下降。据有关部门统计,我国国有企业有三分之二存在明亏或者潜亏。1991年全国预算内国有企业亏损额为1000多亿元,如果加上企业挂账及企业潜亏,总计可达2500多亿元。[5]由于缺乏国有资产的有效的监督管理制度,一些企业的承包者、经营者、租赁者和领导管理者对企业资产任意支配、侵吞和浪费,甚至通过各种手法将国有资产转化为个人所有,结果造成企业严重亏损。一些企业内部管理混乱,责权不清,生产效率低下,资产设备浪费严重,企业大量亏损。据统计,我国国有资产负债率约为70%,流动资产负债率高达80%以上。[6]由于缺乏国有资产保值和增值制度,企业亏损没有人承担责任,最终只能由国家负担损失。
(2)国家税款大量流失。国家税款是我国国有资产的重要来源和组成部分,但从我国税款征收情况看,纳税人偷漏税款问题却十分严重。据统计部门分析,私营企业和个体工商户的偷漏税面在百分之八十以上;集体企业的偷漏税面在百分之五十以上;国有企业的偷漏税面在百分之三十以上;外商投资企业的偷漏税面在百分之六十以上。我国每年因此流失的国家税款达1000亿人民币,相当于政府在12年内所欠下的全部内债。[9]另外,由于走私行为的大量存在,我国每年损失的税收也在600亿元以上。
(3)国有资产账外资金数额相当惊人。由于国有资产占用单位管理不严,大量国有资产没有入账,形成大量账外国有资产。仅1994年以来,国有资产管理局通过产权界定就查出账外资金470亿元,重估资产后增值7340亿元。[7]由于大量账外资金的存在,公款私存、公款消费、回扣、贪污等现象更为严重,国有资产大量转入个人手中。据统计,在我国每年流失的国有资产中,仅个人回扣一项就不少于500亿元。[8
(四)立法和执法不完善,国有资产缺乏法律依据和法律保障
近年来,我国在国有资产管理方面虽然已制定了一些法规,如“国有资产管理暂行条例”、“国有企业监督管理条例”等,但从总体上看,我国国有资产管理法律体系还不完善,无法为遏制国有资产的流失提供法律依据和法律保障。
(1)对国有资产应有的监督保护不力。在国有资产的经营管理过程中需要有强有力的法律监督,否则,国有资产的流失不可避免。在我国,对国有资产的监督体系可以由外部监督体系和内部监督体系构成:外部监督体系主要包括国有资产管理机构的监督、审计机构的监督、验资机构及注册会计师的监督等;内部监督体系主要是指企业内部监督机构如监事会的监督。但从我国实际情况看,外部监督不利,有些机构并未能起到监督作用。如有些注册会计师事务所作假验资证明的现象也时有发生。再从企业内部看,监事会的监督实施也远远不够。由于企业中的国有股代表尚不明确,一些公司或企业中国有股代表缺位,对国有资产的流失难以控制。
(2)国有资产管理法规不健全。我国国有资产方面的法规,大多只是部门规章,都是以暂行条例、管理办法、暂行规定等形式存在,缺乏力度,有些不明确、不配套,不能适应国有资产管理的需要,从而使国有资产管理工作缺乏有力的法律依据。如对国有资产的管理授权、法律监督、特别是对违法者的制裁等尚无明确规定。另外,在某些法规中虽然提出了有关制度,如“国有股代表的委派和对国有资产的报告制度”,但配套法规至今尚未出台。
(3)对国有资产的执法保护十分薄弱。由于缺乏国有资产的有效保护方法,在实践中对造成国有资产大量流失的有关单位和责任者没有及时进行制裁,追究应负的法律责任,国有资产流失难以有效控制。
二、加强国有资产管理和监督的法律措施
(一)建立科学有效的国有资产管理体系
科学的国有资产管理体系要求管理主体明确、职责分明。根据我国实际情况,并按照市场经济体制的要求,我国的国有资产管理体系可以分为三个层次来组建:
(1)宏观管理体系。这一体系中的主体是国家,具体是指政府。但由于政府具有双重职能,因此应使政府的社会经济管理职能与国有资产所有者的职能分开,将国有资产所有者管理国有资产的职能交由国有资产所有者代表专门行使,政府经济管理部门和其他主管部门则应专门行使政府的社会经济管理职能。这一原则在我国已基本确立,即国务院代表国家行使国有资产的所有权,作为国有资产所有者的总代表,具体由财政部和国有资产管理局行使国有资产所有者的职能,国家国有资产管理局专职进行相应的工作,并由财政部归口管理。国有资产管理局应依据法律法规的授权,行使国有资产监督管理权。(2)微观经营主体。这一体系中的主体是拥有国有资产的企业。具体的国有资产的经营管理需要由企业最终实现。
这种多层次的管理体系,可以改变国有资产主体不明确的现状,是防止与减少国有资产流失的有效途径。但要使国有资产管理体系有效地运转,仅仅分清国有资产的主体还显然不够,还必须明确这些主体的职权和职责,并使其形成既相互制约又相互独立的法律关系。
国有资产管理机构是经国务院授权的国有资产管理者,它以国有资产所有者代表的资格,对国有资产主要行使组织协调、资源配置及监督管理的职能,它要接受全国人民代表大会代表全体人民对国有资产实行的立法管理和监督,同时对国务院或授权机构负责并报告工作。从其职权看,国有资产管理局应主要负责产权登记统计,财产清查,掌握产权变动情况,管理国家财产。
国有资产经营机构是经国有资产管理机构授权的国有资产经营者,作为国有资产的投资主体,它是构成国有资产管理体系的关键一环。国有资产经营机构作为特殊的企业法人,对于国有资产管理机构,它是经营者,对于企业,它则是国家出资者的代表。从其职权看,应主要对国有资产的经营和使用进行管理,对国有资产的增减、变动、经营效益等情况进行考核检查,保证国有资产的完整和增值。
国有资产经营机构和国有资产管理机构之间的关系是法律上的与被关系,即国有资产经营机构在授权范围内依法对国有资产进行经营管理活动,并以国家投入的资产及其增值后形成的国有资产,对外承担责任。国有资产管理机构对国有资产经营机构应依法进行监督检查,如发现超越权限或失职渎职现象应及时采取措施制止。这种管理监督体系有利于解决国有资产管理主体不明,职责不清及国有资产多头管理,无人负责的问题。
为了不影响国有企业或含有国有资产的企业的独立法人地位和独立自主的生产经营权,国有资产经营机构一般不应直接从事生产经营活动,它与所属企业只有基于投资、控股、参股基础上的产权纽带关系,没有行政隶属关系,它应根据国有资产的出资额来参与经营决策。
(3)宏观经营体系。这一体系中的主体是国有资产经营机构。
我国的国有资产与其他国家相比,数量大、范围广,因此由国有资产管理局直接行使所有权也存在较大困难。可以依据我国的所有权与经营权分开的原则,将国有资产的经营权以授权或委托的法律形式交由国有资产经营机构行使。关于国有资产经营机构,一些经济学家提出可以采用企业集团或控股公司的形式,这些设想在我国已得到体现。党的十四届三中全会决议提出:“按照现代企业制度的要求,现有全国性总公司要逐步改组为控股公司。”十四届五中全会《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2001年远景目标的建议》中提出:“把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体,或改组为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织。”一九九六年二月,全国首家国有资产经营公司-华星集团正式运作。该集团由中国机电设备总公司、汽车贸易总公司等八家大型物资企业为纽带组建,集团以出资者的身份成为成员企业资产的投资主体,对成员企业实行股权管理。当然,这些企业集团或控股公司还可以依据产权关系向下发展自已的子公司或孙公司,形成控股体系。
(二)健全国有资产评估管理制度
严格而又科学的资产评估制度是管理国有资产的重要前提。从我国来看,由于缺乏完备的资产评估管理制度,既难以保障国有资产的合法权益,又不利于企业之间的平等竞争。因此,应从以下方面着手健全国有资产评估制度:
首先,应制定科学的资产计算评估办法。这种评估办法应参照国际上的通行作法,并符合我国实际情况。尤其对土地使用权、工业产权等无形财产的计算评估办法应充分考虑无形财产的特点,并根据其类别的不同加以区别。第三,应当有计划地对我国现有国有资产进行大规模的清产核资。考虑到我国国有资产数量大、范围广的特点,可以分步实施。但对实行股份制改造的企业、中外合资合作的企业及进行产权制度改革的企业,都必须对企业资产进行认真核查,核查结果应由国有资产管理部门确认。国有资产管理部门要加强对国有资产产权的界定和产权登记,确保国有资产不流失。另外,除我国境内的国有资产外,我国境外的一些企业也占用了大量的国有资金,并通过其经营形成一定数量的增值资产,这些资产当然也是我国国有资产的组成部分,对这些资产也应进行相应的评估,并建立相应的管理监督制度。
其次,应加强资产评估机构和资产评估制度的建设和管理。在我国有权对资产进行评估的机构主要包括注册会计师事务所、商检机构、审计机构及专门设立的资产评估机构。从我国目前情况看,应当允许这些机构根据职责范围对国有资产进行估价,以防止国有资产在评估环节上流失。根据我国国有资产管理体系,国有资产评估机构可以划归国有资产管理机构管理监督。需要注意的是,在我国现有情况下,商检机构主要对进出口的商品进行鉴定,因此,它对国有资产的管理作用主要体现在防止外商投资企业利用“高价进,低价出”侵吞国有资产,以及防止我国企业向境外转移国有资产。根据现行法律规定,资产评估机构只能基于有关部门的指定或委托和有关当事人的申请才能进行评估,这就很难真正发挥其在国有资产评估中的作用。因此,我国国有资产评估应实行一种强制评估制度。对实行股份制改造的企业、进行中外合资合作的企业及进行产权制度改革的企业的国有资产实行强制评估。为保证这一制度的实现,应以法律或法规形式加以规定,而且对不依法进行资产评估的企业应当规定相应的制裁措施。
(三)完善国有资产的保值和增值制度
国有资产是我国公有制的基础,因此,必须维护国有资产的权益,并进一步实现国有资产的保值和增值。从我国目前实际看,应做好以下工作:
1、对国有企业,不论实行何种经营责任制,都要签订国有资产保值增值指标承包合同,把企业的经济效益和国有资产保值紧密联系起来,明确企业对国家承担的义务和责任,以杜绝企业的短期经营行为。对发生国有资产严重流失的企业,要依法追究经营者的责任。
2、建立国有企业经营评价和考核体系。从总体上考核国有企业对国有资产的经营状况,对国有企业的财产保值状况进行监督评价,健全定期资产清查制度,及时了解国有资产的盈亏和报废问题,并及时分析其原因,找出相应解决办法,对违法行为应给予必要处罚。
3、认真清查各企业事业单位的账外资金,坚决取缔“小金库”,对有关责任人员要给予一定制裁。国有资产管理部门和政府有关部门要积极采取措施,主要是加强金融方面的监督管理,有关金融单位如银行、信用社等,应对各单位的账户进行严格管理。但为了保证企业事业单位正常经营活动的需要,笔者认为应当允许企业事业单位保留一定的交际费及招待费用,可以使其制度化,公开化,列入单位的公开账。
4、完善国有企业的内部领导体制。国有企业作为国有资产经营的最基本单位,应当按照《公司法》的规定逐渐建立以股东会、董事会和监事会组成的内部领导体制,形成企业内部互相制约、互相配合、分工负责的管理机制,以强化对国有资产的保值增值约束机制。尤其是企业的法定代表人应对企业法人财产及净资产的保值增值承担责任。另外,在国有企业经营者、领导者离职、离任时要认真实行审计制度,对其经营失职行为及侵占国有资产的行为要严格依法进行制裁,并及时追回被侵吞的国有资产。
5、强化税收的征收管理,堵塞税款流失漏洞。在实践中应严格执行我国《税收征收管理法》的有关规定,并严格按照税法规定制裁偷漏税的行为。同时应积极宣传我国现行税法,提高企业和公民的纳税意识,保证国家的税收利益不受侵犯。
(四)加强国有资产的立法和执法保护
加强国有资产的立法和执法保护,应当成为加强国有资产管理,制止国有资产流失的重要措施。
首先,要加强国有资产管理的立法。目前应尽快由全国人大通过《国有资产管理法》。作为国有资产管理的基本法,它应体现以下原则:
(1)国有资产不可侵犯原则。国家财产神圣不可侵犯,是我国宪法和民法所确立的基本原则。这一原则在《国有资产管理法》中也应有所体现。按照这一原则,必须分清哪些是国家财产,哪些是企业法人财产,而且必须以合法的方式把国有资产转化为企业法人的财产。因此该法应对国有资产的定义,范围及国有资产的转化作出明确规定。
(2)国有资产管理中的所有权和经营权分离原则。在我国现行体制中,国有资产所有权的代表与国有资产的经营者共同参与国有资产的管理,如果两者产权界限不清,就会妨碍国有企业真正享有自主经营权。因此《国有资产管理法》必须按此原则对国有资产的管理进行规定。
(3)国有资产管理的效益原则。国有资产的管理主要在于从根本上保证国有资产的保值和增值,因此该法应对国有资产的考核和增值作出具体规定。具体应包括国有资产保值增值管理办法,国有资产考核检查办法,国有资产流失查处办法等。
