财政资金分配方法大全11篇

财政资金分配方法篇（1）

财政专项资金的绩效和管理评价形式具有多层次多方面的特点，发展至今，绩效评价也呈现出多样性的实践形式，主要包括政府、企业、项目、财政支出以及专项资金等绩效评价。我国从提出绩效管理思想的新型管理方式到逐渐渗透到财政资金管理实践中已经有了不少经验，新的绩效评?r管理体系反映出财政专项资金正在从过去的片面重视项目审查与投资转变向绩效与投资并重的方向。绩效管理体制应以财政转向自己的使用与分配为基础，并全面贯穿其中。而确定项目实施前的绩效目标则是此体系建立的重中之重。可检测、可考核、可量化应是绩效目标确定的必要条件。其次，绩效评价在开展的过程中，应特别注意奖励机制与责任制度的同步进行，不能厚此薄彼，这是绩效评价展开的主要出发点和落脚点。在建立财政资金绩效管理评价体系时，应遵循公开公正、科学合理的原则，且评价过程中应在建设目标、项目管理、财政专项资金分配使用和实施效益等方面进行全方位的评价。最后，财政专项资金绩效评价体系需要对评价的重点进行合理、科学、突出的各指标权重设置。

二、“以奖代补”资金分配方式

在渗透绩效管理思想之前，中央财政的专项资金一直采用事前补助的方式。在引入绩效管理思想后，中央财政已经将这种事前补助资金改为了事后奖励性质的资金，根据实现目标的程度来进行奖励的计算，这种方式被称为“以奖代补”资金补助方式。“先建后补”是该方式最大的特点，预定的工作要完成或达到一定的成效，才会收到中央财政下拨的资金，这种方式改变了从前“等、靠、要”的落后思想，根据成效发放奖励的方式，鼓励地方先行，充分调动地方政府与各地企业的积极性。同时改变以前的被动补助的形式，更加突出资金的奖励性，使有限的财政资金发挥出更加明显的效果。“以奖代补”的新型资金的分配方式先后淘汰了产能专项资金、节能技术改造专项资金、污染减排专项资金、农村环境保护专项资金等落后的补助资金形式，开始充分发挥“以奖促治”、“以奖促防”的作用。在使用“以奖代补”的资金分配方式时，首先要将绩效的理念注入其中，确定一个明确的绩效指标，而该指标必须可以通过评估、测量和考核的。与此同时，必须坚持公正公开的工作方式，才能够充分贯彻绩效管理思想的奖励机制，调动实际管理工作中的积极性，有效提高财政项目的执行效率以及实施质量。

财政资金分配方法篇（2）

第二条 本办法所称财政专项资金是指市本级预算安排、指定了专门用途需进行二次分配的各类财政专项资金和省上切块下达由市级进行分配的各类专项资金。上级安排的已明确了具体项目的专项资金按照上级专项资金管理相关规定执行。市级预算明确批复到各部门（单位）的专项工作经费，按专项经费的有关规定执行。

市本级财政安排的财政专项资金包括：

（一）农业特色产业（科技）发展资金、新农村建设资金、小水资金和农业综合开发项目配套资金；

（二）工业发展专项资金、工业企业技改贴息资金、企业节能减排扶持资金及“新网工程”项目建设专项资金；

（三）教育事业发展资金、计划生育补助经费和科技项目及奖励经费；

（四）政法专项资金；

（五）重点项目前期费和城市公益设施建设以奖代补资金；

（六）其他未明确具体项目的财政专项资金。

第三条 本办法适用于有财政专项资金收支活动的行政、事业、企业单位和其他社会组织。

第四条 财政专项资金的分配、使用、管理应当坚持以下原则：

（一）公开、公正、科学、高效；

（二）集中使用，突出重点，择优安排；

（三）专账核算，专款专用，规范管理；

（四）绩效评价，跟踪问效，责任追究。

第二章 财政专项资金项目立项和资金分配

第五条 财政专项资金项目立项和资金分配必须严格按照规定的审批程序办理。

第六条 财政专项资金各项目主管部门要按照全市经济和社会发展总体规划，建立各自符合专项资金支持方向、重点和范围的项目库；进入项目库的项目必须进行可行性论证，并送财政部门备案；当年拟安排项目须在项目库中择优确定。

第七条 财政专项资金项目立项实行专家评审制度。项目主管部门根据当年财政专项资金扶持重点，提出拟安排项目意见商财政部门同意后，由财政部门会同主管部门邀请相关专家对拟安排项目进行评审，并依据评审意见和结论确定拟扶持项目予以立项。

第八条 立项项目确定后，由主管部门商财政部门制定项目资金分配计划，并将立项项目和资金分配计划一并提交市政府常务会议审定。

第三章 财政专项资金预算指标下达和资金拨付

第九条 财政专项资金项目和资金分配计划经市政府审定后，财政部门依据项目主管部门提供的项目建设实施方案和资金使用计划，按规定的资金拨付程序办理预算指标下达和资金拨付。

第十条 项目主管部门按照项目建设的规模、内容、进度及绩效目标等要求编制项目实施方案和资金使用计划，送财政部门审核后，办理预算指标下达或资金拨付手续。

第十一条 对各县（区）实施的项目，由市财政局会同主管部门向县（区）下达项目计划和预算指标；对由市本级实施的项目，市财政按照项目实施方案和资金使用计划拨付资金。

第十二条 财政专项资金拨付实行国库集中支付。对符合国库集中支付条件的项目，可由财政部门直接将资金拨付项目实施单位，减少中间环节。

第四章 财政专项资金使用管理和绩效评价

第十三条 财政专项资金使用实行报账制和公示制管理。凡符合报账制和公示制管理规定的项目，均要按照报账制和公示制管理的相关规定进行报账制和公示制管理。

第十四条 财政专项资金使用管理实行政府采购制度。对财政专项资金项目实施中需采购物资、工程或服务的，应按政府采购的有关规定实行政府集中采购。采购资金实行财政直接支付。

第十五条 财政专项资金项目资金使用计划确定后，严禁随意调整项目，改变资金用途。因客观原因确需调整项目建设内容和资金使用用途的，主管部门必须提出变更申请，并附相关依据的说明，按规定程序报批。

第十六条 财政专项资金项目管理实行竣工验收制度。财政专项资金项目完成后，项目实施单位要按照项目竣工验收的有关规定提请验收。项目主管部门会同财政部门按照验收标准和规定组织相关人员进行验收。同时办理产权移交手续，明确产权归属，确定受益及管护主体。

第十七条 财政专项资金使用效果实行绩效评价制度。在完成项目竣工验收的基础上，财政部门要会同项目主管部门对财政专项资金的使用效果进行绩效评价，并将绩效评价结果作为以后年度安排财政专项资金的参考依据。对绩效评价不达标、存在资金损失浪费现象的项目，在扣回资金的同时，取消项目实施部门下年度实施同类财政专项资金项目的资格。

第五章 财政专项资金监督检查和责任追究

第十八条 健全财政专项资金监督检查制度，完善财政专项资金监督检查机制。财政、审计、监察和项目主管部门要按照各自的职责，强化对财政专项资金安全性、合规性和有效性的监督检查，健全完善多渠道、全方位的财政专项资金督查体系，确保发挥财政专项资金使用效益和扶持效果。

第十九条 财政部门要认真履行财政监督检查职责，将财政监督工作贯穿到资金分配、使用、管理和效益分析的全过程，建立事前审核、事中监控、事后检查的督查制度，对财政专项资金的安全性、合规性和有效性进行定期或不定期的跟踪问效，做到财政督查工作的经常化、规范化和制度化，确保财政专项资金专款专用。

第二十条 项目主管部门要切实强化项目管理工作，对项目建设质量和进展情况进行经常性的监督检查，监督项目实施单位按照方案实施项目，按计划使用资金，督促其加强专项资金和项目管理。

第二十一条 审计部门依法对财政专项资金的分配、使用和效益情况进行审计监督；监察机关对财政专项资金分配、管理和使用中违规违纪行为依法进行查处；项目实施单位要按照有关法规、财务制度和项目实施方案的规定，主动接受监督检查，切实提高财政专项资金的使用效益。

第二十二条 建立健全财政专项资金项目责任追究制度。项目实施单位作为项目管理的第一责任人，项目实施单位领导对项目管理负主要责任，项目主管部门与项目实施单位签订责任书，明确具体责任。

第二十三条 有下列情形之一的，责令改正，暂缓拨款；情节比较严重的，扣回专项资金，通报批评，并追究当事人和有关领导的行政责任；情节严重触犯法律的，移交司法机关处理：

（一）项目实施单位及项目主管部门虚报项目、虚报投资总额，套取财政专项资金的；

财政资金分配方法篇（3）

管理办法》的通知

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、农业(农牧、农村经济、畜牧兽医)厅(局、委、办)，新疆生产建设兵团财务局、农业局，中央直属垦区：

为了加强和规范农业生产发展资金管理，推进资金统筹使用，提高资金使用效益，根据《中华人民共和国预算法》等有关规定，财政部会同农业部制定了《农业生产发展资金管理办法》。现予印发，请遵照执行。

附件：农业生产发展资金管理办法

财 政 部 农 业 部

2017年4月28日

农业生产发展资金管理办法

第一章 总则

第一条 为加强和规范农业生产发展资金管理，推进资金统筹使用，提高资金使用效益，增强农业综合生产能力，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》(国发〔2017〕35号)、《中央对地方专项转移支付管理办法》(财预〔2017〕230号)等有关法律法规，制定本办法。

第二条 农业生产发展资金是中央财政公共预算安排用于促进农业生产、优化产业结构、推动产业融合、提高农业效能等的专项转移支付资金。

第三条 农业生产发展资金由财政部会同农业部共同管理，按照政策目标明确、分配办法科学、支出方向协调、绩效结果导向的原则分配、使用和管理。

财政部负责农业生产发展资金中期财政规划和年度预算编制，会同农业部分配及下达资金，对资金使用情况进行监督和绩效管理。

农业部负责相关产业发展规划编制，指导、推动和监督开展农业生产发展工作，会同财政部下达年度工作任务(任务清单)，做好资金测算、任务完成情况监督，绩效目标制定、绩效监控和评价等工作。

第二章 资金支出范围

第四条 农业生产发展资金主要用于耕地地力保护(直接发放给农民，下同)、适度规模经营、农机购置补贴、优势特色主导产业发展、绿色高效技术推广服务、畜牧水产发展、农村一二三产业融合、农民专业合作社发展、农业结构调整、地下水超采区综合治理(农业种植结构调整，下同)、新型职业农民培育等支出方向，以及党中央、国务院确定的支持农业生产发展的其他重点工作。

第五条 耕地地力保护支出主要用于支持保护耕地地力。对已作为畜牧养殖场使用的耕地、林地、成片粮田转为设施农业用地、非农征(占)用耕地等已改变用途的耕地，以及长年抛荒地、占补平衡中补的面积和质量达不到耕种条件的耕地等不予补贴。

第六条 适度规模经营支出主要用于支持农业信贷担保体系建设运营、农业生产社会化服务等方面。

第七条 农机购置补贴支出主要用于支持购置先进适用农业机械，以及开展报废更新、新产品试点等方面。

第八条 优势特色主导产业发展支出主要用于支持区域优势、地方特色的农业主导产业发展，国家现代农业产业园建设等方面。

第九条 绿色高效技术推广服务支出主要用于支持高产创建、良种良法、深松整地、施用有机肥、旱作农业等重大农业技术推广与服务，基层农技推广体系改革与建设等方面。

第十条 畜牧水产发展支出主要用于支持畜禽粪污处理与资源化利用、南方现代草地畜牧业发展、优质高效苜蓿示范基地建设、畜牧水产标准化养殖及畜牧良种推广等方面。

第十一条 农村一二三产业融合发展支出主要用于支持农产品产地初加工、产品流通和直供直销、农村电子商务、休闲农业、农业农村信息化等方面。

第十二条 农民专业合作社支出主要用于支持加快农民专业合作组织发展，提高农民组织化程度等方面。

第十三条 农业结构调整支出主要用于支持粮改豆、粮改饲、耕地休耕、重金属污染耕地修复及种植结构调整等方面。

第十四条 地下水超采区综合治理支出主要用于支持地下水超采重点地区开展农业种植结构调整等方面。

第十五条 新型职业农民培育支出主要用于支持培育新型职业农民等方面。

第十六条 农业生产发展资金不得用于兴建楼堂馆所、弥补预算支出缺口等与农业生产发展无关的支出。

第十七条 农业生产发展资金的支持对象主要是农民，新型农业经营主体，以及承担项目任务的单位和个人。

第十八条 农业生产发展资金可以采取直接补助、政府购买服务、贴息、先建后补、以奖代补、资产折股量化、担保补助、设立基金等支持方式。具体由省级财政部门商农业主管部门确定。

第三章 资金分配和下达

第十九条 农业生产发展资金主要按照因素法进行分配。资金分配的因素主要包括工作任务(任务清单)和工作成效等。工作任务(任务清单)分为约束性任务和指导性任务两类，不同支出方向的工作任务(任务清单)根据任务特点、政策目标等选择相应的具体因素和权重进行测算分配资金。工作成效主要以绩效目标评价结果为依据。用于耕地地力保护的资金及相关试点项目资金可根据需要采取定额分配方式。

第二十条 农业部于每年5月15日前，提出当年农业生产发展资金分支出方向的各省分配建议，函报财政部。

第二十一条 财政部在全国人民代表大会批准预算后90日内，根据年度预算安排和农业部分配建议函等，审核下达当年农业生产发展资金，抄送农业部和各地专员办。农业生产发展资金分配结果在预算下达文件印发后20日内向社会公开。

第二十二条 农业生产发展资金的支付，按照国库集中支付制度有关规定执行。属于政府采购管理范围的，按照政府采购有关规定执行。

用于耕地地力保护的资金，按规定通过粮食风险基金专户下达拨付。

第四章 资金使用和管理

第二十三条 农业生产发展资金实行大专项+任务清单管理方式，除用于约束性任务的资金不允许统筹以外，各省可对其他资金在本专项的支出方向范围内统筹使用，并应当全面落实预算信息公开的要求。

第二十四条 各级财政、农业主管部门应当加快预算执行，提高资金使用效益。结转结余的农业生产发展资金，按照财政部关于结转结余资金管理的有关规定处理。

第二十五条 省级财政部门会同农业主管部门，根据本办法和财政部、农业部下发的工作任务(任务清单)和绩效目标，结合本地区农业生产发展实际情况，制定本省年度资金使用方案，于8月31日前以正式文件报财政部、农业部备案，抄送当地专员办。

第二十六条 各级农业主管部门应当组织核实资金支持对象的资格、条件，督促检查工作任务(任务清单)完成情况，为财政部门按规定标准分配、审核拨付资金提供依据。

第五章 监督检查和绩效评价

第二十七条 各级财政、农业主管部门应当加强对农业生产发展资金分配、使用、管理情况的监督检查，发现问题及时纠正。各地专员办根据财政部、农业部确定的年度工作任务(任务清单)和区域绩效目标，加强农业生产发展资金预算执行监管，根据财政部计划安排开展监督检查，形成监管报告报送财政部。

第二十八条 农业生产发展资金使用管理实行绩效评价制度，评价结果作为农业生产发展资金分配的重要依据。农业生产发展资金绩效管理办法另行制定。

第二十九条 各级财政、农业主管部门及其工作人员在资金分配、审核等工作中，存在违反规定分配资金、向不符合条件的单位、个人(或项目)分配资金或者擅自超出规定的范围、标准分配或使用资金等，以及存在其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为的，按照《中华人民共和国预算法》、《公务员法》、《行政监察法》、《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究相关责任;涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

第三十条 资金使用单位和个人虚报冒领、骗取套取、挤占挪用农业生产发展资金，以及存在其他违反本办法规定行为的，按照《预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定追究相应责任。

第六章 附则

第三十一条 农业生产发展资金中用于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的部分，按照有关规定执行。

第三十二条 省级财政部门应当会同农业主管部门根据本办法制定实施细则，报送财政部和农业部，抄送当地专员办。

财政资金分配方法篇（4）

关键词：财政绩效管理；财力分割；破解

近年来广东财政绩效管理作为财政分配制度创新的有益尝试，通过财政支出的绩效预算和绩效评价来提高财政分配主导权，使财政分配和资金使用各司其职、各负其职，从而缓解财政分配困局，做到集中财力办大事，提高财政支持社会经济发展的保障能力，这对于有效解决当前财力分割问题、探索推动财政工作转型的可行路径并推进加快转型升级、实现建设幸福广东的目标具有重要的现实意义。

一、 财力分割的表现及危害

1. 财力分割问题的表现。

（1）财力在横向区域之间和纵向政府层级之间分配失衡。由于中国东、中、西部地区经济发展差距较大，直接导致各地区财力苦乐不均。密集的政府层次结构模糊了财权事权的有效统一，一些旧体制的遗留问题使得地区间的差距越拉越大，均等化目标难以实现。

（2）区域经济发展严重失衡，财政分配效率低。我国地区之间、城乡之间发展还很不平衡，地方政府间的行政能力、公共服务水平也相应存在明显差异，要缓解地区、城乡差距尤其是增加对中西部地区的财政支持，对中央财政的转移支付需求必然很大。而当前中国转移支付制度还十分不完善，现行政权层次结构与财政转移支付制度极不协调，财政分配效率低下严重制约了中央财政宏观调控职能的充分发挥。广东省内珠三角和粤西、粤东、粤北经济发展差距较大，存在财政收入总规模有限性和支出总需求不断增长的矛盾，传统的分配格局不能解决这一矛盾，不能有效解决转移支付及提高有限的预算资金使用效率，不能集中财力办大事。

（3）财政分配方式不规范不科学，预算资金使用效益低。现行财政分配中仍存在将一部分财政资金切块分给主管部门由主管部门自主安排使用的问题，预算指标到位率低，执行中追加频繁，支出膨胀，浪费严重，往往造成年度的实际支出数高于年初预算数；预算分配，特别是转移支出和专项支出缺乏可靠的科学依据，人为因素较多，随意性较大；很多部门都在分配财政资金，导致财政资金的使用效益大大下降。

（4）“小财政”的事实存在及部门二次分配削弱财政的统一分配权。从西方成熟的市场经济国家经验来看，财政资金的分配都集中统一在财政部门。而中国现实的情况是，条块分割问题十分突出，以发改委、科委等为主的一些职能部门，拥有财政资金的再分配权，从而形成一个个事实上的“小财政”，这个再分配过程基本上游离于财政部门的预算控制，导致财政资金被分散、肢解，使用效益低下，极大地削弱了财政的统一分配权；部门具有较大的资金分配自由裁量权，资金的绩效缺乏制度上的保障，财政部门不能进行科学合理的规划和统筹，财政资金损失浪费严重，再分配过程中财政资金被肢解。

2. 财力分割造成的后果及危害。

（1）降低了政府部门的执行力。财力分割导致一些政府预算单位的官僚主义、不负责任、不作为、工作能力低下，形成上级部门“单一的被动管理”和“上有想法下面没有办法”的局面，降低了政府各部门和单位的政策执行力。

（2）按需预算分配不能集中财力办大事。由于财政收入快速增长，助长了单位的要钱欲望，往往提出不切实际的需求，在传统的财政按需分配方式下，财政支出膨胀很快，各地都面临着“僧多粥少”的财政困局，财力分散不能实现集中财力办大事。

（3）潜规则博弈的预算分配方式降低预算资金的使用效益。在传统预算分配方式中，各预算单位按需分配，在信息不对称的情况下，预算编制部门与财政部门开展潜规则博弈，做大做空预算，无法使各预算单位自我约束提高资金使用效益，最终使财政资金分配陷入困局。

（4）职责权限划分不清导致财政困局。财政部门从职能上行使对财政资金的分配权和管理权，但在实际财政分配活动中，财政分配权被肢解，二次分配现象严重，预算部门财政资金使用无规及低效的责任因现有的财政分配方式不透明而不为公众所知，认为是财政部门分配的能力低下导致了财政资金使用的低效，而对预算单位的“不负责任、工作水平低”导致的资金使用效果差却毫无触及，这使得财政部门陷入了一个遭受能力问责的困局。

二、 财政分割的原因分析

1. 现行的行政分权架构下财政分配权被部门切分。表现在三个层次上：

（1）现行的行政分权延续了计划经济体制下的架构，政府各部门按专业划分、按条块设置、管理，切分政府公权。在经济体制转轨过程中，政府各部门的财权和事权随着经济社会的建设发展需要逐步扩大。其结果是财政部门在分配资金的过程中受制于政府各部门，尤其是其分管领导的权威和压力，导致资金分配不公平和“人治”化，部门在一定程度上架空了财政的分配权，部门内部的二次分配现象严重。

（2）现行的按需分配体制下，部门对各类专项资金的预算需求刚性化，当年的立项预算成为下一年的常规预算，资金需求只增不减。有些部门为了能够获取更多的资金，巧设名目，不顾大局。有限的财力被肢解、分散到各部门中，政府无法集中财力办大事。

（3）财政部门对各部门的专项资金进一步的配置去向和使用情况无权干涉，对预算资金使用的必要性、优先性、真实的需求额度、有效性无知情权和控制权，只能粗放地对预算“拦腰砍一刀”。部门因此也做大做空预算，导致不良循环局面，根本无法激励各预算单位自我约束、提高资金使用效益，最终使财政资金分配陷入困局。但财政部门却成为各部门资金使用情况的责任承担者。而事实上，其他部门取代了财政部门对财政资金的使用、管理、控制权力。

2. 财政分权制度激励了部门分解财力。首先，在财政包干制度下，部门成为权力和利益主体。为追求权力和利益的最大化，部门利益化，利益法制化。其次，预算外收入作为专项资金返还给部门成为各级财政的惯例。其结果是不同部门收入差距迅速拉开。部门间收入的非均衡分布既降低了公共财力分配使用的整体效率，又有失公正与公平，而且这种差距效应会进一步激发低收入部门的“创收”冲动。再次，长期以来，我国财政支出从根本上讲仍然是按需分配，在现行的行政分权架构下，关系分配和经验分配不可避免，资金分配的科学性难以保障。并造成“预算大锅、支出口小锅、预算单位盘子”之间的矛盾和博弈：预算单位会想尽办法把自己的“盘子”做大，而主管处室也会跟预算单位一道合力博弈，从预算这个“大盘子”中为自身这一领域多争取份额，在这之后才是支出口“小锅里”主管处与预算单位之间的博弈。有钱好办事，部门参与财政资金分配的动力被大大激发。

3. 不计资金使用效果的财政支出模式激励了部门要钱、花钱。在现有的按需分配体系下，财政支出主要是以规模而不是以资金使用效果为基本目标取向。由于对资金使用缺乏问责制度和机制，在面对财政分配时，部门分管领导都尽量为各自的领域多争取资源，预算要的越多越好，对投资责任和支出效果，就无人问津了。这样直接导致很多部门不计成本、不讲效益地使用资金，支出膨胀，浪费严重。作为利益主体，部门单位缺乏自我约束机制，不负责任，“人格缺失”。部门作为公权人，使用财政资金权力大、责任小，道德风险势必被放大，要钱和花钱的欲望得以助长。资金使用权责不对等进一步促成部门对财力的肢解。

三、 财政绩效管理对财力分割问题的有效破解

1. 广东财政绩效管理破解财力分割的创新路径。财政绩效管理的框架构成为绩效预算、绩效评价、绩效问责、绩效审计，形成事前绩效预算申报——事中绩效跟踪——事后绩效评价的全过程绩效管理链，其基本理念和原理是：建立规范的财政分配新机制，包括财政资金使用的制约机制、监督机制和责任机制，通过制度创新打破传统财政分配方式下的各种弊端，让预算单位恢复成为财政资金使用责任的主体，使其成为自我约束、自我激励的责任人，从机制上引导政府各部门单位兼顾眼前利益和长远利益；建立有效的绩效财政体制，包括绩效财政预算评审、过程管理、绩效评价、绩效审计和绩效问责，增强预算单位的自我责任感，最终形成自我约束机制和自我激励提高的管理理念和管理意识，进而不断解决资金分配和资金使用当中存在的各种问题，促进政府服务能力和服务水平的不断提高，从而实现对财政困局的破解。其具体管理流程是：

首先，编制财政绩效管理方案。每年上半年由财政科研所与委托的财政局共同商议后由财政部门发出编制下年度绩效预算的通知，对预算单位进行绩效预算编制和填报的相关培训；其次，部门单位申报绩效预算。通过申报依据、实施方案、绩效目标和预算的具体安排计划四个申报要素，确立相应的分配标准；在这个环节，各部门单位必须要细化其预算，财政部门根据各部门单位申请资金的绩效进行分配，谁的绩效高就先分给谁，这样就使得乱要钱、乱花钱的问题得到有效化解；第三，财政科研所组织专家对预算申请报告进行评审，并将结果反馈预算申报单位。专家评价是财政绩效预算当中的重要环节和保障，专家评价结果作为政府进行财政资源配置的重要参考依据得以贯彻执行，专家介入提高了财政分配的科学性，在依法理财的基础上实现了科学理财，既是落实科学发展观的重要表现，也是落实了专家治国的理念；第四，财政部门听取单位意见后安排预算并经政府行政会议通过后包人大审议批准；第五，资金使用完成后进行绩效评价和绩效问责。通过事后的评价和问责环境落实绩效预算环境的各项措施。广东财政绩效管理通过理清财政分配关系，达到“依法理财、科学理财、民主理财”的目标，使“人为分钱”转变为“制度分钱”，最终破解了财政分配难题。

2. 财政绩效管理对财力分割有效破解的机理分析。

第一个机理：靠强大的外在制度压力落实了预算部门单位的责任。通过建立绩效预算——中间过程管理——绩效评价——绩效问责——绩效审计等形成的绩效管理实施制度体系构成强大的外在制度压力，落实了部门单位的责任，使得预算部门单位“花多少钱、还剩多少钱、怎么花、花的效果如何”等问题提上日程，使绩效观念，责任意识，实现预先承诺的绩效目标成为工作的常态。

第二个机理：形成内在绩效动力，实现财政与预算单位的和谐统一。广东模式财政绩效管理最突出的特点是构建了和谐的财政分配新方式。财政部门与预算单位的关系不是出于对立关系，而是为了“少花钱、多办事、尤其是要办好事”而结盟成的合作关系，是为了向社会提供更多、更好的公共产品，达到促进整个社会福利提高的共同目的。在财政分配时还做到“凡是办好事的部门单位才能拿到钱，办不好事情的就拿不到钱，或者说不能随便拿到钱”，从而实现一种正向激励，给予部门单位明确的预期，使各单位部门生成内在的绩效动力。

第三个机理：有效解决了“该不该花？怎么花？花钱的优先顺序，钱不够怎么办？”四个难题。针对实际中要解决“该不该安排资金、该安排多少资金、该不该优先安排、总盘子不够钱怎么办”这四大问题，广东模式提出“大事优先、民生优先、绩效优先”三大原则，通过项目优先顺序的排序，就使得党和政府的重大决策项目拥有充足的资金保障。

第四个机理：兼顾实现了“依法理财、科学理财和民主理财”的财政改革三大目标。财政资金的绩效管理在实践中通过具体的管理流程加强了绩效预算，针对实施中的问题进行绩效监管和整改，形成有效的绩效问责与激励机制，彻底改变过去普遍存在的“重资金，轻绩效、轻管理”的传统观念，将绩效管理贯穿于专项资金分配和使用的全过程，达到实现“依法理财、科学理财、民主理财”的财政改革目标。

广东模式财政绩效管理有效解决了财政分配难题，通过建立新型和谐讲求绩效的财政分配关系，使财政分配和部门单位用钱责任区分明显，改变了财政部门长期处于弱势的困境，解决了部门单位代行财政分配的问题，提高了财政资金使用的效益和效率，为科学发展、建设和谐社会提供了有力的财力保障，最终实现人民福祉和利益的最大化。

四、 有效解决财力被肢解问题的思路和对策建议

1. 基本思路。“十二五”期间必须重点解决财力被部门肢解的问题。应将财政绩效管理作为全省财政系统“十二五”规划的重点之一，并分短期和长期两个阶段进行。短期目标是，清理专项资金；长期目标是在全省范围内建立和推行财政绩效管理制度。即：通过财政投资评审机制，管理关口前移，将财政分配职能回归财政部门，形成规范的财政分配关系：财政部门集中分配财力，通过事前、事中、事后全过程跟踪管理，监督管理好财政专项资金的使用效果，各部门预算单位干事，并担负使用资金的责任，形成自我约束机制，保证专项资金的使用效果。之后，对全部财政支出项目推行财政绩效管理。

2. 对策建议。短期内，清理专项资金为开展财政绩效管理奠定基础和条件。在“十二五”的前两年内，在全省范围内进行专项资金的清理工作。随着经济社会的建设发展，一些专项资金已经过时或过期，比如，某市财政专项支出中还列有“上山下乡”一项；一些专项资金属于财政资金充当资本金的；一些是统一政策重叠设置的专项，对此，应予以撤销和归并。故应对我省的专项资金重新清理并设置，并以此为财政绩效管理奠定基础。

与此同时，在全省范围内开展财政绩效管理的宣传教育工作，绩效管理的理念和意义尤其要得到各级政府主要领导的认识和支持。南海、顺德区的实践经验表明，区首长领导的认识和重视对于绩效管理改革的实施至关重要。应在全省范围内，对各级政府部门开展财政绩效管理的宣传教育工作。以此为财政绩效管理的实施提供动力和条件。

建立和完善全省推行财政绩效管理的相关制度。现行珠三角试点经验表明，建章建制、制度化管理是改革工作推行的依据、规范和保障。佛山、广州、中山、江门、珠海等市在开展财政投资评审工作的过程中，都将建章建制工作作为开展财政专项支出绩效管理的首要工作。这些制度机制包括：规范相关部门单位投资建设行为的制度规章；健全财政投资评审内部管理方面的制度；完善社会中介参与投资评审工作的管理办法和操作规程；从各专项支出切入，进而涵盖到全部财政支出的财政绩效管理；建立起制度化资金分配、管理和评价其使用绩效的政府行为规则和惯例。其次，深化公共财政体系改革，推进和完善政府建设，解决财政资金分配中的部门越位和责任缺位问题，明确财政部门的财政资金分配、监管职能，及各预算单位的资金使用绩效责任。部门使用资金的问责机制的建立与完善对于根除部门肢解财力问题至关重要。

积极推进财政专项资金管理信息化建设。南海区经验表明，信息化建设可以推动财政基建资金管理水平的大大提高。除了对财政资金实施信息化管理之外，还应对基建的主要材料物质价格等有一个跟踪信息化管理，这样可以使监管有据可依。

抓质量、促效率，加强对财政投资评审工作的管理。加强对投资评审中心、评审专家和社会中介机构的管理，从而为各部门单位提供优质服务。同时，开展全过程的投资预算绩效管理。应将投资评审工作关口前移，在项目立项、可行性计划阶段就进入；在项目实施过程中，要加强对现场工作的检查、管理；对事后的结（决）算及项目实施效果加强管理，采取有效措施，做好工程送审资料的清理审核工作，提高效率，防止工程积压，保障财政绩效管理的顺利实施。

制定财政绩效管理工作的教育培训、学习制度。基于专项支出评审涉及方方面面，且专业性强、知识更新较快等特点，必须开展多种形式的教育培训学习，以提高工作人员的工作能力和服务质量，提高财政绩效管理人员的能力和管理水平。

参考文献：

1. 黎旭东，许航敏．绩效预算：创新公共财政理论体系的分配方式革命．财政研究，2011，（11）．

2. 刘家凯，胡德期，周晓丽．广西财政支出绩效管理研究．经济研究参考，2011，（23）．

3. 连家明，王丹．基于法治化视角的财政分配问题研究．财经问题研究，2008，（5）．

4. 张丽华，闻勇，文娜，孙亚刚，张蕾．“十二五”期间推进我国财政支出绩效管理的难点与解决思路.经济问题探索，2011，（9）．

财政资金分配方法篇（5）

关键词：规范；政府；事业单位；分配关系

政府与事业单位的分配关系，主要表现在财政资金供给与社会事业发展以及社会各项事业之间的资金配置方面。从我国财政实践看，财政在事业资金分配问题上，长期来没有理顺政府与事业单位之间的分配关系。计划经济体制下，政府与事业单位的资金分配关系表现为“统收统支”的模式，即事业单位的所有收入全部上交国家财政，其发展事业所需支出则全部由国家统一拨款来满足，事业单位对本单位事业发展所需的人、财、物无自，全部统一由国家计划安排。这种制度在当时的历史条件下，对于促进社会各项事业的发展曾经起到了一定的积极作用，但这种高度集中的统收统支体制，也助长了事业单位“等、靠、要”的依赖思想，延缓了各项事业的发展；改革开放后，随着社会主义市场经济体系的确立，政府与事业单位之间的分配关系也有所改变，由“统收统支”、“经费包干”转为“财政补助”。这种分配关系从本质上说应该符合市场经济下公共财政的分配要求，但在实际操作中，由于计划经济下长期养成的思维定势的影响、转制过程中相应法律、法规的缺位以及落后的预算管理制度，“财政补助”分配方式的优势未能得到充分体现。表现在：一方面政府仍然包揽过多，使有限的财政资金在事业发展需要与供给之间的矛盾更为突出；另一方面财政分配行为不规范，管理粗放，导致事业财务管理上存在诸多漏洞，造成事业资金使用的低效率。因此，要规范政府与事业单位之间的分配关系，必须进一步改革预算管理制度，改进预算编制方式和方法，规范财政资金分配行为，以合理配置事业资源。

一、正确认识市场经济下事业单位的性质，规范财政资金分配范围

所谓事业单位，通常是指为社会提供公共产品和公共服务的非赢利组织。长期以来大多数人认为，事业单位是为社会提供必须的公共产品和公共服务的，因此，事业单位运转所需经费应由财政拨款解决。应该说这一观点不无合理性，因为事业单位所提供的公共产品和公共服务与私人产品相比具有非竞争性和非排它性特点，收益外溢程度高，所产生的社会效益要远远大于经济效益，一般市场投资主体是不愿涉及这一领域的。因此由财政拨款解决是理所当然的。但是事业单位提供公共品所需的一切经费都由财政包揽却是不尽合理的。因为事业单位提供的公共产品和公共服务属于公共品中的准公共品。所谓准公共品是指介于公共品和私人品之间既具有公共品特性又具有私人品特点的产品，用集合的概念表述，就是公共品集合和私人品集会的交集。因此准公共品既可以公共生产、公共提供，也可以公共生产、公共和市场混合提供，或市场生产、市场提供。准公共品的这一特征，决定了政府对事业单位的资金供给范围和资金供给数量，应以事业单位产品的“公共性”程度为依据。

从我国目前的状况来看，事业单位的类型比较复杂，有“公益性”的、有“经营性”的、还有“公益性”和“经营性”兼而有之的，具体涉及文化、教育、科学、卫生、体育以及农、林、水、气、海洋、地质、环保和工、交、商贸等部门。不仅不同事业行业的产品“公共性”程度不同，而且就是同一事业行业中的不同单位，其产品的“公共性”程度差别也较大。如教育，九年义务教育对于个人而言，无论在就业还是其他社会生活方面，都不具有明显的竞争优势，但它却能提高整个中华民族的素质，因而“公共性”程度特别高，近似于纯公共品；而成人教育，是个人需要调整知识结构、提高学历层次以增加个人的社会竞争优势而产生的，具有明显的私人品性质。这给事业单位的正确分类带来了一定的困难。因此，我们在确定财政资金供给范围时，不应以行业类型为界，而应从实际出发，对不同事业性质的单位加以分类，具体确定不同财政资金供给政策，提高财政资金的支出效益。一般来说，从公共财政理论出发，对于“公共性”程度较高的基本上属于“公益性”的单位，由于所从事的事务基本代表社会共同利益和长远利益，其产品一般不能或者不宜企业、私人或者市场去生产和提供，只能公共生产、公共提供，因而所需要的经费，也基本上由财政来给予保障，如九年义务制基础教育、基础研究等；对于既具有“公益性”又具有“经营性”特点的单位，虽然也属于财政资金供应范围之内，但由于其产品的“公共性”程度较之“公益性”单位的产品要低，若其经费也基本由财政包揽，实行公共提供，则这些单位的产品在消费上就没有相应的价格予以约束，从而会引起过度消费导致效率损失。因此，财政对这些单位的资金分配，一般应在核定这些单位事业收支的基础上给予定额或定项补助。至于补助范围和补助标准，则应按准公共品“公共性”的不同层次来确定，财政对其的补助应仅限于公共提供部分，即这类单位要按照国家政策规定组织一部分收入，收人抵补支出后的不足部分，财政可以核拨部分经费给予扶持，如非义务教育、公益性医院等；对于“公共性”程度较低而私人消费需求较高、基本上属于“经营性”的单位，应逐步推向市场，在条件成熟时，与财政供给脱钩，完全由市场去调节，如能马上转化为生产力的技术开发研究、成人教育等。而对于事业单位内部，其资金配置范围也应照此核定。事业单位应改变“小单位”“大社会”的状况，将后勤服务这种公共性程度较低、而私人需求程度较高的事务，原则上交由社会去办。这不仅可节约单位资金，提高资金支出效益，而且可以实现后勤服务资源社会共享，使后勤服务资源的利用率更高，配置更为合理。

通过规范财政资金分配范围，对事业单位经费该保的保，该压的压，该推向社会停止供给的，就应停止供给。以此为契机来转变计划经济下长期形成的事业单位运行机制，唤醒事业单位的市场经济意识，使事业单位的财务行为逐渐理性化，从而缓解资金供给与事业发展的矛盾，促进社会事业全面发展。

二、改进事业经费分配办法，合理确定事业单位经费水平

财政事业经费的分配是否合理，关系到有限的事业资源能否配置于最适宜的使用方面上，也关系到事业单位发展事业的主动性和积极性，是财政分配效率和公平的具体体现。一般地，在财政部门财力既定的情况下，事业单位从财政得到的经费水平的高低除了事业性质差异的影响外，主要取决于预算编制方式和方法。因此选择料学合理的预算编制方式方法，是公平、有效地分配事业经费、合理确定事业单位经费水平的前提。目前我国各级财政预算编制较粗，不能反映部门和单位的全部收支情况，其编制方法也缺乏科学依据，对此必须在公平、效率的基础上加以改进。

（1）改变传统的按部门、单位和按经费性质交叉编制预算的方式，实行部门预算。所谓部门预算，是指财政对各部门根据其职能和社会事业发展的需要，统一编制反映该部门所有收入和支出的预算。传统的按部门、单位和按经费性质交叉的预算编制方式，往往使一个主管部门和单位的经费涉及到财政部门多个处室，各部门编制和上报预算时需要区分财政经费来源渠道，对所属单位预算投资金性质统一汇总，同时编制多个预算，分别报送财政部门相应的预算分配职能机构审批。如行政经费由财政的行政部门负责审批分配，离退休人员经费由财政的社保部门审批分配，基建经费由财政的基建管理部门审批分配，预算外资金由财政的综合部门负责管理、核拨等。其结果使得各单位、部门的预算编制只保持了形式上的完整性，而实际预算所反映的内容却并不完整，单位自行组织的大量事业性收入、经营性收入以及其他收入，并未包括在单位、部门的预算内，削弱了预算的作用。此外，经费多头管理，财政资源分割，在实际运作中不仅容易引起财政各职能部门之间互相扯皮，弱化财政的管理职能，而且容易造成财政内部各部门之间、财政与单位之间信息不对称，使单位可以多头讨钱。编制部门预算，一是可以理顺财政与部门之间的关系，强化预算约束，改变现行的一个部门多种资金渠道、多头申请预算资金的做法，预算的编制将变得公开、公平、公正，从而防止预算分配过程中的黑箱操作，减少追加支出的随意性；二是可以理顺部门与单位之间的关系，部门预算将事业经费直接核定到二级单位和具体项目，可以避免部门挤占、挪用下级单位事业资金的现象，有利于加强财务管理，规范部门、单位的财务行为。

（2）摈弃“基数加增长”的编制方法，采用“零基预算”法。“基数加增长”的编制方法，是以支出基数为基础，再加上当年影响支出增长的各种因素来确定当年预算。这种方法虽然简单易行，但很不公平，因为它不管原有支出基数是否合理，都得在此基础上加上一个增长率。长期以来，我国预算编制从上到下基本上就是采用这种方法，造成预算只增不减，使财政本年度核定的支出指标与实际情况差距较大，其结果是固化了财政资金在部门之间的分配格局。而且多年运用下来，预算套预算，使得财政对事业部门、单位情况不清，重点支出项目经费常常难以保证，经费分配在事业部门、单位之间苦乐不均现象突出，因而预算管理约束力不强，单位“寻租”行为严重。而零基预算，就是指在编制预算时，对预算年度内各项支出预算，采用一切从零开始、逐项审核确定的办法，而不仅仅是修改上年预算或审查新增部分。它要求对预算单位预算年度内每一科目和款项的支出需求，按照轻重缓急程度重新测算。最近几年，虽然各地财政部门积极推进预算管理改革，普遍建立了预算定额管理制度，一些地方也实行了“零基预算法”，但由于在实际操作过程中存在着一些不尽科学、合理的地方，如支出项目分类过于简单、定额制订缺乏科学依据以及资金供给与事业需求的矛盾限制了单位合理经费需求的满足等，因此经费在事业部门、单位之间的分配仍然存在着一些不尽合理之处；此外，现行的一些法律法规和政策规定，对一些支出（如教育、卫生、科技等）确定了一定的增长比例等，使得实际在编制预算过程中还需要或多或少地运用基数法来安排预算。因此，为了充分体现零基预算的优势，一般地，对单位个人工资性支出，要求按编内实有人数和标准逐人核定；公用经费中的公务费可分类分档在科学制定合理定额的基础上确定，其中会议费要编制到每一次会议；业务费可按近几年人均业务费水平和当年特殊项目经费逐项核定；设备购置费、修缮费等应按单位购置、维修明细项目和可支配财力逐项核定。使单位所有支出因素和事项都能具体落实到每一个项目，避免单位再以基数争指标、争经费，以此改变单位之间经费使用上苦乐不均的不合理现象，提高预算管理水平。

财政资金分配方法篇（6）

近年来，政府对专项资金都越来越重视，通过强化对财政专项资金监督管理工作，已取得了一定的成效，但在实际工作中也暴露出了一些问题与不足，还需要不断的探索与完善。

1、 资金投入分散，分配和预算管理不够科学规范。

目前，财政专项资金主要包括：一般公共服务、公共安全、教育、社保就业、医疗卫生、农业、交通运输等十几大项，涉及十几个行政主管部门。管理部门多必然造成统筹协调难，主要表现为项目管理各自为政，多头申报。不同渠道的专项资金在资金使用、项目布局、建设内容等方面不同程度地存在交叉重复，给资金和项目管理带来困难，资金使用效率不高。资金投入分散必然出现“撒胡椒面”的拨款方式，个别专项资金较少，需要镇、村配套资金量较大，挤占了地方财政正常支出，而且效果并不理想，存在“鸡肋”现象，不利于提高资金整体效益。

2、资金监管乏力，利用率还不高。

目前，大多数专项资金的行政主管部门都主观认为其完成申报、立项后，专项资金使用的监督管理是财政部门的事，与自己无关，所以放松甚至放弃了对项目单位的资金监管，专项资金拨付后，一般只在项目结束后作一次事后检查，也往往流于形式，对资金投入后效益产出是否达到预期目的的情况，没有进行有效地跟踪监督，致使部分项目单位在资金使用过程中缺乏约束控制，管理混乱，影响了政府专项资金的投入目的和资金使用效益。而财政部门在项目审核上基本没有发言权，只有履行拨款的义务，客观存在“重资金分配、轻资金监管”，“重资金规模和数量、轻使用质量和效益”等现象，财政内部监督重点则放在财政资金的安全性、合法合规性的检查上，而对财政支出的社会效益、经济效益及功能作用等方面的监督缺乏足够的重视，造成了财政支出的规模和压力逐年加大、财政资金流失浪费现象严重的局面。

3、专项资金缺乏科学绩效评价体系。

从多年的工作实践看，一些专项资金项目，往往缺乏其事前的真实性、可行性的科学判断，完全凭自下而上的经费申请报告主观进行决策。一些资金的管理往往按计划拨款，以拨代支，对项目的事中监控弱化，时常出现挤占、截留、挪用资金，使资金难以安全、及时、足额到位，其使用目标也就难以实现。同时，政府对专项资金的使用又没有一套完整科学的绩效评价体系，部门和单位只管向财政要钱，“拼命”向上级申报项目和资金，不管资金的使用与效益。投资的盲目性和监管的弱化，导致资金使用的效益低下和损失浪费。

4、管理机制尚需进一步健全。

财政部门和主管部门在资金使用管理上缺乏协同配合、权责分明的管理监督责任机制。一是财政、监察、审计等部门虽然不断地加大对专项资金的监管，但由于一些专项资金使用的特殊性和封闭性，财政、监察、审计等部门更多的只能做一些事后的监督工作，无法有效地制止各种违法违纪行为的发生，导致横向管理监督缺位。二是财政监督机构的责权不相匹配，一方面是强调财政监督职责的重要，另一方面赋予财政监督的知情权、决策权、处置权不到位。

二、进一步完善专项资金监督与管理的建议

目前，财政专项资金项目众多、资金数额大，在整个财政资金中占据主导地位，财政管理水平要提升，加强专项资金监督管理就显得尤为重要。要针对专项资金监管体制、制度的制定、执行和落实，以及专项资金在设立、申请、审核、管理、分配、拨付、使用和绩效评价等方面需要进一步加强和完善。

1、进一步强化财政预算精细化管理。一是将专项资金的分配纳入各部门预算中进行管理，使预算支出落实到每一个项目和每一项专款支出，避免“二次分配”；二是采取以奖代补、先建后补等多种模式进行专项补助，避免弄虚作假现象；三是做好专家评审工作，按照主管部门管项目、财政部门管资金的原则，对专项资金的设立、申报、立项组织有关专家或委托评审机构进行评审，财政部门或主管部门依据评审报告进行决策。

2、依法监督，加强处罚力度。一要严格执行专项资金专款专用的管理办法，大力宣传相关法律、法规，提高按规定使用专项资金的自觉性，提高部门领导及相关人员对专项资金管理的认识，促进业务管理部门规范管理专项资金，提高使用效益。二要严格按规定程序实施财政监督检查，加强和改进专项资金的审核和拨付等工作，定期听取部门使用专项资金的汇报，财政和审计等部门要进一步加强对专项资金的跟踪检查和监督，防止专项资金被截留、挤占和挪用等行为。三要加强处罚力度，对严重违规违纪挤占挪用专项资金的问题，由纪检、监察机关依法、依纪追究领导及相关责任人的责任。

3、创新监督检查方式，实行财政专项资金全过程监控。一是建立财政监督管理联席会议制度。由财政、审计、监察等部门为主体参与、各行政主管部门有项目就参与的专项资金项目财政监督管理工作联席会议制度，定期召开联席会议，相互间通报各自掌握的项目信息，解决部门协调中存在的问题，便于各部门及时调整自己的工作方向，也提高了工作效率，避免项目多头管理。二是坚持日常监督与专项检查相结合，实行事前、事中、事后全过程监控。要改变过去的事后财政监督方式，将监督的重心向事前、事中前移，要创新检查方式，建立内部制约监督机制，实行相关部门负责人逐级签订责任状，对财政专项资金监督体现在责权利中，达到有效监控的目的。

财政资金分配方法篇（7）

二、改革内容

（一）财政专项资金范围

本方案所指的专项资金包括以下两类：

第一类是由中省财政或市本级财政预算安排，在年度预算执行中列支，并核拨到专户管理的专项用于支持某项事业或产业发展的资金；

第二类是依据法律法规，按规定程序征收或向社会募集，具有专门用途并在财政专户中管理的财政性资金，包括预算外资金以及社保基金等。

（二）账户设置及资金管理

本方案通过设立专项资金集散账户（以下简称“集散账户”），对专项资金进行统一归集、统一支付、统一调度、统一核算，实现财政专项资金的统一管理和规范运作。集散账户的主要功能为：

1、统一归集市级各项专项收入汇缴户收入。对市级各项专项收入汇缴户收入，包括预算外收入以及社保基金收入，采取按月划缴的方式进行集中。即市级财政部门于每月前5个工作日内将上月各收入汇缴专户内的资金划缴至集散账户，实现收入汇缴专户按月清零。

2、统一集中纳入专户管理的各项预算内资金。将目前由中省或市级财政预算安排，并拨付到各个财政专户管理的专项资金，统一调入集散账户。

3、统一调度各类专项资金。市级财政部门根据各专项资金的年度收支计划及年度实际执行情况，对纳入集散账户的各项资金的收支活动实行指标管理，按照规定程序办理资金支付。当集散账户现金存量超出专项资金支付需求时，由市级财政部门按照考核确定的存款分配比例，以定期存单的形式存入各商业银行；当集散账户中的现金存量不足以满足专项资金支付需求时，由市级财政部门按照事先确定的存款分配比例，从各商业银行调回定期存款，以满足专项资金支出需要。

4、统一核算各类专项资金。市级财政部门对纳入集散账户的各类财政专项资金，均按其资金性质、会计科目或预算单位，分别建账，分账核算，确保专款专用。

（三）考核评价激励机制

按照《市市级财政专项资金存放商业银行考核评价激励暂行办法》对商业银行进行考评，确定各商业银行的存款比例，保证财政专项资金向银行进行存款分配时透明、公正，并确保存放商业银行财政专项资金的安全，引导商业银行加大对我市经济发展的支持力度。

1、建立考核评价指标。

考核评价指标划分为以下三大类：

（1）安全性指标，反映银行的偿债能力、盈利能力、运营情况及内部控制水平。包括流动性、管理和内部控制、上级分行支持度、盈利性、资产安全性五个分指标。

（2）贡献度指标，反映银行对我市经济发展的支持力度。包括纳税规模、贷款规模、在宝营业网点数量、创新性四个分指标。

（3）服务质量指标，主要反映银行业务水平和服务质量。包括支付结算水平、信息反馈质量、管理协调水平、人员业务素质和支付系统性能五个分指标。

2、核定各商业银行总评分。

采用评分办法对各商业银行进行评价。首先每项分指标确定一个权重并分为多个类别，每个类别确定一个分值。其次根据各银行相关指标的评定等级，按照指标权重，计算该行的各指标得分。最后将各银行的分项指标得分加总，计算出该银行的总得分。

对商业银行的考核评分原则上一年一次。

3、核定财政存款在各商业银行的分配比例。

计算各商业银行的总得分在各商业银行评分总和中所占的比重，以此作为财政存款在该商业银行的分配比重，从而确定该商业银行能获得的财政存款分配数额。

（四）预警机制

为确保财政资金的安全，市财政要与银行业管理部门建立风险预警机制。当商业银行流动性或管理以及内部控制出现问题时，随时启动风险预警机制，及时收回财政存款。

三、实施步骤

为确保改革平稳过渡，存放商业银行的财政专项资金，应根据《市市级财政专项资金存放商业银行考核评价激励暂行办法》确定的存款分配比重逐步调整到位。

财政资金分配方法篇（8）

abstract:as amajor step in tackling farmer-related problems so as to build up a harmonious society, financial support is of the greatest significance. however, there existmany problems related to the farmer-supported financialwork, which is not in line with the construction and developmentof the new countryside. these problems are: inadequate supporting funds, unsatisfactory structure, ineffectivemechanism, low cost-effectiveness of funds, and lack of effective supervision. based on the analysis of these problems, this paper puts forward some respectivemeasures to perfect the financial policies in supporting new countryside construction.

keywords:countryside-supported policies of finance; cost-effectiveness of funds; fund allocating system; supervision mecha- nism

农业是维持我国社会稳定和整个国民经济持 续健康发展的基础产业,农业丰则基础强,农民 富则国家富。在中国工业化和城镇化进程加速推 进的影响下,处于关键转折期的中国农业,其发 展的总体目标仍然是农业增产、农民增收,实现 农业现代化。让老百姓吃饱、吃好、吃得安全, 永远是农业发展的根本任务,这一任务并不随着 农业自身发展阶段的变化而变化。2010年1月 31日新华社受权新世纪以来指导“三农” 工作的文件《中共中央、国务院关于加大统筹 城乡发展力度,进一步夯实农业农村发展基础的 若干意见》,从健全强农惠农政策体系、提高现 代农业装备水平、加快改善农村民生、协调推进 城乡改革、加强农村基层组织建设五个方面,着 力推动资源要素向农村配置,促进农业发展方式 转变,努力缩小城乡公共事业发展差距,增强农 业农村发展活力,巩固党在农村的执政基础。该 文件在保持政策连续性、稳定性的基础上,进一 步完善、强化近年来“三农”工作的好政策, 提出了一系列新的重大原则和措施。由此可见, 我国党和政府时刻把解决“三农”问题作为政 府工作的重中之重。社会主义新农村建设是我国 解决“三农”问题、构建和谐社会的重要举措.

新农村建设问题是关系党和人民事业发展的全局 性和根本性问题。因此,我国政府必须为新农村 建设提供强有力的财政支持,这是促进我国新农 村建设发展的重要途径。可以说,财政支农政策 的完善与否直接关系到新农村建设的成败.

一、我国近几年财政支农政策 的主要内容及效应分析 财政支农政策是指以政府为主体,利用国家 财政收入,为达到增加农民收入,实现农业和农 村持续、健康、稳定发展而采取的一系列政策措 施。2004年以来,国家从促进农民增加收入、 加强农业基础设施建设、推进社会主义新农村建 设等方面,出台了一系列支农惠农的财政政策. 778论文在线

这些财政政策总体上可分为两类,一是以“少 取”为特征的税收政策,即全面取消了农业税; 二是以“多予”为特征的支出政策,即出台了 以粮食直补、农资综合补贴和农机具购置补贴、 汽车、家电下乡补贴等支农工程为主的支出政 策,有效增加了农民收入。2002-2009年,中 央财政安排用于“三农”各项支出的年均增幅 超过了20%。2008年,中央财政对农民的粮食 直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补 贴达到1 027·7亿元,增长了107·7%。拨付家 电下乡补贴资金104亿元,累计拉动消费9 200 亿元,激活了农民购买能力、加快农村消费升 级、扩大农村消费、促进内需和外需协调发展.

2009年,“三农”发展的中心任务被确定为稳 粮、增收、强基础、重民生,财政支农资金将紧 紧围绕着该中心任务“保量”、“保质”地被配 置到每个必需的环节。在2009年10月12日举 行的国务院常务会议中,表示政府将继续 加强农业的基础地位并加大对农业和粮食生产的 扶持力度。会议提出2010年白小麦的最低收购 价格将同比提高3%,红麦和混合麦的最低收购 价格同比各提高4%。[1]会议还强调落实增加农 民补贴,鼓励小麦、油菜和马铃薯的种植及购置 农机具。可以看到,国家连续多年实施的支农惠 农政策已初见成效,我国“三农”将继续朝着 健康、稳定、积极的方向发展。然而,当前我国 财政支农政策仍不完善,政府在财政支农补贴工 作中还存在诸多问题。例如,财政支农资金投入 总量偏少、结构不尽合理、方式落后、支农资金 使用效率不甚理想、支农政策缺乏监督等,这些 问题制约了国家财政对农业和农村的支持能力, 影响了新农村建设的进展。随着国际金融危机持 续蔓延,我国农业农村稳定发展、农民持续增收 的形势仍十分严峻。因此,我们应重视当前财政 支农政策存在的问题,对其加以研究分析.

二、当前我国财政支农政策 存在问题的成因分析 (一)财政支农资金使用效益低下 目前我国财政涉农资金在分配、使用和管理 等方面存在较多问题,财政支农资金使用效益低 下。2008年,审计署对河南、甘肃、山西、黑 龙江、江苏、湖南、福建、陕西、内蒙古和重庆 10个省区市2006至2007年的财政支农资金管 理使用以及相关涉农政策执行情况进行了审计 调查。调查发现10省区市财政和有关主管部 门违规使用资金26·93亿元(其中用于建房买 车5 837·4万元),不规范管理资金45·75亿元, 配套资金不到位65·97亿元。审计重点抽查的 30个县在支农资金管理和使用方面均不同程度 地存在问题。审计抽查的10省区市应于2007年 底完成的86个财政支农项目中,有32个未达到 设计要求和预期目标,占抽查项目总数的37%, 致使已到位的8·24亿元支农资金未能充分发挥 效益。[2]如内蒙古自治区应于2007年完工而未完 工的支农项目总投资超过4·87亿元;重庆市林 业局所属重庆市森林病虫害防治检疫站投资建设 的昆虫博览园项目,因决策失误造成投资失败, 其项目所有资产被法院拍卖用于抵偿债务,致使 财政支农资金和国有土地增值收益1 444万元全 部损失.

我国财政支农资金使用效益长期低下主要是 由于国家各级政府服务“三农”职责划分不清, 存在严重的“越位”、“错位”现象。还有一个 重要原因就是当前财政涉农专项资金种类繁多, 财政涉农资金分散。[3] 1·我国各级政府在涉农资金的管理使用方 面存在一定程度的“错位”和“越位”现象.

一些跨区域影响以及部分全国性的项目,如农村 养老保险、农村新型医疗保险社会统筹部分等, 虽然上级政府有专项转移支付,支持基层政府完 成相关工作,但往往要求基层政府给予相关配套 特别是资金配套。事实上,大多数项目基层政府 无力配套相应资金。有些基层政府甚至为了争取 资金和项目,不惜出现假配套的恶劣现象,这种 做法又反过来影响了项目实施的进度和质量。另 外,部分上级政府在安排财政支农资金时,没有 足够了解掌握基层的实际情况,不能有针对性地 解决基层的迫切需要,这种做法也影响和削弱了 项目资金使用的有效监督和控制.

2·目前,我国在管理财政支农资金方面存 在行政部门过多、监督管理不规范、资金使用比 较分散等,影响了财政涉农资金的使用效益。许 多涉农项目的立项和审批权限分散在政府多个行 政部门,无法有效协调运作,加上项目申报单位 信息渠道不够畅通,到处奔走争取项目和资金, 使得财政支农资金监督困难,并大大降低了财政 支农资金的使用效益。财政支农项目资金较为分 散,数额少,一般是几十万元,有的仅有几万 元,许多项目资金的安排缺口较大,无法满足项 目实际需要。另外,各种财政

支农项目资金运行 周期过长,运行成本过高,经过层层上报立项、 审批,再逐级拨付,致使一些小型项目资金到达 实施单位时已大打折扣,无法发挥应有的功效. 778论文在线

(二)财政支农资金配套制度引发新的乡镇 债务问题 财政部于2004年下发的《农业综合开发财 政资金配套保障试点办法》指出,“财政配套资 金指标一般坚持上限控制、实事求是、量力而行 的原则。首先,国家相关部门计算确定应分配各 省相关农业发展项目的中央财政资金规模,以此 作为分配该省中央财政资金的上限;其次,各省 财政部门参照国家下达的中央财政资金指标上 限,安排落实地方财政配套资金(包括省、地、 县三级),并据实上报当年地方可筹措的财政配 套资金。国家相关部门以此为依据,测算确定应 分配各省的中央财政资金投资指标”。[4]同时, 该办法还指出,“凡是发现虚假上报配套资金规 模套取中央财政资金的,按上报数与实际落实数 的差额两倍扣减该省下年中央财政农业综合开发 资金指标。对能够超额落实配套资金的,在安排 下年中央财政资金时给予一定奖励”。[4]可见, 地方为了获得中央下达的财政支农资金,必须要 有严格的配套制度。在省(市)拨资金有限的 情况下,大量的资金则要求区(县)资金配套.

以江苏省某市农村最低生活保障专项资金为例, 2008年全市累计发放低保金额总额5 386·94万 元,农村低保市财政补助资金2 000万元,其余 的62·88%就得由区(县)、乡(镇)承担。各 区(县)为了落实环境整治配套资金,千方百 计筹措资金,特别是经济发展较为落后的区 (县),区(县)配套资金比上年共增加7 811·4 万元。[5]可见,省、市拨付的资金是“引子”, 作为项目的启动资金,在整个项目资金中占小 头,而基层配套的资金是主体,作为项目的主要 资金,在整个项目资金中占大头.

国家设计配套资金制度的目的是提高地方政 府的积极性,但在实际执行过程中却存在不少问 题。当一个相关项目立项后,上级政府会事先承 诺对超额或优先完成配套资金任务的基层政府予 以奖励,但出现了基层政府不顾自己财力举债凑 齐配套资金的情况后,上级政府的奖励就成了空 头支票,出现的空缺负担只能由基层自己来背, 这给基层政府造成了很大的负债风险。而且,上 级政府在配套资金制度设计时存在“地区一刀 切”和“项目一刀切”现象,这给一些地区尤 其是中西部地区的乡镇以及东部较贫穷地区的乡 镇造成了很大的负担,直接增加了其负债。而处 于行政底层的基层政府,财权不够,事权过多过 重,争取配套资金就成了它们完成任务、提升政 绩的“救命稻草”,但是通过负债来获得配套资 金,不但没有在获得配套资金后使负债减轻,还 使基层政府面临难以化解的危机和风险。这种配 套资金制度造成长期的恶性循环,已引发新的乡 镇债务问题。[4] (三)财政支农政策缺乏有效的监督机制 目前,财政支农政策缺乏有效的监督机制, 财政支农资金管理中有法不依、有章不循的问题 比较严重,支农资金中的寻租等腐败问题越来越 多。如违反财政支农资金管理规定,在申报财政 支农资金时弄虚作假骗取资金;贪污、挪用支农 资金,支农资金被随意进行再分配、再调整,导 致存在补贴资金不能及时、足额到位;在项目可 行性研究报告和项目检查验收中为项目单位提供 虚假情况等等。出现这些问题的原因主要是政府 对各部门财政支农投资权力的制约与监督体制机 制不够健全和完善,财政资金使用没有科学完善 的监控评价体系,法律责任追究制度没有落实.

追究其根本原因,笔者认为,当前在国家政策的 制定施行过程中,很少甚至还没有把人民监督作 为监督机制的重要组成部分。财政支农政策作为 国家一项重要政策同样存在透明度不够、老百姓 没有知情权等问题.

三、健全和完善我国支持 新农村建设财政政策的对策建议 (一)提高财政支农资金的使用效益 1·要加大制度建设力度,不断规范各级政 府在财政支农资金方面的职责和权限。要通过财 政涉农转移支付,将财政涉农资金直接转移给基 层政府,尽可能将上级政府安排的各种涉农专项 资金进行整合,由基层政府根据需要统筹安排支 出,同时反馈使用情况。取消省以上政府和各行 政管理部门都可以安排涉农专项资金的做法,由 农业管理部门统一协调,各级农业部门应成立一 个专门负责农业补贴的机构,整合财政补贴资 金,彻底解决目前农业补贴多头管理的现象.

2·要努力整合现有的城乡一体化财政支持 资金,对重要领域和重要项目进行重点支持。要 积极推进财政资金管理体系改革,减少职能交 叉,多级次、多部门整合财政支农资金,着力解 决财政支农资金使用分散的问题。要建立项目库 制度,合理安排各项支农资金,着力解决无序申 报、重复申报、随意向上争取资金等问题.

(二)解决配套资金制度引发的乡镇负债 问题 1·坚持基层本位和农民本位原则,进一步 调整配套资金制度,既考虑上级政府的政策导 向,又考虑基层政府的实际需要和财力情况。每 年初,区(县)要根据上级有关政策规定测算 好所需配套资金由下至上地制定中央的建设计划 和补助政策.

2·严格手续,使配套资金的管理更加规范 科学,强化财政支农项目立项审批工作,对一些 区(县)、乡(镇)一味地申报项目,以套取上 级财政“启动资金”,但自筹的配套资金又难以 到位的做法要予以制止。要按照部门分块组织上 报、专家审核评定、财政综合平衡、领导集体确 定的要求进行项目的审批工作,确保支农项目的 科学性与合理性。此外,上级财政部门要会同有 关部门关注资金是否专款专用,对违规操作者将 追究责任. 778论文在线

3·在2009年的政府工作报告中提 出,要大幅度增加对中西部地区农村公益性建设 项目投入,取消县及县以下相关资金配套要求.

政府应继续根据各地的实际情况不断降低乃至取 消不发达地区尤其是中西部地区基层政府的配套 资金负担,努力提高中央支农资金的投入力度.

(三)建立和完善我国财政支农政策的监督 机制 1·上级政府要进一步简化项目申报和审批 手续,把更多的精力集中在对涉农行政管理部门 的整合与改革上。要致力研究制定农村社会经济 发展规划和不同时期政府支持农村社会经济发展 的方向和重点,因此,要转变上级政府涉农部门 工作职责,使其从过去主要批项目、分资金转变 到加强对支农政策的监督管理上来,不断提高行 政管理部门的宏观调控、指导协调和监督管理能 力。政府可以通过建立人大全程管理监督、社会 公开监督、财政部门和金融机构联合监督支付制 度、实行严格的审计和责任追究等制约机制及绩 效评估机制,确保支农政策有效的实施。[6] 2·加强财政支农资金的监督和管理。要建 立资金动态管理机制,继续推进国库集中支付、 政府采购、县级报账管理等制度和措施;以 “金财工程”等现代技术为手段,建立财政支农 补贴直通车制度,确保财政补贴资金及时足额发 放到农民手中。要在做好日常监管的同时,采用 重点抽查、专项检查、与有关部门联合开展检查 以及委托中介机构进行检查等方式,对财政支农 资金加强管理和监督。[7]还要把财政资金的有效 性监督摆在突出位置,探索建立科学合理的财政 资金绩效评价体系,加强各支农项目资金使用的 监督和控制。积极研究建立财政支农资金奖优惩 劣制度,对效果好的项目和效果差或者达不到效 果的项目,区别对待,进行相应的奖励和惩罚.

3·大力发挥广大农民的监督作用,提高广 大农民的知情权、参与权和监督权。目前,我国 大多数支农项目的规划与立项基本上由各级政府 直接研究确定,作为真正执行者和受益者的广大 农民很少甚至没有参与进去,这不仅容易造成脱 离实际,导致立项项目达不到预期效果,而且降 低了政府的公信力,影响了政府和人民的关系, 挫伤了广大农民的积极性。[8]因此,为了完善支 农政策尤其是规范涉农资金管理的制度,必须建 立农民参与机制,制定具体的农民参与的办法和 程序。例如,可以在村级设立

一个农民审计小 组,小组中的审计人员从农民当中选举产生,他 们始终代表着当地农民的利益,为当地农民负 责。农民小组会定期对各项目实施情况以及各项 目资金的使用情况进行严格审计和监督,每笔支 农资金都要经过这些审计人员审核无异议后方可 使用。审计小组会定期向村民如实汇报各项目的 实施进展情况,充分发挥社会主义新农村建设中 广大农民的主体作用,让农民成为国家支农政策 的真正受益者.

4·完善财政支农政策监管制度是一个艰难 的判断、选择、比较、借鉴、创新的过程,它不 仅要能够保障三农问题得到足够的、有效的财政 支持;同时还要遵循财政法治基本理念和基本原 则,从法律制度上保证国家和政府的财政权力的 合法性与合理性,并制定程序和监管上的规范, 以保证财政权力的实施。因此,政府必须加强建 立和健全财政支农政策的法律保障体系,完善立 法、严格执法,并制定相关法律法规,切实保障 财政支农政策得以有效实施.

[参考文献] [1]徐雅平.农业部:国家将保持支农惠农政策的稳定 性连续性[db/ol].中国网, (2007-09-13).

http: //www. china. com. cn.

[2]中华人民共和国审计署审计结果公告: 2009年第四 号[j].审计文摘, 2009 (8): 5-6.

[3]叶翠青.我国财政支农支出存在的问题及政策建议 [j].财政研究, 2008 (4): 30-32.

[4]温铁军,彭辉,范???等.中央支农资金配套制 度对中国乡村负债的影响:一个初步估算———以中 西部地区贫困县为例[ j].中国农村经济, 2009 (2): 15-23.

[5]方敏.财政支农资金配套难的成因与对策[n].

农民日报, 2009-12-29 (4).

财政资金分配方法篇（9）

 

     农业是维持我国社会稳定和整个国民经济持 续健康发展的基础产业,农业丰则基础强,农民 富则国家富。在中国工业化和城镇化进程加速推 进的影响下,处于关键转折期的中国农业,其发 展的总体目标仍然是农业增产、农民增收,实现 农业现代化。让老百姓吃饱、吃好、吃得安全, 永远是农业发展的根本任务,这一任务并不随着 农业自身发展阶段的变化而变化。2010年1月 31日新华社受权新世纪以来指导“三农” 工作的文件《中共中央、国务院关于加大统筹 城乡发展力度,进一步夯实农业农村发展基础的 若干意见》,从健全强农惠农政策体系、提高现 代农业装备水平、加快改善农村民生、协调推进 城乡改革、加强农村基层组织建设五个方面,着 力推动资源要素向农村配置,促进农业发展方式 转变,努力缩小城乡公共事业发展差距,增强农 业农村发展活力,巩固党在农村的执政基础。该 文件在保持政策连续性、稳定性的基础上,进一 步完善、强化近年来“三农”工作的好政策, 提出了一系列新的重大原则和措施。由此可见, 我国党和政府时刻把解决“三农”问题作为政 府工作的重中之重。社会主义新农村建设是我国 解决“三农”问题、构建和谐社会的重要举措.

    新农村建设问题是关系党和人民事业发展的全局 性和根本性问题。因此,我国政府必须为新农村 建设提供强有力的财政支持,这是促进我国新农 村建设发展的重要途径。可以说,财政支农政策 的完善与否直接关系到新农村建设的成败.

    一、我国近几年财政支农政策 的主要内容及效应分析 财政支农政策是指以政府为主体,利用国家 财政收入,为达到增加农民收入,实现农业和农 村持续、健康、稳定发展而采取的一系列政策措 施。2004年以来,国家从促进农民增加收入、 加强农业基础设施建设、推进社会主义新农村建 设等方面,出台了一系列支农惠农的财政政策.    这些财政政策总体上可分为两类,一是以“少 取”为特征的税收政策,即全面取消了农业税; 二是以“多予”为特征的支出政策,即出台了 以粮食直补、农资综合补贴和农机具购置补贴、 汽车、家电下乡补贴等支农工程为主的支出政 策,有效增加了农民收入。2002-2009年,中 央财政安排用于“三农”各项支出的年均增幅 超过了20%。2008年,中央财政对农民的粮食 直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补 贴达到1 027·7亿元,增长了107·7%。拨付家 电下乡补贴资金104亿元,累计拉动消费9 200 亿元,激活了农民购买能力、加快农村消费升 级、扩大农村消费、促进内需和外需协调发展.

    2009年,“三农”发展的中心任务被确定为稳 粮、增收、强基础、重民生,财政支农资金将紧 紧围绕着该中心任务“保量”、“保质”地被配 置到每个必需的环节。在2009年10月12日举 行的国务院常务会议中,温家宝表示政府将继续 加强农业的基础地位并加大对农业和粮食生产的 扶持力度。会议提出2010年白小麦的最低收购 价格将同比提高3%,红麦和混合麦的最低收购 价格同比各提高4%。[1]会议还强调落实增加农 民补贴,鼓励小麦、油菜和马铃薯的种植及购置 农机具。可以看到,国家连续多年实施的支农惠 农政策已初见成效,我国“三农”将继续朝着 健康、稳定、积极的方向发展。然而,当前我国 财政支农政策仍不完善,政府在财政支农补贴工 作中还存在诸多问题。例如,财政支农资金投入 总量偏少、结构不尽合理、方式落后、支农资金 使用效率不甚理想、支农政策缺乏监督等,这些 问题制约了国家财政对农业和农村的支持能力, 影响了新农村建设的进展。随着国际金融危机持 续蔓延,我国农业农村稳定发展、农民持续增收 的形势仍十分严峻。因此,我们应重视当前财政 支农政策存在的问题,对其加以研究分析.

    二、当前我国财政支农政策 存在问题的成因分析 (一)财政支农资金使用效益低下 目前我国财政涉农资金在分配、使用和管理 等方面存在较多问题,财政支农资金使用效益低 下。2008年,审计署对河南、甘肃、山西、黑 龙江、江苏、湖南、福建、陕西、内蒙古和重庆 10个省区市2006至2007年的财政支农资金管 理使用以及相关涉农政策执行情况进行了审计 调查。调查发现10省区市财政和有关主管部 门违规使用资金26·93亿元(其中用于建房买 车5 837·4万元),不规范管理资金45·75亿元, 配套资金不到位65·97亿元。审计重点抽查的 30个县在支农资金管理和使用方面均不同程度 地存在问题。审计抽查的10省区市应于2007年 底完成的86个财政支农项目中,有32个未达到 设计要求和预期目标,占抽查项目总数的37%, 致使已到位的8·24亿元支农资金未能充分发挥 效益。[2]如内蒙古自治区应于2007年完工而未完 工的支农项目总投资超过4·87亿元;重庆市林 业局所属重庆市森林病虫害防治检疫站投资建设 的昆虫博览园项目,因决策失误造成投资失败, 其项目所有资产被法院拍卖用于抵偿债务,致使 财政支农资金和国有土地增值收益1 444万元全 部损失.

    我国财政支农资金使用效益长期低下主要是 由于国家各级政府服务“三农”职责划分不清, 存在严重的“越位”、“错位”现象。还有一个 重要原因就是当前财政涉农专项资金种类繁多, 财政涉农资金分散。[3] 1·我国各级政府在涉农资金的管理使用方 面存在一定程度的“错位”和“越位”现象.

    一些跨区域影响以及部分全国性的项目,如农村 养老保险、农村新型医疗保险社会统筹部分等, 虽然上级政府有专项转移支付,支持基层政府完 成相关工作,但往往要求基层政府给予相关配套 特别是资金配套。事实上,大多数项目基层政府 无力配套相应资金。有些基层政府甚至为了争取 资金和项目,不惜出现假配套的恶劣现象,这种 做法又反过来影响了项目实施的进度和质量。另 外,部分上级政府在安排财政支农资金时,没有 足够了解掌握基层的实际情况,不能有针对性地 解决基层的迫切需要,这种做法也影响和削弱了 项目资金使用的有效监督和控制.

    2·目前,我国在管理财政

支农资金方面存 在行政部门过多、监督管理不规范、资金使用比 较分散等,影响了财政涉农资金的使用效益。许 多涉农项目的立项和审批权限分散在政府多个行 政部门,无法有效协调运作,加上项目申报单位 信息渠道不够畅通,到处奔走争取项目和资金, 使得财政支农资金监督困难,并大大降低了财政 支农资金的使用效益。财政支农项目资金较为分 散,数额少,一般是几十万元,有的仅有几万 元,许多项目资金的安排缺口较大,无法满足项 目实际需要。另外,各种财政

支农项目资金运行 周期过长,运行成本过高,经过层层上报立项、 审批,再逐级拨付,致使一些小型项目资金到达 实施单位时已大打折扣,无法发挥应有的功效.    (二)财政支农资金配套制度引发新的乡镇 债务问题 财政部于2004年下发的《农业综合开发财 政资金配套保障试点办法》指出,“财政配套资 金指标一般坚持上限控制、实事求是、量力而行 的原则。首先,国家相关部门计算确定应分配各 省相关农业发展项目的中央财政资金规模,以此 作为分配该省中央财政资金的上限;其次,各省 财政部门参照国家下达的中央财政资金指标上 限,安排落实地方财政配套资金(包括省、地、 县三级),并据实上报当年地方可筹措的财政配 套资金。国家相关部门以此为依据,测算确定应 分配各省的中央财政资金投资指标”。[4]同时, 该办法还指出,“凡是发现虚假上报配套资金规 模套取中央财政资金的,按上报数与实际落实数 的差额两倍扣减该省下年中央财政农业综合开发 资金指标。对能够超额落实配套资金的,在安排 下年中央财政资金时给予一定奖励”。[4]可见, 地方为了获得中央下达的财政支农资金,必须要 有严格的配套制度。在省(市)拨资金有限的 情况下,大量的资金则要求区(县)资金配套.

    以江苏省某市农村最低生活保障专项资金为例, 2008年全市累计发放低保金额总额5 386·94万 元,农村低保市财政补助资金2 000万元,其余 的62·88%就得由区(县)、乡(镇)承担。各 区(县)为了落实环境整治配套资金,千方百 计筹措资金,特别是经济发展较为落后的区 (县),区(县)配套资金比上年共增加7 811·4 万元。[5]可见,省、市拨付的资金是“引子”, 作为项目的启动资金,在整个项目资金中占小 头,而基层配套的资金是主体,作为项目的主要 资金,在整个项目资金中占大头.

    国家设计配套资金制度的目的是提高地方政 府的积极性,但在实际执行过程中却存在不少问 题。当一个相关项目立项后,上级政府会事先承 诺对超额或优先完成配套资金任务的基层政府予 以奖励,但出现了基层政府不顾自己财力举债凑 齐配套资金的情况后,上级政府的奖励就成了空 头支票,出现的空缺负担只能由基层自己来背, 这给基层政府造成了很大的负债风险。而且,上 级政府在配套资金制度设计时存在“地区一刀 切”和“项目一刀切”现象,这给一些地区尤 其是中西部地区的乡镇以及东部较贫穷地区的乡 镇造成了很大的负担,直接增加了其负债。而处 于行政底层的基层政府,财权不够,事权过多过 重,争取配套资金就成了它们完成任务、提升政 绩的“救命稻草”,但是通过负债来获得配套资 金,不但没有在获得配套资金后使负债减轻,还 使基层政府面临难以化解的危机和风险。这种配 套资金制度造成长期的恶性循环,已引发新的乡 镇债务问题。[4] (三)财政支农政策缺乏有效的监督机制 目前,财政支农政策缺乏有效的监督机制, 财政支农资金管理中有法不依、有章不循的问题 比较严重,支农资金中的寻租等腐败问题越来越 多。如违反财政支农资金管理规定,在申报财政 支农资金时弄虚作假骗取资金;贪污、挪用支农 资金,支农资金被随意进行再分配、再调整,导 致存在补贴资金不能及时、足额到位;在项目可 行性研究报告和项目检查验收中为项目单位提供 虚假情况等等。出现这些问题的原因主要是政府 对各部门财政支农投资权力的制约与监督体制机 制不够健全和完善,财政资金使用没有科学完善 的监控评价体系,法律责任追究制度没有落实.

追究其根本原因,笔者认为,当前在国家政策的 制定施行过程中,很少甚至还没有把人民监督作 为监督机制的重要组成部分。财政支农政策作为 国家一项重要政策同样存在透明度不够、老百姓 没有知情权等问题.

    三、健全和完善我国支持 新农村建设财政政策的对策建议 (一)提高财政支农资金的使用效益 1·要加大制度建设力度,不断规范各级政 府在财政支农资金方面的职责和权限。要通过财 政涉农转移支付,将财政涉农资金直接转移给基 层政府,尽可能将上级政府安排的各种涉农专项 资金进行整合,由基层政府根据需要统筹安排支 出,同时反馈使用情况。取消省以上政府和各行 政管理部门都可以安排涉农专项资金的做法,由 农业管理部门统一协调,各级农业部门应成立一 个专门负责农业补贴的机构,整合财政补贴资 金,彻底解决目前农业补贴多头管理的现象.

    2·要努力整合现有的城乡一体化财政支持 资金,对重要领域和重要项目进行重点支持。要 积极推进财政资金管理体系改革,减少职能交 叉,多级次、多部门整合财政支农资金,着力解 决财政支农资金使用分散的问题。要建立项目库 制度,合理安排各项支农资金,着力解决无序申 报、重复申报、随意向上争取资金等问题.

    (二)解决配套资金制度引发的乡镇负债 问题 1·坚持基层本位和农民本位原则,进一步 调整配套资金制度,既考虑上级政府的政策导 向,又考虑基层政府的实际需要和财力情况。每 年初,区(县)要根据上级有关政策规定测算 好所需配套资金由下至上地制定中央的建设计划 和补助政策.

    2·严格手续,使配套资金的管理更加规范 科学,强化财政支农项目立项审批工作,对一些 区(县)、乡(镇)一味地申报项目,以套取上 级财政“启动资金”,但自筹的配套资金又难以 到位的做法要予以制止。要按照部门分块组织上 报、专家审核评定、财政综合平衡、领导集体确 定的要求进行项目的审批工作,确保支农项目的 科学性与合理性。此外,上级财政部门要会同有 关部门关注资金是否专款专用,对违规操作者将 追究责任.

    3·温家宝在2009年的政府工作报告中提 出,要大幅度增加对中西部地区农村公益性建设 项目投入,取消县及县以下相关资金配套要求.

    政府应继续根据各地的实际情况不断降低乃至取 消不发达地区尤其是中西部地区基层政府的配套 资金负担,努力提高中央支农资金的投入力度.

    (三)建立和完善我国财政支农政策的监督 机制 1·上级政府要进一步简化项目申报和审批 手续,把更多的精力集中在

对涉农行政管理部门 的整合与改革上。要致力研究制定农村社会经济 发展规划和不同时期政府支持农村社会经济发展 的方向和重点,因此,要转变上级政府涉农部门 工作职责,使其从过去主要批项目、分资金转变 到加强对支农政策的监督管理上来,不断提高行 政管理部门的宏观调控、指导协调和监督管理能 力。政府可以通过建立人大全程管理监督、社会 公开监督、财政部门和金融机构联合监督支付制 度、实行严格的审计和责任追究等制约机制及绩 效评估机制,确保支农政策有效的实施。[6] 2·加强财政支农资金的监督和管理。要建 立资金动态管理机制,继续推进国库集中支付、 政府采购、县级报账管理等制度和措施;以 “金财工程”等现代技术为手段,建立财政支农 补贴直通车制度,确保财政补贴资金及时足额发 放到农民手中。要在做好日常监管的同时,采用 重点抽查、专项检查、与有关部门联合开展检查 以及委托中介机构进行检查等方式,对财政支农 资金加强管理和监督。[7]还要把财政资金的有效 性监督摆在突出位置,探索建立科学合理的财政 资金绩效评价体系,加强各支农项目资金使用的 监督和控制。积极研究建立财政支农资金奖优惩 劣制度,对效果好的项目和效果差或者达不到效 果的项目,区别对待,进行相应的奖励和惩罚.

    3·大力发挥广大农民的监督作用,提高广 大农民的知情权、参与权和监督权。目前,我国 大多数支农项目的规划与立项基本上由各级政府 直接研究确定,作为真正执行者和受益者的广大 农民很少甚至没有参与进去,这不仅容易造成脱 离实际,导致立项项目达不到预期效果,而且降 低了政府的公信力,影响了政府和人民的关系, 挫伤了广大农民的积极性。[8]因此,为了完善支 农政策尤其是规范涉农资金管理的制度,必须建 立农民参与机制,制定具体的农民参与的办法和 程序。例如,可以在村级设立

一个农民审计小 组,小组中的审计人员从农民当中选举产生,他 们始终代表着当地农民的利益,为当地农民负 责。农民小组会定期对各项目实施情况以及各项 目资金的使用情况进行严格审计和监督,每笔支 农资金都要经过这些审计人员审核无异议后方可 使用。审计小组会定期向村民如实汇报各项目的 实施进展情况,充分发挥社会主义新农村建设中 广大农民的主体作用,让农民成为国家支农政策 的真正受益者.

    4·完善财政支农政策监管制度是一个艰难 的判断、选择、比较、借鉴、创新的过程,它不 仅要能够保障三农问题得到足够的、有效的财政 支持;同时还要遵循财政法治基本理念和基本原 则,从法律制度上保证国家和政府的财政权力的 合法性与合理性,并制定程序和监管上的规范, 以保证财政权力的实施。因此,政府必须加强建 立和健全财政支农政策的法律保障体系,完善立 法、严格执法,并制定相关法律法规,切实保障 财政支农政策得以有效实施.

    [参考文献] [1]徐雅平.农业部:国家将保持支农惠农政策的稳定 性连续性[db/ol].中国网, (2007-09-13).

    http: // china. com. cn.

    [2]中华人民共和国审计署审计结果公告: 2009年第四 号[j].审计文摘, 2009 (8): 5-6.

    [3]叶翠青.我国财政支农支出存在的问题及政策建议 [j].财政研究, 2008 (4): 30-32.

    [4]温铁军,彭辉,范堉暐,等.中央支农资金配套制 度对中国乡村负债的影响:一个初步估算———以中 西部地区贫困县为例[ j].中国农村经济, 2009 (2): 15-23.

    [5]方敏.财政支农资金配套难的成因与对策[n].

    农民日报, 2009-12-29 (4).

财政资金分配方法篇（10）

农业是维持我国社会稳定和整个国民经济持 续健康发展的基础产业,农业丰则基础强,农民 富则国家富。在中国工业化和城镇化进程加速推 进的影响下,处于关键转折期的中国农业,其发 展的总体目标仍然是农业增产、农民增收,实现 农业现代化。让老百姓吃饱、吃好、吃得安全, 永远是农业发展的根本任务,这一任务并不随着 农业自身发展阶段的变化而变化。2010年1月 31日新华社受权新世纪以来指导“三农” 工作的文件《中共中央、国务院关于加大统筹 城乡发展力度,进一步夯实农业农村发展基础的 若干意见》,从健全强农惠农政策体系、提高现 代农业装备水平、加快改善农村民生、协调推进 城乡改革、加强农村基层组织建设五个方面,着 力推动资源要素向农村配置,促进农业发展方式 转变,努力缩小城乡公共事业发展差距,增强农 业农村发展活力,巩固党在农村的执政基础。该 文件在保持政策连续性、稳定性的基础上,进一 步完善、强化近年来“三农”工作的好政策, 提出了一系列新的重大原则和措施。由此可见, 我国党和政府时刻把解决“三农”问题作为政 府工作的重中之重。社会主义新农村建设是我国 解决“三农”问题、构建和谐社会的重要举措.

新农村建设问题是关系党和人民事业发展的全局 性和根本性问题。因此,我国政府必须为新农村 建设提供强有力的财政支持,这是促进我国新农 村建设发展的重要途径。可以说,财政支农政策 的完善与否直接关系到新农村建设的成败.

一、我国近几年财政支农政策 的主要内容及效应分析 财政支农政策是指以政府为主体,利用国家 财政收入,为达到增加农民收入,实现农业和农 村持续、健康、稳定发展而采取的一系列政策措 施。2004年以来,国家从促进农民增加收入、 加强农业基础设施建设、推进社会主义新农村建 设等方面,出台了一系列支农惠农的财政政策. 这些财政政策总体上可分为两类,一是以“少 取”为特征的税收政策,即全面取消了农业税; 二是以“多予”为特征的支出政策,即出台了 以粮食直补、农资综合补贴和农机具购置补贴、 汽车、家电下乡补贴等支农工程为主的支出政 策,有效增加了农民收入。2002-2009年,中 央财政安排用于“三农”各项支出的年均增幅 超过了20%。2008年,中央财政对农民的粮食 直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补 贴达到1 027·7亿元,增长了107·7%。拨付家 电下乡补贴资金104亿元,累计拉动消费9 200 亿元,激活了农民购买能力、加快农村消费升 级、扩大农村消费、促进内需和外需协调发展.

2009年,“三农”发展的中心任务被确定为稳 粮、增收、强基础、重民生,财政支农资金将紧 紧围绕着该中心任务“保量”、“保质”地被配 置到每个必需的环节。在2009年10月12日举 行的国务院常务会议中,表示政府将继续 加强农业的基础地位并加大对农业和粮食生产的 扶持力度。会议提出2010年白小麦的最低收购 价格将同比提高3%,红麦和混合麦的最低收购 价格同比各提高4%。[1]会议还强调落实增加农 民补贴,鼓励小麦、油菜和马铃薯的种植及购置 农机具。可以看到,国家连续多年实施的支农惠 农政策已初见成效,我国“三农”将继续朝着 健康、稳定、积极的方向发展。然而,当前我国 财政支农政策仍不完善,政府在财政支农补贴工 作中还存在诸多问题。例如,财政支农资金投入 总量偏少、结构不尽合理、方式落后、支农资金 使用效率不甚理想、支农政策缺乏监督等,这些 问题制约了国家财政对农业和农村的支持能力, 影响了新农村建设的进展。随着国际金融危机持 续蔓延,我国农业农村稳定发展、农民持续增收 的形势仍十分严峻。因此,我们应重视当前财政 支农政策存在的问题,对其加以研究分析.

二、当前我国财政支农政策 存在问题的成因分析 (一)财政支农资金使用效益低下 目前我国财政涉农资金在分配、使用和管理 等方面存在较多问题,财政支农资金使用效益低 下。2008年,审计署对河南、甘肃、山西、黑 龙江、江苏、湖南、福建、陕西、内蒙古和重庆 10个省区市2006至2007年的财政支农资金管 理使用以及相关涉农政策执行情况进行了审计 调查。调查发现10省区市财政和有关主管部 门违规使用资金26·93亿元(其中用于建房买 车5 837·4万元),不规范管理资金45·75亿元, 配套资金不到位65·97亿元。审计重点抽查的 30个县在支农资金管理和使用方面均不同程度 地存在问题。审计抽查的10省区市应于2007年 底完成的86个财政支农项目中,有32个未达到 设计要求和预期目标,占抽查项目总数的37%, 致使已到位的8·24亿元支农资金未能充分发挥 效益。[2]如内蒙古自治区应于2007年完工而未完 工的支农项目总投资超过4·87亿元;重庆市林 业局所属重庆市森林病虫害防治检疫站投资建设 的昆虫博览园项目,因决策失误造成投资失败, 其项目所有资产被法院拍卖用于抵偿债务,致使 财政支农资金和国有土地增值收益1 444万元全 部损失.

我国财政支农资金使用效益长期低下主要是 由于国家各级政府服务“三农”职责划分不清, 存在严重的“越位”、“错位”现象。还有一个 重要原因就是当前财政涉农专项资金种类繁多, 财政涉农资金分散。[3] 1·我国各级政府在涉农资金的管理使用方 面存在一定程度的“错位”和“越位”现象.

一些跨区域影响以及部分全国性的项目,如农村 养老保险、农村新型医疗保险社会统筹部分等, 虽然上级政府有专项转移支付,支持基层政府完 成相关工作,但往往要求基层政府给予相关配套 特别是资金配套。事实上,大多数项目基层政府 无力配套相应资金。有些基层政府甚至为了争取 资金和项目,不惜出现假配套的恶劣现象,这种 做法又反过来影响了项目实施的进度和质量。另 外,部分上级政府在安排财政支农资金时,没有 足够了解掌握基层的实际情况,不能有针对性地 解决基层的迫切需要,这种做法也影响和削弱了 项目资金使用的有效监督和控制.

2·目前,我国在管理财政

支农资金方面存 在行政部门过多、监督管理不规范、资金使用比 较分散等,影响了财政涉农资金的使用效益。许 多涉农项目的立项和审批权限分散在政府多个行 政部门,无法有效协调运作,加上项目申报单位 信息渠道不够畅通,到处奔走争取项目和资金, 使得财政支农资金监督困难,并大大降低了财政 支农资金的使用效益。财政支农项目资金较为分 散,数额少,一般是几十万元,有的仅有几万 元,许多项目资金的安排缺口较大,无法满足项 目实际需要。另外,各种财政

支农项目资金运行 周期过长,运行成本过高,经过层层上报立项、 审批,再逐级拨付,致使一些小型项目资金到达 实施单位时已大打折扣,无法发挥应有的功效. (二)财政支农资金配套制度引发新的乡镇 债务问题 财政部于2004年下发的《农业综合开发财 政资金配套保障试点办法》指出,“财政配套资 金指标一般坚持上限控制、实事求是、量力而行 的原则。首先,国家相关部门计算确定应分配各 省相关农业发展项目的中央财政资金规模,以此 作为分配该省中央财政资金的上限;其次,各省 财政部门参照国家下达的中央财政资金指标上 限,安排落实地方财政配套资金(包括省、地、 县三级),并据实上报当年地方可筹措的财政配 套资金。国家相关部门以此为依据,测算确定应 分配各省的中央财政资金投资指标”。[4]同时, 该办法还指出,“凡是发现虚假上报配套资金规 模套取中央财政资金的,按上报数与实际落实数 的差额两倍扣减该省下年中央财政农业综合开发 资金指标。对能够超额落实配套资金的,在安排 下年中央财政资金时给予一定奖励”。[4]可见, 地方为了获得中央下达的财政支农资金,必须要 有严格的配套制度。在省(市)拨资金有限的 情况下,大量的资金则要求区(县)资金配套.

以江苏省某市农村最低生活保障专项资金为例, 2008年全市累计发放低保金额总额5 386·94万 元,农村低保市财政补助资金2 000万元,其余 的62·88%就得由区(县)、乡(镇)承担。各 区(县)为了落实环境整治配套资金,千方百 计筹措资金,特别是经济发展较为落后的区 (县),区(县)配套资金比上年共增加7 811·4 万元。[5]可见,省、市拨付的资金是“引子”, 作为项目的启动资金,在整个项目资金中占小 头,而基层配套的资金是主体,作为项目的主要 资金,在整个项目资金中占大头.

国家设计配套资金制度的目的是提高地方政 府的积极性,但在实际执行过程中却存在不少问 题。当一个相关项目立项后,上级政府会事先承 诺对超额或优先完成配套资金任务的基层政府予 以奖励,但出现了基层政府不顾自己财力举债凑 齐配套资金的情况后,上级政府的奖励就成了空 头支票,出现的空缺负担只能由基层自己来背, 这给基层政府造成了很大的负债风险。而且,上 级政府在配套资金制度设计时存在“地区一刀 切”和“项目一刀切”现象,这给一些地区尤 其是中西部地区的乡镇以及东部较贫穷地区的乡 镇造成了很大的负担,直接增加了其负债。而处 于行政底层的基层政府,财权不够,事权过多过 重,争取配套资金就成了它们完成任务、提升政 绩的“救命稻草”,但是通过负债来获得配套资 金,不但没有在获得配套资金后使负债减轻,还 使基层政府面临难以化解的危机和风险。这种配 套资金制度造成长期的恶性循环,已引发新的乡 镇债务问题。[4] (三)财政支农政策缺乏有效的监督机制 目前,财政支农政策缺乏有效的监督机制, 财政支农资金管理中有法不依、有章不循的问题 比较严重,支农资金中的寻租等腐败问题越来越 多。如违反财政支农资金管理规定,在申报财政 支农资金时弄虚作假骗取资金;贪污、挪用支农 资金,支农资金被随意进行再分配、再调整,导 致存在补贴资金不能及时、足额到位;在项目可 行性研究报告和项目检查验收中为项目单位提供 虚假情况等等。出现这些问题的原因主要是政府 对各部门财政支农投资权力的制约与监督体制机 制不够健全和完善,财政资金使用没有科学完善 的监控评价体系,法律责任追究制度没有落实.

追究其根本原因,笔者认为,当前在国家政策的 制定施行过程中,很少甚至还没有把人民监督作 为监督机制的重要组成部分。财政支农政策作为 国家一项重要政策同样存在透明度不够、老百姓 没有知情权等问题.

三、健全和完善我国支持 新农村建设财政政策的对策建议 (一)提高财政支农资金的使用效益 1·要加大制度建设力度,不断规范各级政 府在财政支农资金方面的职责和权限。要通过财 政涉农转移支付,将财政涉农资金直接转移给基 层政府,尽可能将上级政府安排的各种涉农专项 资金进行整合,由基层政府根据需要统筹安排支 出,同时反馈使用情况。取消省以上政府和各行 政管理部门都可以安排涉农专项资金的做法,由 农业管理部门统一协调,各级农业部门应成立一 个专门负责农业补贴的机构,整合财政补贴资 金,彻底解决目前农业补贴多头管理的现象.

2·要努力整合现有的城乡一体化财政支持 资金,对重要领域和重要项目进行重点支持。要 积极推进财政资金管理体系改革,减少职能交 叉,多级次、多部门整合财政支农资金,着力解 决财政支农资金使用分散的问题。要建立项目库 制度,合理安排各项支农资金,着力解决无序申 报、重复申报、随意向上争取资金等问题.

(二)解决配套资金制度引发的乡镇负债 问题 1·坚持基层本位和农民本位原则,进一步 调整配套资金制度,既考虑上级政府的政策导 向,又考虑基层政府的实际需要和财力情况。每 年初,区(县)要根据上级有关政策规定测算 好所需配套资金由下至上地制定中央的建设计划 和补助政策.

2·严格手续,使配套资金的管理更加规范 科学,强化财政支农项目立项审批工作,对一些 区(县)、乡(镇)一味地申报项目,以套取上 级财政“启动资金”,但自筹的配套资金又难以 到位的做法要予以制止。要按照部门分块组织上 报、专家审核评定、财政综合平衡、领导集体确 定的要求进行项目的审批工作,确保支农项目的 科学性与合理性。此外,上级财政部门要会同有 关部门关注资金是否专款专用,对违规操作者将 追究责任.

3·在2009年的政府工作报告中提 出,要大幅度增加对中西部地区农村公益性建设 项目投入,取消县及县以下相关资金配套要求.

政府应继续根据各地的实际情况不断降低乃至取 消不发达地区尤其是中西部地区基层政府的配套 资金负担,努力提高中央支农资金的投入力度.

(三)建立和完善我国财政支农政策的监督 机制 1·上级政府要进一步简化项目申报和审批 手续,把更多的精力集中在

对涉农行政管理部门 的整合与改革上。要致力研究制定农村社会经济 发展规划和不同时期政府支持农村社会经济发展 的方向和重点,因此,要转变上级政府涉农部门 工作职责,使其从过去主要批项目、分资金转变 到加强对支农政策的监督管理上来,不断提高行 政管理部门的宏观调控、指导协调和监督管理能 力。政府可以通过建立人大全程管理监督、社会 公开监督、财政部门和金融机构联合监督支付制 度、实行严格的审计和责任追究等制约机制及绩 效评估机制,确保支农政策有效的实施。[6] 2·加强财政支农资金的监督和管理。要建 立资金动态管理机制,继续推进国库集中支付、 政府采购、县级报账管理等制度和措施;以 “金财工程”等现代技术为手段,建立财政支农 补贴直通车制度,确保财政补贴资金及时足额发 放到农民手中。要在做好日常监管的同时,采用 重点抽查、专项检查、与有关部门联合开展检查 以及委托中介机构进行检查等方式,对财政支农 资金加强管理和监督。[7]还要把财政资金的有效 性监督摆在突出位置,探索建立科学合理的财政 资金绩效评价体系,加强各支农项目资金使用的 监督和控制。积极研究建立财政支农资金奖优惩 劣制度,对效果好的项目和效果差或者达不到效 果的项目,区别对待,进行相应的奖励和惩罚.

3·大力发挥广大农民的监督作用,提高广 大农民的知情权、参与权和监督权。目前,我国 大多数支农项目的规划与立项基本上由各级政府 直接研究确定,作为真正执行者和受益者的广大 农民很少甚至没有参与进去,这不仅容易造成脱 离实际,导致立项项目达不到预期效果,而且降 低了政府的公信力,影响了政府和人民的关系, 挫伤了广大农民的积极性。[8]因此,为了完善支 农政策尤其是规范涉农资金管理的制度,必须建 立农民参与机制,制定具体的农民参与的办法和 程序。例如,可以在村级设立

一个农民审计小 组,小组中的审计人员从农民当中选举产生,他 们始终代表着当地农民的利益,为当地农民负 责。农民小组会定期对各项目实施情况以及各项 目资金的使用情况进行严格审计和监督,每笔支 农资金都要经过这些审计人员审核无异议后方可 使用。审计小组会定期向村民如实汇报各项目的 实施进展情况,充分发挥社会主义新农村建设中 广大农民的主体作用,让农民成为国家支农政策 的真正受益者.

4·完善财政支农政策监管制度是一个艰难 的判断、选择、比较、借鉴、创新的过程,它不 仅要能够保障三农问题得到足够的、有效的财政 支持;同时还要遵循财政法治基本理念和基本原 则,从法律制度上保证国家和政府的财政权力的 合法性与合理性,并制定程序和监管上的规范, 以保证财政权力的实施。因此,政府必须加强建 立和健全财政支农政策的法律保障体系,完善立 法、严格执法,并制定相关法律法规,切实保障 财政支农政策得以有效实施.

[参考文献] [1]徐雅平.农业部:国家将保持支农惠农政策的稳定 性连续性[db/ol].中国网, (2007-09-13).

http: //www. china. com. cn.

[2]中华人民共和国审计署审计结果公告: 2009年第四 号[j].审计文摘, 2009 (8): 5-6.

[3]叶翠青.我国财政支农支出存在的问题及政策建议 [j].财政研究, 2008 (4): 30-32.

[4]温铁军,彭辉,范???等.中央支农资金配套制 度对中国乡村负债的影响:一个初步估算———以中 西部地区贫困县为例[ j].中国农村经济, 2009 (2): 15-23.

[5]方敏.财政支农资金配套难的成因与对策[n].

农民日报, 2009-12-29 (4).

财政资金分配方法篇（11）

  abstract:as amajor step in tackling farmer-related problems so as to build up a harmonious society, financial support is of the greatest significance. however, there existmany problems related to the farmer-supported financialwork, which is not in line with the construction and developmentof the new countryside. these problems are: inadequate supporting funds, unsatisfactory structure, ineffectivemechanism, low cost-effectiveness of funds, and lack of effective supervision. based on the analysis of these problems, this paper puts forward some respectivemeasures to perfect the financial policies in supporting new countryside construction.

    keywords:countryside-supported policies of finance; cost-effectiveness of funds; fund allocating system; supervision mecha- nism

 

     农业是维持我国社会稳定和整个国民经济持 续健康发展的基础产业,农业丰则基础强,农民 富则国家富。在中国工业化和城镇化进程加速推 进的影响下,处于关键转折期的中国农业,其发 展的总体目标仍然是农业增产、农民增收,实现 农业现代化。让老百姓吃饱、吃好、吃得安全, 永远是农业发展的根本任务,这一任务并不随着 农业自身发展阶段的变化而变化。2010年1月 31日新华社受权新世纪以来指导“三农” 工作的文件《中共中央、国务院关于加大统筹 城乡发展力度,进一步夯实农业农村发展基础的 若干意见》,从健全强农惠农政策体系、提高现 代农业装备水平、加快改善农村民生、协调推进 城乡改革、加强农村基层组织建设五个方面,着 力推动资源要素向农村配置,促进农业发展方式 转变,努力缩小城乡公共事业发展差距,增强农 业农村发展活力,巩固党在农村的执政基础。该 文件在保持政策连续性、稳定性的基础上,进一 步完善、强化近年来“三农”工作的好政策, 提出了一系列新的重大原则和措施。由此可见, 我国党和政府时刻把解决“三农”问题作为政 府工作的重中之重。社会主义新农村建设是我国 解决“三农”问题、构建和谐社会的重要举措.

    新农村建设问题是关系党和人民事业发展的全局 性和根本性问题。因此,我国政府必须为新农村 建设提供强有力的财政支持,这是促进我国新农 村建设发展的重要途径。可以说,财政支农政策 的完善与否直接关系到新农村建设的成败.

    一、我国近几年财政支农政策 的主要内容及效应分析 财政支农政策是指以政府为主体,利用国家 财政收入,为达到增加农民收入,实现农业和农 村持续、健康、稳定发展而采取的一系列政策措 施。2004年以来,国家从促进农民增加收入、 加强农业基础设施建设、推进社会主义新农村建 设等方面,出台了一系列支农惠农的财政政策.   778论文在线

    这些财政政策总体上可分为两类,一是以“少 取”为特征的税收政策,即全面取消了农业税; 二是以“多予”为特征的支出政策,即出台了 以粮食直补、农资综合补贴和农机具购置补贴、 汽车、家电下乡补贴等支农工程为主的支出政 策,有效增加了农民收入。2002-2009年,中 央财政安排用于“三农”各项支出的年均增幅 超过了20%。2008年,中央财政对农民的粮食 直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补 贴达到1 027·7亿元,增长了107·7%。拨付家 电下乡补贴资金104亿元,累计拉动消费9 200 亿元,激活了农民购买能力、加快农村消费升 级、扩大农村消费、促进内需和外需协调发展.

    2009年,“三农”发展的中心任务被确定为稳 粮、增收、强基础、重民生,财政支农资金将紧 紧围绕着该中心任务“保量”、“保质”地被配 置到每个必需的环节。在2009年10月12日举 行的国务院常务会议中,温家宝表示政府将继续 加强农业的基础地位并加大对农业和粮食生产的 扶持力度。会议提出2010年白小麦的最低收购 价格将同比提高3%,红麦和混合麦的最低收购 价格同比各提高4%。[1]会议还强调落实增加农 民补贴,鼓励小麦、油菜和马铃薯的种植及购置 农机具。可以看到,国家连续多年实施的支农惠 农政策已初见成效,我国“三农”将继续朝着 健康、稳定、积极的方向发展。然而,当前我国 财政支农政策仍不完善,政府在财政支农补贴工 作中还存在诸多问题。例如,财政支农资金投入 总量偏少、结构不尽合理、方式落后、支农资金 使用效率不甚理想、支农政策缺乏监督等,这些 问题制约了国家财政对农业和农村的支持能力, 影响了新农村建设的进展。随着国际金融危机持 续蔓延,我国农业农村稳定发展、农民持续增收 的形势仍十分严峻。因此,我们应重视当前财政 支农政策存在的问题,对其加以研究分析.

    二、当前我国财政支农政策 存在问题的成因分析 (一)财政支农资金使用效益低下 目前我国财政涉农资金在分配、使用和管理 等方面存在较多问题,财政支农资金使用效益低 下。2008年,审计署对河南、甘肃、山西、黑 龙江、江苏、湖南、福建、陕西、内蒙古和重庆 10个省区市2006至2007年的财政支农资金管 理使用以及相关涉农政策执行情况进行了审计 调查。调查发现10省区市财政和有关主管部 门违规使用资金26·93亿元(其中用于建房买 车5 837·4万元),不规范管理资金45·75亿元, 配套资金不到位65·97亿元。审计重点抽查的 30个县在支农资金管理和使用方面均不同程度 地存在问题。审计抽查的10省区市应于2007年 底完成的86个财政支农项目中,有32个未达到 设计要求和预期目标,占抽查项目总数的37%, 致使已到位的8·24亿元支农资金未能充分发挥 效益。[2]如内蒙古自治区应于2007年完工而未完 工的支农项目总投资超过4·87亿元;重庆市林 业局所属重庆市森林病虫害防治检疫站投资建设 的昆虫博览园项目,因决策失误造成投资失败, 其项目所有资产被法院拍卖用于抵偿债务,致使 财政支农资金和国有土地增值收益1 444万元全 部损失.

    我国财政支农资金使用效益长期低下主要是 由于国家各级政府服务“三农”职责划分不清, 存在严重的“越位”、“错位”现象。还有一个 重要原因就是当前财政涉农专项资金种类繁多, 财政涉农资金分散。[3] 1·我国各级政府在涉农资金的管理使用方 面存在一定程度的“错位”和“越位”现象.

    一些跨区域影响以及部分全国性的项目,如农村 养老保险、农村新型医疗保险社会统筹部分等, 虽然上级政府有专项转移支付,支持基层政府完 成相关工作,但往往要求基层政府给予相关配套 特别是资金配套。事实上,大多数项目基层政府 无力配套相应资金。有些基层政府甚至为了争取 资金和项目,不惜出现假配套的恶劣现象,这种 做法又反过来影响了项目实施的进度和质量。另 外,部分上级政府在安排财政支农资金时,没有 足够了解掌握基层的实际情况,不能有针对性地 解决基层的迫切需要,这种做法也影响和削弱了 项目资金使用的有效监督和控制.

    2·目前,我国在管理财政支农资金方面存 在行政部门过多、监督管理不规范、资金使用比 较分散等,影响了财政涉农资金的使用效益。许 多涉农项目的立项和审批权限分散在政府多个行 政部门,无法有效协调运作,加上项目申报单位 信息渠道不够畅通,到处奔走争取项目和资金, 使得财政支农资金监督困难,并大大降低了财政 支农资金的使用效益。财政支农项目资金较为分 散,数额少,一般是几十万元,有的仅有几万 元,许多项目资金的安排缺口较大,无法满足项 目实际需要。另外,各种财政

支农项目资金运行 周期过长,运行成本过高,经过层层上报立项、 审批,再逐级拨付,致使一些小型项目资金到达 实施单位时已大打折扣,无法发挥应有的功效.   778论文在线

    (二)财政支农资金配套制度引发新的乡镇 债务问题 财政部于2004年下发的《农业综合开发财 政资金配套保障试点办法》指出,“财政配套资 金指标一般坚持上限控制、实事求是、量力而行 的原则。首先,国家相关部门计算确定应分配各 省相关农业发展项目的中央财政资金规模,以此 作为分配该省中央财政资金的上限;其次,各省 财政部门参照国家下达的中央财政资金指标上 限,安排落实地方财政配套资金(包括省、地、 县三级),并据实上报当年地方可筹措的财政配 套资金。国家相关部门以此为依据,测算确定应 分配各省的中央财政资金投资指标”。[4]同时, 该办法还指出,“凡是发现虚假上报配套资金规 模套取中央财政资金的,按上报数与实际落实数 的差额两倍扣减该省下年中央财政农业综合开发 资金指标。对能够超额落实配套资金的,在安排 下年中央财政资金时给予一定奖励”。[4]可见, 地方为了获得中央下达的财政支农资金,必须要 有严格的配套制度。在省(市)拨资金有限的 情况下,大量的资金则要求区(县)资金配套.

    以江苏省某市农村最低生活保障专项资金为例, 2008年全市累计发放低保金额总额5 386·94万 元,农村低保市财政补助资金2 000万元,其余 的62·88%就得由区(县)、乡(镇)承担。各 区(县)为了落实环境整治配套资金,千方百 计筹措资金,特别是经济发展较为落后的区 (县),区(县)配套资金比上年共增加7 811·4 万元。[5]可见,省、市拨付的资金是“引子”, 作为项目的启动资金,在整个项目资金中占小 头,而基层配套的资金是主体,作为项目的主要 资金,在整个项目资金中占大头.

    国家设计配套资金制度的目的是提高地方政 府的积极性,但在实际执行过程中却存在不少问 题。当一个相关项目立项后,上级政府会事先承 诺对超额或优先完成配套资金任务的基层政府予 以奖励,但出现了基层政府不顾自己财力举债凑 齐配套资金的情况后,上级政府的奖励就成了空 头支票,出现的空缺负担只能由基层自己来背, 这给基层政府造成了很大的负债风险。而且,上 级政府在配套资金制度设计时存在“地区一刀 切”和“项目一刀切”现象,这给一些地区尤 其是中西部地区的乡镇以及东部较贫穷地区的乡 镇造成了很大的负担,直接增加了其负债。而处 于行政底层的基层政府,财权不够,事权过多过 重,争取配套资金就成了它们完成任务、提升政 绩的“救命稻草”,但是通过负债来获得配套资 金,不但没有在获得配套资金后使负债减轻,还 使基层政府面临难以化解的危机和风险。这种配 套资金制度造成长期的恶性循环,已引发新的乡 镇债务问题。[4] (三)财政支农政策缺乏有效的监督机制 目前,财政支农政策缺乏有效的监督机制, 财政支农资金管理中有法不依、有章不循的问题 比较严重,支农资金中的寻租等腐败问题越来越 多。如违反财政支农资金管理规定,在申报财政 支农资金时弄虚作假骗取资金;贪污、挪用支农 资金,支农资金被随意进行再分配、再调整,导 致存在补贴资金不能及时、足额到位;在项目可 行性研究报告和项目检查验收中为项目单位提供 虚假情况等等。出现这些问题的原因主要是政府 对各部门财政支农投资权力的制约与监督体制机 制不够健全和完善,财政资金使用没有科学完善 的监控评价体系,法律责任追究制度没有落实.

    追究其根本原因,笔者认为,当前在国家政策的 制定施行过程中,很少甚至还没有把人民监督作 为监督机制的重要组成部分。财政支农政策作为 国家一项重要政策同样存在透明度不够、老百姓 没有知情权等问题.

    三、健全和完善我国支持 新农村建设财政政策的对策建议 (一)提高财政支农资金的使用效益 1·要加大制度建设力度,不断规范各级政 府在财政支农资金方面的职责和权限。要通过财 政涉农转移支付,将财政涉农资金直接转移给基 层政府,尽可能将上级政府安排的各种涉农专项 资金进行整合,由基层政府根据需要统筹安排支 出,同时反馈使用情况。取消省以上政府和各行 政管理部门都可以安排涉农专项资金的做法,由 农业管理部门统一协调,各级农业部门应成立一 个专门负责农业补贴的机构,整合财政补贴资 金,彻底解决目前农业补贴多头管理的现象.

    2·要努力整合现有的城乡一体化财政支持 资金,对重要领域和重要项目进行重点支持。要 积极推进财政资金管理体系改革,减少职能交 叉,多级次、多部门整合财政支农资金,着力解 决财政支农资金使用分散的问题。要建立项目库 制度,合理安排各项支农资金,着力解决无序申 报、重复申报、随意向上争取资金等问题.

    (二)解决配套资金制度引发的乡镇负债 问题 1·坚持基层本位和农民本位原则,进一步 调整配套资金制度,既考虑上级政府的政策导 向,又考虑基层政府的实际需要和财力情况。每 年初,区(县)要根据上级有关政策规定测算 好所需配套资金由下至上地制定中央的建设计划 和补助政策.

    2·严格手续,使配套资金的管理更加规范 科学,强化财政支农项目立项审批工作,对一些 区(县)、乡(镇)一味地申报项目,以套取上 级财政“启动资金”,但自筹的配套资金又难以 到位的做法要予以制止。要按照部门分块组织上 报、专家审核评定、财政综合平衡、领导集体确 定的要求进行项目的审批工作,确保支农项目的 科学性与合理性。此外,上级财政部门要会同有 关部门关注资金是否专款专用,对违规操作者将 追究责任.   778论文在线

    3·温家宝在2009年的政府工作报告中提 出,要大幅度增加对中西部地区农村公益性建设 项目投入,取消县及县以下相关资金配套要求.

    政府应继续根据各地的实际情况不断降低乃至取 消不发达地区尤其是中西部地区基层政府的配套 资金负担,努力提高中央支农资金的投入力度.

    (三)建立和完善我国财政支农政策的监督 机制 1·上级政府要进一步简化项目申报和审批 手续,把更多的精力集中在对涉农行政管理部门 的整合与改革上。要致力研究制定农村社会经济 发展规划和不同时期政府支持农村社会经济发展 的方向和重点,因此,要转变上级政府涉农部门 工作职责,使其从过去主要批项目、分资金转变 到加强对支农政策的监督管理上来,不断提高行 政管理部门的宏观调控、指导协调和监督管理能 力。政府可以通过建立人大全程管理监督、社会 公开监督、财政部门和金融机构联合监督支付制 度、实行严格的审计和责任追究等制约机制及绩 效评估机制,确保支农政策有效的实施。[6] 2·加强财政支农资金的监督和管理。要建 立资金动态管理机制,继续推进国库集中支付、 政府采购、县级报账管理等制度和措施;以 “金财工程”等现代技术为手段,建立财政支农 补贴直通车制度,确保财政补贴资金及时足额发 放到农民手中。要在做好日常监管的同时,采用 重点抽查、专项检查、与有关部门联合开展检查 以及委托中介机构进行检查等方式,对财政支农 资金加强管理和监督。[7]还要把财政资金的有效 性监督摆在突出位置,探索建立科学合理的财政 资金绩效评价体系,加强各支农项目资金使用的 监督和控制。积极研究建立财政支农资金奖优惩 劣制度,对效果好的项目和效果差或者达不到效 果的项目,区别对待,进行相应的奖励和惩罚.

    3·大力发挥广大农民的监督作用,提高广 大农民的知情权、参与权和监督权。目前,我国 大多数支农项目的规划与立项基本上由各级政府 直接研究确定,作为真正执行者和受益者的广大 农民很少甚至没有参与进去,这不仅容易造成脱 离实际,导致立项项目达不到预期效果,而且降 低了政府的公信力,影响了政府和人民的关系, 挫伤了广大农民的积极性。[8]因此,为了完善支 农政策尤其是规范涉农资金管理的制度,必须建 立农民参与机制,制定具体的农民参与的办法和 程序。例如,可以在村级设立

一个农民审计小 组,小组中的审计人员从农民当中选举产生,他 们始终代表着当地农民的利益,为当地农民负 责。农民小组会定期对各项目实施情况以及各项 目资金的使用情况进行严格审计和监督,每笔支 农资金都要经过这些审计人员审核无异议后方可 使用。审计小组会定期向村民如实汇报各项目的 实施进展情况,充分发挥社会主义新农村建设中 广大农民的主体作用,让农民成为国家支农政策 的真正受益者.

    4·完善财政支农政策监管制度是一个艰难 的判断、选择、比较、借鉴、创新的过程,它不 仅要能够保障三农问题得到足够的、有效的财政 支持;同时还要遵循财政法治基本理念和基本原 则,从法律制度上保证国家和政府的财政权力的 合法性与合理性,并制定程序和监管上的规范, 以保证财政权力的实施。因此,政府必须加强建 立和健全财政支农政策的法律保障体系,完善立 法、严格执法,并制定相关法律法规,切实保障 财政支农政策得以有效实施.

    [参考文献] [1]徐雅平.农业部:国家将保持支农惠农政策的稳定 性连续性[db/ol].中国网, (2007-09-13).

    http: // china. com. cn.

    [2]中华人民共和国审计署审计结果公告: 2009年第四 号[j].审计文摘, 2009 (8): 5-6.

    [3]叶翠青.我国财政支农支出存在的问题及政策建议 [j].财政研究, 2008 (4): 30-32.

    [4]温铁军,彭辉,范堉暐,等.中央支农资金配套制 度对中国乡村负债的影响:一个初步估算———以中 西部地区贫困县为例[ j].中国农村经济, 2009 (2): 15-23.

    [5]方敏.财政支农资金配套难的成因与对策[n].

    农民日报, 2009-12-29 (4).