行业综合监管大全11篇

行业综合监管篇（1）

关键词：商业银行 综合经营 监管 

 

当今世界经济全球化、贸易自由化、金融一体化的发展不断加速，面对我国加入WTO后，金融业尤其是商业银行顺应世界金融潮流和市场经济规律实行综合经营的呼声越来越高。综合经营在中国确已客观呈现了一定的发展态势，它的现实存在迫使我们关注目前中国商业银行的矛盾所在：即综合经营的日益发展态势、分业监管的法律及监管模式。因此积极探索适合国内商业银行由分业经营向综合经营过渡的监管模式，尤其是对综合经营条件下搭建符合中国国情的监管框架的研究具有非常重要的现实意义。 

 

一、中国商业银行综合经营的发展趋势 

鉴于我国金融业尚不发达的现实情况以及实行严格分业经营的基本法律框架，目前我国不宜拆除在银行业务和证券、期货等业务之间的“防火墙”，直接采用德国全能银行模式。比较而言，由于金融控股公司具有“集团控股、联合经营；法人分业、规避风险；财务并表、各负盈亏”的特点，是推进商业银行综合经营的一种现实选择。 

根据我国目前的金融环境，以银行为主构建金融控股公司将成为商业银行综合经营的发展趋势。这是因为： 

（一）金融控股公司作为一个企业集团，必然要有一个足以控制和有效影响其他子公司的核心公司一一母公司。这个母公司通常是主导组建者或者说是组建的牵头人。在中国金融体系中，行业结构仍不平衡，目前金融资产中银行业占绝对优势，远非保险公司、证券公司和信托投资公司等其他非银行金融机构所能比拟。但证券公司和保险公司等非银行金融机构凭借专有的经营垄断，却享受着令商业银行心动的高利润率，因此商业银行通过并购证券公司和保险公司等非银行金融机构组建金融控股公司的动力极强。 

（二）从发展趋势看，商业银行主导的金融控股公司在我国金融业中将有广阔的发展前景，有利于银行或其他金融机构的集团化改造和综合经营。对银行而言，通过控股公司的架构，即可保持原来商业银行业务的独立性，又可通过设立其他非银行子公司发展具有潜力的新业务、分离优质资产或用于其他特使目的。国内尚未集团化的银行，都表示集团化是其发展方向。中国银行的高层在不同场合表明，中行的目标就是金融控股，最终实现综合经营。招商局集团董事会主席、招行董事长秦晓也表示，如政策允许将把招商局旗下的保险公司交给招商银行运营，招商银行未来将成为综合经营银行、保险、基金业务的金融控股公司。 

（三）监管层目前对我国以控股公司方式发展的金融集团也采取默许、鼓励态度，2004年6月28日，中国银监会、证监会、保监会正式公布的《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》对金融控股公司身份作了直接认可。央行的2006年《中国金融稳定报告》中指出“我国部分有实力的大型金融机构已经具备一定的资本运作、风险控制、交叉销售和业务整合能力，其中具备条件的金融机构也可探索通过跨行业投资其他金融机构的方式开展综合经营。” 

 

二、中国商业银行现阶段监管模式的问题剖析 

随着国内金融业综合经营态势的日趋强烈，机构监管中存在的监管漏洞、板块割据、制约创新等缺陷以及各监管机构之间的协调效率低下的问题也日益突出。综合来讲表现为以下几点： 

（一）分业监管格局不能覆盖金融控股公司，可能促使其将一些特别的服务项目或产品置于监管成本最小或监管最宽松的领域，从而产生“监管套利”现象。金融控股公司没有统一的监管法规，存在监管真空。 

（二）不同监管机构的监管目标、监管重点不同可能导致冲突。证监会的目标是维护市场的公平与秩序，特别强调证券发行人和经纪人充分披露信息，不得有欺诈行为。而银监会注重审慎监管，关注银行系统的安全与稳健经营。保监会维护保险业的稳健经营与被保险人的利益，关注各保险公司的偿付能力。由于各个监管机构的目标不同、指标体系不同、操作方式不同，各监管机构的监管结论可能存在较大差别。当对金融控股公司有双重目标要求，又只受某一机构监管时，单个监管者可能不会去承担其他监管者的工作和责任。 

（三）在对金融控股公司的监管上三家监管部门协调难度大。 “三会”及其派出机构是平级的，若金融控股公司发生风险，确定由谁作最后裁决等存在一定现实困难。尽管可以建立联席会议制度，但仍会存在沟通不足和信息共享度低等问题，影响监管的有效性。 

（四）我国监管当局对金融控股公司内部控制的有效性关注不够。在分业监管体制下各监管者的监管对象只是一个金融机构，而对集团的组织结构和管理结构的透明度并不关心。因此，在分业监管体制下，监管部门难以将监管对象和控股公司其他成员隔离，而且也难以综合性地审视控股公司的风险。

三、对中国商业银行综合经营监管模式的设计 

国内商业银行的综合经营如何监管，是一个很现实的问题。 

在我国尚不具备实施统一监管模式的条件下，美国伞型监管模式是最有可能解决我国分业监管体制和有限度综合经营矛盾的手段。这种模式一方面通过最大限度的保留了分业监管体制下形成的机构监管优势，符合我国现有的制度约束；另一方面，通过伞型监管者的机制 (在我国目前可以考虑有人民银行来充当)实现了各监管者间的协调，通过功能型监管避免了分业监管体制面临综合经营可能带来的风险。在我国商业银行走向综合经营的过渡期间，这种模式无疑是一种立足现实、面向未来的适合金融控股公司模式的监管体制。

（一）监管主体、职能及监管体制框架 

监管主体主要包括：中国人民银行、证券监督管理委员会、保险监督管理委员会、银行监督管理委员会和信托投资管理局。 

行业综合监管篇（2）

一、规范管理，确保农业综合开发资金有序运行

农业综合开发是一项系统工程，其涉及部门多，既有农业综合开发部门本身，又有农口各个部门等；项目类型多，既有土地治理项目，又有产业化经营项目，在这两大类项目中又分别细分为多种项目类型；治理措施多，既有水利措施，又有农业措施、林业措施、科技措施等；投入主体多，既有各级财政资金，又有群众自筹资金、银行贷款和民间资本等。这些因素决定了农业综合开发资金管理难度大。因此，没有统一规范的管理，将无法保证项目资金安全和资金使用效益。

1.建立健全政策法规和规章制度

制度是做好各项工作的基础。农业综合开发项目资金要管理好和使用好，必须从实际出发，制定出切实可行的各项政策法规和规章制度，用以指导和规范农业综合开发资金管理的各种行为。2008年，桃源县农发办根据国家《农业综合开发会计制度》、《湖南省农业综合开发财政无偿资金报账操作规程》和《常德市农业综合开发资金报账验收规程》，制定了《桃源县农业综合开发会计核算实施细则》，从项目资金的支出范围、拨借程序、报账所需资料、会计核算等方面进行了规范，有效地解决了超范围支出、资料不齐、会计核算不准确等问题。

2.坚持“一站式”报账服务

农业综合开发管理环节多，程序繁琐。为了使资金管理流程更加规范、严谨和程序化，在近几年的项目建设中，对工程决算程序和相关制度进行改进和创新，实行工程及时决算制度，即完工一个单项工程，便验收一个单项工程，及时办理工程财务决算，从时间、程序上保证了工程决算的质量和效率。同时科学设置农业综合开发工程项目竣工验收报账流程，做到项目计划有依据、财务收支有标准、成本管理有定额、财务交接有手续、财务监督有章程。在此基础上，精心编制财政资金报账指南，以图文并茂的形式对流程及相关附件进行直观表述，达到一目了然的效果。在资金报账时，严格按流程实行“一站式”报账服务管理，所有的职能股室均在约定的时间内一天办结，极大地提高了工作效率和服务质量。

3.坚持工程造价审计

为了有效防止工程造价高估冒算，桃源县农发办严格按照《常德市土地治理项目工程造价审计暂行办法》要求进行工程造价审计。一是明确审计机构。县财政局评审中心、审计局审计中心或具有相应资质的社会中介机构为年度项目竣工工程造价审计机构。二是规范审计程序。年度项目竣工验收后，由施工单位办理工程竣工决算；农发办在收到竣工决算报告和完整的决算资料后，进行初步审查；审计机构接受委托后，到项目工程所在地对工程的数量、质量进行复核，根据工程决算资料和现场复核情况，出具工程造价审计结果；施工单位、农发办、审计机构对审计结果进行最终确认。三是明确各方责任。施工单位负责编制工程决算，其决算金额如与审计机构审定金额相差较大，将取消其参与下年度农业综合土地治理项目投标资格；县级农发办根据审计机构的审定金额结算工程价款，在审定金额确定前不得支付工程尾款。

4.加强财务人员业务培训

一支精干高效的资金管理队伍是保证项目资金安全的基础。从以往资金审计和检查中发现的问题，除了极少部分是由于权钱交易外，相当部分是由于资金管理人员对政策不熟悉、理解不透彻造成的。在当前农业综合开发政策变化较快的情况下，加强对各级资金管理人员的培训已是当务之急。桃源县经常组织农发办、纳入项目库的企业（合作社）、施工单位、部门项目财务工作人员进行业务培训，宣讲农业综合开发政策，学习国家有关的财经法规、财务管理等专业知识，把农业综合开发项目申报条件、资金管理有关政策和资金报账要求纳入重点培训内容，使农业综合开发资金管理人员成为既懂资金管理又懂项目管理、既掌握财政理论又了解市场经济知识的复合型人才。桃源县农发办每年还通过走出去、请进来的方式和网络等，开展人员之间的交流，学习各地的先进经验，不断提高资金管理工作水平。

二、强化监督，确保农业综合开发项目资金安全运行

桃源县农发办按照“内部自查是基础、外部监督是关键、严格处罚是保障”的工作思路，引入多元化的监督机制，重点监督农发办这一主体和监督专项资金这一重点内容，积极推动构筑全方位的农业综合开发资金监管体系，确保农业综合开发项目资金不怕审、不怕验、不怕查。

1.强化内部监督

以项目实施前的监督、项目实施中的监督及项目资金报账的监督为重点，通过专项检查、竣工项目验收及考评等多种形式的自查，及时发现资金使用管理中存在的问题，采取有效措施认真加以整改。特别是加强了对项目管理费、科技经费、工程管护费、监理费提取和使用情况的检查，防止资金被挤占挪用。强化跟踪检查的监督措施，财务人员在项目申报时积极参与项目的考察；项目实施的过程中，经常深入到项目建设单位和施工现场，及时掌握项目的实施进度和建设质量，以及项目建设单位的财务状况；项目竣工后积极参与项目的竣工验收，督促指导搞好项目工程的造价审计。

2.强化部门监督

密切配合审计、财政等有关部门，搞好农业综合开发资金审计、检查和监督工作。每年竣工验收后，请审计部门对年度项目专项资金的管理使用情况进行专项审计。项目考察和竣工验收时邀请财政部门相关人员一同考察验收，对发现的问题及时提出整改措施，督促落实到位，并将整改情况及时进行回复。

3.强化社会监督

行业综合监管篇（3）

【正文】

医疗保障局关于落实改革完善医疗卫生行业综合监管制度的工作总结

根据《关于做好芒市医疗卫生行业综合监管督察迎检准备工作的函》，现将芒市医疗保障局开展改革完善医疗卫生行业综合监管工作总结如下：

一、基本情况

芒市医疗保障局挂牌成立于2019年3月，现有干部职工17人，设有党支部1个，党员11人，主要承担全市40万人口的医疗、生育、大病保险的参保缴费及医疗救助的待遇支付和两定医疗机构服务的协议管理工作，内设办公室、待遇保障和医药服务管理股、医疗保险管理中心。2020年芒市共签约管理定点医疗机构28家，其中：14家公立医疗机构营医院，10家民营医院，4家民营诊所；定点药店153家（含连锁店）。

二、工作开展情况

（一）抓思想认识，不断强化组织领导。改革完善医疗卫生行业综合监管制度从重点监管公立医疗卫生机构转向全行业监管，从注重事前审批转向注重事中事后全流程监管，从单项监管转向综合协同监管，从主要运用行政手段转向统筹运用行政、法律、经济和信息等多种手段，提高监管能力和水平，是持续深化医药卫生体制改革，推进健康芒市建设的重要内容和重要手段。作为新成立的医保部门，高度重视医疗卫生行业综合监管制度建设，切实加强组织领导，主要领导负总责，分管领导亲自抓，完善相关制度，强化保障措施，形成一层抓一层，层层抓落实的良好工作格局。

（二）抓药品招采，进一步降低药品虚高价格。为贯彻落实好《云南省医疗保障局、卫健委、药品监督管理局、工业和信息化厅、机关事务管理局关于印发云南省落实国家组织药品集中采购和使用试点扩大区域范围工作实施方案的通知》要求，成立了以局长为组长，副局长任副组长，局机关各股室、医保中心主要负责人为领导小组成员，领导小组办公室设在待遇保障和医药服务管理股，明确了专人负责工作开展，同时要求辖区内公立医疗机构指定专人负责，形成了上下联动、责任一体的工作格局。按照州局的统一部署，组织完成了第一批25个中选药品、第二批32个中选药品、第三批86个品规中选药品的历史采购量统计报送及开展集中采购报量工作。同时，认真做好监管工作，一旦发现医保定点医疗机构对中选药品进行网下采购、规避中选药品的使用等情况及时进行调查核实、责令整改处理，同时向上级部门反馈，确保了该项工作健康稳定发展，切实让广大群众感受到了集中采购带来的政策红利。

（三）抓支付改革，用好用活基金调节杠杆。一是为有效控制医疗机构费用的不合理增长，提高参保人员的受益度，减轻群众就医负担，推进以总额预付为主，按病种付费、按项目付费的多元复合式医疗保障支付方式，根据《德宏州2020年度城乡居民基本医疗保险总额包干实施方案》精神，全面推行全市住院总额付费包干和门诊总额付费包干两种支付方式改革。二是为严格执行分级诊疗制度，制定下发了《芒市医疗保障局关于完善城乡居民医疗保险转诊转院有关工作的通知》，按照“急慢分治，基层首诊，双向转诊，上下联动”的原则，严格落实分级诊疗制度，未办理转诊转院手续，直接到县级医院住院的降低5%的报销比例，直接到州级医院住院的，降低10%的报销比例。

抓欺诈骗保，严厉打击违法行为。医保基金是老百姓的“救命钱”，为参保患者守好用好“救命钱”，是医疗保障局重要的工作任务之一。芒市医疗保障局联合州医保局积极加强辖区内医疗机构的监管，重点核查辖区内的定点医疗机构过度医疗、分解住院、重复住院、多记药品诊疗费、不合理检查、不合理用药、协助建档立卡户等贫困人口开具药品变现，利用虚假发票报销套取医保基金的行为；虚构医疗服务、伪造医疗文书或票据；串换药品器械、诊疗项目等行为，2020年取消定点医院1家，定点药店2家，对违规资金进行了相关处罚。在打击“两定”医药机构违规行为的同时，保障了广大参保人员的权益。

（五）抓疫情防控，认真履行好部门职能。为做好我市新型冠状病毒感染的肺炎的防控工作，按照国家省、州医保局要求和市委、市政府安排部署，芒市医疗保障局充分发挥医保基金保障作用，全面落实资金保障，积极开展疫情防控工作。一是将新型冠状病毒感染的肺炎诊疗方案覆盖的药品和医疗服务项目，全部纳入医保基金支付范围。二是简化异地就医手续。新型冠状病毒感染的肺炎患者异地就医先救治后结算，报销不执行异地转外就医支付比例调减规定，减少患者流动带来的传染风险。三是落实特殊报销政策。治疗新型冠状病毒肺炎发生的医疗费用不纳入定点医疗机构医保总额预算管理，实行按项目付费，并对集中收治患者的定点医疗机构提前预付资金。目前，芒市医疗保障局已预拨300万元医保基金给新型冠状病毒感染的肺炎患者定点救治医院（其中州人民医院预拨100万元，州中医医院100万，市人民医院100万），专门用于支付确诊患者就医报销费用，确保每一位患者不因费用问题影响就医，确保收治医院不因支付政策影响救治。

（五）抓便民务实，不断深化“放管服”改革。一是辖区内参保群众到市域内定点医疗机构就医，出院结算时，医院按基本医保、大病保险进行“一站式”及时结算，患者和家属只需缴清个人自付住院费用，医疗机构垫付的医疗费用，经医保经办部门审核后下月按时拨付到位；二是简化慢特病办理程序。将申办周期由半年一次缩短为每月一次；申报地点由医保中心调整为州内的二级以上公立医院和医保中心；针对异地医院就医确诊的慢特病取消二级以上公立医院限制，但是需要提供相关材料由州内二级以上公立医院进行复审，进一步简化了慢特病办理流程。进一步增加贫困人口的满意度及幸福感，医疗保险兜底保障民生作用进一步加强。

三、存在问题

芒市医保局在落实改革完善医疗卫生行业综合监管制度中积极作为，但也存在一些问题：一是医保基金监管压力大。随着群众对就医需求的不断增加，城乡居民医保资金压力不断加大，部分医疗机构出现门诊总额包干资金及住院总额预付资金使用超支情况。同时，由于基金安全运行的防范手段有限，内控制度、数据管理制度、信息披露制度等措施不够健全。二是需进一步加强卫健、公安、市场监管等部门的沟通协调力度。

四、下步工作计划

行业综合监管篇（4）

2004年4月银行监督管理委员会的成立标志着我国金融市场分业监管的“一行三会”体制的形成，但随着商业银行综合化经营趋势的出现，这对我国分业监管体制提出了挑战。如何结合中国的实际情况，在保障各金融监管机构独立性的前提下加强监管机构之间的协调与合作，是目前金融监管的重中之重。

一、保障各金融监管机构的独立性

什么是金融监管机构的独立性，根据巴塞尔银行监管委员会公布的二十五条有效银行监管的核心原则中的第一条原则可以理解为:在一个有效的金融监管体系下，参与监管的每个机构有明确的责任和目标，并且享有工作上的自和充分的资源。而在我国保障金融机构的独立性关键就是要充分实现各监管主体有不受行政干预的独立职权，从而有效发挥其监管职能。

1．分业经营的现实条件要求必须保障各金融监管机构的独立性

实行分业经营，分业监管仍是我国现阶段金融业发展方式的必然选择，是与我国经济发展水平，以及金融市场的发育程度相适应的。虽然国际上出现了混业经营的趋势，但实行混业经营是需要一些条件的，比如金融主体产权明晰，自律能力强，金融法规体系完备等，否则可能造成金融秩序的混乱，甚至引起经济崩溃和社会混乱。而在我国这些条件尚不具备，金融主体仍以国有制为主，虽然正在改制，但还需要一段时间，内控机制也不健全，金融法规体系不完善，还存在一些滞后或空白的地方，因此实行分业经营是必然的选择。

分业经营的专业化也要求金融监管的专业化，而要保证金融监管工作的专业化，就必须首先保障各金融机构具有独立性。我国现行的“一行三会”的监管体制是按照金融机构的类别来划分监管对象的，银行、证券、保险三个行业分别监管，保障这种监管体制的独立性，就能够使监管行为与目标摆脱政治上的干预和压力，保证在监管过程中取得的信息真实和准确，并且更能有效维护各方市场参与者的正当利益，从而充分体现“公开、公平、公正”的三公原则。

另外，金融全球化和金融创新的浪潮也需要金融监管保持独立性。上个世纪80年代以来出现的金融全球化和金融创新的浪潮大大增加了金融机构的风险，使金融风险更具有复杂性、传染性，这也给金融监管工作带来了新的挑战，保障金融监管机构的独立性可以更好地加强内部监督，完善内部稽核体系，建立有效的风险防范机制。

2.国际经验表明各金融监管机构必须保持独立性

保障监管机构的独立性是被国际经验所证明了的，也是国际社会所公认的一个原则。如日本2001年统一金融监管权的失灵就证明了监管机构具有独立性的必要性和重要性。

日本金融业的一个重要特征是与政治利益集团的关系极其密切，因此决定其监管效果的主要因素就是监管机构能否实现独立性。1998年6月，日本开始金融监管体制改革，政府将金融监管权从行政权与监管权集于一身的大藏省中分离出来，成立金融监管厅（旧FSA），旧FSA在总理府直接管辖下，负责对大多数金融机构的监管。1998年12月，日本政府又成立了金融重建委员会（FRC），FRC与大藏省平级，负责对濒临破产的金融机构采取及时的校正措施。这一时期是日本金融监管相对成功的一个时期，旧FSA，FRC独立设立于金融政策制定部门外，政治利益集团的干扰相对较少。2000年7月，旧FSA更名为金融厅（新FSA），接收了原属于大藏省的金融政策制定权，新FSA同时拥有金融监管权和金融政策制定权。2001年1月，FRC解散，其职能也归于新FSA，日本的金融监管权又再一次高度集中。但这时的新FSA由于权利过于集中，政监不分，很容易受到政治利益集团的影响，从而大大地降低了日本金融监管的有效性。可见，独立性是监管机构发挥作用最为重要的前提和基础，我国的“三会”必须保持相当程度的独立性。

二、加强各金融监管机构的协调与合作

我国虽然实行的是分业经营、分业监管的模式，但综合化经营已初露端倪。这不仅顺应了国际金融业的发展趋势，而且有助于金融机构增强竞争能力，满足客户综合金融的需要。

中央“十一五”规划纲要中提出要“稳步推进金融业综合经营试点”，在2006年银监会工作会议上，银监会主席刘明康也明确提出“将研究稳步推进金融业综合经营试点的措施，选择有条件的银行开展综合化经营试点”。这些方针政策的确立，使金融业综合化经营成为一个实践的热点。金融监管应顺应环境变化，着力加强各监管机构的协调与合作，以保障综合化经营的健康发展 。

1.建立监管机制之间的合作协调机制

目前实行的“联席会议制度”不能解决金融综合经营有效监管的问题。一方面，联席会议制度是三方以备忘录的形式进行协调的。2003年9月，中国银监会、中国证监会、中国保监会召开了第一次监管联席会议，讨论并通过了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员在金融监管方面分工合作的备忘录》，在实践中备忘录的内容主要是侧重于信息收集与交流，并没有涉及综合经营的监管问题。另一方面，联席会议制度作为监管协调机制运转不畅。监管联席会议制度只是论坛式的，还没有上升到法律制度的层面，相关部门缺乏足够的动力与有效的约束将各自的监管信息向对方披露，相关重要文件的会签制度也没有任何强制力。因此，建立一个适应我国国情的有效监管协调机制迫在眉睫。

在“2006年第三届国际金融论坛年会”上，组建超部委金融监管协调机构成为一个热点话题。笔者认为，目前较为可行的办法是，建立以国务院牵头，央行、财政部，以及相关监管部门参与的金融协调监管委员会，金融协调监管委员会负责确定金融体系的重大问题和趋势，制定金融监管的相关政策，协调各监管部门之间的冲突，培养综合监管人才，并监管目前金融活动中监管部门未覆盖到的领域，如担保。在设立金融监管协调委员会时，还可以借鉴国外的经验，将监管的政策制权和执行权分离，从而保障三方监管机构的独立性。

2.完善法律法规，构建金融业综合经营的法律体系

我国现行的金融法律体系是在分业经营框架下建立起来的，主要由行业法以及相应的法规和规章构成，具体包括《中央银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》、《银行业监督管理法》等，在综合经营及金融控股公司的立法上存在空白。由于我国金融综合经营发展模式尚需深入探索，在法律体系的构建上，也应循序渐进，而当前迫切需要制定的是以下几方面的法律：

首先，制定相关法律赋予金融综合经营与监管合法性，明确综合经营的模式和法律界限。我国现行的金融法制，从法律到部门规章都没有对金融的综合经营进行清晰的法律界定，三方监管备忘录也只能对法律赋予的各自职责加以明确，不能跨越法律的授权规定综合经营监管职责。银行综合经营缺乏合法性和有效的约束，各监管机构的监管界限和法律地位的不清楚导致了在很大程度上，银行进行综合经营是为了追逐利润，从而大大增加了金融风险。

其次，制定金融控股集团监管方面的相关规定。目前我国不仅存在光大、中信、平保等金融企业直接控股金融企业的公司，还存在通过各种形式参股保险、证券、城市信用社等金融企业的工商企业集团。从趋势发展来看，建立金融控股集团是我国未来金融综合经营的一个主要方向，这就需要制定相关法律对其性质、市场准入和退出条件、监管机制、资本充足率和标准、内控制度管理、法人治理结构等方面进行明确的规定，保障金融控股集团的法律地位。

再次，制定应急措施和危机处理方面的法规。我国《商业银行法》中虽然规定了“接管”和“破产”制度，但“破产”制度还只是一些原则上的规定，而且对于银行出现紧急和危机状况时采取何种措施未作规定，如银行无足够自有资本出现短暂的流动性困难时如何处理等。这方面的法规可以包括存款保险制度、风险预警机制的规定、问题金融机构救助处置、突发事件的处理预案等。

3.建立综合化经营的信息技术平台

先进的技术信息平台，是实施综合化经营的技术条件，也是实现监管机构之间协调与合作的技术保障。目前的信息系统在业务、客户关系、风险管理等多方面都无法满足综合化的需求。从中长期看，随着金融市场的不断发展，各方参与者相互依赖的程度也会不断提高，这就更需要各方监管机构的相互配合，从制度上形成信息共享和监管协调的机制，一方面可以满足各金融主体和监管机构的需要，另一方面又能减轻金融机构统一数据报送系统和信息共享平台的负担，以较低的成本获取数据和信息。共享的信息可以包括法规信息、政策信息、机构信息、业务信息、统计信息、风险信息、客户信息以及处罚信息等。

建立综合化经营的信息技术平台中要注意这样两个问题：第一，信息共享的主体不仅包括“一行三会”，还应包括其他金融监管部门和部分宏观经济部门，建立高效的信息交流和共享机制，加强政策协调；第二，建立这样大型的综合数据库，必须明确各方在信息技术平台建立中的职责分工，如由谁收取信息、由谁维护等，从而减少业务交叉，降低监管成本，确保参与协调机制的各方都能获取履行职责所需的数据和信息。

4.积极培养实施综合经营监管的综合型人才

目前，我国金融综合经营监管中面临的一个重要问题就是综合型人才的缺乏。所谓综合型人才，就是指那些熟悉金融法律法规、具有银行、证券、保险等行业的业务知识、操作技能和操作经验的人员。在分业监管体制下，金融从业人员在不同行业之间的流动性不强，各监管部门也很少注意培养熟悉各个金融领域又具有法律知识的人才，尤其是高级监管人员。

要培养出这样的人才，可以在金融监管的协调机制中组建一个专门的机构来加强各行业之间人员的流动，充分利用现有的人员，让各领域的管理人员和专业法律人员相互渗透。一方面，注意加强管理人员熟悉相关领域的业务知识和学习法律法规，提高其处理有关法律问题的能力;另一方面，加强内部专业法律人员熟悉银行、证券、保险、信托、电子技术等领域的业务，从而建立起一个有效的人才库，保障实行金融综合监管的人才需求。

参考文献:

[1]侯林萍王蕾蕾:论金融监管机构的独立性．金融与经济，2006,(8)

[2]崔明峰:商业银行综合化经营和监管问题探析．中国金融，2006,(12)

[3]王卉彤何德旭:日本统一金融监管:教训及启示．中国金融，2006(4)

行业综合监管篇（5）

1.中国金融业开展综合经营的现状。一般说来，实行分业制还是混合制必须与金融业发展水平、监管水平和法律体系完善程度等相适应。当上述因素处在较低水平时，应当采取分业经营的模式以保证金融体系的安全稳健；上述因素水平较高、较成熟时，应当采取综合经营的模式，保证金融业的充分竞争和金融机构的运行效率。

当前，中国金融业按照法律规定实行的是分业经营模式。但是随着投融资体制改革的深入和金融市场的完善，分业经营模式已出现了明显松动，银行、证券、保险之间的经营壁垒正在逐步打破。20世纪90年代初以来，国有专业银行纷纷参股证券公司、信托投资公司，从而开始涉足证券、保险、房地产等业务。有的与证券、基金、保险、信托等金融机构共同开发新的金融产品，有的组建了金融集团，或合资成立了跨领域的经营机构，有的并购外资机构开展综合经营。

截至2014年，设立基金公司的银行就有9家，投资保险公司的银行有7家， 有3家银行投资了信托公司，有3家银行设立了消费金融公司，设立或投资金融租赁公司的有11家，6家银行具备了境外投资银行牌照，2家银行具备境内投资银行牌照；除此之外还有4家资产管理公司控股了银行、证券、保险等金融机构，3家证券公司持有商业银行的股权，44家证券公司参股或控股了基金公司，66家证券公司参股或控股了期货公司，4家保险集团控股了银行、信托、证券等金融机构。总的来看，混业经营、综合经营的格局已初步呈现。

2.实行综合经营是世界金融业发展的方向。从世界范围看，多数国家都经历了自然混业、严格分业、综合经营的发展过程。

20世纪30年代以前，各国的非银行业都不发达，银行在金融体系中占据着主导地位。在这种情况下，各国普遍采取的是综合经营的模式，这种模式带有“自然混业”的特征，市场发育程度还比较低。

20世纪30年代初期，美国经济由于发展过热爆发了经济危机，失业率激增，银行纷纷倒闭，证券市场面临崩溃。在反思原因时，混业经营的金融制度被认为是经济危机的“罪魁祸首”，于是1933年美国出台了《格拉斯-斯蒂格尔法》，开始了分业经营的模式。继美国之后，世界主要经济体也都纷纷予以效仿。

20世纪70年代，西方工业化国家又纷纷出现了经济滞胀，发展的速度开始放缓，企业的信贷需求逐渐减少，一部分企业喜欢在证券和债券市场上融资，致使金融需求进一步多样化。加上技术创新、金融全球化趋势的到来，对金融机构的经营模式提出了新的变革需求。英国、日本等经济发达国家率先采取了综合经营的模式，。到20世纪的最后一年，美国也颁布了《金融服务现代化法》，废除了实行60多年的分业经营制度，进入到综合经营的时代。

3.综合经营是中国金融业创新发展的重要途径。金融业实行综合经营可以提高金融资源的配置效率，加快金融市场一体化进程，是增强经营效益、降低金融风险的有效途径，也是中国金融业参与国际竞争的现实需要。

第一，实行综合经营可以使金融业的整体竞争实力得到提高。加入WTO后，中国金融市场和资本市场不断开放，一大批在资金、技术、管理上有优势的全能金融机构进入中国，它们在业务经营上实行的是多元化策略，综合收益水平更高，抵御风险的能力更强。这种由经营模式和经营范围不对等造成的竞争差距，无疑给中国金融机构带来了巨大的压力，必须顺应国际金融发展的潮流，积极开展银行、证券、保险等业务合作，扩展经营空间，增强综合竞争力。

第二，实行综合经营可以增强金融业的整体盈利能力。在综合经营方面，许多金融机构已经开始了一些有益尝试。比如有些银行在大中城市开办了“金融超市”，整合各种金融服务，“一站式”向客户提供涉及不同领域的金融产品，实践效果很好。这一方面拓宽了银行的经营范围，另一方面也增加了银行的收益。目前有条件的银行都在继续开展这类金融创新，逐步成长为有中国特色的全能型银行。条件相对较差的银行，也在充分利用自身的分销渠道和网络资源优势，积极与证券、保险等金融机构开展业务合作，积极开办委托等业务，不断提高自身的盈利能力。

第三，实行综合经营可以提高金融市场的资源配置效率。以银行为例，在分业经营的总体格局下，银行业务发展范围受限，信贷业务占据着银行经营的重要地位，资产、负债业务的单一，除了造成盈利能力不足外，也造成了风险的相对集中。实行综合经营后，银行的业务形式不断多样化，业务风险被分散，加上综合经营所形成的内部补偿机制，使银行抗拒风险的能力得到了加强。

综合经营对金融监管提出的新挑战

改革开放以来，中国经济高速发展，在世界经济体系中所占比重越来越高，中国金融资本的总规模也在不断增长，占国际金融资本的份额也显著提高。与此相比，中国金融业监管却改变不大，监管模式相对于金融业发展的现状有些滞后。

1995年以前，中国金融市场整体发展水平较低，一部分金融机构利用混业经营之便违规经营，造成了金融混乱。在这种情况下，分业经营体制对稳定当时的金融秩序起到了十分重要的作用。20年来，中国金融业发生了翻天覆地的变化，从实践看，分业经营的法律框架虽然继续存在，但综合经营业务已经普遍开展，对现有金融监管体系提出了挑战。

第一，金融监管的理念已不太适应金融新常态的需要。比如，以分业模式应对综合经营的现状，必然会产生监管力量不足、效率不高、行业自律力量薄弱等问题。在原有的监管理理念下，有许多监管内容显得过多过细，有的检查虽然很多，但效果并不明显，很难调动起被监管机构主动接受监管的积极性。

第二，金融监管目标与货币政策目标容易混淆。现有金融体制下，人民银行的主要职责应该是制定和执行货币政策；银监会实施金融监管，实现金融监管目标。但从实际情况看，人民银行还承担着一部分金融监管任务，金融监管与货币政策这两个不同的目标还时常发生混淆。从地方上看，基层监管机构的独立性普遍较差，一方面与地方政府的关系不好协调，另一方面地方财政又对基层监管部门施加压力和影响，导致监管目标的进一步错位。

第三，监管机构缺乏有效的制衡机制。金融监管机构除了上下级之间的行政监督外，没有其他机构对它们进行监督和制约。同时，监管机构的设置往往是“倒金字塔”式，难免形成“头重脚轻”的局面，基层监管力量普遍薄弱，难以应对上级安排的监管工作。

第四，现行许多金融法规与国际惯例相悖，无法适应金融开放的新形势。由于国际金融业普遍实行了混业经营的制度和法规，如果中国金融监管法律体系还是以严格分业作为基础，外资金融机构就有可能利用其漏洞开展投机业务，不仅使国内金融机构面临不公平竞争，而且将引发金融业的混乱。

创新金融监管模式的思路和具体措施

金融业战略转型能否成功，不仅取决金融机构自身的创新，也与金融监管创新息息相关。中国应及时调整传统的监管框架和监管政策，主动促进金融业的转型发展。

1.改进金融监管思路，实行综合性监管。中国现行金融监管模式是以被监管金融机构的性质来划分，实行的是机构监管为主的模式，这种模式适用于严格的分业经营。对于那些涉及多个领域的交叉业务，目前只能通过不同监管机构之间的协调来完成，既低效又增加了监管成本。

新的统一的监管机构应当以功能性监管为主线，以机构监管、业务监管为补充，内部设置上分为不同的功能模块，包括金融机构监管、金融市场监管、风险管理、消费者权益保护、综合支持等，根据每个模块的特点赋予其不同的监管责任和分工，提高金融监管的专业化水平，进一步降低系统内的协调成本，提高风险防范能力。

2.完善金融监管制度，建立统一监管的制度体系。中国现行金融法律法规与规章之间在内容上存在诸多矛盾和抵触，使适用机关在实践中感到无所适从。另外，非银行金融机构发展速度很快，由于法律法规建设跟不上，所蕴藏的风险越来越大。要解决上述问题，可按照“先分散、再集中”的办法有计划地分步完善现有金融法律体系。

第一，在分业经营格局下继续用好现有的法律和政策，同时着手全面清理现有涉及分业经营、分业监管的有关法律、法规，确定监管制度调整与改革的时间表。

第二，根据综合经营的实际进程，尽快修订现有银行、证券、保险监管法规的不适宜条款，制定《金融监督管理法》等法规，为金融业的综合化发展和有效金融监管创造必要的法律环境。

第三，根据综合经营进程的需要，适时对原先的法律框架作彻底改革，制定并颁布符合综合经营取向的法律、法规，并预留政策调整空间，逐步形成与综合经营推进程度相适应的较为完善、完整、科学的金融法律框架和监管制度体系。

3.改进金融监管体制，建立统一监管的组织体系。在监管制度、监管法律逐步完善的基础上，应尽快建立一个适应综合经营要求的金融监管体系，组建统一的综合监管机构。具体来说，就是合并银监会、证监会、保监会，成立隶属于国务院的中国金融监管委员会，全面负责金融业监管，逐步形成具有中国特色、又与国际接轨的金融监管体制。

中国金融监督管理委员会可以参照国外金融监管机构设立的经验，下设综合局、银行局、证券局、保险局、信托局、审计局、统计信息局、政策研究局、法律局、国际局等机构，在内部分工上按照功能监管、管监分离的原则建立高效的金融监管组织架构，全面负责银行业、证券业、保险业、信托业等所有金融机构监管政策的制定和执行。

行业综合监管篇（6）

综合经营是金融业的一种经营业态，是指金融业各行业之间的业务交叉渗透，即银行、保险、证券、信托等金融机构都可以进入上述任一业务领域。随着全球经济一体化、金融自由化和金融创新的发展，综合经营已成为现代金融业的发展趋向。我国现实情况下的分业监管模式与综合经营这个国际潮流如何“契合”？尤其是中国银监会成立后，金融风险监管责任“一肩挑”的央行已经基本脱离了监管职能，仅剩下一项并非“独立的货币政策”职能。对于这样的金融环境，似乎可以用“综合经营、分业监管”这对矛盾的概念来形容。如何在稳定中发展我国金融大局，正严峻考验着我国金融的发展。金融业的综合经营必然要求改革我国现行的分业监管模式，构建与其相适应的综合监管体系。

一、 我国现行金融监管模式及存在的问题

我国现行的金融分业监管模式是与自1993年开始推行的分业经营模式相适应的。在分业经营框架下实行分业监管模式，银监会、证监会、保监会三大监管机构相对独立，各自设立自己的分支机构，自成系统，各司其职。这种专业化的监管格局使得各监管机构监管的专业性和力度较强；但在金融业综合经营趋势下，这种以机构类型确定监管对象及监管领域的金融监管模式明显滞后，已经表现出了许多不适应的方面。

（一）监管机构之间缺乏有效的沟通协调机制

目前“一行三会”的监管格局，有分工但缺少联系，在实践中由于存在利益本位，不同监管机构的监管目标会产生监管冲突：国务院派驻的国有金融机构监事会的监管目标是维护国有资产的保值增值，保护国家这个大股东的利益；银监会的监管目标是保护存款人的利益；证监会的目标是保护股东即上市银行的利益，上述监管机构又都直属国务院领导，地位平等、各司其职、难以沟通，导致重复监管。

（二）金融监管措施不力

从金融监管手段看，我国金融监管长期依赖自上而下的行政管理，金融监管以计划、行政命令和适当的经济处罚方式进行。基本金融法律与实际工作的要求相差甚远，没有具体的实施细则，监管难以做到有法可依和违法必究。

从金融监管方式来看，我国的金融监管主要是外部监管。由于自我约束、自我管理机制不健全，自我监管能力极低。

从金融监管内容来看，我国金融监管中的风险监管几乎是空白，监管部门将主要精力放在机构审批和业务审批上，对金融机构日常营运监管较少。

从金融监管标准来看，对银行等金融机构的检查和评级以及风险管理没有一套统一的具体量化标准，监管行为随意性强。

（三）对金融风险控制缺乏有效性

由于对跨行业金融产品缺乏权责的明确界定和职能的严格定位，容易导致监管权力之争和责任不清，出现监管重复、交叉和监管真空，不仅增加了监管成本，也严重影响了监管效率。目前银监会、保监会和证监会三家监管机构尝试在分业经营、分业监管的原则上，根据通过实行主监管制度来解决金融控股公司的监管难题，即对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质、归属实施分业监管。但金融控股公司的监管还存在多方面的空白和盲区。

二、建立适合我国国情的金融综合监管体系

笔者认为，现阶段，我国的金融监管组织结构无需进行根本性变革，而是重在调整金融监管的微观重点，各金融监管部门在分业监管的基础上加强协调与合作。为此，我国可借鉴和参考美国的“伞式监管+功能监管”的模式结构，建立符合现实情况的有特色的统一监管协调机制下的分业监管体系。

（一）从机构监管向功能监管转变

所谓功能性金融监管是指依据金融体系的基本功能而实行的监管，功能性监管强调的是金融产品本身所要实现的基本功能，与机构性监管相比较能够实现跨产品、跨机构、跨市场的协调，有助于减少监管部门之间的职能冲突、监管重叠和监管真空，有利于提高监管效率，降低监管成本。

在不改变现有金融监管组织架构的基础上，以功能性监管覆盖金融经营全范围，从银监会监管银行、信托机构，保监会监管保险机构，证监会监管证券机构的机构监管，转变为按照监管对象的业务活动和性质分别进行监管的制度安排，形成银监会监管银行和信托业务，保监会监管保险业务，证监会监管证券业务的格局。从整体上把握金融业的风险，更好地解决各种金融创新产品监管权力和监管责任的归属问题，监管部门不必再通过限制金融创新来维护金融业的安全，从而为我国金融创新和发展创造一个更为宽松的环境。通过制定专门的裁定原则和指定裁定机构对新涌现的金融产品的功能进行分析定性，适时解决该金融产品的监管归属问题，从而大大减少监管职能的冲突、交叉重叠和监管盲区，有效地控制和防范“监管套利”行为。同时，由于金融产品的基本功能具有较强的稳定性，因此，据此设计的功能性监管的监管模式和监管规则更具连续性和一致性。从这个意义上讲，功能性监管也更适应综合经营对金融监管的要求。

（二）建立主监管制度

根据金融机构的业务性质，在银监会、保监会和证监会三家监管机构中，确定一家为主监管机构，负责对综合经营机构的所有业务和风险进行并表监管，确保综合经营机构的资本充足和公司治理良好；其他两家监管机构按照分业监管原则负责对附属机构监管，确保附属机构按照行业监管标准审慎经营。以这一监管分工原则为基础，主监管机构和辅监管机构分别在不同层面上，持续地实施市场准入、非现场监测和现场检查等具体监管活动。

在主监管机构和辅监管机构之间签署监管备忘录，以解决监管交叉和监管空白的问题，目前我国在银监会、证监会和保监会之间已有类似安排，要以此为基础，根据综合经营的发展情况，对这一机制进一步完善。

（三）建立四角伞型网状监管体系“伞型”的顶端是国务院领导下常设的中国金融监管委员会，其与四角的连线表示领导与隶属关 系；“四角”分别代表央行、银监会、证监会、保监会，它们均有各自的职能；“网状”是指四角之间的连线，既表示信息的沟通与共享（如及时沟通有关金融市场风险和营运情况等），也代表其间的联系、磋商和协调机制（如共同制定防范金融风险的方案和对策、协调化解金融风险的措施和步骤等）；“四角”的下属层次（图1中标出了央行、银监会、证监会和保监会），既是伞型的延伸，也是各子系统的构成要素。该监管体系按照统一领导、统一指标体系、分级监控的原则来运行，设置专门机构进行监管协调。

金融监管委员会的作用更多地应当体现在金融战略的制定上。当前金融领域的各种问题和矛盾或多或少与缺少清晰的金融发展、改革与开放的战略有关，因此金融监管委员会未来的重心应将制定国家金融战略和金融业发展战略作为重要的工作内容。金融监管委员会关键是要发挥更高层次的整合作用，其职能应该是关注并表监管、金融创新以及一些空白监管地带。

另外，金融监管委员会除监管职能外，还应该有强有力的协调功能，比如监管部门之间的监管冲突、货币政策的协调及推动与金融综合经营相关的立法工作等。

金融监管委员会作为伞型监管人，与功能监管人必须相互协调、共同配合。为了避免监管重复与监管过度，伞型监管人的权力亦应受到一定的限制，即各专业监管机构对其监管对象拥有监管优先权，金融监管委员会必须尊重各专业监管机构的权限，尽可能采用其检查结果或分析报告作出监管决策。一般情况下，金融监管委员会不得越过三大监管机构对其监管对象进行监管。只有当无法从专业监管机构获得相关信息或情况特殊时，金融监管委员会才可直接对其监管对象进行检查。

三、完善金融综合监管体系的措施

（一）健全金融监管法制体系

目前，虽然以《证券法》、《商业银行法》、《保险法》等为代表的金融法律体系框架初步形成，但相对于业务的迅速发展而言，尚有不少空白点，难以形成强有力的约束。因此，根据我国经济和金融发展的实际情况，应尽快修改和完善金融法律法规，进一步细化相关办法和实施细则，建立以条例实施细则为主的制度体系，明确界定金融控股集团的市场准入、母子公司的业务范围、资本充足率等规则。

（二）加强综合经营的全过程监管

1.设置严格的市场准入门槛。市场准入既包括机构准入，也包括业务准入。监管机构对综合经营机构的各项业务均作出具体、严格的市场准入资格和实质条件规定，构建一套衡量金融机构开展综合经营业务能力和风险的指标体系，对不同机构加以分类，进行有区别的分类管理和准入。

2.建立资金、业务和信息交流三重防火墙。首先，建立资金防火墙，禁止或限制资金在金融集团内部的任意流动，保证银行业、证券公司、保险公司相互之间不仅是独立法人，而且具有相对独立的经济利益，按市场原则运作。其次，建立业务渗透防火墙。严格限制银行与证券子公司之间的业务往来，可以防止银行将资金大量投入股市及由此引起的股市过度投机，保证银行的安全。再次，建立信息交流防火墙。在金融集团内部，保持高效的信息流动可以为内部融资、共同营销、产品开发、网络共享和品牌延伸等提供方便。但是，过度的信息流也会导致一些不良后果，带来风险传递和利益冲突。因此，建立信息交流防火墙，可以阻止银行与证券公司之间有害信息的流动，防止利益侵占和不公平竞争。

3.建立风险评估和信息披露制度。建立覆盖综合经营机构表内外业务的全面风险监测体系，有针对性地开展全面风险评价和持续监管，确立风险评估制度，构建风险预警机制。建立金融综合经营的风险信息公开披露制度，降低金融监管部门与综合经营机构之间的信息不对称。强化第三方独立信用机构对综合经营机构的调查及监督，降低投资者与综合经营机构之间的信息不对称。

4.强化对高风险业务的控制。建立综合业务的杠杆率监测与控制机制，开展综合业务的机构须分类设定杠杆率上限，披露相关业务的杠杆率使用及变动情况。综合经营机构须加强综合业务的资本控制和权限管理，凡涉及高资本消耗或高杠杆率的业务，应设立严格的内控措施，及时、充分的披露。

5.加强市场退出监管。建立科学全面的综合经营绩效评估体系，对综合经营的实际效果及时加以评估，对成效负面的金融机构，予以警告或停业整改。

（三） 建立全社会广泛参与的多层面全方位的金融监管体系

一个完善的金融监管组织体系，应在以政府监管为核心的基础上，充分发挥金融机构和金融行业自律监管的补充作用，并鼓励全社会广泛参与，建立健全多层面全方位的金融监管体系。一方面，要加强金融行业协会建设，如银行业协会、证券业协会等，形成法定监管主体与多种市场监管力量的合理分工与协作，通过自律性组织的辅助监管，弥补现行法定监管的不足，并促进法定监管主体改进和完善监管工作。另一方面，应充分发挥市场中介机构的监督作用，降低法定主体的监管成本，保证法定监管主体的有效监管，注重政府监管与市场纪律的有机结合。

参考文献：

1.谢云英.综合经营趋势下我国金融监管模式选择[J].福建金融，2008，（7）.

行业综合监管篇（7）

2农业综合开发项目资金管理中存在的主要问题

2.1地方政府配套资金难以及时到位

各级地方财政配套资金是农业综合开发的重要组成部分，能否及时足额到位直接影响项目建设的完成。一些地方因财政状况紧张配套资金难以按计划完成，出现了虚假配套、延迟资金拨付等情况。

2.2投入分散，多头管理

我国政府支农资金包括支援农村生产支出、农业综合开发支出、支援不发达地区支出、农产品政策性补贴支出等十几大类。资金来源分散，管理制度和要求不统一，支付方式、渠道和对象分散，使得一些资金在支付过程中处于监督管理之外，难以确保资金按照规定的使用方向合理规范地运行，不仅加大了资金监督管理的难度，也增加了监督管理的成本，影响了农业综合开发资金的使用效益。

2.3项目管理与资金管理脱节

在项目管理方面，项目安排分散形不成规模效益，一些地方项目建设尊重农民意愿不够，项目前期实地勘察不扎实，扩初设计脱离实际，超越权限擅自调整项目实施计划，少数工程和物资设备购进仍然未实行招投标与工程监理制。在全面实行规范性的资金报账与工程建设招投标之前难以相互协调推进，直接影响了农业综合开发的整体性。

2.4资金监督能力不足，责任不到位

因项目的开发与实施，增添了数量很多的机械、设备、仪器及相应的水利基础设施工程，项目竣工工程移交后，资产随之交由县、乡管护，由于执行管护制度不力，管理资金有限，许多水利基础设施毁损严重，设备物资挪做它用，使国有资产流失严重。责任不到位是因为：一是农业综合开发资金主管部门是农业资金管理监督的主体，由于责任不明确、落实不到位等因素，资金多部门投放，分散使用，形不成合力，使资金达不到效益最大化。二是个别单位往往重资金争取，轻资金管理；重资金分配权力，轻资金监管责任；分配资金时“插手”，监管资金时“甩手”。对资金项目如何安全运行，保质保量完成建设任务置之不理。

3农业综合开发资金管理监督问题的对策

3.1加强规范管理，促进资金使用效益

一是进一步规范“三专”管理制度，按照“专人管理、专账核算、专款专用”的经营管理政策，加强对农业综合开发资金的管理，农业综合开发资金主管部门要按照农业开发资金管理规定，及时按项目实施进度审核、拨付资金，进一步完善资金拨付程序。二是对资金数额较大的农业综合开发项目，要实行招投标制、工程监理制、政府采购制、合同管理制等。要从农业综合开发项目批复、备案、公示、招标、实施、验收、档案等环节入手，规范管理和监督程序。三是定期公开涉农资金流程、分配发放过程、将农业综合开发资金全面纳入政务公开的范畴，使农业综合开发资金更加透明阳光，自觉接受群众和社会的监督。四是实行备案制度，将农业综合开发专项资金的名称、来源、数量、项目安排去向、实施单位等情况在同级纪检监察机关和财政部门备案。

3.2加强项目的运行与管理

其一项目资金监督和项目工程决算监督结合开展农业综合开发项目监督。对已建成的项目，不但要搞好财务收支监督，更要重视项目工程决算监督，两者结合可有效防止高估冒算，保证项目资金专款专用。其二对验收通过的项目，农业综合开发办事机构要负责明晰产权归属，落实管护主体，及时办理项目资产移交。同时建立跟踪运行管理制度，加强农业综合开发资产管理，保证项目正常运行，提高项目资产的长期效益。

3.3强化农业综合开发项目的监督管理以及评价体系

农业综合开发项目的监管、评价体系不够健全，在一定程度上阻碍了农业综合开发建设的发展。不管是项目的运行前的成本核算，还是项目的运行之中，都要有的放矢完善相应的监管、评价体系。票据的规范问题，要绝对从实际出发，尊重客观事实，报帐过程中严格审核，不要让投机者有机可乘。这样，不但降低了工程成本，同时也防止了发票需开问题。所以，一定要全面建立、健全资金监督管理体系，防止豆腐渣工程的出现，确保农业综合开发项目的建设质量，迅速提高农业综合开发项目的发展。所以要做到无论是日常检查，还是运行中检查和完工检查，都要细致、严格，确保国有资产的增值，防止国有资产的流失。充分发挥农业综合开发项目的作用，提高经济效益。

3.4尊重群众意见，实现共同监督

创新工作机制。要做好组织协调和沟通交流，加强与农综办的配合沟通，共同研究，共同决策；要积极推行项目资金公示制，主动接受群众监督，提高项目资金使用的透明度，建设“阳光工程”。在项目建设中，要按照“公开、公平、公正”的原则全面实行项目招投标，积极引入市场竞争机制，对于骨干项目，如：渠道衬砌、抽水站、防护林、机耕路建设和新打机井等实行竞争性招标。对于项目建设中的大宗物资，如：苗木、水泥、沙子、管材、设备等实行政府集中采购。严格执行《国家农业综合开发土地治理项目工程建设监理办法》，全面推行项目工程监理，促进农业综合开发项目发挥出更大的社会效益和经济效益。

行业综合监管篇（8）

中图分类号:F830文献标识码:A文章编号:1006-1428(2007)05-0026-04

一､金融业综合经营的含义与特征

金融业综合经营是相对于分业经营而言，指金融机构同时经营银行､保险､证券､信托等二种或以上业务，实现业务多元化经营的金融制度。金融业综合经营具有节约交易成本､分散金融风险､获得协同效应的优势，提高金融机构的竞争能力，达到经济资源的优化配置。

金融业综合经营一般来说有三种特征:一是多样性，这主要是金融机构采取何种模式进行金融业综合经营，有全能银行､金融控股公司､母子公司制。采用何种模式进行综合经营要根据国家经济和金融的具体情况。二是渐近性，金融业综合经营不是一蹴而就的，需要有过渡时期，过渡时期的长短要根据国家的金融环境､监管当局的能力､金融机构的自身情况而定。三是差异性，由于各国分业的起点和金融监管法律法规不同，在不同的金融发展阶段会采取不同的方式甚至表现出较大的差异。

二､中国金融业综合经营的可行性､必要性

金融业经营方式在于整个社会经济与金融机构的变化。经济的发展使得社会公众对于金融机构的服务需求和金融产品要求越来越高，这为金融业综合经营提供了发展的动力。计算机技术和网络的飞速发展，为金融业综合经营提供了技术支持，与此同时，加快了全球经济､金融一体化，在全球金融业综合经营发展的大背景下，我国可以借鉴国外的经验。

国内学者对于中国金融业是否有必要进行金融综合经营，展开了广泛的讨论。随着我国加入WTO后对外国开放金融市场的承诺兑现后，对金融综合经营的呼声很高，大多数学者认为要进行金融的综合经营;但是也有不同的看法，同时也有学者认为目前我国金融业风险控制能力､监管水平､人才储备方面存在不足，没有必要跟风。

高晓梅－2001认为分业经营是与较低层次的金融发展水平相适应，而混业经营是金融业发展到一定水平的必然要求，是不可逆转的时代潮流。卢娟､朱峰－2001认为应该逐步放弃分业经营的模式，加快向混业经营迈进的步伐。田贺萍－2003在肯定混业经营是前提的条件下，将金融控股公司作为一种模式，认为这是我国的最优选择。

但是，刘杨－2000提出急于推进我国金融业的混业经营不符合我国国情。秦晓－2002认为综合与分业的经营风险到目前为止，还是无法比较的，对于风险的防范和控制，不一定非要分业或综合。是否实现综合经营完全取决于金融机构的内部治理结构､自律状况､外部的信用制度､法律环境､监管手段和方法的有效性。到目前为止，还没有证明金融资本的使用效率因为综合经营而提高。

我们认为，金融业综合经营是我国加入WTO的现实要求。全球经济一体化的进程加快了金融的自由化，金融创新产品日新月异，单一的金融机构无法提供多样化的金融商品，也无法承担进行金融创新所需的人力物力，这在一定程度上抑制了金融产品的创新，客户多样性的金融需求也无法得到“一站式”满足。同时2006年12月11日我国金融市场对外资金融机构的全面开放，也要求我国金融要加快金融综合经营。外资金融机构是以金融综合经营为背景下开展金融业务，降低成本，满足客户金融需求，节约了客户时间成本，提高了资本的使用效率，同时开展的中间业务和表外业务，在目前存贷利率差不断缩小的情况下，增加了利润，提高了金融机构的收益率。

三､金融业综合经营的优势分析

对于金融业综合经营优势的理论分析，一般集中在美国､英国､德国等金融综合化进程比较好的国家。金融业综合经营可以分散风险，达到规模经济､范围经济，可以降低成本，获得协同效应，增加金融机构的竞争能力，提高资本的使用效率。

金融综合经营可以有效地稳定收益，降低风险。金融综合经营的主要特点是一定数量的子公司来从事银行､证券､保险､信托､基金等不同金融业务的具体经营，只要各子公司业务之间的风险不是完全相关的，那么通过合理的组合，金融综合经营就可以实现不同金融业务之间风险的对冲，从而获得稳定的现金流。

Benston－1989认为商业银行与投资银行业务产生的现金流相对稳定，两者混合在一起的收益会比二者之和更高，但总体风险不会增加。Saunder and walter－1994所作的各种风险模拟认为银行､保险和证券业务的组合能产生更加稳定的利润来源。Barth，Caprio and Levine－1998的比较研究表明:对商业银行从事证券业务等传统的非银行类业务进行严格限制的国家发生银行危机的可能性较高，表明金融综合经营可以在一定程度上降低风险。

在金融服务中，金融业综合经营也存在着规模经济现象。但实证分析的结果没有对于在多大的资产规模上才可以达到金融综合经营的规模经济，即对于产生规模经营的资产没有统一标准。

当通过金融综合经营提供特定金融服务组合的成本低于通过多家专业机构提供同样种类服务的成本之和时，即存在范围经济。由于信息的共享和成本节约，金融综合经营产生范围经济。

对于金融综合经营能否产生协同效应，许多学者投入到了金融机构协同效应的衡量过程中。有研究表明，银行业务的平均低效率程度大致占到总成本的20―25%。Berger， Huncock and Humphrey－1993早些时候的研究发现，大银行的效率较高，而相同规模的银行，其效率也有明显的差异，究其原因，他们认为银行的经营比银行的组织形式或者规模更重要。Betlston－1994研究认为，全能银行在规模经济､范围经济等方面要优于专业性金融机构，但他同时认为，专业性金融机构能够在与全能银行的竞争中生存下来，表明银行的组织形式并不是决定性的因素。

四､金融业综合经营模式选择

金融业综合经营主要有三种模式:一是全能银行制，在这种模式下，金融实体､产业实体可以从事所有的金融业

务，同时开展存贷款业务､证券承销与发行､保险业务､共同基金等。这是典型的业务交叉模式，为德国和其他欧洲大陆所采用。二是银行母子公司制，在此模式下，银行和非银行子公司之间没有严格界限，证券业务､保险业务､投资银行业务等是由银行子公司进行的，为英国所采用。三是金融控股公司，这是美国､日本､加拿大等发达资本主义国家金融业综合经营所选择的组织形式，也是当今世界上最为流行的模式。金融控股公司是在同一控制权下完全或主要在银行业､证券业､保险业中至少两个不同的金融行业大规模地提供服务的金融集团公司，实现集团综合､法人分业。

吴晓灵－2004提出如果以某类金融机构为主体形成金融控股公司，这个金融控股公司能从充分发挥主体优势的角度考虑综合经营的需要。我们在规范､引导金融控股公司的发展时要对金融控股公司的模式进行充分论证，不应排除以某类金融机构为基础的金融控股公司。岳世忠－2006则指出在金融控股公司的框架下，原来的分业监管仍然有效，这更有利于监管水平的提高和资本市场的完善。金融控股公司的建立就相当于在传统的银行业务和证券业务中设置了一道“弱防火墙”，从而加大公司管理人员从事此类交易的难度，在一定程度上降低了委托的风险。由此可见，在国内存在着约束条件而我国金融市场加快开放的两难局势下，金融控股公司不失为中国从分业到混业的一个现实选择。

中国金融业综合经营的模式必须适应中国金融机构的自身状况､自律水平､金融监管当局的能力､整个金融环境综合确定。金融控股公司的集团综合经营､法人分业，这就像在金融子公司之间有效地建立了一道“防火墙”，防止风险传递。在中国目前金融业风险控制能力不强的情况下，既提高了金融机构竞争能力，又防范了风险的相互感染。法人分业比较适合当前中国金融监管当局的分业监管的实际，同时要求监管能力的不断提高。金融控股公司是中国金融业综合经营的较为适当的模式。

五､金融业综合经营的风险效应

金融业综合经营是金融业发展的必然趋势，这将提高我国银行､证券､保险行业的竞争力，加快与国际化金融的接轨。综合经营的金融机构一般从事多种金融业务，必然涉及到不同的金融市场，来自各方面的竞争更加激烈，风险会更加多样化､复杂化。

金融业综合经营有利于分散风险，这是相对于分业经营而言的。逢诗伟等－2005从资产组合的角度分析出金融业综合经营后，经营业务的领域更加广泛，金融产品的种类增加，相对风险也将分散。无论在收益方面，还是在风险规避方面，综合经营都严格优于分业经营。

这不意味着金融综合经营没有风险，金融就是经营风险的企业，金融业综合经营是一种经营方式，本身也具有风险，还可能扩大风险。杨新臣－2006比较全面地指出了金融业综合经营的风险，金融业务种类之间差异性带来的管理难度加大，这不仅增加了金融机构管理的幅度和难度，而且增加了管理成本，不同金融业务的交叉带来了混合的金融风险;混业的金融机构拥有更多的信息，为金融机构的经理人提供了更多获取高收益的投机途径，在这种投机心理的驱使下，金融机构可能从事更高风险的业务，从而加大金融机构混业经营的道德风险;在享受协同效应的同时，混业经营的金融机构之间的关联交易又使得风险在整个集团内部传递。

面对外资金融机构的竞争和自身发展的需要，进行金融综合经营是相当必要的。但是在此过程中，加强风险的分析､识别､预警､预测与控制，则成为一个核心问题。尤其是我国现行的金融体制不完善，金融机构风险管理能力欠佳的情况下，进行金融综合经营的风险研究也是相当重要的。

六､金融业综合经营的监管问题

在目前的文献中，多数学者提出了在金融业综合经营的趋势下加强金融部门的监管能力和执行力度的建设问题。夏斌､陈道富－2005明确指出，根据我国金融机构目前综合经营现状和金融市场的进一步发展趋势，当前总的监管思路应该是:“在坚持分业监管原则的同时，实现部分业务逐步向功能性综合监管的过渡”。马海琨､张京－2006认为三大监管部门已经确立了金融控股公司监管的“主监管制度”，并明确了各监管机构的职能分工以及信息共享等框架，但总体来说，取得的进展仅仅处在原则性框架层面。我国的监管机构应有意识地进行制度建设，把金融控股纳入监管范围，为金融控股的发展创造良好的制度环境。李连三－2001同样也认为我国金融业实行的是分业监管模式，这种模式在分业经营的情况下是适合我国国情的，一旦我国走向综合经营，则分业监管体制将很难进行快速协调反应。因此，现在应该未雨绸缪，认真考虑综合监管的技术和进行监管部门整合问题，以适应将来金融业的综合经营。赵锡军－2006指出，为了适应综合经营的发展趋势，一方面要提高各个监管机构独立的监管水平和监管能力，同时加强各监管机构之间的合作，建立稳定的合作机制和通畅的信息交流渠道。

在分业经营､分业监管的金融环境下，在中国人民银行､银监会､证监会､保监会分别监管银行､证券､保险外，针对目前金融业综合经营的情况，还组织了一个金融联席会议，进行综合信息的处理和沟通。在我国，银行业对一国经济影响很大，四大国有商业银行在经济中的作用举足轻重，一旦在综合经营过程中发生危机，后果相当严重。因此在金融实体进行综合经营过程中，只要该实体旗下有银行参与，监管力度要加强，银监会要作为该实体的主要监管机构，要严格对其资本充足率､风险集中度､关联交易进行监控。此外监管部门要加强自身监管能力建设，提高监管水平，加强监管措施，相互交流，做到信息共享。

七､金融业综合经营的基本原则问题

就目前金融业发展来看，金融综合经营势不可挡，国内的金融机构已经开始积极进行综合化经营。周小川－2006认为要稳步推进金融业综合经营试点，寻找正确的出路和创造必要的环境。曾凡良－2002提到中国的金融改革是一个长期的过程，必须结合我国的实际，走一条渐进式的混业经营道路，也就是要正确处理好改革､发展和稳定的关系。王－2004－当时为中国人寿保险公司的总经理明确提出中国保险业综合经营要渐行渐近。

对于金融综合经营也要有试行步骤､试行地区､试行行业､试行单位，应该在上海､北京､深圳等金融业相对发达的地区的大型银行､保险､证券公司，如中国工商银行､中国银行､中国人寿保险公司等开展试点。应先让内控制度健全的金融机构进行银行､证券业务､保险业务的综合经营试点，不能一哄而上，让所有的金融机构同时介入银行､证券､保险市场，这样做有助于减少对证券市场､保险市场的冲击，同时逐步增强银行经营证券业务､保险业务的本领，在实践中慢慢成熟起来。考虑到银行业对整个经济的影响，商业银行在初期可介入保险业务及风险较小的证券业务，如债券业务和股票一级市场业务，以做到有章可循､有序､稳步推进金融业综合经营试点工作。

八､若干结论和展望

我国应当加快金融改革，顺应金融业发展趋势，进行金融业综合化经营的创新。我们认为，基于我国金融机构自身发展水平和社会经济环境，建立金融控股公司是最佳选择。同时要提高我国金融监管的能力，建立金融体系的风险预警系统，加强金融机构综合化经营后抵御风险的能力，确保金融体系安全。

1. 积极､有序､稳步地推进金融业综合经营的进程。世界经济一体化和WT0后外资金融机构的挑战，除了要求积极有序地发展间接融资外，要积极稳妥地发展资本市场等直接融资市场，以提高国内金融机构的综合经营能力。

2. 金融控股公司是适合我国国情进行金融业综合经营的现实选择。金融控股公司的各金融机构分业经营，在同一利益主体下相互协作。这样既和我国目前的监管水平相适应，又提高了机构的运作效率。

3. 要剖析金融业综合经营风险的一般机理，结合国外发达国家､地区的风险管理方面的经验，构建适合中国金融业的风险预警模型，发出警号，揭示警源，进行有效的风险控制。

4. 金融监管当局要加强监管能力建设，要大力协调监管，提高监管人员的自身素质，做好现场监督和非现场监督的协调，做好为金融业综合经营保驾护航的准备。随着金融业综合经营的逐步开展，银行业､证券业､保险业将日益融合，将会出现越来越多的交叉型业务和替代性产品，各方还可能在资本市场上协同对某种金融工具进行选择和运用，以达到特定的目的。因此，势必要求金融监管部门及时调整监管模式和监管内容，以适应监管对象的发展变化。2006年3月，银监会和保监会已就“主监管人制”达成一致。即以保险公司为主体的集团将以保监会监管为主，以银行为主体的集团则以银监会监管为主。目前央行也正在起草“金融控股公司监管条例”，控股公司旗下的银､证､保子公司之间及金融和实业之间将设置“防火墙”，以有效隔离总体风险。如此，我国金融业的综合经营将在适度､有效监管的前提下得到健全的､规范的发展。

参考文献:

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[2]高晓梅.金融业从分业经营向混业经营回归的国际实践及启示[J].山东财政学院学报，2001，（5）

[3]卢娟，朱峰.加入WTO与银行制度选择[J].金融理论与教学，200l，（4）

[4]李连三.我国金融业综合经营的具体步骤和实施策略[J].金融论坛，2001，（12）

[5]逄诗伟等.从资产组合角度分析混业经营的风险[J].上海交通大学学报，2005，（10）

[6]刘杨.我国金融业混业经营应当缓行[J].农村金融，200l，（5）

[7]马海琨，张京.论我国商业银行的综合经营之路[J].华东经济管理，2006，（7）

[8]秦晓.金融不可过望于混业[J].金融信息参考，2002，（7）

[9]田贺萍.中国金融业混业经营模式选择[J].金融理论与实践，2003，（8）

[10]曾凡良.混业经营一中国金融业发展模式的必然选择[J].西南金融，2002，（1）

[11]夏斌，陈道富.关于“十一五”期间我国金融机构综合经营监管的建议[J].新金融，2005，（11）

行业综合监管篇（9）

国外保险业综合经营经验

美、英等发达国家保险机构早已涉足综合经营，并具有多家历史悠久、实力雄厚的跨国保险集团公司，如，美国国际集团（AIG）、荷兰国际集团（ING）等等。

从国际实践来看，综合经营主要有两种模式：全能保险模式，即在保险公司内部设置业务部门，全面经营银行、证券、保险、信托等多种金融业务。该模式的优点在于：全能保险可以根据自身实力和客观需求制定多元化发展战略，进行金融业务交叉的研究，创造多功能的金融产品，设计最优的产品服务组合；保险公司内部各个部门可以共享资源，增加信息资源的流动性，发挥信息优势。该模式的问题在于：各业务部门不设立“防火墙”。因此，此种模式要求市场主体和监管当局有完善的监管体系和较高的监管效率，否则极易诱发和积累金融风险效率，否则极易诱发和积累金融风险。金融控股公司模式，即在相关的金融机构之上建立金融控腔公司，在同一控制权下，通过对银行、保险、证券和信托子公司控股实现业务渗透，各子公司都有自己独立的资本金、管理队伍、会计标准，相对独立运作，但在诸如风险管理和投资决策等方面以控股公司为中心。该模式在1999年出现在美国，由《金融服务现代化法案》首创。这种模式的特点是：金融控股公司可以通过资本的调度和不同期限，综合发展计划的制定，调整集团在各个金融行业中的利益分配，形成最大的竞争力；子公司之间可以签订合作协议，实现客户优势互补，共同开发多样化的金融产品，进而降低整体经营成本；各金融行业既自成专业化发展体系，又能互相协作；通过频繁的并购，金融集团的规模更容易摆脱单个金融机构资金实力的局限，向超大型发展；不同业务的子公司之间建立有“防火墙”，减少了不同利益集团之间的利益冲突，可以有效的防止风险的传递。虽然发达国家综合经营模式各有差异，但均存在以下共性：一是经营环境与动因相同。20世纪70年代以来，由于金融业经营环境的变化、经济新思潮的涌动、分业经营的弊端等原因促使各国金融业严格的分业经营制度发生转变。二是金融综合经营主体资本金实力雄厚。金融综合经营主体采取的经营模式虽不同，但他们都具备集团化的显著特征、完善的综合经营架构和雄厚的资金实力。三是综合经营监管理念均有提升。在监管方面都实现了从分业监管向综合监管、从机构监管向职能监管、从事后监管向事前监管的转化。

国际上多家以保险为主业进行综合经营的集团公司，无论是行业内综合经营还是跨行业综合经营，无论是采取全能保险模式还是金融控股公司模式，都与其自身实力、形成和发展的客观环境相关联，各种综合经验方式和模式各有利弊，既有优势互补带来的成功经验，又有如AIG因盲目扩张、累积风险带来的失败教训。我国保险业综合经营刚刚起步，自身实力和风险管控能力还不足，要在经营和监管模式两方面积极借鉴发达国家综合经营成功经验和失败教训，根据自身情况，选择适当发展方式，避免盲目扩张，谨慎涉足风险过大的跨行业领域，稳健发展我国保险业综合经营。

我国保险业综合经营现状

保险业实行综合经营既受追求价值最大化、转移和降低经营风险的内因影响，又受外部竞争和客户多元化需求的外因驱使，是金融一体化背景下保险业持续发展的必然趋势，也是中国金融保险体制适应国际、国内环境变化而不断深化改革、不断发展的结果。

目前，如中国平安、中国人寿、中国人保等这样有声誉、有实力的大型保险公司早已开始为组建完备的集团控股公司做着种种努力，并已经在行业范畴内积极实践。012年第11期中旬刊（总第498期）时代金融TimesFinanceNO.11，2012（CumulativetyNO.498）

保险机构以风险为经营对象，对风险管控方面有丰富的经验，因此以保险机构为主体组建金融综合经营集团将具有其独特的优势，其中包括：在集团控股公司内部，各子公司之间可以互相提供服务，减少信息的不对称、降低交易成本。保险业在长期经营发展中积累了大量客户资源，随着保险覆盖面不断扩大，对国民经济的渗透度逐步加深，这些客户资源对于未来综合经营是最宝贵的财富。销售渠道优势。保险业的销售渠道优势首先在于其营销渠道的多元化。保险业目前拥有个人营销员队伍、直销业务员队伍、兼业（如银行、邮政等）三大类业务的销售渠道，保险公司、经纪公司等专业渠道也在近几年有迅猛发展。如，中国人寿拥有超过70万名个人人、1.5万多个营销网点、4800多家分支机构及超过9.4万家分布在商业银行、邮局的销售网点；人保财险拥有遍及全国的机构网点，4500多个分支机构。客户可以在一个业务网点享受“一站式”服务，满足客户多元化的金融理财需求。保险产品的功能是为客户提供风险管理和财务保障，与其他金融产品存在一定的互补关系，通过将特定保险产品与其他金融产品整合销售，为客户提供更为全面的财务保障。例如，为信用卡客户提供失卡保险，为刷卡购买机票的客户提供航空意外险、旅游意外险。截至2011年底，我国保险业总资产已6万亿元人民币，随着今后国内保险资金运用政策进一步放宽，保险资金还会被允许投入到更广阔的业务领域。保险机构作为专门经营风险的金融机构，在风险的识别、评估、控制和预警方面都有着丰富的经验和成熟的技术。保险业要实现综合经营，关键点之一就是做好风险的控制，防止各关联公司间风险的传递和放大。

从表1中可以看到，目前在我国以保险公司为主体组建的、真正具有广义综合经营框架的只有中国平安保险（集团）股份有限公司。中国平安保险（集团）股份有限公司下设平安人寿、平安产险、平安保险海外（控股）、平安信托；2003年平安集团凭借平安信托，联手汇丰收购了福建亚洲银行，后平安集团取得控股权，将其更名为平安银行，同时也开创了保险公司控股、经营银行业务的先河。2006年平安集团收购深圳市商业银行89.36%的股份，并于2007年6月，经中国银监会批准与深圳市商业银行合并，并更名为深圳平安银行股份有限公司；2004年平安养老保险股份有限公司核准开业，成为中国首家企业年金专业经营机构；2005年，平安健康保险股份有限公司、平安资产管理公司也正式开业。至此，平安集团综合经营的金融控股公司整体构造在符合我国法律法规规定的基础上已初步成型。平安集团自完成综合经营架构的建设后，平安产、寿险业务同比涨幅平稳，旗下银行、证券两项业务增势惊人。根据中国平安公布的2011年度年报数据显示，2011年12月31日，平安总资产已达2.29万亿元，同比大增95.1%，实现净利润194.75亿元。其中，平安银行及深发展银行业务为集团贡献利润共计人民币79.77亿元，业务利润占比达40.96%，非保险业务利润占比进一步提升，保险、银行、投资三足鼎立的利润结构渐显，综合经营效应已逐渐发挥出来。随着后援平台功能整合的平稳推进，交叉销售业绩超越预期，业务正向着“一个客户、多个产品”的战略发展，综合经营为其利润的增长及集团信誉、品牌价值的提升做出了巨大贡献。

我国保险业综合经营发展的对策

未来5至10年，我国保险市场将继续保持专业保险公司与保险控股集团公司共存的局面，两者不可完全替代。要择优扶强，让那些有足够优质资本的、拥有良好声誉的保险公司率先实行综合经营模式，使我国中资保险企业在综合经营的实践中积累经验。各保险控股集团公司要依据市场环境及自身优势，立足比较成本审慎决策，做到有步骤的稳步推进。此外，进一步推动保险业综合经营健康发展还要做到以下几个方面：

行业综合监管篇（10）

农业综合开发实施十多年来，财务监督起到了不可替代的作用，资金管理情况总体上是好的，但少数地方也存在着以下的问题：

（一）违反专项资金管理规定。地方上一是存在擅自截留挪用项目资金、改变项目用途的问题；二是擅自调整项目计划，资金没有跟着项目走，有的甚至把项目资金拨给非项目建设单位使用；三是虚列支出、虚列费用，套取项目资金，用于非项目性支出。

（二）支出管理松懈。制度不健全，财务管理松懈，账务手续不规范。制度的漏洞是最大的漏洞，一些部门和单位没有建立完善的财务管理制度，没有建立职责分明、相互牵制的内部控制制度。一些项目实施单位不按规定缴纳应交税款，使用不合规发票和白条入账，有的干脆以拨代支，用收据替发票入账，还有的违规支付大量现金，造成财务管理“黑洞”；

（三）地方财政配套资金不能及时足额到位。客观原因是有的地方财政状况紧张，配套任务太重，难以按计划完成，于是出现了这样一些问题：一是虚假配套。有的只下配套资金空头预算指标文件而不拨款；有的把本级配套资金拨付给财政资金专账，又以预算代扣形式从基层调回；还有的先把上级下拨的财政资金由财政资金专账拨付给报账资金专账，再由报账资金专账以预付工程款名义拨给工程资金专账，再由报账资金专账绕到财政预算账户，作为本级配套资金。这些表面上是财政资金按程序拨付，实质上是利用上级财政资金达到实现本级虚假配套的目的；二是迟拨资金。有的地方把本级预算配套资金和上级下达的财政资金长期压在账户上，临时周转用于发放工资，以缓解地方财政预算资金调度困难；还有的把财政资金直接从预算账户拨给其他项目，待周转使用归后再把资金拨到财政资金专账，等等。从实际情况看，突出表现为财政资金在地、县两级滞留时间较长，资金年度结转额度较大，由于迟拨资金，影响了农业综合开发项目建设的进度。

（四）有偿资金未按规定使用。农业综合开发投入有偿资金，在目前农业和农村融资体制下，实际上弥补了农业信贷资金的不足，可以提高财政资金的使用效益，同时加大项目建设单位在资金使用上的市场意识和竞争意识。随着我国市场经济体制的逐步确立，以及农业综合开发的不断发展，财政有偿资金管理遇到了一些矛盾和问题：一是有偿资金回收难的问题，已经危及滚动开发的投入机制。在中央和地方财政每年的农业综合开发配套资金计划内，除了预算安排一部分外，有很大一部分是从回收的本级有偿资金中安排，进行滚动配套的。本级有偿资金的来源有限，且由于种种原因难以回收，这将会造成本级有偿资金的来源枯竭，使得配套资金更难落实，已经危及滚动开发的投入机制；二是垫付、抵顶偿还有资金的问题，已严重影响项目建设。由于县级财政直接对项目单位借款，目前，能从项目中直接回收的资金不足50%。项目单位不能归还的有偿资金，则需要县级财政拿其他资金偿还，因此县级财政还款压力较大。有的地方因财力有限，就动用当年的项目有偿资金抵扣到期的还款，甚至用当期无偿资金垫付偿还有偿资金，出现了大量项目资金空转的问题。农业综合开发项项目立项选得再准，资金不到位，发展经济也还是一句空话；三是不按计划投入有偿资金，不利于发挥有偿资金的效益。有的地方唯恐有偿资金收不回，不敢借给项目单位，待有偿资金到期后直接从账户上划给上级财政部门；也有的把有偿资金变成了财政部门的短期周转资金，任意借给非计划项目；四是违反有偿资金使用政策规定。有的随意调整占用费率、任意缩短或延长有偿资金使用期限。

以上四个方面问题违反了资金管理的规定，损害农业综合开发事业和声誉。为了保证农业综合开发活动符合国家政策、法规和制度的要求，迫切需要强化农业综合开发财务监督工作，以便在监督中了解新情况，发现新问题，及时研究制定有效对策，纠正偏差，使农业综合开发管理工作正常有序进行。

二、谁来对县域农业综合开发进行财务监督

按监督主体划分，除农业综合开发系统自身监督而外，农业综合开发财务监督的形式主要包括财政监督、审计监督、社会监督。三者必须有机结合，相互协调，才能形成全方位的财务监督体系，使农业综合开发资金置于全方位监管之中。这里要强调两点：即各级农业综合开发管理部门和建设单位必须按照有关法律、行政法规规定，接受有关监督检查部门依法实施的监督检查；另一方面，作为各监督主体，除日常财务监督外，也应尽量避免重复交叉监督检查。

（一）财政监督。财政监督是指财政部门对农业综合开发资金加强监督检查，深入跟踪到项目实施单位，对各项经济活动和财务收支的合理性、合法性和有效性进行监督。财政监督主要由财政监督监察部门（或专员办）对农业综合开发的监督，农发系统内部的监督也属于财政监督的范畴。

行业综合监管篇（11）

农业综合开发实施十多年来，财务监督起到了不可替代的作用，资金管理情况总体上是好的，但少数地方也存在着以下的问题：

（一）违反专项资金管理规定。地方上一是存在擅自截留挪用项目资金、改变项目用途的问题；二是擅自调整项目计划，资金没有跟着项目走，有的甚至把项目资金拨给非项目建设单位使用；三是虚列支出、虚列费用，套取项目资金，用于非项目性支出。

（二）支出管理松懈。制度不健全，财务管理松懈，账务手续不规范。制度的漏洞是最大的漏洞，一些部门和单位没有建立完善的财务管理制度，没有建立职责分明、相互牵制的内部控制制度。一些项目实施单位不按规定缴纳应交税款，使用不合规发票和白条入账，有的干脆以拨代支，用收据替发票入账，还有的违规支付大量现金，造成财务管理“黑洞”；

（三）地方财政配套资金不能及时足额到位。客观原因是有的地方财政状况紧张，配套任务太重，难以按计划完成，于是出现了这样一些问题：一是虚假配套。有的只下配套资金空头预算指标文件而不拨款；有的把本级配套资金拨付给财政资金专账，又以预算代扣形式从基层调回；还有的先把上级下拨的财政资金由财政资金专账拨付给报账资金专账，再由报账资金专账以预付工程款名义拨给工程资金专账，再由报账资金专账绕到财政预算账户，作为本级配套资金。这些表面上是财政资金按程序拨付，实质上是利用上级财政资金达到实现本级虚假配套的目的；二是迟拨资金。有的地方把本级预算配套资金和上级下达的财政资金长期压在账户上，临时周转用于发放工资，以缓解地方财政预算资金调度困难；还有的把财政资金直接从预算账户拨给其他项目，待周转使用归后再把资金拨到财政资金专账，等等。从实际情况看，突出表现为财政资金在地、县两级滞留时间较长，资金年度结转额度较大，由于迟拨资金，影响了农业综合开发项目建设的进度。

（四）有偿资金未按规定使用。农业综合开发投入有偿资金，在目前农业和农村融资体制下，实际上弥补了农业信贷资金的不足，可以提高财政资金的使用效益，同时加大项目建设单位在资金使用上的市场意识和竞争意识。随着我国市场经济体制的逐步确立，以及农业综合开发的不断发展，财政有偿资金管理遇到了一些矛盾和问题：一是有偿资金回收难的问题，已经危及滚动开发的投入机制。在中央和地方财政每年的农业综合开发配套资金计划内，除了预算安排一部分外，有很大一部分是从回收的本级有偿资金中安排，进行滚动配套的。本级有偿资金的来源有限，且由于种种原因难以回收，这将会造成本级有偿资金的来源枯竭，使得配套资金更难落实，已经危及滚动开发的投入机制；二是垫付、抵顶偿还有资金的问题，已严重影响项目建设。由于县级财政直接对项目单位借款，目前，能从项目中直接回收的资金不足50%。项目单位不能归还的有偿资金，则需要县级财政拿其他资金偿还，因此县级财政还款压力较大。有的地方因财力有限，就动用当年的项目有偿资金抵扣到期的还款，甚至用当期无偿资金垫付偿还有偿资金，出现了大量项目资金空转的问题。农业综合开发项项目立项选得再准，资金不到位，发展经济也还是一句空话；三是不按计划投入有偿资金，不利于发挥有偿资金的效益。有的地方唯恐有偿资金收不回，不敢借给项目单位，待有偿资金到期后直接从账户上划给上级财政部门；也有的把有偿资金变成了财政部门的短期周转资金，任意借给非计划项目；四是违反有偿资金使用政策规定。有的随意调整占用费率、任意缩短或延长有偿资金使用期限。

以上四个方面问题违反了资金管理的规定，损害农业综合开发事业和声誉。为了保证农业综合开发活动符合国家政策、法规和制度的要求，迫切需要强化农业综合开发财务监督工作，以便在监督中了解新情况，发现新问题，及时研究制定有效对策，纠正偏差，使农业综合开发管理工作正常有序进行。

二、谁来对县域农业综合开发进行财务监督

按监督主体划分，除农业综合开发系统自身监督而外，农业综合开发财务监督的形式主要包括财政监督、审计监督、社会监督。三者必须有机结合，相互协调，才能形成全方位的财务监督体系，使农业综合开发资金置于全方位监管之中。这里要强调两点：即各级农业综合开发管理部门和建设单位必须按照有关法律、行政法规规定，接受有关监督检查部门依法实施的监督检查；另一方面，作为各监督主体，除日常财务监督外，也应尽量避免重复交叉监督检查。

（一）财政监督。财政监督是指财政部门对农业综合开发资金加强监督检查，深入跟踪到项目实施单位，对各项经济活动和财务收支的合理性、合法性和有效性进行监督。财政监督主要由财政监督监察部门（或专员办）对农业综合开发的监督，农发系统内部的监督也属于财政监督的范畴。

农业综合开发财政监督可分为三个方面。农发系统内部监督主要是农业综合开发管理部门和建设单位自身加强监督检查，深入项目实施单位跟踪管理，对自身各项经济活动和财务收支进行监督。财政内部监督机构的监督是财政部门作为行政主管部门，对农业综合开发财务活动进行的监督。财政监察专员办的监督是针对某时期资金管理上的薄弱环节、普遍性和倾向性问题，有计划地开展专项检查。它具有针对性、时间性和覆盖面广、效果突出、解决问题集中的特点，对于加强财政资金管理，提高决策的准确性有着重要的意义。

（二）审计监督。审计监督指政府审计部门行使的监督。审计机关对农业综合开发资金应坚持定期或不定期的审计的制度。农业综合开发审计主要是监督项目计划执行情况，全面地查对有关政策法规和有关财务管理制度的落实情况，真实、完整、准确地提供审计报告。

农业综合开发审计监督是对财政监督的再监督，是对项目建设过程及其结果的综合性监督。审计监督已成为农业综合开发验收工作必须履行的重要程序。近几年来，国家审计署对农业综合开发资金实行定期专项审计的制度，即每三年进行一次全面审计，审计报告作为国家验收的依据之一；地方各级审计部门原则上采取每年审计一次的方法，即要求每一期或每一个年度项目全部竣工后，对农业综合开发资金进行全面审计。

（三）社会监督。社会监督主要是指农业综合开发项目计划执行和资金运行情况应向社会公开，接受广泛的监督。社会监督包括社会团体、中介机构、项目实施单位、地方人大和政协等部门以及农民群众等社会公众和社会舆论对农业综合开发财务活动实施的监督。当前尤其强调农民群众的民主监督。根据《县级农业综合开发工作规程》，在开发前期，农民应广泛了解政策，积极参与立项；在开发中期，农民应积极参与项目建设，进行跟踪监督；在开发后期，农民应参与建后管护，实行项目资金公示制。作为业主，在实施农业综合开发活动中运用设计、监理、会计事务所等社会中介机构对工程进行多层面监督，则是现阶段项目管理通行的运作方式。

三、农业综合开发财务监督的范围与内容

财务监督主体实施的监督活动，围绕项目工程实施活动，贯穿于农业综合开发项目和资金管理的全过程。

1、监督项目建设单位各项财务管理制度是否健全和有效。为了保证农业综合开发财务管理工作有章可循，既要加强制度建设；又是要监督各项财务管理制度是否得到严格贯彻执行。还要看是否定期对制度执行情况进行检查总结，对执行中存在的问题能否及时解决；