乡村治理体会大全11篇

乡村治理体会篇（1）

随着我国城镇化建设的加速推进，以及农村改革的不断深入，农村社会经济条件发生了深刻的变革，乡村农民的诉求更加的多元化和复杂化，这对传统的乡村基层建设、治理模式提出了新的挑战。传统的乡村治理机制和体制在运行过程中功能不断的失调，难以发挥其应用的作用，致使现在的乡村在治理过程中困难重重。所以分析我国现阶段乡村治理过程中存在的问题和瓶颈，并提出相应的对策对创新乡村治理具有重要的功能作用。

乡村治理

（一）治理和乡村治理的概念

十八届三中全会中指出推进国家治理体系和治理能力现代化是当前我们党的一项重要的工作，乡村是国家的基本行政单位，其治理体系和治理能力的现代化关系到国家治理体系和治理能力现代化的实现。首先，我们需要理清什么是治理的概念？俞可平在《治理与善治》中对治理的定义如下：治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。并指出治理的主体可以是公共机构也可以是私人机构，还可以是两者的结合。

在对治理理解的基础上，本文对乡村治理的定义是乡村治理是指：治理主体（公共部门和私人部门）运用一定的权利和权威对乡村工作进行指导，并提供相应的公共服务和公共管理的过程，是一个上下互动的沟通过程，以使此乡村整体利益最大化和最优化。

（二）传统乡村治理的模式

在我国传统的乡村治理中存在着三种主要的治理模式：乡绅自治、政社合一和乡政村治模式。

（1）“乡绅自治”模式（1949年建国以前）

在新中国成立以前的传统乡村中的治理模式可以说是一种“乡绅自治”模式。这种乡村治理模式的运行是这样的，国家封建官僚的政权下放到县一级，在县以下的乡村实行地方宗族、乡绅或地方社会名流自治的方式。费孝通也说过皇权至于县政，县为基本的行政组织，在县以下实行自治。在这种乡村治理模式中，乡绅是乡村社会治理的主体，国家的行政权没有渗透到乡村的治理体系之中。在国家与乡绅之间实际上是一种委托-的关系，乡绅在乡村社会中起到主导的作用，主要功能是进行社会教化、调节纠纷等。所以在我国的乡村形成了一种至下而上的治理体系。这种治理模式与至上而下的国家政权体系形成了所谓的双轨治理体系，在乡村治理中曾起过积极作用。

（2）“政社合一”模式（1949年至1978年改革之前）

随着新政权的建立，为了更好的巩固新生政权和进行国家工业化、现代化建设。在国家政权方面实行高度集权的局面，对应的在乡村治理中，我们实行的也是高度集权化的“政社合一”的治理模式。该模式的运行是有、生产大队和生产大队三级协同完成的，以生产对为基础、公社为上级、三级政权层层控制的模式。在这种治理体系中国家的政权渗透到乡村的每一个角落，村民被牢牢的附属在这种体制之中，实现统一劳动、统一分配的完全意义上的平均主义。“政社合一”的模式在巩固国家政权方面起到积极作用。

（3）“乡政村治”模式（1978年至今）

20世纪70年代未，随着农村经济体制的不断改革，对乡村的治理体制也提出了新的要求。从安徽省小岗村开始于政府建立协议，实行家庭联产承包责任制，广大农村地区也开始推行这种治理。这样乡村的治理模式必须适应新形势下的要求，在我国乡村地区开始实行“乡政村治”的治理模式。该模式是国家在乡镇设立基层政权也即是乡镇政府，统一管理本乡镇的社会事务；在乡镇以下的乡村中，设立村民委员会进行自我选举、自我决策、自我监督和自我管理，村民委员会是村民的自治组织，在一定的形势下实现了村民当家作主的目标。但是，随着我国乡村的不断变迁，这种治理模式的弊端越来越突出，乡镇政府权力过大，村民没有发挥根本的自治。

当前我国乡村治理中存在的问题和困境

随着乡村社会的不断变迁，乡村社会发生了巨大的变化，传统的乡村治理机制体制在新的环境下越来越难以发挥其应有的作用，存在的问题又进一步的制约了乡村经济社会的发展。下面就对当前我国乡村治理中存在的问题进行简要的分析。

（一）行政化色彩浓重

在当前的乡村治理问题中最明显的特点就是行政化色彩的浓重，主要表现在以下几个方面。一是，基层政权的行政化，乡镇政府作为管理乡村社会的基层政权，在治理乡村中，没有发挥其领导指挥和服务的作用，权利过多的干预的乡村治理之中，为自己谋私利，甚至还操纵村委会的选举。二是村委会作为乡村自理的自治组织，在治理中过多的依赖乡镇政府，只对其负责，没有真正为村民谋利益，出现了村民自治的行政化。三是，在治理中，许多的政务、事务及村务都不规范，没有按章程办事或者就没有相应的规范机制，同时信息不公开、不透明，村民监督不足等，这些都造成了乡村治理中的行政化色彩。

（二）村民参与不足

在乡村治理过程中，村民作为治理主体之一，本应积极主动的参与乡村治理之中，发挥其主人翁的作用，可在实际的运行过程中，却表现为村民参与不足或者是缺位的现象。主要变现：一是村民参与意识的淡薄。由于各种原因，村民没有意识到其本身在乡村治理中的作用，没有参与到乡村事务的治理之中，事事都过多的依赖于村委会。二是乡村精英的流失。由于现代社会的高速流动性及受推拉理论的影响，农民中的精英分子出现了外流的现象，剩下“386199”部队，由于其自身的局限性，没有能力参与乡村治理之中。三是村民参与的渠道不足。在实际的治理中，由于治理的体制机制并不健全，有意向参与乡村治理中的村民却找不到参与的渠道和方式。

（三）资源整合不足或浪费严重

传统上乡村治理的主体主要是乡镇政府和村委会，这就造成了治理主体的单一性，不能很好的协调和利用乡村资源。一是，没有调动村民的参与意识，村民被排除在治理主体之外，没有整合村民的智慧和力量。二是，在治理中，乡镇政府权力过大或集权化的趋势明显，出现了利用职权为牟利，造成私权、财权的严重浪费。同时还表现在，政府在治理过程中，出现了所谓的“三位”现象即错位、缺位、越位，这都会使乡村治理中资源整合不足或是浪费的现象。三是，第三部门没有参与治理之中。在城乡关系之中，表现最明显的就是公共服务的非均等化。

（四）治理中的非规范化

在乡村的治理过程中，由于各方面的原因，治理中出现了非规范化的趋势。主要表现在以下三个方面。一是乡村在治理过程中并没有健全的机制体制，导致治理主体在治理过程中出现职责越位或缺位的现象；同时还造成了干群关系的紧张状况。二是缺乏规范化的法律，在我国当前的乡村治理中，并没有一套规范化的法律法规来保障治理的有序化，现有的法律由于受当地的村规民约所发挥的作用也不足。三是缺乏规范化的评价体系。在乡村治理过程中，缺乏对治理主体、治理过程、治理结果的评价体系，同时在评价中并没有发挥村民的主体地位。总之，这些都导致了治理过程的非规范化。

针对乡村治理过程中的问题提出相应的路径选择

通过对以上乡村治理过程中出现的问题进行的分析，本文就对改善这些问题方面提供以下四个方面的路径选择。

（一）要走上规范化的治理体系

针对当前我国乡村治理中存在的种种问题和困境以及对各地创新乡村治理过程的经验和教训，对未来乡村治理来说第一步就是要走上规范化的治理体系。这就要求一是乡村治理过程中要制定和完善相应的法律和法规体系，治理主体要做到有法可依、有法必依的要求。一定要做到规范化的治理过程和结果，基层党组织尤其要做到这项要求。二是治理程序的规范化，对乡村治理主体来说，要严格按照治理的法定程序办事，不能越位、错位和缺位，治理主体要各司其职、互相补充、互相合作。三是评价标准的规范化，在对乡村治理主体和内容的评价过程中，要有规范化的评价标准，同时还要求多元主体参与乡村的评价之中。

（二）走多中心主体参与的治理结构

从乡村治理创新的经验中，在乡村工业化、城镇化过程中，乡村社会结构发生巨大变化、新问题、新挑战不断出现的情况下，必须转变传统的单一主体治理模式，走向多中心主体共同参与的治理体制。这种多中心主体治理的模式，要求在乡村治理中，不仅要发挥政府、社区居民、市场的作用，还要积极动员和培育其他社会组织的参与和合作，这种社会组织既包括各种社会公益性组织和基金会，还应该包括医疗卫生组织、教育组织等。多中心主体参与过程中，要明确各自的职责和权限，做到权责对等和互相合作。对政府部门来说，政府在乡村治理过程中要转变观念，适当放权，做好引路人的作用。同时还要培育村民的公民意识，引导公民积极主动的参与治理之中。对社会组织来说，应该积极主动的介入乡村治理之中，了解村民多样化的需求，提供利民的社会公共服务。对一般的社会组织来说，例如医疗卫生组织，应定期给村民检查身体，关注弱势群体的发展。总之，未来的乡村治理要走向善治，必须走多元化主体共同参与的模式。

（三）走以需求为导向的服务型治理模式

在乡村治理中我们首先必须打破原有治理体系中以管理为主要目的的治理形式，要从管理乡村走向为居民提供便利的公共服务和公共管理的治理。在未来的乡村治理过程中，要坚决杜绝对村民的各种压制手段，应该重点突出以“指导和服务”这两个方面的内容。对基层政府来说，应树立“小政府大社会”、为村民提供帮助和服务的理念。还可以设计各种需求调查问卷，及时了解村民当前最关心、最要解决的困难和问题，一切都以村民的根本利益为出发点和落脚点。同时，在当前村民的诉求和利益出现多样化的条件下，个治理主体应该明确各自的职责，提供多样化的社会管理和社会服务。例如，对失业村民提供经济和就业方面的援助；对空巢家庭、留守妇女、儿童给予特别的救助。

乡村治理体会篇（2）

引言

国家力量与乡村社会在数千年的历史长河中演绎着“进入”与“退出”的循环，而这一系列循环深刻地影响着乡村治理的权力结构。无论是封建社会还是民国时期乃至新中国成立后，国家权力与乡土社会之间力量的消长都影响着乡村的发展。后税费时代，国家权力逐渐减少了对乡村的管控，乡镇基层政府也逐渐由“汲取型政权”向“悬浮型政权”转变（周飞舟，2006），这使得乡镇基层政府与乡村村民的关系变得疏离。在“压力型体制”下，更多的基层政府选择了“不出事”与“做作业”的治理逻辑（欧阳静，2010）。此外，随着农村城镇化的推进以及国家惠农、富农、支农政策力度的加大，农村的土地资源与各种惠农政策项目成为各方行动者“交易”的对象，城乡交界地带的村落成为各方力量博弈的场所。乡村治理呈现出的混乱局面，从根本上是由国家权力的有限退出、市场经济理性的渗透以及传统礼俗的沦丧所共同引致的。政治、经济与文化的逻辑共同影响着乡村治理的生态，可以说转型期我国乡村治理的生态是丰富生动而又发人深省的，更是复杂多样而难以厘清的。以权力结构的视角去剖析乡村治理可以从根本上厘清乡村治理的复杂格局，把握乡村治理的运行规律与发展趋势。

宗族、混混与经济能人：乡村治理“体制外”的三股力量

乡村治理的权力结构中存在着不同的权力主体，宗族、混混与经济能人在不同的地域、不同的历史阶段的乡村发展中影响着乡村治理的模式与行动方式。乡村在很长的历史时期内是缺乏行政力量介入的场所，熟人社会的行动逻辑是以礼俗与宗族等传统力量作为规约的。精耕细作的小农经济使得拥有土地资源较多的地主和宗族势力较强的大户成为乡村治理中的强势行动者，很长一段时期他们既充当着“保护型经济人”的角色，又通过一系列手段获取声望、地位等传统的中国人较为注重的价值诉求。在明清及其之前，国家权力的正式设置止于县一级，在乡和村则实行地方性自治。那么，这种自治是如何实现的？众多研究表明，实际上是由乡绅与宗族共同治理乡村的（吴晗、费孝通，1948；郑振满，1992；赵秀玲，1998）。肖唐镖认为，宗族势力对乡村治理的影响大致经历了三个阶段：从明清时期宗族治理的全盛时期到清末到民国时期的持续期，再到新中国成立以后至改革开放之初的毁灭期。此外，从当前的趋势可以发现，改革开放以来一些地区宗族势力重新崛起，宗族势力在传统型乡村依旧扮演着重要角色，可以将改革开放以来的宗族治理称为复兴期。

随着国家政权结构的变迁尤其是乡村社会中权力的介入，乡村逐渐成为“谋利”的场所。无论是民国时期乡绅角色从“保护型经纪人”向“赢利型经纪人”的转变，还是新中国成立以来经过各种政治运动的洗礼而使得国家对乡村的汲取能力日趋加强，也正是在这一时期国家权力对乡村治理的干预达到顶峰。随着政治浪漫主义的退潮，改革开放以来乡村民营经济的发展推动着一大批经济能人的产生，他们在乡村经济发展乃至乡村治理中扮演着日益重要的角色。苏南的很多乡村在改革开放后实现了从“村庄型公司”向“公司型村庄”的转变（郑风田，2011），苏南模式中值得称道的企业家“经营”村庄的特征使得乡村治理日趋呈现出“公司”或“企业”的特征。这与戴慕珍、张静等学者所论述的“地方法团主义”有着类似的特质。村支书与村长作为乡镇政府在乡村治理中的“体制内”人，开办乡镇企业成为这一时期乡村经济发展的亮点。21世纪以来，这些乡村的“公司”已经逐渐嵌入乡村的治理结构之中，形成“公司型村庄”。

而在一些“原子化村庄”，有限的社会流动、革命理想主义的退潮和村庄集体对农民控制力的下降给农村带来了新的秩序现象。乡村混混从改革开放之初通过身体暴力积累名气到20世纪90年代中期以后随着国家社会综合治安治理运动的开展后逐渐开始利用早起积累的名气经营实业。一定意义上而言，乡村混混的身份转换过程是国家与乡村关系演变的产物，而这也进一步影响着乡村混混和乡村治理组织之间的关系。乡村混混与乡村治理组织之间的关系随着国家对乡村控制力的降低而实现了“弱”混混“强”治理组织到“强”混混“弱”治理组织的转变，乡村混混与乡村治理组织的关系也从“相互疏离”走向“利益联盟”，乡村治理呈现出“内卷化”的局面（李祖佩，2011）。

随着国家权力对乡村治理的介入日趋减少、乡村治理组织权力的弱化以及资源下乡的开展，乡村治理中“体制内”精英日益不能单独承担乡村治理的功能。宗族、混混与经济能人等“体制外”力量从乡村治理的“幕后”走向“前台”，使得乡村治理的权力结构发生了巨大的改变。而这三股力量之间的强弱对比与力量消长又构筑了我国不同地域、不同历史时期乡村治理的三种权力结构。

值得注意的是，在乡村治理中扮演不同角色的宗族势力、乡村混混和经济能人的角色受制于国家与社会、中央与地方、集权与分权等一系列关系变迁过程的制约。国家对乡村社会控制的弱化尤其是1994年国家实施分税制改革的政策举措极大地拓展了乡村社会的生长空间。显然，乡村混混与宗族势力由于不同地区文化传统、历史记忆、经济基础的不同而扮演着不同的角色，各种治理力量的对比关系或乡村治理格局也都各有特色。

乡村治理的三种权力结构

当前关于乡村治理的分析由于不同的知识渊源与地域特征形成了不同的研究特质甚至“学派”。贺雪峰教授为代表的研究社群注重“田野调查”，他们通过一系列实地考察对我国的乡村治理的新特征进行分析。例如，他将当前我国乡村社会称为“半乡土社会”以区别于传统的乡土社会中“熟人社会”的行动逻辑。而在有关乡村治理权力结构的研究中，贺雪峰以村庄权力结构为基础，建构了体制精英—非体制精英—普通村民三层权力结构，并以经济分化、社区记忆为变量，区分了不同类型村庄中精英的互动逻辑。他对村庄权力结构的划分形成了“体制精英”、“非体制精英”的分野。然而，对于精英的界定以及不同地域精英类型构成状况缺乏研究。因此，构建乡村治理权力结构的理想类型是对我国乡村治理状况进行深入研究的前提和基础。在厘清权力结构类型的基础上，如何解释改革开放前后经济理性对乡村治理的深刻影响，则是基于权力结构嬗变后如何影响乡村治理运行机制的重要问题。

通过对乡村治理三种“体制外”力量的考察可以发现，当前我国总体上形成了“体制内”精英与“体制外”精英共同治理乡村的格局且总体的趋势是“体制内”精英权力弱化，“体制外”精英权力得到强化。以往的研究也大多侧重于“体制外”精英与“体制内”精英的关系，而忽视了对“体制外”精英内部的相互关系以及力量对比状况的研究。显然，宗族、乡村混混以及经济能人之间的力量对比状况不是线性的、单一的与绝对的，而是变化不定的、复杂的与多样的，正因为如此形成了新时期我国乡村治理的三种权力结构。

传统文化的印记、市场经济的洗礼以及信息化、城镇化、工业化都在冲击着传统的乡村社会，乡村治理中“体制内”精英与“体制外”精英共同影响着乡村治理的权力结构，经济精英、政治精英、知识精英、宗族势力乃至乡村混混都在乡村治理中充当“谋利”的行动者。不同地域乡村状况的差异也形成了三种不同的乡村治理模式：

（一）“宗族式治理”模式

国家主义退潮后，传统宗族文化回归与复兴形成“宗族式治理”模式。肖唐镖教授对于宗族势力对于乡村治理的研究较多，他撰写的《村治中的宗族》是这方面的代表性著作。值得注意的是，新中国成立以前我国农村地区传统宗族势力力量在乡村治理中扮演着重要角色。在民国初期以前，乡土社会是没有国家权力渗透的场域，乡绅与宗族扮演着“保护型经纪人”的角色。统治时期，乡村社会逐渐受到国家的控制，传统的乡绅与宗族也开始充当“赢利性经纪人”。无论是民国以前还是民国时期，宗族势力几乎垄断了乡村治理，一系列乡村事务都由村落中的大族或有名望的宗族去把持。改革开放以来尤其是20世纪90年代以来，随着国家对于乡村控制力的下降以及市场经济的发展，中国熟人社会的逻辑得到了“创造性转换”，在一些地区传统的宗族势力开始成为影响当地经济与产业发展的重要力量。例如，温州商会其实是传统宗族与关系网络在现代市场经济发展中的应用。而在一些经济相对落后的省份，宗族势力的复兴则代表着国家主义退潮后，乡村治理“空壳化”状态中宗族势力对乡村治理的侵蚀。例如，一些地区乡村选举中，宗族势力的干预则是这方面的典型。总而言之，传统的宗族势力在当前乡村治理中影响的提升主要受益于国家与乡土社会关系的变化，半乡土社会的“关系”逻辑与“文化记忆”依旧支撑着这种传统的力量在乡村治理中发挥着特定的作用。

（二）“公司型治理”模式

经济能人从乡村治理的辅角色转变为主导性角色，从而形成“公司型治理”的乡村治理模式。赵树凯关于公司型基层政府、郁建兴关于发展型政府以及郑风田关于“村庄型公司”到“公司型村庄”转变过程的研究都在印证我国乡村治理过程中经济理性与市场力量逐渐赢得主导地位的事实。改革开放以来尤其是21世纪以来，“公司型治理”模式在苏南地区的某些乡镇表现得尤为明显。经济能人在乡村治理中从辅助角色转变为主导力量与国家财税制度的变革有关，新中国成立后一直到改革开放初期，我国实行高度集中的“统收统支”的财税制度。这种财税制度极大的挫伤了地方政府经济建设的主观能动性，此时的政府更多扮演“管制型政府”的角色，地方政治精英的升迁与任命主要靠政治忠诚实现。而改革开放以后，尤其是20世纪80年代以来，国家开始实施“财政包干”的财政制度。地方政府征税的积极性被极大地调动起来。也就是在这一时期，乡镇企业如雨后春笋般发展起来，一大批“村庄型公司”应运而生。然而，由于“财政包干”的财政制度使得中央的财税汲取能力下降，中央政府的财税收入占国家财税总收入的比重下降，国家对地方的控制力弱化。1994年国家开始实施分税制，地方政府对于兴办乡镇企业的积极性降低，很多乡镇企业开始转制。正是在分税制实施以及农村税费改革的背景下，20世纪80年代兴起的“村庄型公司”逐渐发展为“公司型村庄”。

（三）“灰色化治理”模式

乡村混混从“后台”走向“前台”，从最初通过暴力活动积累名气，到税费时代的运用暴力资源“收费”获得经济资源与社会关系资源，再到后税费时代成为乡镇政府与房地产开发商的“合谋者”。乡村混混的角色转换在一定意义上而言是国家对农村的控制力的转变的产物，当前一些地区乡村混混逐渐成为乡村治理的主导力量，导致乡村治理“灰色化”。新中国成立后到改革开放初期，由于政治浪漫主义与革命主义思潮的影响，乡村混混一直处于被边缘化的状态。而农村税费改革以前，税轻费重、缺少规范是税费改革前农民负担的主要特点，乡村混混往往充当乡镇政府征收相关费用的“工具”并从中获得利益。一些乡村混混在这个过程中力量得以壮大并逐渐开始兴办实业，成为当地的经济能人，而他们与一般经济能人不同的是，他们往往利用自身的暴力资源与名气去攫取公共资源。总而言之，乡村混混伴随着国家体制变革的历程成长，实现了多次角色转换。一些村庄尤其是城中村或城郊地区的乡村由于城镇化的步伐加快以及“资源下乡”而更多的受到乡村混混的影响。在这个过程中逐渐形成了乡村治理的“灰色化治理”模式，一些地区的乡村治理呈现即非黑又非白的灰色状态。

从想象共同体到利益共同体：乡村治理的内卷化

传统的乡村治理中乡绅与宗族扮演着重要的角色，他们通过一系列仪式与乡规民约使得乡村治理呈现出“想象共同体”的特征。乡村并不是一级行政组织，而更像一个有着共同观念或想象基础的“共同体”。普通村民认为乡绅与宗族的代表可以为自己谋取权益，而在现实中传统的乡绅也确实扮演着“保护型经纪人”的角色。所谓“想象共同体”，主要是基于地域、宗族以及婚姻等关系而形成的观念、想象乃至信仰上的有机联结，并在长期的历史中积淀而成的共同体。我国数千年的文明长河中，乡村社会是充斥着人情、礼俗与关系的社会，熟人社会的行动逻辑是村落的主导逻辑。

然而，随着科层制与市场力量的介入使得传统的乡村社会发生着深刻的变化，乡村人际关系以及乡村治理的权力结构乃至村民的行动逻辑一时间都呈现出较多新的特征。传统的乡绅作为一种历史而淹没，“保护型经纪人”向“赢利型经纪人”转变，乡村社会也由于经济理性的充斥而变得淡漠，人际关系正在从“熟人逻辑”走向“利益逻辑”。伴随着传统乡村熟人社会行为逻辑的消解，乡村治理的支配规则正在由传统礼俗与规范向经济理性转变，而乡村治理中各行动者之间的关系也正在由“想象共同体”向“利益共同体”的转变。传统力量的消退与新兴力量的崛起使得一些旧有的观念成为历史，而新兴的经济理性则成为主导观念。尽管，在传统的我国也存在着经济理性，但改革开放以来这种经济理性的内涵与外延都发生了巨变。

这种经济理性的迸发与崛起使得乡村治理变得缺乏“人情味”而更多的由利益所主宰，乡村治理成为“谋利”的场所，体制外精英作为强势行动者通过影响甚至直接参与乡村治理而获得更多利益。乡镇一级基层政权从“型政权经营者”转变为“谋利型政权经营者”（渠敬东，2002），各类强势行动者围绕国家资源下乡以及市场扩张所产生的巨大的经济利益展开争夺，在反复的博弈过程中逐渐达成“共识”，构建其“体制内精英”与“体制外精英”的利益共同体。因此，无论是宗族式治理、公司型治理抑或灰色型治理都蕴藏着巨大的利益谋取空间，国家资源、公众利益被强势行动者通过一系列“合法化”外衣的掩饰占有。普通村民则成为“边缘人”，村落公共资源乃至国家的资源投放沦为强势行动者的“私有物品”，乡村治理呈现出内卷化的局势，乡村治理亟待重塑。近年来，随着农村城镇化的不断发展，“农民上楼”、“土地征收”等成为乡村中的较为普遍的现象。在这个过程中，由于普通村民的讨价还价能力有限，而国家的法律又没有进行具有强制性的约束，这使得“土地财政”的生财之道逐渐从城市及其郊区转移到农村地区。而这个过程中的一系列村民与基层政府以及经济精英等行动者的复杂博弈，充分展现了新时期乡村治理的困境以及基层政权的内卷化。

如何摆脱乡村治理的困境，改变乡村治理中普通村民的弱势局面成为乡村治理研究的重要命题。反思这一系列问题，需要反思乡村治理的制度基础建设，并进而促进正式制度与非正式制度的良性互动。正如前文所述，分税制改革、农村税费改革以及官员晋升的“政治锦标赛”等制度安排都将对乡镇基层政权的行动逻辑产生深刻影响，也将对国家与基层社会的关系产生影响，进而影响乡村治理的权力结构与治理格局。因此，推进乡村治理发展，必须调整中央与地方各级政府之间的政治经济关系，改变国家“项目治国”的方式，在集权与分权中寻求平衡。例如，在环境保护、司法体制等领域实行垂直管理，将权力重心上移。而在财税权力上，则可以通过省管县财税体制改革，赋予地方更大的权力，从而避免由于地方财政吃紧而导致的公共服务供给不足问题。此外，由于项目治国所可能导致的“意外后果”即国家专项转移支付资金可能无法到达基层社会的困境，需要调整项目治国的方式，加强项目资金的监管力度的同时探索更为高效的资金配置方式和渠道。

通过有限的权力介入，社会资本的重塑以及乡村公共空间的再造等方式重新架构乡村治理的权力结构，强化对乡村治理主体的权力规约以及道德约束。乡村治理内卷化从根本上而言，是由经济理性的充斥所引致的权力的寻租等腐败行为。因此，实现不同乡村治理权力结构的良性运作并不在于重新回归国家对乡村社会进行强力控制的“老路”，更不能无所作为的走任由“体制外”精英谋取公共利益的“邪路”，而应该走出一条“体制内”精英与“体制外”精英在法律与道德双重约束下多元共治，最终实现“善治”的“新路”。

参考文献：

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乡村治理体会篇（3）

我国是农业大国，农村人口占全国总人口的大多数。只有抓住农村这个基础，提升乡村治理能力，加快推进农业现代化，才有整个国家的现代化。但现在乡村治理面临的主要问题是，参与乡村治理的每个个体和群体，都没有办法合理定位自己的角色和地位，导致乡村治理效率低下，成本过高，严重阻碍农村经济的可持续发展。所以，厘清当前我国乡村治理主体关系，按照多元和协同的理念，系统化构建乡村治理新模式，对提升农村治理水平、推进新农村建设和城镇化进程，统筹城乡协调发展，全面实现小康社会目标，具有非常重要而紧迫的现实意义。

一、乡村治理主体的划分及角色定位

乡村治理主体，一般意义上是指在乡村治理中扮演重要角色的组织、机构和个人。目前，对于乡村治理主体多元化，已经被学术界广泛接受和认可。但是，对于乡村治理主体的分类，却有不同的意见和观点。笔者在综合对乡村治理主体研究成果的基础上，比较认同从以下两个维度对乡村治理主体进行划分。第一，从我国乡村治理已走过的近百年历史看，可以将其划分为三个阶段：新中国成立以后至改革开放前，尤其在人民公社时期，可以称之为政府主体的单元治理时期；分田到户后至2006年农业税取消的时期，可以称之为政府与市场的两元主体治理时期；农业税取消后及新农村建设开始后直到将来的一段时期，可以称之为政府、市场、社会、个人等多元主体治理时期。第二，从宏观、中观和微观层面看，可以把乡村治理主体划分为以下三个层次，即以乡镇政府、村民委员会、村党委会、村民代表会等为主的国家层面，以农村中涌现的各类民间组织为代表的社会层面，以大多数农民及乡贤精英为代表的个人层面。

（一）政府机构作为乡村治理的国家主体，在乡村治理中主要起到指导和引导的作用。在乡村治理系统中，国家主要发挥两方面作用，一方面，调节人与人之间的利益矛盾；另一方面，承担规范社会秩序和维护社会发展稳定的职责。今天，随着基层民主实践的深入推进，国家在乡村社会治理中的功能和作用也在发生着改变，由过去直接的、全方位的介入，转变为间接的、有选择的介入。上世纪80年代初期，国家开始推行村民自治，特别是1998年通过的《村组法》，更为实施村民自治提供了法律保障。其中第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”推行自治，并不是弱化国家的角色和作用，并不单纯是农村内部的自我管理和发展，而是国家治理体系的重要组成部分。因此，在城镇化加速推进的背景下，更突显国家在乡村治理中的重要性。乡镇政府作为代表国家主导乡村治理最强有力的一级政权，虽然与村委会是指导与被指导关系，但仍要积极履行乡村治理的行政职责。具体来说，要落实好国家各项惠农政策，将资源向农村倾斜，加大农村公共服务设施投入，致力于美好乡村建设；建立健全基层民主制度，提高农村自我管理水平；依法维护农民利益和农村稳定，进一步壮大农村集体经济，形成农村可持续发展模式；加强农村基层党组织建设，发挥党的领导核心作用。

（二）民间组织作为乡村治理的社会主体，是国家力量的重要补充。近年来，越来越多的民间组织参与到乡村治理当中，成为乡村治理力量的一个重要组成部分。很多基层乡镇与村委也在适应这一变化，逐步改变自身的治理方式，允许甚至鼓励民间组织参与进来，与政府机构主体形成一种非对称性的依赖关系。从目前情况看，我国农村存在经济型、民非型、自治型和传统型四类社会组织。经济型社会组织是指为农村经济活动提供服务和支持的团体，如农业合作社。民非型企业组织包括民办学校、养老院、医院等，主要分布在教育、养老、慈善、文娱等领域，对改善农民生活、提升农民文化和技能，发挥着越来越重要的作用。自治型社会组织是我国农村的一类特色组织，是农村“自我管理、自我教育、自我服务”的群众性自发组织，比如纠纷调节组、老人业余文化生活相关协会等。传统型社会组织包括同姓家族、邻里组织、互助组织等，具有很重要的秩序维护、互助、致富以及文化传承等功能。国家政权和社会组织这两个主体表现为互构关系，一方面，国家吸纳社会力量，通过资源、权力重新分配，使其能够利用社会力量建立起一套新的治理模式；另一方面，社会力量对国家资源进行吸收，农村社会组织获得国家承认，获得存在的正当性和合法性，从而顺理成章地参与到乡村治理中来。

（三）个人作为乡村治理的行动主体，是乡村治理实现自治的核心要素。新型城镇化建设“以人为核心”，新农村建设和乡村治理也要坚持以农民为主体，并发挥“乡贤”和“能人”在乡村治理中的带头作用。坚持以农民为主体，首先要尊重农民的主体地位，其次要鼓励农民的首创精神，这里面要发挥好“三会”作用，让村民愿意并主动参与到新农村建设和乡村治理中来。一是村民委员会，这是村民选举产生的群众性自治组织，是乡村民主管理的“基石”；二是村民代表大会，是村民实现直接民主的基本形式，村委会就是由村民代表大会选举产生的，既是村委会治理权的授予者，同时也是权力行使的监督者；三是村民监督委员会，从村民民主选举中产生，代表村民对村务实施全过程监督。同时，我们还要积极发挥“乡贤”和“能人”的力量，乡贤文化植根乡土、贴近性强，蕴含着见贤思齐、崇德向善的力量。村庄能人能通过个人魅力和威望，提升公共权威的影响力，减少决策成本，克服集体行动的困境，并通过个人能力和社会资本获得相应的资源。 二、多元主体参与乡村治理的现实困局

可以肯定的是，我国乡村治理取得了非凡成就，大大推动了农村整体发展和进步。但我们也不能回避的是，随着农村经济社会不断发展，我国乡村治理暴露出很多不足：首先是对“乡政村治”设想的考验，乡镇政府职能的实现要依赖村委会、村支部，客观上推动乡镇政府要强化村委会的行政职能；其次是对村级组织治理能力的考验，农村精英人才的大量外流以及外出务工人员的增加，村级组织多呈现出半瘫痪状态；再次是对社会组织参与乡村管理的考验，我国大多数农村地区社会组织仍处于起步阶段，参与乡村管理的独立性有待加强，等等。可见，乡村治理主体多元并不代表一定就有序，变形、走样、各自为政的多元化都会使乡村治理陷入困境。主要表现在以下三个方面：

（一）面临村支两委行政附属化的困局。国家“行政权”与村民“自治权”是两种不同性质的权力类型和权力来源。前者以乡镇政府为代表，是国家基层政权组织，权力来源于国家；后者以村民委员会为代表，是村民实现自治的组织，权力来源于广大农村群众的直接选举和授权。自上世纪80年代开始探索和实行村民自治以来，国家行政权力在逐步退出乡村社会，但实践中一直未能取得预期效果，根本原因在于国家不可能也不应该放弃对乡村社会的管理，由此出现“乡政管理权与村民自治权二元并存”的局面，使得村支两委“行政附属化”。因为“行政权”相对“自治权”处于一种支配地位，很多乡政政府职能的履行要依靠村支两委来推动，比如开展招商引资、建设工业园区或开发房地产，涉及向农村征地问题，往往要依靠村干部做工作来征用农民的土地，有些乡镇政府还视村干部在征地过程中的表现，给予他们相应的政治地位和经济待遇，使得村委会更像是政府的得力助手，而不是村民自己的利益代表，民众自然也就把村干部当成了政府的“官”。此外，这几年国家增加对农村公共服务的投入，而镇政府目前还不足以承担起农村公共服务的供给、生产和传递责任，这些任务自然就落到了村委会身上，村委“行政化”也就由此展开。村两委“行政化”在一定程度上确实能有效弥补乡镇行政资源有限和村庄行为能力不足的问题，但也会带来一些难题和困境，尤其是当政府与村民利益发生冲突时，村委会就会陷入两难境地，往往导致干群关系紧张，村干部也就被村民被视作为政府的人。

（二）面临农村留守村民老龄化的困局。在村民自治制度框架下，村民以选举方式，选出代表自身利益的村干部，而村干部受村民委托，来管理本村内部事务。所以，本质上村民是乡村治理的行动主体，如果没有村民的广泛参与，也就没有所谓的“村民自治”。但是在城镇化进程中，大量农村人口特别是农村青壮年都在向外流动，留守的村民呈现老龄化和幼龄化趋势，农村空心化现象进一步加剧。由此造成的后果是：一是村民真实意愿无法准确表达。应该说，大量农民尤其是外出务工农民是参与农村基层民主的中坚力量，但他们常年在外打工赚钱养家糊口，请假或放弃眼前收入回乡投票的人几乎没有，从而委托留居在农村的老人投票，显然由于知识、能力等诸多限制，缺乏意见表达的真实性和选举的权威性。二是“一事一议”制度流于形式。首先在农村公共事务中，由于村民意见不统一、认识不一致，常出现钱难筹、事难办的现象；另外，由于农村常住人口逐渐减少，各地政府纷纷推行村组管理制度改革，现在的行政村范围要比以前扩大好几倍，有些村干部怕麻烦、图省事，就采用“流动票箱”的形式上门征求村民意见，这违背了无记名投票、公开验票等民主制度的一些基本原则。三是知情权和监督权难以保证。随着城镇化扩大，村民大多外出务工经商，并融入到城市生活当中，常年不回家，对行政村的依赖感减弱，村民的知情权、监督权难以真正行使，甚至存在部分农民政治冷漠的现象，由此也导致一些行政村财务、村务公开流于形式，做表面文章，甚至有的村组避重就轻，隐瞒真实的财务收支情况。

（三）面临农村社会组织小散化的困局。应该说，在过去30多年农村改革开放中，我国农村社会组织发展和建设取得了明显进展，但仍不能满足农业现代化和村民自治日益增长的社会公共需求，存在着发展不充分、管理不完善、功能不健全等问题，农村社会组织呈现数量少、规模小、力量分散的特点，在乡村治理当中发挥的作用比较有限。目前，农村社会组织数量偏少、规模偏小，根据华中师范大学中国农村研究院的《中国农村社会组织发展报告》，在对全国25个省（区、市）303个村庄8054位农民的实证调查中，共有626个社会组织，每万人口仅9.3个；在300个有效样本村庄中，87.33%的村庄已没有宗族组织，37.46%的村庄没有成立现代社会组织。缺乏活力、效能不高，很多社会组织没有活跃人员，呈现“空转”状态，活动开展与村民参与度不理想；在农村现代化组织中，文娱组织占比最高，达45.82%，但村民的文娱生活质量不高，在抽查的7976个有效样本中，参加过社会文化娱乐的村民占比仅为7.41%，不足一成。政府部门对农村社会组织的发展和管理没有跟上，针对社会组织工作调查研究不多，分类指导服务不够，扶持政策和措施欠缺。此外，由于乡村的社会转型还处于初级阶段，现代化文明程度不是很高，很多乡村社会组织的建设和成长仍依托于“村庄自治”的组织结构，比如调解、文娱、老年等组织，大多挂靠在村委会名下，并隶属于村委会管理，村委会在里面起主导性因素，而不是与村委会具有平等的地位。再者，政府支持农村社会组织发展的资源有限，即使有资源往往也是通过村支两委来配置，由此村干部在乡村社会组织发展中占据重要位置，有更多机会和权力去参与，比如目前农村中的不少经济合作组织都是由村干部牵头组建和兴办的，这使得村干部比村民享有更多的权力及政策好处，一定程度上损害了公平性，导致村民产生不满和参与社会组织的积极性不高。

三、系统构建“多元协同”乡村治理新模式的路径

新农村呼唤新治理，新治理需要构建新型乡村社会治理主体关系。在乡村治理中，国家、社会、个人三大主体，首先必须强调主体间的差异性，发挥各主体各自的优势，承担各自的职责和功能。但多元化也不意味着多极化和相互割裂状态，一个多元的系统化模式并非简单的拼凑，而是要建立一个稳定的系统，每个主体间有分工也要有合作，而且这个稳定系统不是静止的，是动态的，根据形势的变化不断优化，这样才能使乡村治理更为可靠和有效。这里就系统构建“多元协同”乡村治理新格局，从政策、制度、环境等方面，提出以下几点建议：

（一）加强顶层设计，为乡村治理提供政策制度支持。政策是解决农村问题的根本，近10多年来，每年的“中央1号文件”都是关于“三农”问题。“给钱给物不如给个好政策”，这是当下广大农民群众最强烈的呼声。为此，在总结过去乡村治理经验的基础上，国家应统筹兼顾新农村建设、美好乡村建设、新型城镇化建设等战略规划，从民主、政治、经济、文化等各个方面，顶层设计关于乡村治理的一系列政策制度，旨在促进乡村社会秩序稳定，推动农村经济社会发展，同时更好地解决发展过程中的效率与公平问题，最终实现“乡村优美、人人乐业、家家文明、户户安居”的目标。在政策安排上，要保证政策的系统化，不能仅仅考虑其中的一个方面，或者采用“头痛医头、脚痛医脚”打补丁的做法，否则平衡不好就会带来各方矛盾。在具体政策上，要根据形势变化和任务要求，逐步丰富和完善，应包括乡村发展和乡村治理的全部，不能仅仅只关注到乡村的治理，更要关注到乡村的建设和发展。在政策目标上，不应把绝对公平和稳定作为追求的目标，要正视合理的冲突，追求相对的稳定，充分调动各参与主体的积极性。

（二）科学合理分工，明确各参与主体的职责及协同目标。在乡村治理这个系统中，每个治理主体都是承担不同任务及职责的一个单元。因此，科学合理的分工是治理好乡村社会的关键。根据社会分工理论，结合当前我国农村实际，乡村社会治理应当注重垂直分工和水平分工的相结合，形成立体型的分工体系。在过去，我国乡村治理更多体现的是垂直分工，每个主体按照职责不同和权力大小，呈现的是领导与被领导关系。这种垂直型分工会导致主体间地位不平等，自主性比较差，容易使乡村治理系统固化，从而使得乡村内生发展、自我发展的动力不足，产生“等、要、靠”思想，并且易滋生腐败。所以，随着我国农村改革不断深入，乡村治理分工也需要作出改变，实行垂直与水平分工相结合。而且在国家维护公平正义、建立健全法规的前提下，应更多地鼓励水平分工，避免在治理过程中不必要的资源浪费，有效克服重复治理的弊端，促进乡村社会和谐发展。在注重合理分工的同时，我们也要注重各主体间的协同与合作。从一定意义上说，协作是分工的保障，协作能力的高低是彰显乡村治理水平的重要标志。要按照每个治理主体自身的特点和作用，实现各主体间的良性互动，通过优势互补，提高村治效率。

（三）综合施策，充分调动村民参与自治的积极性。在改善政府治理、进一步简政放权的同时，要多管齐下，把分散的农民组织起来，让他们参与到乡村治理当中。村委会作为村民自己选举出来的群众性组织，是村民自我管理、自我教育和自我服务的平台，是激发基层活力的主要载体，应准确定位村委会职责，淡化村委会作为基层政府权力延伸体的角色；完善大学生村官制度，提升村委会履职能力和水平。要充分发挥民间精英的作用，包括乡贤人士、经济能人、曾担任公职的退休人员等，他们因为阅历丰富、敢于发声、勇于担责，并且具有较强的人格魅力和良好的社会资本，往往能成为村民的“意见领袖”，以及村民意愿的“代言人”。如果有越来越多的民间精英参与到乡村治理，会起到良好的示范和带动作用。此外，还应建立外出务工人员回流机制，当地政府要积极创造条件，提供税收优惠和财政支持，营造良好环境，鼓励外出务工人员返乡创业，引导他们积极参与家乡经济社会建设；要运用网络、微信等新通讯媒介，保持与外出人员的日常联系，重视在外人员的意见表达和利益诉求，鼓励他们参与村级事务管理。

（四）打通最后一公里，推动基层民主制度落地生根。“四个民主”是推行乡村自治的核心内容，现在大多数农村能够有效落实民主选举制度，但是民主决策、民主管理和民主监督三个环节落实情况不理想，走过场、搞形式现象比较严重。除民主选举外，要落实好其他“三个民主”，重点是严格执行《村组法》第十九条相关规定，即由村民会议讨论决定涉及村民切身利益的重大事项。在民主决策和管理上，目前全国不少乡村实施的“五议两公开”制度值得推广，凡是涉及村民切身利益的事项以及村级重大事项，须实行党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党员大会审议、村民（代表）会议决议、表决结果公开、实施情况公开，真正做到决策民主化。在民主监督方面，应建立硬约束制度，比如按照法律规定，必须如期召开村民会议和村民代表会议，村委会对村民关于村财务状况的质询必须给予解释和答复，必须及时、全面地公开村务，给群众一个明白的村务明细单；此外，应建立村民监督委员会，浙江省武义县后陈村改革经验值得借鉴，他们是成立3个人的村委监督委员会，与村民委员会并列，两者任期相同，成员由村民选举产生，受村民代表会议委托独立行使村务监督权。这一监督模式由于解除了与村委会领导与被领导关系，能充分行使独立的监督职责，获得了成功，现如今已在浙江全省3万多个乡村推广。

（五）加大资源投入和扶持，积极培育发展农村社会组织。实践已经充分表明，农村社会组织能很好地进行多向度合作，从各个方面支撑农村的建设和发展，不仅有效降低政府直接管理乡村而导致的过高成本，帮助政府解决管不胜管所带来的诸多问题，而且也使得整个乡村社会内部充满活力，有利于促进乡村多元治理机制的形成和完善。面对农村日益增长的公共需求，政府一方面应构建和完善关于农村社会组织发展的管理体制，加大资源投入和人才培训，大力培育农村社会组织，给其更多的发展空间，在法律上承认他们的合法性，在治理体系中给予他们应有的地位，支持他们不断发展壮大。重点要增强社会组织参与乡村治理的主体意识，对他们提出的治理意见要高度重视并积极落实，增强社会组织的存在感和成就感。另一方面，要想方设法调动农民参与社会组织的主动性和创造性，将农民在社会组织建设和发展中的主人翁精神体现出来，通过各种社会组织集合民意，政府部门加以规范和引导，这样农村的社会管理才能创新。此外，要重视农村公益性社会组织建设，开展健康向上的乡村文化活动，传承优秀的传统乡村文化，使乡村成为让人们记得住乡愁、留得住乡情的乐园。

参考文献：

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乡村治理体会篇（4）

中图分类号 X321 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2016）13-0013-05

1 问题提出

现阶段，我国乡村居民物质生活日益富裕与居住环境日益变差之间的反差加剧，要想满足农民对于良好生活环境的需求，就必须加大整治乡村人居环境的力度。同时对于乡村环境污染的有效治理也有利于社会主义新农村的建设和全面小康社会的实现。党的十指出，良好生态环境是人和社会持续发展的根本基础，并正式把生态文明纳入现代化建设的总体布局。“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。”在2015年10月14日，环境保护部部长陈吉宁在南京召开的全国乡村环境连片整治工作现场会上要求，各地要扎实推进新一轮乡村环境连片整治。乡村环境是生态环境重要组成部分，良好治理乡村环境对于生态文明建设和现阶段的乡村发展尤为重要。提出：“要因地制宜的搞好乡村环境综合治理，创造干净整洁的乡村生活环境，中国美就要保证乡村美。”这一系列的会议的召开都和领导的重要讲话说明乡村环境亟需整治。

近年来，许多学者主要从两个角度研究乡村环境治理。第一，在多中心合作治理方面，张俊哲，梁晓庆认为应该在乡村积极形成多中心的治理体系，发挥政府第一责任人和加强执法，市场和村民的监督的作用，实行乡村的环境整治。[1]张俊哲，王春荣在社会资本的角度认为乡村环境治理需要发挥社会资本作用，通过社会资本的规范、关系网络和信任机制的共同作用实现社会整合，进行多方的合作治理，建立良性互动的多元主体共治模式，从而弥补政府环境管制治理模式的缺陷，提升乡村环境治理绩效。[2]第二，单一中心治理方面即政府作为主体，政府职能应该积极转变乡村环境治理方面的责任，实现政府责任从“管理”到“治理”的转变，从而实现乡村环境的善治。[3]吴柳芬从项目制治理的角度认为政府应该实行项目下乡的政策，通过包村、驻村的直接治理，突破原有科层制体制的束缚，有效地动员多方资源，实现乡村环境状况的持续改善。[4]从这些研究中我们可以发现乡村环境治理主要是政府在起主导作用或者说是决定性的作用，村民则是作为旁观者或者说是辅助者，没有意识到自己的乡村环境治理主体地位。而在乡村社会中农民又是绝对的主体，乡村环境治理必须要积极发挥农民的主体作用。治理乡村环境只有充分发挥出农民的自身的力量，才能从根本上解决乡村的环境治理问题。本文从农民主体的角度出发，研究如何在乡村环境污染治理中培育农民主体地位，从而实现乡村环境善治。

2 农民主体概念与特点

探讨乡村环境治理中农民主体的重要性，就要对农民主体的内涵和实质进行了解。徐水华、钱伟民关于马克思主义在我国新农村建设启示中认为只有当人具有主体意识、主体能力并现实地作用于客体的时候，才可能成为活动主体，具有主体性。人之存在主体性就是人作为主体在与客体的关系中所显示出来的自觉能动性，具体表现为人的自主性、自为性、选择性、创造性等。[5]梁漱溟首先从乡村问题的解决上认为，乡村问题的解决一定要靠乡村里的人；如果乡村里的人自己不动，等待人家来替他解决问题，是没这回事情的。乡村问题的解决，天然要靠乡村人为主力。从而认为农民主体主要包括农民自觉和组织农民。[6]张丽茹认为农民主体，是指农民在新乡村建设的过程中作为建设的主体出现，要尊重农民意愿，尊重农民的首创精神，要让农民自觉自愿地发展生产，改变乡容村貌，提高自身素质，同时要让农民和社会其他成员共享改革发展成果，使农民成为新乡村建设的创造主体和价值主体的统一体。[7]杨春娟认为农民主体性是指农民这一特定群体在乡村治理中作为主体所表现出来的主观能动性，具体表现为农民在乡村治理中表现的主人翁精神和要求，有目的、自觉地参与乡村治理的实践活动，对乡村治理行为作出合理有效的决策，在享受各种平等权利和同等国民待遇的基础上不断激发农民自身的创造活力。[8]韩喜平认为农民主体性主要是由于农民天然“在场”的特点决定了农民应该是乡村环境问题治理的核心主体，这也是治理乡村环境问题的逻辑基础和合理性根源所在。[9]

综合上述学者专家的观点，可以根据学者专家对农民主体的定义，从而对乡村环境治理中农民主体的内涵和特点做出概括：乡村环境治理中农民主体性是指农民这一特定群体在乡村环境治理中作为主体所表现出来的主观能动性，具体表现为农民在乡村环境治理中表现的主人翁精神和主动参与，有目的、自觉地参与乡村环境治理的实践活动，农民自觉自愿地改变乡容村貌，提高自身文化素质。其中表现出来的特点主要包括农民参与环境治理的自主性、自为性、选择性和创造性。乡村环境治理中农民的主体地位体现在乡村环境治理中农民的责任感和归属感，对共同体和公共利益的认同与维护，对公共事物的积极参与等。

3 农民主体在乡村环境治理中的必要性

3.1 农民在乡村环境治理中具有天然的主体性 自古以来，农民都是乡村社会中的主体，乡村社会是由农民进行自主治理，乡村的各项事务都是由农民自治解决。在新中国建立以来，乡村社会发生了重要的变化。《农村村委会组织法》的颁布，村这个天然的主体也要受到国家的法律制约，农民在乡村环境保护中的主体地位被政府、集体所取代。但是农民在乡村社会中的天然主体性对乡村的环境保护有着最重要的意义。一方面表现为乡村环境保护最终是为了实现农民的环境权利，另一方面表现为乡村环境保护也离不开农民的积极参与。农民作为乡村这一广大地域的主人，在乡村环境保护中具有天然的主体性，这也是治理乡村环境问题的逻辑基础和根源所在。因此应该充分发挥农民在乡村环境治理中的主体性作用，调动农民对于村庄环境治理的积极性和敏感性，使其意识到乡村环境保护事关切身利益，转变其“旁观者”的心态，调动其参与环境保护的热情，才会实现乡村环境治理的长效治理。

3.2 发挥农民在环境治理中的主体作用有助于弥补现阶段乡村环境治理模式的缺陷 在现阶段，国家政府治理乡村环境主要手段就是政府管控治理，但是这个治理手段的面临着困境，即没有调动农民对于环境治理的积极性，甚至造成农民的抵触和反对行为。在政府管控型乡村环境治理模式下，依靠的是政府自上而下的政策精神传达，没有关注乡村的实际情况，实行城市与农村“一刀切”环境治理措施。不可否认这其中存在着政府执行力效率高，拥有协调配置环境治理资源的权威等优势，但是缺点就是存在着村民的不配合、不了解其行为，没有村民的积极参与，仅仅靠政府不可能实现乡村环境的有效治理或者说是长效治理。政府管制型环境治理所实施的措施其有效的前提是政府可以掌握完整而准确的乡村环境信息，从而根据乡村环境信息制定出科学有效的治理措施，但是这仅仅是合理的假设，政府失灵理论告诉我们政府不可能掌握完整而准确的乡村环境信息。由于乡村地域广袤，相对分散并且人数众多，破坏环境的活动又极其分散，政府不可能收集到所有的乡村环境污染的信息。同时政府财政又愿意承担起乡村环境政策的制定和实施所需要的大量成本。政府管制型环境治理还可能造成乡村农民对政府的依赖，影响农民治理能力的发挥。所以说与其政府自己掏钱自己治理乡村环境，不如政府掏钱向乡村村民购买治理乡村环境的服务。这也就是说农民的积极参与环境治理和环境保护有着重要的意义。

3.3 在乡村环境治理中发挥农民主体性地位有助于弥补现阶段关于乡村环境治理方面的机构和法律法规的缺失 在现阶段关于乡村环境保护的方面的法律基本上是很少的。主要是在《中华人民共和国环境保护法》中体现（2015）。《中华人民共和国环境保护法》中提到乡村环境保护是在第三十三条提出“县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治。”第四十九条“县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作。”暂时还没有单行法规具体体现乡村环境治理。同时从新《环保法》可以看出乡镇政府有义务进行乡村环境保护，但是在乡镇政府根本上就没有相关的环保机构和环保权利。但是乡镇政府又是乡村最接近的基层政权也是最了解乡村的基层政权，没有环保机构对乡村环境治理就显得捉襟见肘。在县级政府的环保机构中不可能有足够的人力物力来治理或者监管乡村环境，这就需要发挥农民的在环境治理中的主体地位。同时我国乡村地域广阔，很多地方交通不便，人口密度不均匀，并且其环境污染不像城市呈现点源式污染而是面源污染，环境监测和监察工作尚未覆盖广大乡村地区，而且治理难度和治理成本相当高。所以说更应该积极发挥农民治理环境的主体性作用，弥补现阶段关于乡村环境治理方面的机构和法律法规的缺失。

3.4 在乡村环境治理中强调农民的主体性地位，有助于强化农民的环境保护意识和环保权利 在乡村环境治理中，特别是在政府在进行乡村环境保护宣传和乡村环境保护政策和措施制定的时候，应该积极动员村民参与其中，并且对于农民意见应该高度予以重视。因为只有村民参与乡村环境治理的活动和自己的建议得到相关政府部门的重视，村民才会认识到自己在乡村环境治理中具有较强的地位，才会有村民在乡村环境治理的主动性和积极性，村民才会认知到自己在乡村环境治理中的主体性地位，同样才会提升村民对于乡村环境保护重要性的认知，从而转变村民的“旁观者”的心态。同时农民只有参与进乡村环境治理中，才会强化自己的环保意识，才会增强农民的环保权利的意识，这同时也有助乡村环境治理农民主体性地位的培育。

4 在乡村环境治理中农民主体地位的背景透视与现状分析

就中国传统社会而言，乡村具有家族式的村庄环境氛围，村民对于乡村事务有着积极的参与感，村民之间的事务联系相对的密切，其运行的基础是宗法伦理型的社会关联，遵循关系理逻辑。改革开放以来，家庭联产承包责任制的实行和市场经济的事实与发展，农民的思想正在发生改变。农民获得了更多的自由权利，其个体意识逐渐增强。农民个体日益原子化，在村庄公共事务上逐渐以自我利益为出发点来考虑村庄事务。同时农民又希望发挥集体的力量但又缺乏公共事务治理的参与感，使乡村公共环境治理陷入两难困境。当前农民在乡村环境治理中的主体性地位的缺乏，主要表现在以下几个方面：

4.1 村民环保意识缺乏，生态理念淡薄 梁漱溟说：“一个人缺乏了自觉的时候，便只象一件东西而不象人，或说只象一个动物而不象人。自觉真真是人类最可宝贵的东西！”所谓农民自觉，在梁漱溟看来，就是让农民在思想上意识到救济和建设乡村的主力是他自己，要靠自身。[10]这也表现在乡村环境治理上村民缺乏自觉，缺乏自觉也就是说村民没有环保意识生态理念淡薄。村民对村中居民的污染环境的行为无动于衷，或者碍于情面不愿意制止。这种主人翁意识和农民自觉缺乏，造成了村庄环境无人治理和保护。这表现在乡村中一部分人不仅没有集体主义观念、顾全大局的意识，同时自身自私自利倾向严重，遇事就把个人利益摆在第一位，只关注自家利益的得失。这种现象就是乡村环境治理中农民对自身环境权利或者说村庄主人翁权利的认识不足，造成了农民主体地位认识不足，不能对污染自己身边的环境进行有效的制止。这其中也存在现代化的乡村经济发展与传统的生活习惯必然发生剧烈的碰撞，造成农民的主体性缺失，使得乡村环境不能长效治理。这其中重要的原因就是村民环保意识缺乏，生态理念淡薄。

4.2 农民对环境治理很难有参与感，甘当旁观者 理论上认为农民应该是乡村环境治理的主体，只有发挥农民的积极参与性和主观能动性，形成农民的主人翁意识，才能治理好乡村环境。但是事实是，农民的主体性的地位受到了侵犯，政府和村委会取代了农民的主体地位。在现阶段环境治理中政府通过一级一级的行政指令和规范文件治理乡村环境，没有实际调查乡村环境的实际情况，就按照统一的标准治理乡村环境，缺乏多样性。通过一系列硬措施强行推动乡村环境整治，根本没有动员村民参与进来。这样的环境整治轻则效率极低而且整治后轻于管理，不久乡村环境污染就会卷土重来。在政府管制型环境治理模式下，村民成为村庄环境治理的过客，政府成为了环境治理主人，明显颠倒主次。目前政府并没有把村民的作用考虑进去。政府在平常包办事务的态度已经深入人心造成的结果就是村民“等靠要”心态严重，同时也造成了农民在环境保护中成为了“旁观者”。

4.3 农民主体权力缺乏保护与宣传 乡村环境治理中农民主体地位的缺乏，可以从以下两个方面来看。首先从生态保护和经济发展的二律背反规律来看，如果国家集体考核以经济发展为主要指标，那么各级官员为了自己的政绩就会发展经济忽视环境保护。同时如果以环境保护为主要的指标经济就会发展不上来，二者具有矛盾性，所以政府只有解决好两者的关系才会处理好乡村环境的长效机制的建立。但是改革开放以来，随着国家大力倡导经济发展优先的战略，造成各级政府官员为了发展经济，不顾污染环境来换取经济效益。环境保护设施投入上不足造成乡村环境公共设施不足，没有足够的环境公共设施，就会造成村民按照传统的生活习惯来处理现代社会产生的众多垃圾，必然就会造成越来越多的污染。这就是政府没有发挥自身的环境保护职能直接造成对环境保护的破坏。其次我国虽然对农村的环境保护做了有关的规定，但是由于其规定过于简略，多为一些原则性条文，无法运用到平常的事务处理过程中，操作性不强，使得其有名无实，无法实施[11]。政府并没有在相关法律文件中明确表示乡村环境治理中农民主体的作用和明确表示农民环保权力的重要性。政府掌握国家对乡村环境治理的相关政策，但缺乏对环境治理的相关信息的宣传，加上村民普遍的文化水平不高，造成了村民对自身的民主监督和管理权利的认识不到位，造成农民环境保护中的主体性地位缺失。

4.4 乡村经济发展滞后致使村民外流严重，村民成为乡村环境治理的“缺场者”和“失语者” 据国家统计局的《2015年全国农民工监测调查报告》显示，全国农民工总量超过2.77亿人，比2014年增加352万人，中青年农民工占据绝大多数，而且文化程度主要集中在高中。这说明乡村社会中大多数的中青年外出务工，儿童和老人留守乡村造成的后果就是乡村公共事务或者乡村环境治理中农民主体地位无法显现，或者说话语权逐渐消失。这就逐渐造成外出打工的人员对于乡村环境治理主体地位的缺失。尤其是乡村精英和青壮年劳动力迅速向城市聚集并呈现出强烈的脱乡意愿，使乡村问题愈加突出。因为青壮年是治理乡村的主体和核心力量，但他们却离开家乡，久居城市，成了乡村建设的“缺场者”，农村环境治理中的“失语者”。而乡村社会的“在场者”老幼妇孺由于自身能力不足，无法承担起建设乡村的重任。“中国的乡村问题关键是农民的收入问题，解决中国乡村的基本方法就是增加农民的收入问题。”[12]同样解决中国乡村环境治理的问题首先就是发展乡村经济，提高乡村居民的生活水平，缩小城乡之间差距。现阶段城乡差距在经济上已经很大，造成村民一心发展经济，对乡村环境的保护不注重。按照马斯洛的需要层次理论，指出人的需求主要是从下到上一级一级的递增，只有下一层级的需求得到满足才会到达上一层级。良好的乡村环境也必然是村民的需求之一，但是在基本生活条件没有达到的情况下只有放弃美观的需求。所以乡村经济的发展滞后，村民生活水平不高，造成大多数村民外出务工，村民主体地位难以实现。

5 完善乡村环境治理中农民主体地位的路径选择

提出“要因地制宜的搞好乡村环境整治，创造干净卫生整洁的乡村生活环境，提出中国美，乡村就要必须美的主张。”这说明要进一步的培育乡村环境治理中农民的主体地位，建立乡村环境的治理的长效机制，改变现阶段乡村环境治理中的农民主体缺失的现状。

5.1 提高农民对环境保护的认知，宣传农民主体地位的重要性，提高农民的环保意识 马克思主义认为人的实践活动不同于动物的本能活动，它是受意识支配的，实践的这种本质特性决定了它不能离开认识的指导，认识一经形成就能反作用于实践，认识能够主体调整自己的活动以适应改造客体的需要。所以宣传乡村环境保护和农民的主体地位的重要性对提高农民环保意识有重要作用。首先要根据当地的习俗，经济状况，文化背景等当地实际情况，积极组织环境保护宣传活动。其次，政府必须创新宣传方式，要依靠现代化的宣传手段，如报纸、网络、宣传电子栏、电视等，营造乡村环境保护的氛围。第三，由于村民普遍的知识水平不高，要通过村民通俗易懂的知识和手段进行宣传。政府通过宣传的作用，可以有效的提高农民对保护乡村环境重要性的认识，从而调动农民积极参与环境治理和保护的意识，树立农民环境主人翁的心态，扭转村民自我主义倾向，只有激发农民的自觉性才能治理好乡村环境，才能真正发挥农民在乡村环境保护中的主体地位，乡村环境保护才能可持续发展。梁漱溟说：“农民自觉，乡村自救，乡村的事情才有办法。所以我们说乡村建设顶要紧的便是农民自觉。”[13]

5.2 政府应该引导乡村环保组织的建立，发挥乡村集体的力量，动员农民的积极参与 塞缪尔・亨廷顿指出“改革要想成功必定要把农民动员并组织起来。改革法令只有通过那些致力于执行它们的组织变得制度化时才会有效。”[14]在我国，乡村的分布广而散，政府不可能事无巨细地管理，需要乡村成立乡村环保组织。就我国乡村社会而言，为了有效应对乡村环境治理问题，维护村民自身的环境利益，必须要创建以农民为主体的、以参与乡村环境公共事务管理为目标的乡村民间组织，让农民以更加多样化的形式与途径，积极参与到与自己利益密切相关的环境事务管理过程中来。另一方面乡村环境治理强调以农民为主体，并不是不要政府的作用。政府应该协调村民进行选举产生组织乡村环境保护小组，选举村内有名望的、受人尊敬的村民组成环保小组，进行村庄的环境保护和监督工作。农民环保组织是以自愿、自治和民主管理为主要原则建立起来的，以合作及互助为目标，以“风险共担、利益共享”为其发展机制，把分散的农户聚集起来结成的利益共同体，政府对环保小组只有指导的作用，没有上下级的隶属关系。乡村环境的长效治理必须要靠每个村民的参与，依靠村民对自身主体地位的认识，发挥乡村环保的力量。为数众多的农民要想通过集体行动，争得有利于乡村环保组织的地位，必须提高自己的组织化水平。

5.3 完善相关农民环境权的法律法规，奠定农民的在环境保护的中的主体地位 1972年联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》正式将环境权作为一项基本人权规定下来。“环境权是现代法治国家公民的基本权利”这一观点已成为国际社会的共识。在乡村环境治理中如果要是脱离了农民环境权，乡村环境治理必然是无源之水、无本之木，更别谈农民在乡村环境治理中的主体地位了。所以奠定农民在环境保护的中的主体性地位就要完善相关的环境权法律。政府乡村环境管理措施在我国乡村难以发挥其应有的功效，其很重要的原因就是农民作为乡村环境治理中最重要的主体的长期缺位。目前新《环保法》第五条已将“公众参与”作为环境保护的一项原则，确保了农民拥有环境保护的相关权利和义务。同时其他单行环境立法修改完善时也应当将公众参与确立为基本原则并将其具体化，为农民参与乡村环境治理提供坚实的理论支撑和动力之源。完善农民的环境权利，就为农民在生活中遇到的环境利益纠纷提供了法律援助，增强农民对自身环境权的认识，增强农民的环境治理中的主体地位。只有农民自身的主体意识增强，政府在乡村环境治理中就会考虑相关的影响和社会的稳定，从而改善自环境与经济的平衡。所以以制度保障农民在乡村环境治理中的主体地位有着重要的意义。

5.4 地方政府要积极培育和发展乡村特色经济 培育乡村环境治理中的农民主体地位，首先考虑的就是怎么要让农民留下来。这就要发展乡村经济，让农民在家就可以获得更好的收益，这样才可以留住人才。这就需要地方政府积极借鉴已经成功的经验，积极探索和发展适合本地区农村产业，将乡村环境保护与农民脱贫致富、经济发展相结合，从而转变传统的农业经营模式，发展适合本地区的生态农业，形成地方特色产业，从而达成经济发展和环境保护的双赢局面。虽然现阶段生态农业的发展还不是非常的健全，但是这也为农民的创造性的发挥提供了条件和契机。地方政府应该积极调动农民的主观能动性和自主创造性，只有农民自愿地发展农村生态经济，同时政府又加以引导，生活水平才会提高，最后才能促进农民在乡村环境保护中的主体作用最大程度的发挥。“这样就形成了农民从‘要我保护环境’转变为‘我要保护环境’，从被动的参与转变为主动的参与，真正成为乡村环境治理的主人，这样就能留得住乡村的绿水青山，就能让人们在经济社会高速发展的今天始终能够‘望得见山、看得见水、记得住乡愁’”[15]。

6 结语

在我国现阶段的乡村环境治理中不可能忽视政府的作用，但是政府治理乡村环境面临困境。在乡村环境治理中积极培育农民主体地位，就是为了改变政府单一中心治理乡村环境模式，弥补现阶段乡村环境治理的不足，实现乡村环境的善治。善治的本质特征是政府与公民的合作治理。在乡村环境治理中，积极培育农民主体地位，增强村民在乡村环境治理中的话语权，形成“强政府”与“强社会”的双强模式，使政府与社会达成环境保护利益共享，彼此合作，改变乡村环境污染的现状，实现乡村环境的善治和美丽乡村建设的目标。

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乡村治理体会篇（5）

中图分类号：F325 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）09-042-03

我国的乡村治理是一个非常吸引人的领域，学者邓大才认为，研究中国乡村治理的范式主要有三种：结构主义、理性主义和文化理论。这些研究成果纷繁，但并没有重视农民个人及其心理的作用。本文认为从政治效能感的角度看乡村治理，从农民视角出发，沿着“文化――心理”这个研究路线，将政治效能感与乡村治理相结合，并探讨二者的关系具有一定的研究意义。

一、村民政治效能感与乡村治理的关系

（一）村民政治效能感与乡村治理的内涵

1.村民政治效能感的内涵。最早对政治效能感进行界定的学者是坎贝尔，他认为，“所谓政治功效感，意指个人认为其政治行为对于政治过程必定有或者能够有所影响的感觉，亦即个人认为履行公民责任是值得的。”继坎贝尔之后，学者们的研究使得政治效能感的内涵逐渐丰富与完整：政治效能感是一般民众对自我政治能力和对政治客体回应自身需求的主观感知。

将这一概念置于乡村治理中，即得到村民政治效能感的内涵：在乡村治理过程中，村民相信自己能够作用于乡村公共事务，会对治理过程产生影响，并且认为村民委员会、政府部门及其工作人员会对村民的诉求有所回应的一种主观感受和能力判断。

村民政治效能感可分为村民内在政治效能感与村民外在政治效能感。村民内在政治效能感是指村民认为自己能够参与到乡村治理的过程中，相信自己能够对村委会、政府官员、乡村政治事务及政府行为施加影响。村民外在政治效能感则是指村民对村委会、政府部门以及相应的政治活动对村民的利益、诉求予以重视并有所回应的主观感知。

2.乡村治理的内涵。本文将乡村治理定义为党和政府、村民自治组织、广大村民、其他社会组织或社会力量在平等参与、协商合作原则的指导下，通过多种形式，对乡村公共事务进行协商管理的过程，最终保障村民合法权益，提高村民生活质量。

这一概念是对乡村治理的理论诠释，是一种理想状态，治理主体的多元化、权力配置的多元性、过程的自主化均为治理的核心要义，多元主体的平等参与、谈判、协商与合作管理是理想状态的乡村治理的关键词。

（二）政治效能感与乡村治理的关系

要实现真正意义上的乡村治理，必需最重要、最广泛的主体――村民的积极参与，这就需要、也必将导致村民政治效能及其各维度感呈现中等及以上水平。而村民政治效能感，作为一种特殊的政治态度，在很大程度上能反映出村民对政府、村委会以及政治事务的认知和情感，因此运用村民政治效能感这一面向来审视我国几十年来乡村治理的成效具有非常重要的意义。二者的关系具体表现在：

1.乡村治理主体的多元化要求广大村民积极参与乡村公共事务，这就需要、也必将导致作为村民参与基础的内在政治效能感呈现较高水平。

治理主体多元化是治理理论的首要内容，在乡村治理中，村民作为最广泛、最重要的主体，积极参与乡村公共事务是乡村治理的首要要求。

内在政治效能感是村民主动参与乡村公共事务的基础，同时村民内在政治效能感水平会在正常的参与过程中得到明显提升。村民内在政治效能感的这一改变过程与强化理论非常相似。根据强化理论的作用机制，如果村民在协商过程中，能够参与到对公共事物的治理中，并且能够影响决策结果，那他们便增强了自身参与到农村公共事务的信心，这种正强化过程使得村民内在政治效能感提升;相反，在协商过程中他们的想法和建议得不到重视，那他们的挫败感就会增强。所以，通过对村民政治效能感的分析，即可折射出我国这么多年乡村治理的状态。

2.乡村治理权力配置的多元化要求外在政治体系必须对村民的诉求予以回应，这将导致村民外在政治效能感呈现较高水平，终至内、外在政治效能感达到均衡状态。

治理理论提出了权力的多元化配置。乡村治理理论的权力配置多元化承认了乡村社会的私权力在公共事务的治理过程中发挥着国家权力不可取代的作用。公共权力的运行在政府和社会之间呈现出上下互动的双向运行过程：既有村民自下而上的参与，以影响村委会和政府的决策进程，又有自上而下的重视与回应，村委会和政府对于村民的利益诉求予以回应，在互动中协调各方利益，实现对乡村公共事务的治理。这些反映在村民政治效能感上，均表现为村民外在政治效能感水平偏高。村民内在政治效能感水平是村民主动参与公共事务的基础，外在政治效能感水平强调外在政治体系的回应，也是乡村治理的重要组成部分，只有二者均衡，治理的结构方能完善。

3.乡村治理过程的自主化要求、也必将导致村民更为熟悉村级地方政治环境，因而村民村级政治效能感水平高于政府级的政治效能感水平才是乡村治理的正常体现。

根据阿尔蒙德的理论，不同政治层级的公民政治能力感（政治效能感）存在一定的差异性。即相对于接触较少或比较陌生的国家层次环境，在地方层次的政治环境中，公民的政治效能感水平更高。因此，本文对政治效能感进行了层次划分，根据我国村民政治环境背景，分为“村级”政治层级和“政府级”政治层级（村级以上的政治环境层次均认为是“政府级”）。同时，在更为熟悉的村级地方环境中，村民的政治效能感应表现得更高。

二、村民政治效能感的特征

为了全面反映农村乡村治理的基本状况，文章从山西省北、中、南部选择了7个村庄进行实地调研。这7个村庄有些是传统型农村，有些是现代化新农村，有些处于过渡时期，经济发展水平各异，地理位置、文化背景等均不同，村庄的选择具有一定的代表性。随后，通过随机选择，在保证男女比例相当、家庭收入与教育水平等分布均匀的前提下，进入村民家中进行调查和访谈，最后共获得802份有效问卷。基于已获得的调查数据，通过运用spss软件，分析村民政治效能的特征。

（一）村民总体政治效能感的特征分析

从表1可以看出，村民整体政治效能感均值为2.4589（<2.5），处于中等偏低水平。

根据西方政治效能感的相关理论，中等水平的政治效能感是最为合适的公民政治效能感的水平。然而我国村民政治效能感较低。而政治效能感作为剖析乡村治理的工具，在一定程度上可以折射出乡村治理过程中存在的问题。

（二）村民内在、外在政治效能感的特征分析

从表2中可以看出，村民内在政治效能感均值为2.3955，处于中等偏低水平，村民外在政治效能感均值为2.5108（>2.5），处于中等偏高水平，呈现“内低外高”特征。

这说明村民对政治系统的了解不多，认为自己对政治系统影响力不足，但同时又表现出对政府、村委会极高的信任和极强的依赖，期望他们重视并回应自身的需求。

从表3中可以发现，村民内在政治效能感较低，村民“影响型”政治效能感（2.3974）与“了解型”政治效能感（2.3940）基本持平，都处于较低的水平。

通常情况下，“了解型”的政治效能感是村民参与乡村公共事务的知识储备库，是村民进行自我教育、自我管理和自我服务的动力基础，数据调查的结果说明村民认为自己对规章制度、选举程序、村委会运作方式不甚了解，对乡村公共事务不甚关注。

“影响型”的政治效能感，作为一种较高层次的政治效能感，体现行为意向的特征，会直接导致村民政治行为的发生。而表中数据表明村民对影响政府、村委会干部的主观感知也不甚强烈，由此可推出村民参与政治的积极性不是很高。

从表4中可以看出，村民外在政治效能感水平较高。村民“重视型”（2.5787）明显高于“回应型”（2.3918）。

这说明村民认为政府及村委会比较重视自身的利益诉求，而对于有事去找他们的时候，他们的工作态度和工作方式往往是不能让人接受的。在访谈中就会发现，很多村民认为政府出台各项政策的初衷是好的，只是在政策执行过程中出现了问题。而当具体到政府或者村委会的工作人员时，很多村民对他们的工作态度和工作精神表示质疑。

（三）村民政府级、村级政治效能感的特征分析

从表5中可以看出，村级政治效能感均值为2.3591，处于中等偏低水平;政府级政治效能感均值为2.5406，政府级的明显高于村级政治效能感水平。

这说明村民对于政府级的环境层次的主观感知更为强烈一些，而对与自身关系更为密切的村级组织则感觉一般，这说明以“乡政”为代表的国家政权已经深入农村，在一定程度上维护了农村社会的稳定，但是不利于农村农民社会的发育和乡村治理的真正实现。

在表6中，从内、外在政治效能感的角度进行比较，仍然是政府级高于村级。之所以会呈现这种特征，与我国目前“行政化”和“空壳化”的村委会密不可分。这些在社会流动很弱的乡村中，都沉淀在村民的内心世界中，使得村民对政府级更为熟悉，更易感知，而对与自身关系更为密切的村级组织则感觉一般。

三、从村民政治效能感看乡村治理存在的问题

自改革开放以来，我国乡村所形成的“乡政村治”模式是具有中国特色的、符合中国实际情况的乡村治理模式，在一定程度上推进了乡村政治发展的进程。但是我国乡村治理毕竟还处在发展阶段，仍然存在许多问题。本文从村民政治效能感这个角度出发，审视乡村治理在主体、内容、性质等方面存在的问题。

（一）从村民政治效能感看乡村治理的主体：主体积极性和主动性有限

我国乡村治理目前仍是以村民自治为基础的“乡政村治”的主要特征。首先，广大村民作为村民自治的主体，其政治效能感整体处于中等偏低水平，即他们认为无力作用于治理过程，自己的利益诉求也不会得到重视与回应，那村民自治制度对于村民来说，只是个与自己无关的、形同虚设的制度。其次，“乡政村治”模式中，“乡政”与“村治”是指导与被指导的关系，政府行政权力与村民自治权力的终极目标应是一致的，但由于二者权力运行方向不一致，在乡政村治的具体运行中，需要这两种力量相互作用，不断博弈，以期达到协商合作，合力共赢的状态，最终实现乡村的良善治理。然而，实际生活中，由于各种原因，“村治”本身处于弱势地位，二者已是非均衡博弈，再加上，村民效能感水平整体偏低，认为参与“乡政”的博弈是不值得的，面对一大主体的缺失，那乡村要实现真正的治理，真是任重而道远。

（二）从村民政治效能感看乡村治理的内容：内容失衡

村民内在政治效能感水平是村民主动参与公共事务的基础，外在政治效能感水平强调外在政治体系的回应，也是乡村治理的重要组成部分，只有二者均衡，治理的结构方能完善。通过之前的数据分析，得出村民政治效能感呈现“内低外高”的特征。较低的村民内在政治效能感说明村民认为自己对政治的认知能力和影响能力不足，那么，他们就无法很好地参与到村民自治中，必将影响村民自治的强度和持久性;较高的村民外在政治效能感反映出村民对政府以及村委会干部的信任和依赖，这虽然构成了乡村治理的社会资本，但在一定程度上会影响村庄的自治性。

（三）从村民政治效能感看乡村治理的性质：偏离治理性质

乡村治理强调的是治理，而非管理、管制，村民自治强调的是自治，而非“他治”。我国的乡村治理以“乡政村治”为典型特征，融合“他治”与自治，集行政功能和自治功能于一身。根据阿尔蒙德的研究表示，村民在熟悉的村级地方政治环境中，政治效能感的水平应该更高。在农村，无论是作为自然村的熟人社会还是行政村的半数人社会，村民对于村委会和村干部还是比较熟悉的，再加上村民自治制度，本文认为，相比于包括“乡政”在内的政府级的政治环境，村民对于“村治”更为熟悉，更易作用。然而通过之前的数据分析，村民在村级政治效能感的均值以及各维度的得分均低于政府级的。那么，数据统计的结果在一定程度上说明了目前的乡村治理，行政色彩过于浓厚，有违治理的本质。

四、结语

本文通过对已获得的802份有效问卷的量化分析，从村民政治效能感的角度审视乡村治理，发现目前乡村治理仍然存在很多问题：从村民政治效能感整体水平偏低可以看出治理主体的积极性和主动性有限;村民政治效能感“内低外高”的特征表明乡村治理内容失衡;村民在政府级的政治效能感水平均要高于在村级上的表现，表明目前的治理行政色彩浓厚，偏离治理性质。总之，村民政治效能感以其复杂的内在结构和不同的测试维度为我们展现出目前乡村治理的全貌，从中折射出我国30多年实践取得一定成效，但仍需要逐步完善。

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乡村治理体会篇（6）

中国是一个农业大国，乡村的事情是中国需要注意的事情。l村治理自1998年被提出以来，便成为高频词，此后便成为学界分析乡村的一个常见概念。贺雪峰[1]指出，乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，或中国乡村如何自主管理，从而实现乡村社会的有序发展。简言之，乡村治理就是为实现乡村稳定与发展的目的而进行的一切活动，既包括制度架构与传统权威，被动的和自主的管理，正式的和非正式的组织与个体行动，及其行动主体的内在互动。

乡村治理结构与乡村治理密不可分，乡村治理在多数语境下就内含了其治理结构，一般而言，乡村治理结构指的是乡村治理的主体、相关关系以及通过正式和非正式的机制进行的互动模式。

近年来关于乡村治理结构的研究，主要集中在以下几个方面：

一、村庄行动主体及其行为逻辑

当前针对村庄行动主体的专门研究相对较少，一些学者多在乡村治理的研究中涉及到村庄行动者中的某一或多个主体。贺雪峰[2]分析了当前中国乡村治理中的行动主体及其行动特征，这些行动主体包括国家、乡镇政府、村级两委、村民小组、农民共同体、钉子户、混混与社会势力、落单农民。国家负责政策制定与资源输送，而乡镇政府在税费改革之后已渐趋于退出村庄，村级两委在终日的内耗中无所作为，村民小组已然散落，农民认同的衰微和利益的多元化使得家族与宗族等农民共同体难以维继，在农村公共产品提供中冒出原来越多搭便车或不肯合作的钉子户，混混与社会势力的快速成长成为攫取村庄资源与操纵村庄政治的寄生虫，而个体农民在这其间则逐渐落单。

二、村庄治理结构的变迁

村庄治理结构变迁多从历史梳理和现实趋势两个方面进行。在历史变迁上，李晔晔[5]等人指出乡绅阶层在军阀割据年代逐渐演化为土豪劣绅，农民在革命者的倡导下组织起来，逐渐形成乡绅阶层――农民团体对抗的格局，然而这一格局随着国民革命的流产而瓦解，国民政府的地方自治倾向由于没有足够的能力去推行而流于空壳，在国家汲取的要求下，国民政府只好与乡绅达成妥协，保甲制度的推行与国家的过度汲取终于造成了政权建设的内卷化。乡村内生秩序的崩溃进一步加重。尤琳[6]等人梳理了乡村治理结构的变迁，指出了不同历史阶段的乡村的不同治理模式，即传统时期皇权――乡绅的“双轨政治”治理模式、近代时期的追求国家汲取的“赢利性经纪人”治理模式、时期的国家权力全面介入农村与组织农民的“全能主义”治理模式以及改革开放以来的“乡政村治”模式。

三、优化乡村治理结构的面向

优化村庄治理结构的面向，当前学者多从城乡一体化发展的角度去展开研究，即从外部寻求资源支持与制度保障。罗光华[8]指出要在城乡一体化和城乡治理体系现代化的背景下去理解乡村治理，通过对传统共同体的功能重建和制度完善以及多元主体治理体系的构建来重塑乡村治理能力。徐勇[9]在党的城乡一体化的政策要求指引下，提出了五种的优化乡村治理的面向，在以城镇为中心的乡村治理要寓法于治；在以社区为单元的乡村治理中要注意重建社会和创建熟人，使社区共同体能相互信任；与此同时，还需要要增强公共服务的能力，激发村庄自治活力，创造性地利益乡村传统。廖冲绪[10]等人也在统筹城乡发展的背景下提出推动理念的转变，在民主化的追求下促进智力主体多元化，促进城乡治理机制的互动以及通过治理手段的丰富化来创新多维治理形态。

四、评述

当前学界对乡村治理结构的研究，多集中于行政结构的层面，对县―乡―村的行政权力的运行关注相对密集，而忽略了村庄作为一个社会单元的自身治理，即忽略了村庄治理主体的多元性，忽视了村庄内生的力量。更不用说对其行动主体及其特征、相互关系、行为选择和博弈模式的分析与把握。其次，分析框架多以西方理论范式与概念体系为主，如内卷化、权力文化网络等，缺乏本土化的理论。再次，学界对乡村治理结构的关注，其视野相对狭窄，许多仅仅就治理结构谈治理结构，而很少从国际背景、现代化阶段与村庄整体发展上去思考，缺乏宏观性视野。最后，对乡村治理结构的一般性陈述研究较多，而对个体村庄的治理结构的实证研究与分析较少。

【参考文献】

[1]贺雪峰.乡村治理研究的三大主题[J].社会科学战线，2005（1）.

[2]贺雪峰.论乡村治理内卷化――以河南省K镇调查为例[J].开放时代，2011（02）.

[3]袁松.“带领致富”与村级党组织建设[J].云南行政学院学报，2016（3）.

[4]李祖佩.“项目进村”过程中的混混进入[J].青年研究，2016（3）.

[5]李晔晔，孙红艳.20 世纪 20 年代末至 30 年代乡村权力结构的崩溃与重组[J].史学集刊，2016（4）.

[6]尤琳，陈世伟.国家治理能力视角下中国乡村治理结构的历史变迁[J].社会主义研究，2014（6）.

[7]黄海.国家治理转型中乡村社会变迁的特征及其逻辑演进[J].求索，2016（9）.

[8]罗光华.城乡治理体系的现代化与乡村治理能力塑造[J].当代世界与社会主义，2014（6）.

[9]徐勇.城乡一体化进程中的乡村治理创新[J].中国农村经济，2016（10）.

乡村治理体会篇（7）

一、引言

善治理论是21世纪国际社会科学前沿理论之一，作为一种重要理论方法被广泛的应用于政治学、社会学和公共管理等研究领域。“善治”或“良好的治理”（goodgovernance）是指有效的治理，能够实现公共目标，提高组织效率，是一种理想的经济和社会治理模式。概括来说，“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是一种政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。善治理论打破了“国家-社会”两分法的传统思维，追求工具理性与价值理性的有机结合，为社会主义新农村视野下乡村治理模式的重构提供了框架和理论支撑，对新农村民主、政治、经济、文化和社会的发展有着现实的指导意义。本文基于对中国乡村治理模式的回顾，提出“善治”理论视角下农村治理模式的一些构想。

二、中国乡村治理模式的历史发展

（一）中国古代乡村“士绅自治”模式

中国古代“乡”并不能作为国家官僚体制中的一部分，不能将其看成国家政权行政组织，而只能作为国家管理社会的一种类似于行政组织的社会自发组织，即所谓的“皇权止于县政”，县为最基础的行政组织，县以下实行自治。在古代乡村中传统的家族、乡绅或地方名流在其社会秩序中占有重要的地位，乡村自有一套相对独立于“皇权”的“族权”，二者以此形成了两个互不干涉的秩序中心。其中“皇权”的整合意义只是一个文化象征，拥有实际管辖与治理权的是地方“族权”，可见传统的乡村社会是以家族制为基础的“士绅自治”模式：在皇权与绅权博弈过程中形成的一种特殊的委托-农村控制体系。

（二）民国时期的“乡政治理”模式

清末民国时期，在民族救亡与现代化的召唤之下，国家政权企图在乡村社会建立自己的基层组织，将国家正式权力伸延到乡村社会内部。民国政府试图从法律上界定乡村社会与政府之间的隶属关系，对乡村进行新的分区编乡，打破封闭自治的村落社会。民国政府的乡村治理以行政化为特征，表现为“乡政治理”，但这种乡村治理模式的建立，造成了对于农村和农民的过度掠夺，在强权和暴力的统治形式下，乡村社会陷入了严重的经济和政治危机。

（三）建国初期的“政社合一”模式

新中国成立初期，共产党开始致力于中国社会经济及政治的根本性改造，为了加速国家工业化的发展，在缺乏外部经济援助的情况之下，上层政权确立了以人民公社为主体的集体经济模式，将党务渗透到具体的组织工作环节中，形成“政社合一”的乡镇治理模式。这种模式在当时为工业化体系的建设和农村的发展均起到了一定的推动作用，但这种国家全面控制的统治方式并不完全适应当时中国生产力水平十分落后的农村，其平均主义导致农民丧失了积极性与自主权，阻碍了乡村正常的民主化进程，由于户籍流动的禁锢，形成了城乡二元化对立社会结构，妨碍了乡村发展的进程。

（四）中国现行的“乡政村治”模式

随着经济体制的改革，中国现行的乡村治理模式也进行了配套的改革。现行乡村治理趋于行政化与自治化并行，逐步形成了“乡政村治”的治理结构，一方面建立乡镇基层政权，延伸国家的行政基础；另一方面在乡以下实行村民自治，培育基层民主，调动农民的积极性与农村管理的自主性。在建设社会主义新农村的过程中，现行的乡村治理模式开始遇到一些新的困境，如政府权力缺乏规范，影响农民的积极性与自主性；乡镇政府控制村委会等自治组织的选举、任命；乡镇组织机构设置不合理，职能定位不清晰，以及乡镇财政管理制度不科学，干部素质需要进一步提高等问题。

三、乡村治理“善治模式”的构建设想

有学者将“善治”的基本要素概括为：合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性六个方面，基于上述善治理论的理解，结合中国现有乡村治理中存在的一些问题，提出以下基于“善治模式”的乡村治理模式的一些设想：

乡村治理体会篇（8）

中图分类号：S- 0 文献标识码：A

二十世纪八十年代末，中国村级治理开始实行民主化。这一过程期望通过扩大基层民主，健全组织和制度，整合内外闲置资源，促进村庄和谐稳定与适度发展。虽然乡村基层实践中一直要求实行民主化治理，但客观上精英治理模式依旧占据“半壁江山”。在实践中，精英治理模式由于自身的诸多限制而步履维艰。变化正悄然发生，一种与多元利益、多元冲突相适应的乡村治理模式正向我们走来。

一、精英治理模式的内在缺陷与结构困境

现代精英理论的先驱者帕雷托认为精英可分为两种：一是执掌权力（直接或间接）的统治精英，二是取得非凡成果的非统治精英。本文所探讨的乡村精英则是以上两种精英的结合：首先在各自领域中占有较多资源，其次通过基层选举或其他方式成为直接掌握权力的统治精英。“皇权不下县”――乡村社会在古代就受制于士绅一级。可见从过去到现在的乡村社会，精英治理都或多或少的存在着，虽然学界中对其利弊影响认识不一，但在多年的运行中其也获得了上级政权的认可和村民的情感支持，并且将在未来一段时间内依旧会展示其生命力。但我们不得不承认现有精英治理模式存在着某些天生的缺陷，同时在“乡政村治”的治理结构下，乡村社会的内在困境与矛盾也愈发显现。

（一）精英治理模式的内在缺陷

第一，精英治理模式是一种依托个人权威的人治，村民出于信任与依赖而服从、追随这些精英人物。而当精英无法满足村民期待或者致使村民利益蒙受损失时，精英权威就将跌落，精英治理的基础将被动摇，其运行也将受到重重阻碍。精英无法向村民保证每一项决策都不会出错，故依托于个人权威的治理方式具有天然的不稳定性。

第二，乡村精英的更替缺乏稳定性。在自然或社会的规律之下，乡村精英可能由于年龄或其他原因而退出村治前沿，那么建立在他个人权威之上的治理就会面临接班人的问题。

第三，农村外出务工人员日趋增多，为了跃出“农”门，改变自己的农民身份，获取更多尊重，越来越多的农民选择外出务工。大量的人员外流致使精英阶层出现断层，难以存续。

第四，乡村精英权力过于集中，难以监督与约束。在村庄内部，精英权威强大，村民容易产生盲目崇拜；村民也没有过多的途径去监督或约束精英行为。最后一道防线――精英的自我约束，极易因为各种外在诱惑或精英自身的性格偏移而宣告无效。没有其他治理主体可以对精英的权利进行监督、约束或制衡。

（二）治理结构的困境与矛盾

治理结构即指参与治理的各主体之间的权责配置及相互关系。自从体制废置后，在我国农村社会一直采用“乡政村治”的治理结构。在这一治理结构中，设立县乡（镇）两级政府，同时在乡镇政府之下设立村民自治委员会实行村民自治。这一治理结构存在二十多年，发挥了一定作用，但随着乡村社会的转型，其内在困境与矛盾越发显现：

一是县乡关系不畅，乡（镇）村关系紧张。县政府为履行其区域范围内的综合管理职能，通常在乡镇一级设派出机构。而派出机构在上级政府的授权下拥有的职能可能与乡镇政府产生冲突，因此导致县乡关系不畅，矛盾冲突不断。在“压力型体制”下，乡镇为了完成上级部署的任务，就只好运用各种强力行政手段，并不断加强对村级组织特别是村委会的渗透、影响和控制。因此，在这种治理结构之下，乡镇政府主体行为只是从形式上被削减，乡镇权力仍然控制着农村基层社会。而村委会（包括其他自治组织）在这种强力控制手段下，没有解决农村诸多实质问题的能力。

二是乡村精英易致使自治弱化。本文所讨论的乡村精英拥有双重身份――上级政府的人和本村事务的当家人；行使双重职责――延伸国家行政权力和行使村民自治权利。虽然实行村民自治，但是缺乏民主思想、文化水平低的普通村民易依附于精英人物，使其成了普通村民的直接代言人，自治也仅仅只是形式上的自治。

三是从制度上来说，乡村民间组织参与空间狭小且没有保障。由于乡村民间组织发展尚处于初期阶段，除少量领导人当选为党代表、人大代表或政协委员的民间组织，能在有限的范围参与政府决策，其他民间组织少有参与渠道。[1]现有乡村治理结构在与村民自治和农民利益的对立冲突中，其公信力和效率逐渐丧失，导致乡村治理困境。

二、从“精英治村”到“多元治理”――一种理性的呼唤

精英治理模式既符合中国传统政治文化，又与乡村社会资源紧密相连，因此一直显示出其极强的生命力。但也可以说这是国家为了推动乡村行政建设而结合农村实际，充分考虑后采取的一种过渡性农村自治模式。村民自治进程离不开精英群体的推动，精英治理现象也是大众治理的起始与过渡阶段，所以乡村精英治理现象本身有其存在的客观性和积极性。[2]但精英治理模式存在着稳定性与存续性差、权力过于集中等缺陷，已经逐渐不适应处于转型中的乡村社会。虽然精英治理模式不算符合现代民主选举的形式，但却较好地承担了乡村自治的功能。它的历史使命在于完成自威权治理向多元治理的过渡，为最终走向民主自治创造条件，改变一直以来的乡村社会政治与行政的强控制模式。

从“精英治理”到“多元治理”这是一种理性的回归。不再依托少数人的智慧，而是调动更多的主体参与到治理过程中，发挥各自的力量。但是，各个治理主体并非单打独斗、毫无章法，在每个主体参与治理的过程是要遵循一定的原则，明确参与治理的各位主体。从多元治理理论出发，在乡村治理主体中，政府不再是乡村治理的唯一主体，自治组织、民间组织、乡村精英、普通村民等都可作为治理主体参与村治，同时权力运作也应由单向传递变为主体间互相合作，在最适合自身发挥作用的阶段做最适合的工作。乡村事务应主要由自治组织来处理，但当h及乡村外事务的时候就要发挥政府政权的主导力量，同时需要在农村民间组织等自治力量的配合协助共同开展事务。乡村精英的存在并不妨碍其他主体的政治参与，作为权威人物其应承担更多引导普通村民参与村级事务处理的责任。多元治理就是在减弱原有乡镇政府的管控，发挥乡村自治组织力量，这有利于促进三农问题的解决，各主体之间矛盾的缓解，实现乡村治理的美好愿望。

三、实现多元治理的几点建议

在《村委会组织法》的理想乡村治理模式中，要实现“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”必然会遭遇乡村历史与现实的考验。这种自上而下的制度嵌入，不符合中国社会非均质化的社会历史环境。[3]而在新的历史时期，随着“三农”问题的不断凸显和被重视，我国乡村治理又面临诸多挑战和困境。[4]要实现乡村多元治理模式，需要从体制上给予充分的保障，以理顺各主体之间的关系、协调在治理过程中可能产生的矛盾。

第一，多元治理模式需要有众多的制度支撑。没有制度供给上的自治组织的主体地位，就不可能有公共治理中的主体间性，因而就难以达成只有共同体才能达成的共同规则和保证各主体遵守这些规则，而没有共同规则约束的多元主体只能是虚拟的。[5]政府必须明确各主体之间不存在任何行政领导关系和隶属关系，而是在共同治理的过程中的一种互动关系，并以制度形式将“分权”、“放权”、“公民平等的参与权”进行规范。

第二，乡村治理是根植于一定载体的，故需处理好涉及利益分配等方面的关系。村治的和谐是建立于各主体行动理性达到协调的基础之上的，在尽最大可能的情况下，使各主体的目标一致。

第三，乡村治理不是单向度的命令，而是多环式的沟通与协商。[6]乡村治理绝不是单向的政策下达或者行政命令，而应是多元主体的有效互动。构建有效的沟通机制是多元治理主体间矛盾协调的不可缺少的重要构件。

四、结束语

从古到今，中国农村都处于一种精英治理的状态之中。普通农民无论是在资源占有上还是参政议政能力上皆处于劣势，乡村的治理权终究还是掌握在精英人物手中。县乡两级政府的过多干预，却使得精英人物在治理过程中步履维艰，民间组织以及普通民众等主体的参与空间也十分狭小。在民主自治不断推进的当下，乡村社会也应给予民主生长更加广袤的土地，而多元治理模式恰恰符合其生长条件。对于精英治理，我们既要尊重它的存在，发挥其积极作用，同时也要意识到它本身的局限性，立足于时代的发展要求，对其进行合理的改造和引导，由一元治理走向多元治理，最终实现向村民自治的转化。

参考文献：

[1] 周水仙.多元治理：完善乡村治理机制的必然选择[J]. 江苏省社会主义学院学报，2007，01：60- 63.

[2] 黄博，刘祖云.村民自治背景下的乡村精英治理现象探析[J].经济体制改革，2013（03）：86- 90.

[3] 蔺雪春.当代中国村民自治以来的乡村治理模式研究述评[J].中国农村观察，2006（01）：74- 79.

乡村治理体会篇（9）

【中图分类号】G03 【文献标识码】A

文化与社会治理之间相互影响、相互渗透、相互补充。放眼民族乡村社会，正如兰德曼所说：“人类生活的基础不是自然的安排，而是文化形成的形式和习惯。”①在那里，多元的文化营造了乡村社会治理的基本环境，并从正反两方面影响着社会治理的效能。

从这个意义上看，社会治理的深层次问题其实就是文化问题。因此，“发挥文化引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的作用”②，以文化建设推进乡村社会治理创新，不仅贴合民族乡村社会的实际，与“加强和创新社会治理”的精神相一致，而且顺应了“文化强国”的时代要求，不失为一种有益的探索。

文化与社会治理关系述略

“文化”和“治理”是近二十年来学术上和生活中使用频率很高，但释义颇多、迄今仍没有获得公认精确定义的词语。综合学术界的各种看法，大致可以这样界定：文化是一个特定社会或民族后天获得的一切行为、观念和态度;治理是通过引导、规范和控制各种社会关系及活动，调和社会冲突和利益，实现公共利益最大化的过程。

各国在社会治理方面寻求公共管理新模式的进程中，在“治理”的基础上提出的一种新理念和新构想。结合中国实际，社会治理是政府依法对社会组织、社会群体社会事务等的管理、规范和人民群众对公共事务自我管理的统一，“社会管理和社会自治是社会治理的两种基本形式，是一体之两翼。”③

纵观人类社会的实践，文化与社会治理紧密相联。首先，文化存在于社会之中，社会的存在离不开文化，社会治理所调控或服务的社会关系及社会生活等社会子系统的内在包含着礼仪、风俗、习惯及伦理等文化内容，一旦离开文化，社会治理也就无从谈起。

其次，任何社会治理都在一定的社会文化环境中进行，“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。”④文化以其特定的方式，为社会成员之间相互沟通、理解和妥协创造了条件，文化以其蕴含的价值观、是非观、善恶观及社会理想、知识技能等，约束和规范着社会成员的行为、凝聚着社会各种力量、驱动着社会经济发展，体现着社会治理的基本内涵和要求，文化能增进社会认同，化解矛盾冲突，进而优化社会治理。因此，离开文化的功用社会善治难于实现。

最后，社会治理培育出的制度环境、生产方式和生活方式，影响着文化的生存状态。一定意义上讲，社会越发展，文化与社会治理之间相互影响、相互渗透、相互补充的程度就会越深。文化的不同特质和样态影响社会治理的走向，社会治理存在的深层次问题在一定意义上也就是文化问题。因此，通过文化的正向引领，可以助推社会正能量充分释放，更好地实现社会善治。

就当前的民族乡村社会治理而言，自20世纪80年代启动“乡政村治”治理模式以来，乡镇政府作为最基层的政府，依照管理制度和相关法律法规对乡村进行了行政管理，而村民委员会则作为村民群众的自治性组织，依法推动乡村社会村实现自我管理。从理论和实践上看，民族乡村推行的这种治理模式取得的成效是令人瞩目的。

然而，不容忽视的是，伴随着改革的深入和社会结构的深刻调整，民族乡村社会的关系日趋复杂，矛盾日益显现，社会冲突加剧，乡村社会治理也面临着诸多如民主政治意识淡薄、信仰缺失、价值迷失、矛盾纠纷增多、道德滑坡等社会问题。这些问题的出现，固然与制度不够健全、机制运行僵化等原因有关，但其实也可以从文化层面找到根源。

因此，从文化层面对当下民族乡村社会治理困境进行解读，了解其根本所在，才能通过针对性的文化建设，利用文化的无形力量，因势利导，趋利避害，推动乡村社会实现善治。

民族乡村社会治理现状的文化解读

乡村社会秩序的总体和谐稳定得益于优秀文化精粹的濡养和维护。梁漱溟先生曾经说过，“原来中国社会是以乡村为基础，并以乡村为主体;所有文化，多半是从乡村而来，又为乡村而设―法制、礼俗、工商业等莫不如是。”⑤几千年的乡村文化，博大精深，蕴藏着优秀的中华传统文明。千百年来，优秀乡村文化以其规范、教化、整合、凝聚、传承、沟通和娱乐等功能，在维系乡村社会和谐稳定方面发挥了不可或缺的作用。

时至今日，优秀乡村文化依然以其生生不息的活力，巩固着乡村社会勤俭节约、尊老爱幼、家庭和睦、邻里友善及关心孤寡等美德，规范着乡村社会的各种关系和行为及思想，调控并维持了乡村社会的基本秩序;优秀乡村文化还丰富了村民的生活、调适了民众心灵，保证了绝大多数村民拥有健康的心态、平衡的心理和健全的人格，为乡村社会引进先进管理制度、技术和方法提供了良好的群众基础;优秀乡村文化还培育了村民理性、宽容等精神，使绝大多数村民能用审慎理智的眼光打量乡村在改革及社会转型过程中出现的问题和挫折，并给予了应有的宽容和理解，这对弥合社会裂痕、消解社会纷扰和震荡，维护乡村社会稳定安全的生活环境起到了很大的作用。

民族乡村社会治理中问题凸显与优秀文化价值观解构息息相关。随着社会转型速度的加快，受到市场经济的影响，民族乡村在经济得到发展、民生得到改善的同时，传统的以地缘关系、血缘关系为核心的“熟人社会”受到了冲击。“半熟人社会”带来的舆论压力的减弱，使传统乡村社会里村民们时时刻刻能感受到的来自礼俗、习惯和人情等传统规则的压力也极大地减弱了，再加之各种外来文化的冲击在一定程度上解构、破坏了乡村社会的传统文化和道德观念。

在新型乡村文化未能及时重构的情况下，一些村民价值观歪曲了，“端起碗吃肉、放下碗骂娘”、在合法权益受到严重侵害时难以进行正确的价值选择，容易政治盲从，简单诉诸暴力，导致乡村社会矛盾的激化和秩序的不稳定;邻里关系日渐冷漠，尊老爱幼美德受到冲击，使父子之间、兄弟之间、婆媳之间、邻里之间的纠纷增多;村民生活缺乏安宁，农村的黄赌毒日益弥漫，偷盗等不良现象频发。市场经济条件下经济利益关系对传统乡村社会中的族里合作、邻里互助的关系逐渐代替，又致使村民对乡村共同体的认同感和归属感日益淡化，村庄性公共活动没有得到村民响应，乡村公共精神和公共生活的衰落使乡村治理工作愈加难以组织和开展。

民族乡村治理效能不高与传统文化心理定势相关联。对乡村治理模式作了宏观性规定的国家根本法《中华人民共和国宪法》和对乡村社会各利益主体之间的权利和义务关系作出具体规范的《中华人民共和国村民委员会组织法》及各类地方性法规制度等的推行，总体上使村民的民利、乡村的治理水平及社会稳定等得到了重要的保障和推进。

但是，由于民族乡村的文化教育水平至今仍然比较落后，积淀己久的强调权威重要性的传统文化心理定势并没能随着体现人权、民主、正义、法治等观念的现代制度、法律法规的建立而立即改变，服从权威的原则从人伦领域延伸到治理领域，容易致使乡村干部“在处理村治与乡政的关系中就会更多地体现传统的行政思维惯性，习惯于过去的纵向行政管理模式，力图通过种种手段干预、操纵选举”。⑥而村民，特别是固守乡村本土的中老年村民，由于存在着根深蒂固的对家庭、家族、宗族并推演到对行政权力的依附心理，因而不易感觉自治的需要，也不了解自治的意义，民主意识和参政热情缺乏;当自己权益受侵犯时不积极向乡政府及村民委员会传递信息、表达利益诉求，而选择了忍气吞声、抱怨甚至消极抵制的做法。以上种种情形影响了乡村社会治理的效能。

文化的视角：民族乡村社会治理创新

“文化氛围的转换影响着人们的心态和思维定式。作为一种重要的环境因素，它间接地影响着社会体制的调控过程。”⑦因此，民族乡村社会治理中必须坚持以人为本，加强对乡村文化的治理，以促成乡村社会治理的良好局面。

融入人文关怀，建构并推行柔性与刚性并蕴的社会治理制度及法律法规。对于长期受行政化监控和政治动员渗透、目前仍处于半封闭状态、村民的观念和偏好还明显具有狭隘性及保守性、自我自治能力的建构还有困难的民族乡村来说，国家建立稳定、程序化的配套制度、法律法规是非常必要的。制度法律体现管理者的意志和价值导向，公正合理地规范权利义务，规定大家共同遵守的行动准则或办事规程，利于社会由无序变有序、由分散变凝聚、由摩擦变协调，因而是乡村社会治理运行的基础，也是乡村社会秩序稳定的保障。然而，制度法规只有被民众认同，其设立的价值才能得以显现，其应有作用才能得以发挥，否则只能是摆设或一纸空文。而能让绝大多数人认同并能遵守的制度法规常常是富于人性的。

因此，乡村社会治理制度法规的构建，应该充分尊重并吸纳优秀传统文化精髓，融入对乡村民众生命存在、发展状态、主体地位及价值理想的人文关怀，在坚持民主原则的基础上，尽快完善乡村社会最关注的诸如政绩考核制度、职责权限的法律制度以及利益表达机制与协商制度等等。相关制度法规在执行的过程中，注意保护、奖励与约束、惩罚相结合，对于后者要辅之以春风化雨式的沟通和教育。

尊重村民的文化取向，重构民俗文化以提高乡村治理效能。作为民族乡村社会的内生文化，民俗文化历经了几千年之久，至今仍是村民现代生活中不可缺少的文化事象。这些形成于过去却延伸至现在甚至是将来的民俗文化，渗透到了乡村社会生活的每个角落，衣食住行、人生礼仪、嫁娶丧葬、岁时节日等，随时随地影响着村民的心理和行为。因此，乡村社会治理要体现以人为本，就应该尊重村民的价值取向，关注民俗文化。民俗文化具有的规范、教化、整合、传承、凝聚、沟通和娱乐等功能，它维系与调控着乡村社会的秩序，赋予了乡村生活更多的意义，在某种程度上有利于解决社会互助的治理难题。但民俗文化伴生的消极因素和发展的滞后性，在一定程度上也消解着乡社会治理的效能。

因此，乡村社会治理要取得更好成效，就需要承担起重构民俗文化的使命，理性辨风正俗，在取其精华、去其糟粕的基础上，植入现代文明元素，尽可能减少民俗文化与现代治理要求的摩擦性和不同步性;发掘和提炼民俗文化中同社会治理目标要求相融合的资源，借助稳定的力量和载体，实现其与正式法律法规和治理制度的有效衔接。只有以治理促民俗文化健康重构，才能以“良俗”培育积极健康的社会心态，使乡村社会治理更加有效。

建设乡村新文化服务乡村新生活以调动村民参与社会治理的积极性。受各种因素冲击，当前民族乡村的文化既不是完整的现代文化，也不是纯粹的传统文化，外来的与本土的、历史的与现实的，各种文化相互激荡，既有优秀成分也有消极因素，既相融又排斥，令人难于取舍，容易使人产生思想上的困惑和情绪上的波动。倘若自身文化素质不高，就很容易被糟粕文化所吸引，一些拜金、色情暴力及道德滑坡等现象就是这样渗透到了乡村生活中的，乡村社会治理因此难度加大。“社会治理的根本就基于全社会共同价值观的形成，没有这个价值观的参与和运行，社会治理是难以取得成功的。”

因此，民族乡村必须在尊重多民族文化和谐共生的基础上，构建以社会主义核心价值体系引领的主流文化，发挥网络、影视、广播、报纸等的文化传播教化功能，贬乡村社会之假恶丑，扬乡村社会之真善美，引领社会风气，引导村民树立思想和行动上的正确价值取向和价值标准，夯实乡村治理的目标认同基础。乡村新文化的构建，要突出村民的主体性地位，用村民群众喜闻乐见的载体和方式，开展精彩纷呈、充满正能量的文化活动，以遏制低俗文化、封建迷信等的趁虚而入;建立健全包括人才队伍及基础文化设施在内的乡村文化服务体系，鼓励、扶持各种社会力量兴办乡村公益文化，催生乡村的自发文化力量;只有让村民在日常生产生活中接受并形成国家所倡导的治理理念，其参与治理的积极性和主动性才有可能真正被调动起来。

通过教育提升村民文化素质，为乡村社会和谐稳定发展提供长久支持。大部分的民族乡村地处偏僻偏远，长期以来处于封闭和半封闭状态，教育水平较低，村民文化素质偏低。乡村治理水平的提高需要村民自身的努力，还需要社会各界推进教育以提升农民的文化素质水平，为民族乡村社会发展提供长久的支持。

通过加强民主、法制教育，促进村民思维与观念的更新与进步，激发其公民自豪感和公民责任感，学会通过合法渠道表达自己的利益诉求，运用法律维护自己的合法权益，并在更多层次上发展成为更为强烈的参与愿望;加强乡村基础教育，减少甚至消灭乡村文盲，提升乡村人口的整体素质;拓展市县党校教学功能，将党校培训延伸至乡村党员、延伸至乡村实用技术，以提升乡村党员带头致富、带领群众共同致富的“双带”能力;加强服务农业、农村和农民的职业教育，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，推动乡村经济社会发展;此外，还要努力落实关于教育、文化的政策及设施建设，打造具有现代民主精神和时代气息的文化环境，以良好文化氛围推动乡村社会文化繁荣，提升村民人文素质。

诚然，以文化建设助推乡村社会治理的探讨是一个动态过程，难于一劳永逸。但是，应该相信，只要以诚意和实效取信于民，民族乡村社会的和谐稳定和发展就能长久。

（作者为广西民族师范学院副教授;本文系2013年广西高等学校科学研究重点资助项目阶段性成果，项目编号：SK13ZD037）

【注释】

①[德]米希尔・兰德曼：《哲学人类学》，彭富春泽，北京：工人出版社，1988年，第260页。

②：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗―在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，2012年11月8日。

③俞可平：《敬畏民意―中国的民主治理与政治改革》，北京：中央编译出版社，2012年，第52页。

④《改进完善国家治理体系有主张有定力》，在省部级主要领导干部全面深化改革专题研讨会开班式上的讲话，新浪网，http：//.cn/china，2014年2月18日。

⑤梁漱溟：《乡村建设理论》，上海人民出版社，2006年，第10页。

乡村治理体会篇（10）

中图分类号：F320.3 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.11.022

Abstract： In recent years， the research on rural governance was in the ascendant. From the existing literature， the academics studied the connotation， mechanism， mode and path of rural governance， analyzed the problems and the reasons for the existence of village governance， and obtained some valuable results. But there were also some disadvantages， such as the lack of systematic and holistic research， the research of rural governance mechanism and rural governance model needed to be further studied. In the research method， qualitative and quantitative research studied mostly below normal. From the trend， not only to pay attention to theoretical study villages， but also to focus on rural governance practices specific analysis of the problem； research methods should be diversified， especially in the use of mathematical models and advanced technical means to carry out empirical research.

Key words： rural governance； theory； summary

自20世纪20年代起，研究农村问题的专著在我国陆续面世。1998年，在治理理论的基础上，华中师范大学学者提出“乡村治理”的概念。随着该理论在乡村管理工作中的广泛应用，学术研究也愈来愈深入，从现有文献来看，学者们的研究主要集中在乡村治理主体、治理权力配置方式、治理目的以及治理过程等4个方面[1]。

1 乡村治理研究的主要观点

1.1 乡村治理内涵

在治理主体方面，赵树凯[2]认为，乡村治理中多种主体参与，通过协商谈判等方式来解决分歧，实现共同治理。郭正林[3]提出，乡村治理的主体应该是乡镇的党委政府及其附属机构，以及村委会等村级组织和各种民间团体。在乡村治理目标上，贺雪峰[1]认为“乡村治理是实现乡村社会的有序发展”。其中“有序发展”也就是公共利益所在。徐勇指出进行现代化乡村建设是治理的目标。

1.2 乡村治理机制

由于公共信息不透明等原因，腐败问题日益严重。陈力予等[4]提出户代表会议制度，以户为单位，成立村民小组会议，协商、监督村务。王朋琦等[5]指出新农村建设在操作机制上要走出传统误区，禁用“指标摊派”的方法，慎用“试点推广”的方式，避免“典型激励”的惯性，树立法律至上的理念。在解决农村公共产品供给困难方面，张恒利[6]提出要重建农村公共财政运行体制，改革农村公共产品供应机制[6]。针对当前村民选举非理性投票过多，精英政治受到阻碍的现象，盛义龙[7]提出选举机制要与乡村治理保持整体一致性，特别需要与经济发展、社会稳定相结合。

1.3 乡村治理模式

陈洪生[8]以村民自治实施效果为出发点，通过对影响社会自主性的发育与发展的4个基础性条件――经济发展、利益分化、公民素质以及政府控制和主导社会力量的程度的分析，提出了自觉自治乡村治理模式。龙立军[9]以广东珠海幸福村建设为例，提出构建可运转的乡村治理模式。将治理融入幸福村居建设之中，并使其机制化，使得乡村的发展更加人性化和可持续化。王海侠等[10]通过对江西分宜的乡村治理模式进行考察，提出从“党建+村民自治”的角度来进行治理探索，以党建强化乡村治理的思路的分宜模式，运用“党建+”理念，强化农村基层组织建设，提高村民自治水平。阎占定等[11]提出嵌入农民合作经济组织的乡村治理模式。这种模式是农民合作经济组织与乡村治理结合的产物，将农民合作经济组织参与到乡村经济、政治和社会建设之中。郐艳丽[12]以巴林左旗后兴隆地村为例，提出了“农民置上”的本原模式。在这种模式下农民始终作为受益和实施建设的主体，其政策效果具有扩散效应。

1.4 乡村治理路径

张继兰[13]认为可以通过完善协商互动机制、建设服务型政府等路径来解决乡村社会自主性缺乏、乡村组织不健全、治理机制不完善等问题。周朗生[14]择取较有代表性的云南乡村治理为考察对象，提出了大力发展农民合作组织、完善乡村的治理结构和切实解决乡镇财政困难、加强农村基层组织建设等路径开展乡村治理。唐绍洪等[15]提出在现有的基础上对各决策主体进行权力关系界定，走多元化主体治理的科学发展道路。赵艳霞等[16]在调查唐山农村新民居建设后，提出乡村治理的成功路径是开展新民居建设。兰海洋[17]认为当前要实现中国乡村善治，有三大治理路径：一是优化治理结构，政治生态和谐化；二是推进新型城镇化建设，实现城乡一体化和农业现代化；三是平等化城乡公共服务。

2 乡村治理存在的主要问题

2.1 基层民主建设滞后

因乡镇基层民主建设的滞后性导致很难有效推进村民自治的民主化进程。在王华[18]看来，由于缺乏有效监督，腐败现象严重。贿选、不合理决策与管理现象屡有发生。高宝琴[19]提出当前村民自治组织长期缺乏有效组织形态，是治理危机出现的重要因素之一。欧阳雪梅等[20]认为基层政府缺少民主素质教育，致使村民主人翁意识不强，从而导致村民自治能力不强。

2.2 乡村治理主体混乱，机构权利分工不明

欧阳雪梅等[20]认为由于治理权力配置不明，一方面导致村委会与村党支部在权力间的冲突，另一方面也增加政府与村民在管理上的冲突，影响了治理目标的实现。郑红娥等[21]提出，国家行政权和村庄自治权的冲突是目前乡村治理困局的主要原因。在钟涨宝[22]眼里，缺乏合理有效的机构、人员改革是乡村治理面对的困境之一。

2.3 乡村债务问题突出，农民生活不够宽裕

在李文政[23]看来，乡村治理面对的困难不仅是管理及文化教育上的缺陷，经济发展落后与农民积贫积弱问题同样严重。赵艳霞等[24]提出乡村治理的制约条件包括民主化的现实制约、法律制约和经济制约。袁金辉[25]认为目前乡村仍受到小农经济的束缚，收入低，债务多。钟宜[26]提出因财政经费短缺，乡镇为发展只得过度干预村庄事务。同时基层政权缺少财政来源，村、乡两级财政缺口过大，故造成当今治理困境。

2.4 其他方面

刘勇[27]认为由于我国幅员广阔，经济发展不平衡，各地村民政治素质不齐。当利益受损，无法通过正常渠道及方式维护自身利益时，越级上访、申诉或暴力对抗等就容易成为他们维权的工具，这严重破坏了乡村治理的政治环境。陈柏峰等[28]认为灰色势力是治理乡村的一个恶疾。

3 完善乡村治理的对策

3.1 推进基层民主建设，完善村民自治

李文政[23]觉得加强服务型政府建设，组建公共服务体系，重视村民自治，发挥村委会作用是治理乡村的路径之一。张志英[29]认为进行新农村建设需加强村民自治、大力发展创新村民组织。李莉等[30]提出乡村治理的关键是两个尊重：一是尊重村民意愿，二是尊重村民自主性。

3.2 加强乡镇制度建设，加快服务型步伐

在马宝成[31]看来，完善乡村治理一方面需要体制改革，另一方面要加强建设现代化村庄。韩冰[32]提出解决当前问题需要根据现实情况进行乡镇体制改革，完善管理模式，规范和完善有关村民自治法律法规，大力发展村民组织，建设现代化乡村。陈双鹏[33]认为减少治理危机出现的方法有改革基层组织，特别是乡镇政府；建立村民参与政治的合理机制，动员建立村民组织。

3.3 提高村民民主素质，加强政治文化学习

张晓忠等[34]认为要在尊重村民权利和自由、保障村民权益的基础上提高村民的组织化水平。刘勇[27]认为村民非理性化的利益诉求方式影响了和谐的政治环境。因此需要对村民开展政治参与培训，推动村民合法合理参与政治生活，为乡村政治和谐化发展提供有效保障。欧阳雪梅等[20]认为开展村民意识教育是完善乡村治理的对策之一。

4 结束语

综上所述，学术界对乡村治理理论进行了较全面的研究。不少学者研究了乡村治理的内涵、机制、模式、路径，分析了乡村治理存在的问题及原因，取得了一些有价值的成果。但也存在一些不足，如一些研究还缺乏系统性和整体性，乡村治理机制和乡村治理模式的研究还需进一步深入等。从研究方法看，定性研究居多而定量研究偏少，实证研究更是鲜见。从趋势看，不但要重视乡村的理论研究，更要注重对乡村治理实践中具体问题的分析，尤其是对个案经验的总结；研究方法应当多样化，尤其是运用数理模型和先进技术手段进行实证研究。

参考文献：

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[4] 陈力予，郑美玲.试论“村治”新廉政监督机制：户代表会议制度[J].福建行政学院学报，2009（5）：44-50.

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[6] 张恒利.重建乡村治理结构――后农业税时代农村公共品的供应机制改革[J].经济论丛，2009（21）：218.

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[8] 陈洪生.论自觉自治型乡村治理模式的生产条件[J].江西农业大学学报，2009（4）：1-6.

[9] 龙立军.论构建可运转的乡村治理模式――以广东珠海幸福村居建设为例[J].云南行政学院学报，2015（1）：76-79.

[10] 王海侠，孟庆国.乡村治理的分宜模式：“党建+”与村民自治的有机统一[J].探索，2016（1）：127-133.

[11] 阎占定，白照坤.新型农民合作经济组织乡村政治参与状况分析[J].农业技术经济，2011（5）：72-77.

[12] 郐艳丽.我国乡村治理的本原模式研究――以巴林左旗后兴隆地村为例[J].城市规划，2015（6）：59-68.

[13] 张继兰.乡村治理：新农村建设的路径选择[J].乡镇经济，2009（4）：54-57.

[14] 周朗生.云南乡村治理：成效、问题与可能路径[J].经济问题探索，2009（6）：186-190.

[15] 唐绍洪，刘屹.“多元主体治理”的科学发展路径与我国的乡村治理[J].云南社会科学，2009（6）：38-42.

[16] 赵艳霞，王立东，尹景瑞.乡村治理的路径分析[J].前沿，2009（12）：174-176.

[17] 兰海洋.中国乡村治理的善治路径取向探析[J].领导科学，2015（4）：12-14.

[18] 王华.乡村治理：基层民主与社会结构[J].云南行政学院，2009（1）：15-18.

[19] 高宝琴.农民组织化程度的提升：乡村治理的生长点[J].齐鲁学刊，2010（2）：96-100.

[20] 欧阳雪梅，李铁明.当前村民自治进程中存在的问题及对策研究[J].新视野，2007（4）：77-79.

[21] 郑红娥，吴殿朝.困厄与出路：乡村治理与新农村建设[J]，云梦学刊，2008（1）：72-75.

[22] 钟涨宝，高师.后税改时代的乡村治理改革[J].农村经济，2007（11）：12-15.

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[24] 赵艳霞，樊秀云.新农村建设视角下的乡村治理分析[J].领导科学，2009（11）：50-52.

[25] 袁金辉.中国乡村治理60年：回顾与展望[J].国家行政学院学报，2009（5）：69-73.

[26] 钟宜.我国农村社会组织发展与乡村治理方式的变革和完善[J].探索，2005（6）：97-100.

[27] 刘勇.社会转型时期农民非制度化政治参与和乡村治理困境[J].福建论坛，2010（5）：141-146.

[28] 陈柏峰，童磊明.乡村治理的软肋：灰色势力[J].经济社会体制比较，2009（4）：142-146.

[29] 张志英.21世纪中国乡村治理发展浅议[J].农村经济，2006（11）：17-19.

[30] 李莉，卢福营.当代中国的乡村治理变迁[J].人民论坛，2010（6）：60-61.

[31] 马宝成.取消农业税后乡村治理的路径选择[J].长白学刊，2007（6）：59-63.

乡村治理体会篇（11）

【中图分类号】C912.82 【文献标识码】A

新中国成立60多年来，伴随着乡村社会的变迁，乡村治理体制也经历了由向“乡政村治”模式的转变。在时期，国家将农民组织起来，采用严格的城乡二元户籍制度将农民束缚在土地上，农民的社会流动渠道狭小，流动率较低。改革开放之后，一方面，乡村社会治理体制发生了重大改变，制度逐渐被“乡政村治”体制所取代，村治制度的推行使农民在规范层面上获得了选举、决策、管理、监督等多项民利。另一方面，随着家庭联产承包责任制的推行，农民获得了生产经营自，可以独自安排自己的生产生活，农民不用完全束缚在土地上，于是一部分农民走进乡镇企业或者到城市打工。与此同时，国家也进行了一系列体制改革及政策调整，比如改革粮食流通体制、放松户籍管控，这也在一定程度上推动了农民的自由流动，到2000年前后农民到城市打工已经成为一种常态。

除了社会整体的变迁之外，农民的个体生命历程也将面临着代际更替。以外出务工的农民为例，已经有第一代与第二代的区分。前者在城市努力打拼，只为完成供子女上学、为父母养老、回乡盖房子等生命中的重要任务，在任务相继完成的同时他们也逐渐衰老。第二代农民工基本上都是从学校直接出来进入打工市场的，他们对农村并不了解，也没有务农的技术和经验，他们的农民身份更多是户籍意义而非产业意义上的。因此，第二代农民工与父辈已经完全不同，他们对农村没有认同感和归属感，未来的发展方向也是不愿回到农村去安家立业，他们有完全不同父辈的社会诉求①。

此外，伴随着社会变迁及代际更替，农村文化在革命文化、传统文化和西方文化的碰撞交融中流失重建，精华文化和糟粕文化在互动中纠缠不清，农民的价值取向和精神追求不可避免地出现了多元化甚至混乱的趋势。基于上述现实情况，我认为，乡村社会治理将在以下三个方面发生一些转变。

乡村社会治理主体：从“一元”向“多元”转变

时期，乡村各级党政组织在乡村社会治理中是处于绝对优势地位的“一元”主体。它们掌握着大量的治理资源并将公共权力渗透到人们日常生活之中，治理的范围和领域也较为宽泛，涉及到生老病死、衣食住行等方方面面，在处理公共事务时也较多采用意识形态、行政强制、政治运动等方式。改革开放之后，虽然乡村各级党政组织作为治理主体仍然处于优势地位，但随着市场取向改革的深入推进，它不再是单一的治理主体，农民合作组织、社会团体、村庄精英、农民群众都逐渐在乡村治理中扮演重要的角色。因此，现代社会的治理应是包括政府、市场与社会组织在内的多元主体的合作共治。

就当前的乡村社会治理实践来看，虽然作为基层政权的乡镇政府和村民自治组织仍是乡村治理的两大重要主体，但是其治理能力和治理绩效都不容乐观。解体之后，农民家庭成为独立经营单位，农民在获得独立性的同时，乡村社会开始原子化，农户家庭事业经营的井井有条与农村公共事业的混乱凋敝形成鲜明对比。

这表明在经历了一系列改革之后，基层政权及村治组织收缩、转移部分治理职能的尝试并不很成功。不管是乡村社会组织的发育程度，还是乡村精英和民众的自治能力，都还未能有效承接其转移的部分管理职能，也未能弥补其在某些公共事务管理方面的“缺位”。从代际的视角看，大部分50后、60后经历过治理模式的农民还是习惯于将基层政权和村治组织看作是无所不管的“一元”治理主体；作为新生代的80后、90后，很多人受教育程度较高，再加上有出外打工或从事其他非农产业经营的经历，他们的权利意识和法律意识都比他们的父辈要高，对于基层党政组织及其工作人员没有父辈那种敬畏，也不习惯之前那种党政组织全面管理和控制的治理模式，却更倾向于认同“多元”治理主体之间平等合作的新型治理模式。

实际上，“多元”治理主体的格局应该是乡村社会治理未来的发展趋势。但是，当前我国乡村社会的“多元”治理格局现状却有待进一步改进。当前的现实情况是“多元”治理主体中的基层党政组织虽不再处于垄断各种治理资源的地位，不能再像以前那样运用政治强力控制的方式来进行治理，但依然是“一家独大”的重要主体。其他治理主体的力量还是相对比较薄弱，主要表现为乡村社会组织发育不足，乡村精英、农民群众的自治能力比较孱弱，参与公共事务的热情和动力不足，这也是当前乡村社会治理出现诸多困境的深层次原因。因此，要实现乡村良好的治理必须加快构建真正的“多元”主体的治理格局。这一方面需要大力发展农村社会组织，不但要重视共青团、妇联等准政治类的组织以及经济合作社等经济类的正规组织建设，还要关注人民调解、公共卫生、治安保卫等群众组织的建设，更要给予宗族组织、宗教组织、文化组织等“天然”社区组织一定的生存和发展空间，还原农村社区组织的多样性。对此，2015年中央一号文件也强调指出：创新和完善乡村治理机制，要激发农村社会组织活力，重点培育和优先发展农村专业协会类、公益慈善类、社区服务类等社会组织。

另一方面，需要借鉴传统文化中的基层治理智慧，比如倡导乡贤文化的复兴与重建。众所周知，中国古代的国家权力只延伸到县一级，县以下的乡村社会是自治的，主要的治理资源是宗族、儒家伦理和乡贤。在中国古代的乡村社会治理中，修桥补路、捐资助学等公共事务主要由乡村里的士绅贤人承担。他们在当地有声望，获得人们的尊敬，是人们发自内心认同的乡村权威，对于整合乡村共同体和维护乡村秩序发挥着重要作用。在新的历史条件下，发掘更多的新乡贤，让他们积极参与到未来的乡村社会治理中，对于“多元”治理主体的构建以及实现乡村的“善治”②意义重大。

乡村社会治理目标：由管制向提供公共服务转变

时期的乡村治理多采用行政管制的方式进行，基层党政组织掌握着大量治理资源。改革开放之后，国家行政权力上收，作为基层政权的乡镇政府逐渐被架空，基层政权的治理能力不断衰弱，尤其突出地表现在农业税费改革之后。农业税费改革虽然缓解了因税费负担引发的干群关系紧张和社会矛盾，但是也掏空了乡镇基层政权赖以兴办公共事业的财政资源。另一方面，征收农业税费的权力本身即是基层政权与农民博弈互动的基本权力形式。因此，取消农业税以及相应的配套改革措施，也疏远了基层政权中干部与农民的联系，削弱了基层政权在治理农民时可依赖的权力资源。这就导致当前农村基层政权不仅治理能力严重虚化，而且日益脱离于乡村社会，出现了悬浮之忧、维稳之乱等意外后果。

村治组织的状况也大体如此，村民自治制度名实分离，不能有效回应农民日益增长的物质文化需要。特别是在一些集体经济薄弱的村庄，更是既没能力也没精力处理涉及老百姓切实利益的公共事务。20世纪90年代因税费负担引发的农民经济困境为核心的“三农”问题虽然有所缓解，但囿于城乡二元结构等体制性桎梏，“三农”问题仍不容乐观，农业的转型之艰、农村的发展之困、农民的民生之痛，仍是“三农”中国的真实写照。这种状况与国家要求基层政权向服务型政府转变的初衷背道而驰，现代治理理论和实践都要求治理主体不仅能尽可能有效率地生产更多的公共物品，而且要求治理主体有责任提供公共物品并按照公平正义的价值原则设计运作规则。换句话说，在新的历史时期，广大农民群众在公共服务提供方面对基层政权和村治组织提出了更高要求，不仅要求有效率地生产，还要尽量公平地让更多的人享受到，而且这是他们必须履行的基本责任。

当前，广大农民群众对公共服务的需求日益多样化和复杂化，不同阶层、不同年龄农民的需求也趋于多元化。外出务工的第一代农民工即将步入老年，不少人需要回乡养老，基层党政组织能为他们提供哪些养老方面的公共服务？部分外出务工的中青年农民工在经济下行的压力下想回乡创业，基层党政组织能为他们提供哪些优惠政策和配套支持？在家务农的农民想改善生产生活条件，基层党政组织能在多大程度上为他们提供诸如农田水利基本设施建设、农村饮用水安全、教育医疗、农村环境整治、农村社会治安状况改善、农村文化复兴等等涉及切实利益的公共服务需求。根据乡村调研发现，不少基层党政组织在广大农民群众日益多样化和复杂化的公共服务需求面前处于“缺位”的状态，一些乡村干部对于提供公共服务也缺乏责任意识。这种现实状况与农民和国家希望乡村基层党政组织更多提供公共服务的角色定位存在着冲突，从而导致乡村基层组织在农民群众中的认同率降低，权威流失。

要改变这种状况，一方面需要国家继续推进乡村治理体制改革，增强乡村基层政权和村治组织回应农民群众现实需要的意愿和能力，以满足农民群众日益多样化的公共服务需求。另一方面，需要加快农民合作组织的发展，通过广大农民群众之间的交往与合作，进行公共服务的再生产，弥补乡村基层党政组织在公共服务供给方面的“缺位”。因为通过农民之间的合作不但可以进行物质方面公共服务的再生产，有效回应农民日益复杂与多元化的公共服务需要，而且能够进行治理主体及治理理念的再生产。从而实现由“单中心”管治到“多中心”共治、公共服务供给由“一元”向“多元”的转变，从而构建一种不同治理主体之间协调合作、分担公共责任的新型治理结构。

乡村社会治理过程：由权威服从向更多的民主协商转变

时代的乡村社会治理基本是乡村干部主导的单向度过程，自上而下传达上级决议，广大农民群众被动接受。农民很少有机会参与到乡村公共事务的管理和决策中，甚至连土地上种什么都要按照上级的要求来安排生产。改革开放以后，农民群众不仅获得了生产经营自，获得了参与乡村公共事务的民利，而且这些权利还以国家法律制度的形式得到确认和保护，这是我国基层民主建设的重大进步。但是，近年来，随着社会转型的加快，以村民自治为核心的基层民主也遭遇了一些现实困境，出现了诸如“两委”矛盾凸显、选举“乱象”、村民代表会议难以召开、村务公开存在盲点、自治权与行政权冲突等诸多困境。但这些问题的存在只能说明村民自治制度还有待进一步完善，并不能否认村民自治制度所充当的利益表达渠道的角色，更不能否认其在促使村民权利意识觉醒方面的价值，以及其整合乡村社会的各种资源进行自我管理方面所发挥的治理功能。

乡村本质上是农村社区共同体，农民群众“生于斯，长于斯”，在这里进行社会交往和建立各种社会关系。作为一种重要的社区类型，乡村本来有很多社区性的公共事务，比如纠纷调解、社会救助、防火防盗、安全保卫、捐资助教、修桥补路等等。据相关资料显示，上面提到的很多公共事务在传统社会都是非政治性的，都是通过社区内部成员通过协商自治来实施的。而当前，很多事务却几乎都被纳入“人为”的体制性事务的范畴，使得乡村公共生活被过度政治化。村民自治被作为民主政治的起点和突破口而大加赞扬并大力实践，对其政治意义的强调遮蔽了其本来应有的社区治理功能，并进一步阻碍了这种功能的有效发挥。实际上，村民自治制度是广大农民群众依法直接办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本政治制度，其本质上是一个程序性、规范性的协商讨论和利益博弈平台。通过这一平台，广大农民群众不管是做决策还是商议具体问题都可以采用协商对话的方式来解决。

从理论上来说，协商是基于内在被承认的同意，而不是基于强制，所以以协商程序为基础的民主不但有利于培养人们对公共问题的关注，有效化解社会治理中的利益冲突，而且有利于达成一种相对均衡和稳定的合作秩序。这种合作秩序本质上是一种心灵归属和情感慰藉的共同体，在这种共同体里，人们之间的信任度高，认同感和归属感强。对此，德国著名社会学家滕尼斯在其名著《共同体与社会》中有过精彩描述，他认为，“共同体是指那些有相同价值取向、人口同质性较强的社会共同体，体现的人际关系是一种亲密无间、守望相助、服从权威且具有共同信仰和共同风俗习惯的人际关系”③。由此可见，构建乡村社会共同体有利于乡村社会成员之间的长期交往，而且能够提升乡村的社会资本存量，拓展交往的公共空间，减少各主体之间的交易成本，促进乡村公共权威和个人权威的发育与成长，解决乡村社会治理的认同冲突，最终实现乡村社会整合。

从实践上来说，随着市场取向的改革深入推进，乡村社会利益和思想多元化的趋势日益明显。在这种情况下，在乡村社会治理过程中重新发掘协商的价值，激活乡村民主，显得非常紧迫和必要。因为民主协商是解决利益矛盾和冲突的重要方式，不管是乡村公共事务还是农民个体之间的矛盾纠纷，都可以通过民主协商的方式解决。从代际的视角看，50后、60后的农民整体上受教育程度较低，法律意识和自主参与意识不强，臣民意识较重，很多时候希望基层党政组织和干部替他们做主解决问题。与他们不同的是，80后、90后新生代农民整体上受教育程度较高，再加上有外出务工或从事其他非农产业的经历，见过世面，所以民主平等意识和法律意识较强，他们在遇到问题时倾向于通过法律途径或经过程序性的民主协商方式解决。需要强调指出的是，这种代际之间的区分只是总体上的概括。但是，基本的趋势是，改革开放以来，随着村民自治制度的推行、送法下乡以及电视、手机、网络等大众传媒的普及，农民的权利意识和法律意识的整体水平提高了，对国家的法律制度和方针政策也越来越关注。因此，乡村社会治理应该抓住这一契机，加快基层政权和村民自治制度改革，让农民有一个能真正表达自己利益诉求的民主协商平台。

【注释】

①于建嵘：“新生代农民工的社会诉求与社会稳定研究”，《学术与探索》，2014年第11期。