国民经济十二五规划大全11篇
时间：2023-07-25 16:45:09
国民经济十二五规划篇（1）
在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，完善以工促农、以城带乡长效机制，加大强农惠农力度，提高农业现代化水平和农民生活水平，建设农民幸福生活的美好家园。
第五章加快发展现代农业
坚持走中国特色农业现代化道路，把保障国家粮食安全作为首要目标，加快转变农业发展方式，提高农业综合生产能力、抗风险能力和市场竞争能力。
第一节 增强粮食安全保障能力
稳定粮食播种面积、优化品种结构、提高单产和品质，广泛开展高产创建活动，粮食综合生产能力达到5.4亿吨以上。实施全国新增千亿斤粮食生产能力规划，加大粮食主产区投入和利益补偿，将粮食生产核心区和非主产区产粮大县建设成为高产稳产商品粮生产基地。严格保护耕地，加快农村土地整理复垦。加强以农田水利设施为基础的田间工程建设，改造中低产田，大规模建设旱涝保收高标准农田。加强粮食物流、储备和应急保障能力建设。
第二节 推进农业结构战略性调整
完善现代农业产业体系，发展高产、优质、高效、生态、安全农业。优化农业产业布局，加快构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等的农产品主产区为主体，其他农业地区为重要组成的“七区二十三带”农业战略格局。鼓励和支持优势产区集中发展粮食、棉花、油料、糖料等大宗农产品。加快发展设施农业，推进蔬菜、水果、茶叶、花卉等园艺作物标准化生产。提升畜牧业发展水平，提高畜牧业产值比重。促进水产健康养殖，发展远洋捕捞。积极发展林业产业。推进农业产业化经营，扶持壮大农产品加工业和流通业，促进农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化。推进现代农业示范区建设。
第三节 加快农业科技创新
推进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化。加快农业生物育种创新和推广应用，开发具有重要应用价值和自主知识产权的生物新品种，做大做强现代种业。加强高效栽培、疫病防控、农业节水等领域的科技集成创新和推广应用，实施水稻、小麦、玉米等主要农作物病虫害专业化统防统治。加快推进农业机械化，促进农机农艺融合，耕种收综合机械化水平达到60％左右。发展农业信息技术，提高农业生产经营信息化水平。
第四节 健全农业社会化服务体系
加强农业公共服务能力建设，加快健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构。培育多元化的农业社会化服务组织，支持农民专业合作组织、供销合作社、农民经纪人、龙头企业等提供多种形式的生产经营服务。积极发展农产品流通服务，加快建设流通成本低、运行效率高的农产品营销网络。
第六章拓宽农民增收渠道
加大引导和扶持力度，提高农民职业技能和创收能力，千方百计拓宽农民增收渠道，促进农民收入持续较快增长。
第一节 巩固提高家庭经营收入
健全农产品价格保护制度，稳步提高重点粮食品种最低收购价，完善大宗农产品临时收储政策。鼓励农民优化种养结构，提高生产经营水平和经济效益。通过发展农业产业化和新型农村合作组织，使农民合理分享农产品加工、流通增值收益。因地制宜发展特色高效农业，利用农业景观资源发展观光、休闲、旅游等农村服务业，使农民在农业功能拓展中获得更多收益。
第二节 努力增加工资性收入
加强农民技能培训和就业信息服务，开展劳务输出对接，引导农村富余劳动力平稳有序外出务工。促进城乡劳动者平等就业，努力实现农民工与城镇就业人员同工同酬，提高农民工工资水平。增加县域非农就业机会，促进农民就地就近转移就业，扶持农民以创业带动就业。结合新农村建设，扩大以工代赈规模，增加农民劳务收入。
第三节 大力增加转移性收入
健全农业补贴制度，坚持对种粮农民实行直接补贴，继续实行良种补贴和农机具购置补贴，完善农资综合补贴动态调整机制。增加新型农村社会养老保险基础养老金，提高新型农村合作医疗补助标准和报销水平，提高农村最低生活保障水平。积极发展政策性农业保险，增加农业保险费补贴品种并扩大覆盖范围。加大扶贫投入，逐步提高扶贫标准。
第七章 改善农村生产生活条件
按照推进城乡经济社会发展一体化的要求，搞好社会主义新农村建设规划，加强农村基础设施建设和公共服务，推进农村环境综合整治。
第一节 提高乡镇村庄规划管理水平
适应农村人口转移的新形势，坚持因地制宜，尊重村民意愿，突出地域和农村特色，保护特色文化风貌，科学编制乡镇村庄规划。合理引导农村住宅和居民点建设，向农民免费提供经济安全适用、节地节能节材的住宅设计图样。合理安排县域乡镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局，统筹农村生产生活基础设施、服务设施和公益事业建设。
第二节 加强农村基础设施建设
全面加强农田水利建设，完善建设和管护机制，加快大中型灌区、灌排泵站配套改造，在水土资源丰富地区适时新建一批灌区，搞好抗旱水源工程建设，推进小型农田水利重点县建设，完善农村小微型水利设施。加强农村饮水安全工程建设，大力推进农村集中式供水。继续推进农村公路建设，进一步提高通达通畅率和管理养护水平，加大道路危桥改造力度。加强农村能源建设，继续加强水电新农村电气化县和小水电代燃料工程建设，实施新一轮农村电网升级改造工程，大力发展沼气、作物秸秆及林业废弃物利用等生物质能和风能、太阳能，加强省柴节煤炉灶炕改造。全面推进农村危房改造和国有林区(场)、棚户区、垦区危房改造，实施游牧民定居工程。加强农村邮政设施建设。推进农村信息基础设施建设。
第三节 强化农村公共服务
扩大公共财政覆盖农村范围，全面提高财政保障农村公共服务水平。提高农村义务教育质量和均衡发展水平，推进农村中等职业教育免费进程，积极发展农村学前教育。建立健全农村医疗卫生服务网络，向农民提供安全价廉可及的基本医疗服务。完善农村社会保障体系，逐步提高保障标准。加强农村公共文化和体育设施建设，丰富农民精神文化生活。
第四节 推进农村环境综合整治
治理农药、化肥和农膜等面源污染，全面推进畜禽养殖污染防治。加强农村饮用水水源地保护、农村河道综合整治和水污染综合治理。强化土壤污染防治监督管理。实施农村清洁工程，加快推动农村垃圾集中处理，开展农村环境集中连片整治。严格禁止城市和工业污染向农村扩散。
第八章 完善农村发展体制机制
按照统筹城乡发展要求，加快推进农村发展体制机制改革，增强农业农村发展活力。
第一节 坚持和完善农村基本经营制度
坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。完善农村土地法律法规和相关政策，现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变。搞好农村土地确权、登记、颁证工作，完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用等权利。在依法自愿有偿和加强服务基础上完善土地承包经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营。深化农村综合改革，推进集体林权和国有林区林权制度改革，完善草原承包经营制度，加快农垦体制改革。
第二节 建立健全城乡发展一体化制度
加快消除制约城乡协调发展的体制，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动。统筹城乡发展规划，促进城乡基础设施、公共服务、社会管理一体化。完善城乡平等的要素交换关系，促进土地增值收益和农村存款主要用于农业农村。严格规范城乡建设用地增减挂钩，调整优化城乡用地结构和布局，逐步建立城乡统一的建设用地市场。严格界定公益性和经营性建设用地，改革征地制度，缩小征地范围，提高征地补偿标准。完善农村集体经营性建设用地流转和宅基地管理机制。加快建立城乡统一的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业制度。加大国家财政支出和预算内固定资产投资向农业农村倾斜力度。深化农村信用社改革，鼓励有条件的地区以县为单位建立社区银行，发展农村小型金融组织和小额信贷，扩大农村有效担保物范围。认真总结统筹城乡综合配套改革试点经验，积极探索解决农业、农村、农民问题新途径。
第三节 增强县域经济发展活力
扩大县域发展自，稳步推进扩权强县改革试点。建立健全县级基本财力保障制度，增加对县级财政的一般性转移支付，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重。依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限。发挥县域资源优势和比较优势，科学规划产业发展方向，支持劳动密集型产业、农产品加工业向县城和中心镇集聚，推动形成城乡分工合理的产业发展格局。
第四篇 营造环境推动服务业大发展
第十五章 加快发展生产业
深化专业化分工，加快服务产品和服务模式创新，促进生产业与先进制造业融合，推动生产业加速发展。
第一节 有序拓展金融服务业
服务实体经济，防范系统性风险，有序发展和创新金融组织、产品和服务，全面提升金融服务水平。发挥大型金融机构的综合功能，积极发展中小金融机构，围绕促进小型微型企业发展、推动科技创新、发展绿色经济、支持企业跨境经营，以及发展网上交易等新型服务业态，创新金融产品和服务模式。更好地发挥信用融资、证券、信托、理财、租赁、担保、网商银行等各类金融服务的资产配置和融资服务功能。加强金融基础设施建设，进一步健全金融市场的登记、托管、交易、清算系统。拓宽保险服务领域，积极发展责任保险、信用保险，探索发展巨灾保险，创新保险营销服务方式，规范发展保险中介市场，推进再保险市场建设，建立健全保险服务体系。
第二节 大力发展现代物流业
加快建立社会化、专业化、信息化的现代物流服务体系，大力发展第三方物流，优先整合和利用现有物流资源，加强物流基础设施的建设和衔接，提高物流效率，降低物流成本。推动农产品、大宗矿产品、重要工业品等重点领域物流发展。优化物流业发展的区域布局，支持物流园区等物流功能集聚区有序发展。推广现代物流管理，提高物流智能化和标准化水平。
第五篇 优化格局 促进区域协调发展和城镇化健康发展
实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化。坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划，促进城镇化健康发展。
第十八章 实施区域发展总体战略
充分发挥不同地区比较优势，促进生产要素合理流动，深化区域合作，推进区域良性互动发展，逐步缩小区域发展差距。
第一节 推进新一轮西部大开发
坚持把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置，给予特殊政策支持。加强基础设施建设，扩大铁路、公路、民航、水运网络，建设一批骨干水利工程和重点水利枢纽，加快推进油气管道和主要输电通道及联网工程。加强生态环境保护，强化地质灾害防治，推进重点生态功能区建设，继续实施重点生态工程，构筑国家生态安全屏障。发挥资源优势，实施以市场为导向的优势资源转化战略，在资源富集地区布局一批资源开发及深加工项目，建设国家重要能源、战略资源接续地和产业集聚区，发展特色农业、旅游等优势产业。大力发展科技教育，增强自我发展能力。支持汶川等灾区发展。坚持以线串点、以点带面，推进重庆、成都、西安区域战略合作，推动呼包鄂榆、广西北部湾、成渝、黔中、滇中、藏中南、关中－天水、兰州－西宁、宁夏沿黄、天山北坡等经济区加快发展，培育新的经济增长极。
第二节 全面振兴东北地区等老工业基地
发挥产业和科技基础较强的优势，完善现代产业体系，推动装备制造、原材料、汽车、农产品深加工等优势产业升级，大力发展金融、物流、旅游以及软件和服务外包等服务业。深化国有企业改革，加快厂办大集体改革和“债转股”资产处置，大力发展非公有制经济和中小企业。加快转变农业发展方式，建设稳固的国家粮食战略基地。着力保护好黑土地、湿地、森林和草原，推进大小兴安岭和长白山林区生态保护和经济转型。促进资源枯竭地区转型发展，增强资源型城市可持续发展能力。统筹推进全国老工业基地调整改造。重点推进辽宁沿海经济带和沈阳经济区、哈大齐和牡绥地区等区域发展。
第三节 大力促进中部地区崛起
发挥承东启西的区位优势，壮大优势产业，发展现代产业体系，巩固提升全国重要粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽地位。改善投资环境，有序承接东部地区和国际产业转移。提高资源利用效率和循环经济发展水平。加强大江大河大湖综合治理。进一步细化和落实中部地区比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发的有关政策。加快构建沿陇海、沿京广、沿京九和沿长江中游经济带，促进人口和产业的集聚，加强与周边城市群的对接和联系。重点推进太原城市群、皖江城市带、鄱阳湖生态经济区、中原经济区、环长株潭城市群等区域发展。
第四节 积极支持东部地区率先发展
发挥东部地区对全国经济发展的重要引领和支撑作用，在更高层次参与国际合作和竞争，在改革开放中先行先试，在转变经济发展方式、调整经济结构和自主创新中走在全国前列。着力提高科技创新能力，加快国家创新型城市和
区域创新平台建设。着力培育产业竞争新优势，加快发展战略性新兴产业、现代服务业和先进制造业。着力推进体制机制创新，率先完善社会主义市场经济体制。着力增强可持续发展能力，进一步提高能源、土地、海域等资源利用效率，加大环境污染治理力度，化解资源环境瓶颈制约。推进京津冀、长江三角洲、珠江三角洲地区区域经济一体化发展，打造首都经济圈，重点推进河北沿海地区、江苏沿海地区、浙江舟山群岛新区、海峡西岸经济区、山东半岛蓝色经济区等区域发展，建设海南国际旅游岛。
第五节 加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区扶持力度
进一步加大扶持力度，加强基础设施建设，强化生态保护和修复，提高公共服务水平，切实改善老少边穷地区生产生活条件。继续实施扶持革命老区发展的政策措施。贯彻落实扶持民族地区发展的政策，大力支持、新疆和其他民族地区发展，扶持人口较少民族发展。深入推进兴边富民行动，陆地边境地区享有西部开发政策，支持边境贸易和民族特需品发展。在南疆地区、青藏高原东缘地区、武陵山区、乌蒙山区、滇西边境山区、秦巴山一六盘山区以及中西部其他集中连片特殊困难地区，实施扶贫开发攻坚工程，加大以工代赈和易地扶贫搬迁力度。支持新疆生产建设兵团建设和发展。推进三峡等库区后续发展。对老少边穷地区中央安排的公益性建设项目，取消县级并逐步减少市级配套资金。实行地区互助政策，开展多种形式对口支援。
第十九章 实施主体功能区战略
按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。
第一节 优化国土空间开发格局
统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，引导人口和经济向适宜开发的区域集聚，保护农业和生态发展空间，促进人口、经济与资源环境相协调。对人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的部分城市化地区要优化开发。对资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区要重点开发。对具备较好的农业生产条件、以提供农产品为主体功能的农产品主产区，要着力保障农产品供给安全。对影响全局生态安全的重点生态功能区，要限制大规模、高强度的工业化城镇化开发。对依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域要禁止开发。
第二节 实施分类管理的区域政策
基本形成适应主体功能区要求的法律法规和政策，完善利益补偿机制。中央财政要逐年加大对农产品主产区、重点生态功能区特别是中西部重点生态功能区的转移支付力度，增强基本公共服务和生态环境保护能力，省级财政要完善对下转移支付政策。实行按主体功能区安排与按领域安排相结合的政府投资政策，按主体功能区安排的投资主要用于支持重点生态功能区和农产品主产区的发展，按领域安排的投资要符合各区域的主体功能定位和发展方向。修改完善现行产业指导目录，明确不同主体功能区的鼓励、限制和禁止类产业。实行差别化的土地管理政策，科学确定各类用地规模，严格土地用途管制。对不同主体功能区实行不同的污染物排放总量控制和环境标准。相应完善农业、人口、民族、应对气候变化等政策。
第三节 实行各有侧重的绩效评价
在强化对各类地区提供基本公共服务、增强可持续发展能力等方面评价基础上，按照不同区域的主体功能定位，实行差别化的评价考核。对优化开发的城市化地区，强化经济结构、科技创新、资源利用、环境保护等的评价。对重点开发的城市化地区，综合评价经济增长、产业结构、质量效益、节能减排、环境保护和吸纳人口等。对限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，分别实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业等指标。对禁止开发的重点生态功能区，全面评价自然文化资源原真性和完整性保护情况。
第四节 建立健全衔接协调机制
发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。按照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。推进市县空间规划工作，落实区域主体功能定位，明确功能区布局。研究制定各类主体功能区开发强度、环境容量等约束性指标并分解落实。完善覆盖全国、统一协调、更新及时的国土空间动态监测管理系统，开展主体功能区建设的跟踪评估。
第二十章 积极稳妥推进城镇化
优化城市化布局和形态，加强城镇化管理，不断提升城镇化的质量和水平。
第一节 构建城市化战略格局
按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上若干城市群为依托、其他城市化地区和城市为重要组成部分的城市化战略格局，促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北拓展。
在东部地区逐步打造更具国际竞争力的城市群，在中西部有条件的地区培育壮大若干城市群。科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大中小城市基础设施一体化建设和网络化发展。积极挖掘现有中小城市发展潜力，优先发展区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市。有重点地发展小城镇，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。
第二节 稳步推进农业转移人口转为城镇居民
把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。充分尊重农民在进城或留乡问题上的自主选择权，切实保护农民承包地、宅基地等合法权益。坚持因地制宜、分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工及其家属逐步转为城镇居民。特大城市要合理控制人口规模，大中城市要加强和改进人口管理，继续发挥吸纳外来人口的重要作用，中小城市和小城镇要根据实际放宽落户条件。鼓励各地探索相关政策和办法，合理确定农业转移人口转为城镇居民的规模。
对暂时不具备在城镇落户条件的农民工，要改善公共服务，加强权益保护。以流入地全日制公办中小学为主，保证农民工随迁子女平等接受义务教育，并做好与高中阶段教育的衔接。将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本养老和医疗保险。建立农民工基本培训补贴制度，推进农民工培训资金省级统筹。多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励采取多种方式将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系。
第三节 增强城镇综合承裁能力
坚持以人为本、节地节能、生态环保、安全实用、突出特色、保护文化和自然遗产的原则，科学编制城市规划，健全城镇建设标准，强化规划约束力。合理确定城市开发边界，规范新城新区建设，提高建成区人口密度，调整优化建设用地结构，防止特大城市面积过度扩张。预防和治理“城市病”。
统筹地上地下市政公用设施建设，全面提升交通、通信、供电、供热、供气、供排水、污水垃圾处理等基础设施水平，增强消防等防灾能力。扩大城市绿化面积和公共活动空间，加快面向大众的城镇公共文化、体育设施建设。推进“城中村”和城乡结合部改造。加强建筑市场监管，规范建筑市场秩序。深化城市建设投融资体制改革，发行市政项目建设债券。加强城市综合管理。推动数字城市建设，提高信息化和精细化管理服务水平。注重文化传承与保护，改善城市人文环境。
第六篇 绿色发展建设资源节约型、环境友好型社会
面对日趋强化的资源环境约束，必须增强危机意识，树立绿色、低碳发展理念，以节能减排为重点，健全激励与约束机制，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力，提高生态文明水平。
第二十一章 积极应对全球气候变化
坚持减缓和适应气候变化并重，充分发挥技术进步的作用，完善体制机制和政策体系，提高应对气候变化能力。
第一节 控制温室气体排放
综合运用调整产业结构和能源结构、节约能源和提高能效、增加森林碳汇等多种手段，大幅度降低能源消耗强度和二氧化碳排放强度，有效控制温室气体排放。合理控制能源消费总量，严格用能管理，加快制定能源发展规划，明确总量控制目标和分解落实机制。推进植树造林，新增森林面积1250万公顷。加快低碳技术研发应用，控制工业、建筑、交通和农业等领域温室气体排放。探索建立低碳产品标准、标识和认证制度，建立完善温室气体排放统计核算制度，逐步建立碳排放交易市场。推进低碳试点示范。
第二节 增强适应气候变化能力
制定国家适应气候变化总体战略，加强气候变化科学研究、观测和影响评估。在生产力布局、基础设施、重大项目规划设计和建设中，充分考虑气候变化因素。加强适应气候变化特别是应对极端气候事件能力建设，加快适应技术研发推广，提高农业、林业、水资源等重点领域和沿海、生态脆弱地区适应气候变化水平。加强对极端天气和气候事件的监测、预警和预防，提高防御和减轻自然灾害的能力。
第三节 广泛开展国际合作
坚持共同但有区别的责任原则，积极参与国际谈判，推动建立公平合理的应对气候变化国际制度。加强气候变化领域国际交流和战略政策对话，在科学研究、技术研发和能力建设等方面开展务实合作，推动建立资金、技术转让国际合作平台和管理制度。为发展中国家应对气候变化提供支持和帮助。
第二十二章 加强资源节约和管理
落实节约优先战略，全面实行资源利用总量控制、供需双向调节、差别化管理，大幅度提高能源资源利用效率，提升各类资源保障程度。
第一节 大力推进节能降耗
抑制高耗能产业过快增长，突出抓好工业、建筑、交通、公共机构等领域节能，加强重点用能单位节能管理。强化节能目标责任考核，健全奖惩制度。完善节能法规和标准，制订完善并严格执行主要耗能产品能耗限额和产品能效标准，加强固定资产投资项目节能评估和审查。健全节能市场化机制，加快推行合同能源管理和电力需求侧管理，完善能效标识、节能产品认证和节能产品政府强制采购制度。推广先进节能技术和产品。加强节能能力建设。开展万家企业节能低碳行动，深入推进节能减排全民行动。
第二节 加强水资源节约
实行最严格的水资源管理制度，加强用水总量控制与定额管理，严格水资源保护，加快制定江河流域水量分配方案，加强水权制度建设，建设节水型社会。强化水资源有偿使用，严格水资源费的征收、使用和管理。推进农业节水增效，推广普及管道输水、膜下滴灌等高效节水灌溉技术，新增5000万亩高效节水灌溉面积，支持旱作农业示范基地建设。在保障灌溉面积、灌溉保证率和农民利益的前提下，建立健全工农业用水水权转换机制。加强城市节约用水，提高工业用水效率，促进重点用水行业节水技术改造和居民生活节水。加强水量水质监测能力建设。实施地下水监测工程，严格控制地下水开采。大力推进再生水、矿井水、海水淡化和苦成水利用。
第三节 节约集约利用土地
坚持最严格的耕地保护制度，划定永久基本农田，建立保护补偿机制，从严控制各类建设占用耕地，落实耕地占补平衡，实行先补后占，确保耕地保有量不减少。实行最严格的节约用地制度，从严控制建设用地总规模。按照节约集约和总量控制的原则，合理确定新增建设用地规模、结构、时序。提高土地保有成本，盘活存量建设用地，加大闲置土地清理处置力度，鼓励深度开发利用地上地下空间。强化土地利用总体规划和年度计划管控，严格用途管制，健全节约土地标准，加强用地节地责任和考核。单位国内生产总值建设用地下降30％。
第四节 加强矿产资源勘查、保护和合理开发
实施地质找矿战略工程，加大勘查力度，实现地质找矿重大突破，形成一批重要矿产资源的战略接续区。建立重要矿产资源储备体系。加强重要优势矿产保护和开采管理，完善矿产资源有偿使用制度，严格执行矿产资源规划分区管理制度，促进矿业权合理设置和勘查开局优化。实行矿山最低开采规模标准，推进规模化开采。发展绿色矿业，强化矿产资源节约与综合利用，提高矿产资源开采回采率、选矿回收率和综合利用率。推进矿山地质环境恢复治理和矿区土地复垦，完善矿山环境恢复治理保证金制度。加强矿产资源和地质环境保护执法监察，坚决制止乱挖滥采。
第二十三章 大力发展循环经济
按照减量化、再利用、资源化的原则，减量化优先，以提高资源产出效率为目标，推进生产、流通、消费各环节循环经济发展，加快构建覆盖全社会的资源循环利用体系。
第一节 推行循环型生产方式
加快推行清洁生产，在农业、工业、建筑、商贸服务等重点领域推进清洁生产示范，从源头和全过程控制污染物产生和排放，降低资源消耗。加强共伴生矿产及尾矿综合利用，提高资源综合利用水平。推进大宗工业固体废物和建筑、道路废弃物以及农林废物资源化利用，工业固体废物综合利用率达到72％。按照循环经济要求规划、建设和改造各类产业园区，实现土地集约利用、废物交换利用、能量梯级利用、废水循环利用和污染物集中处理。推动产业循环式组合，构筑链接循环的产业体系。资源产出率提高15％。
第二节 健全资源循环利用回收体系
完善再生资源回收体系，加快建设城市社区和乡村回收站点、分拣中心、集散市场“三位一体”的回收网络，推进再生资源规模化利用。加快完善再制造旧件回收体系，推进再制造产业发展。建立健全垃圾分类回收制度，完善分类回收、密闭运输、集中处理体系，推进餐厨废弃物等垃圾资源化利用和无害化处理。
第三节 推广绿色消费模式
倡导文明、节约、绿色、低碳消费理念，推动形成与我国国情相适应的绿色生活方式和消费模式。鼓励消费者购买使用节能节水产品、节能环保型汽车和节能省地型住宅，减少使用一次性用品，限制过度包装，抑制不合理消费。
推行政府绿色采购，逐步提高节能节水产品和再生利用产品比重。
第四节 强化政策和技术支撑
加强规划指导、财税金融等政策支持，完善法律法规和标准，实行生产者责任延伸制度，制订循环经济技术和产品名录，建立再生产品标识制度，建立完善循环经济统计评价制度。开发应用源头减量、循环利用、再制造、零排放和产业链接技术，推广循环经济典型模式。深入推进国家循环经济示范，组织实施循环经济“十百千示范”行动。推进甘肃省和青海柴达木循环经济示范区等循环经济示范试点、山西资源型经济转型综合配套改革试验区建设。
第二十四章 加大环境保护力度
以解决饮用水不安全和空气、土壤污染等损害群众健康的突出环境问题为重点，加强综合治理，明显改善环境质量。
第一节 强化污染物减排和治理
实施主要污染物排放总量控制。实行严格的饮用水水源地保护制度，提高集中式饮用水水源地水质达标率。加强造纸、印染、化工、制革、规模化畜禽养殖等行业污染治理，继续推进重点流域和区域水污染防治，加强重点湖库及河流环境保护和生态治理，加大重点跨界河流环境管理和污染防治力度，加强地下水污染防治。推进火电、钢铁、有色、化工、建材等行业二氧化硫和氮氧化物治理，强化脱硫脱硝设施稳定运行，加大机动车尾气治理力度。深化颗粒物污染防治。加强恶臭污染物治理。建立健全区域大气污染联防联控机制，控制区域复合型大气污染。地级以上城市空气质量达到二级标准以上的比例达到80％。有效控制城市噪声污染。提高城镇生活污水和垃圾处理能力，城市污水处理率和生活垃圾无害化处理率分别达到85％和80％。
第二节 防范环境风险
加强重金属污染综合治理，以湘江流域为重点，开展重金属污染治理与修复试点示范。加大持久性有机物、危险废物、危险化学品污染防治力度，开展受污染场地、土壤、水体等污染治理与修复试点示范。强化核与辐射监管能力，确保核与辐射安全。推进历史遗留的重大环境隐患治理。加强对重大环境风险源的动态监测与风险预警及控制，提高环境与健康风险评估能力。
第三节 加强环境监管
健全环境保护法律法规和标准体系，完善环境保护科技和经济政策，加强环境监测、预警和应急能力建设。加大环境执法力度，实行严格的环保准入，依法开展环境影响评价，强化产业转移承接的环境监管。严格落实环境保护目标责任制，强化总量控制指标考核，健全重大环境事件和污染事故责任追究制度，建立环保社会监督机制。
第二十五章 促进生态保护和修复
坚持保护优先和自然修复为主，加大生态保护和建设力度，从源头上扭转生态环境恶化趋势。
第一节 构建生态安全屏障
加强重点生态功能区保护和管理，增强涵养水源、保持水土、防风固沙能力，保护生物多样性，构建以青藏高原生态屏障、黄土高原一川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。
第二节 强化生态保护与治理
继续实施天然林资源保护工程，巩固和扩大退耕还林还草、退牧还草等成果，推进荒漠化、石漠化和水土流失综合治理，保护好林草植被和河湖、湿地。搞好森林草原管护，加强森林草原防火和病虫害防治，实施草原生态保护补偿奖励机制。强化自然保护区建设监管，提高管护水平。加强生物安全管理，加大生物物种资源保护和管理力度，有效防范物种资源丧失与流失，积极防治外来物种入侵。
第三节 建立生态补偿机制
按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。加大对重点生态功能区的均衡性转移支付力度，研究设立国家生态补偿专项资金。推行资源型企业可持续发展准备金制度。鼓励、引导和探索实施下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区的生态补偿。积极探索市场化生态补偿机制。加快制定实施生态补偿条例。
第二十六章 加强水利和防灾减灾体系建设
加强水利基础设施建设，在继续推进大江大河治理基础上，积极开展重要支流、湖泊和中小河流治理，增强城乡供水和防洪能力。健全防灾减灾体系，增强抵御自然灾害能力。
第一节 提高供水保障能力
完善南北调配、东西互济、河库联调的水资源调配体系，建设一批跨流域调水和骨干水源工程，统筹推进中小微型水源工程建设，增加水资源供给和储备能力。推动解决西南等地区工程性缺水和西北等地区资源性缺水问题。新增年供水能力400亿立方米。加强雨洪资源和云水资源利用。推进水文水资源管理基础设施和重大水利工程调度管理系统建设。
第二节 增强防洪能力
国民经济十二五规划篇（2）
坚持走中国特色农业F代化道路，把保障国家粮食安全作为首要目标，加快转变农业发展方式，提高农业综合生产能力、抗风险能力和市场竞争能力。
第一节增强粮食安全保障能力
稳定粮食播种面积、优化品种结构、提高单产和品质，广泛开展高产创建活动，粮食综合生产能力达到5.4亿吨以上。实施全国新增千亿斤粮食生产能力规划，加大粮食主产区投入和利益补偿，将粮食生产核心区和非主产区产粮大县建设成为高产稳产商品粮生产基地。严格保护耕地，加快农村土地整理复垦。加强以农田水利设施为基础的田间工程建设，改造中低产田，大规模建设旱涝保收高标准农田。加强粮食物流、储备和应急保障能力建设。
第二节推进农业结构战略性调整
完善F代农业产业体系，发展高产、优质、高效、生态、安全农业。优化农业产业布局，加快构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等的农产品主产区为主体，其他农业地区为重要组成的“七区二十三带”农业战略格局。鼓励和支持优势产区集中发展粮食、棉花、油料、糖料等大宗农产品。加快发展设施农业，推进蔬菜、水果、茶叶、花卉等园艺作物标准化生产。提升畜牧业发展水平，提高畜牧业产值比重。促进水产健康养殖，发展远洋捕捞。积极发展林业产业。推进农业产业化经营，扶持壮大农产品加工业和流通业，促进农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化。推进F代农业示范区建设。
第三节加快农业科技创新
推进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化。加快农业生物育种创新和推广应用，开发具有重要应用价值和自主知识产权的生物新品种，做大做强F代种业。加强高效栽培、疫病防控、农业节水等领域的科技集成创新和推广应用，实施水稻、小麦、玉米等主要农作物病虫害专业化统防统治。加快推进农业机械化，促进农机农艺融合，耕种收综合机械化水平达到60％左右。发展农业信息技术，提高农业生产经营信息化水平。
第四节健全农业社会化服务体系
加强农业公共服务能力建设，加快健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构。培育多元化的农业社会化服务组织，支持农民专业合作组织、供销合作社、农民经纪人、龙头企业等提供多种形式的生产经营服务。积极发展农产品流通服务，加快建设流通成本低、运行效率高的农产品营销网络。
第六章拓宽农民增收渠道
加大引导和扶持力度，提高农民职业技能和创收能力，千方百计拓宽农民增收渠道，促进农民收入持续较快增长。第一节巩固提高家庭经营收入
健全农产品价格保护制度，稳步提高重点粮食品种最低收购价，完善大宗农产品临时收储政策。鼓励农民优化种养结构，提高生产经营水平和经济效益。通过发展农业产业化和新型农村合作组织，使农民合理分享农产品加工、流通增值收益。因地制宜发展特色高效农业，利用农业景观资源发展观光、休闲、旅游等农村服务业，使农民在农业功能拓展中获得更多收益。
第二节努力增加工资性收入
加强农民技能培训和就业信息服务，开展劳务输出对接，引导农村富余劳动力平稳有序外出务工。促进城乡劳动者平等就业，努力实F农民工与城镇就业人员同工同酬，提高农民工工资水平。增加县域非农就业机会，促进农民就地就近转移就业，扶持农民以创业带动就业。结合新农村建设，扩大以工代赈规模，增加农民劳务收入。
第三节 大力增加转移性收入
健全农业补贴制度，坚持对种粮农民实行直接补贴，继续实行良种补贴和农机具购置补贴，完善农资综合补贴动态调整机制。增加新型农村社会养老保险基础养老金，提高新型农村合作医疗补助标准和报销水平，提高农村最低生活保障水平。积极发展政策性农业保险，增加农业保险费补贴品种并扩大覆盖范围。加大扶贫投入，逐步提高扶贫标准。
第七章 改善农村生产生活条件
按照推进城乡经济社会发展一体化的要求，搞好社会主义新农村建设规划，加强农村基础设施建设和公共服务，推进农村环境综合整治。第一节提高乡镇村庄规划管理水平
适应农村人口转移的新形势，坚持因地制宜，尊重村民意愿，突出地域和农村特色，保护特色文化风貌，科学编制乡镇村庄规划。合理引导农村住宅和居民点建设，向农民免费提供经济安全适用、节地节能节材的住宅设计图样。合理安排县域乡镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局，统筹农村生产生活基础设施、服务设施和公益事业建设。
第二节加强农村基础设施建设
全面加强农田水利建设，完善建设和管护机制，加快大中型灌区、灌排泵站配套改造，在水土资源丰富地区适时新建一批灌区，搞好抗旱水源工程建设，推进小型农田水利重点县建设，完善农村小微型水利设施。加强农村饮水安全工程建设，大力推进农村集中式供水。继续推进农村公路建设，进一步提高通达通畅率和管理养护水平，加大道路危桥改造力度。加强农村能源建设，继续加强水电新农村电气化县和小水电代燃料工程建设，实施新一轮农村电网升级改造工程，大力发展沼气、作物秸秆及林业废弃物利用等生物质能和风能、太阳能，加强省柴节煤炉灶炕改造。全面推进农村危房改造和国有林区(场)、棚户区、垦区危房改造，实施游牧民定居工程。加强农村邮政设施建设。推进农村信息基础设施建设。
第三节强化农村公共服务
扩大公共财政覆盖农村范围，全面提高财政保障农村公共服务水平。提高农村义务教育质量和均衡发展水平，推进农村中等职业教育免费进程，积极发展农村学前教育。建立健全农村医疗卫生服务网络，向农民提供安全价廉可及的基本医疗服务。完善农村社会保障体系，逐步提高保障标准。加强农村公共文化和体育设施建设，丰富农民精神文化生活。第四节推进农村环境综合整治
治理农药、化肥和农膜等面源污染，全面推进畜禽养殖污染防治。加强农村饮用水水源地保护、农村河道综合整治和水污染综合治理。强化土壤污染防治监督管理。实施农村清洁工程，加快推动农村垃圾集中处理，开展农村环境集中连片整治。严格禁止城市和工业污染向农村扩散。
第八章 完善农村发展体制机制
按照统筹城乡发展要求，加快推进农村发展体制机制改革，增强农业农村发展活力。
第一节 坚持和完善农村基本经营制度
坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。完善农村土地法律法规和相关政策，F有农村土地承包关系保持稳定并长久不变。搞好农村土地确权、登记、颁证工作，完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。在依法自愿有偿和加强服务基础上完善土地承包经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营。深化农村综合改革，推进集体林权和国有林区林权制度改革，完善草原承包经营制度，加快农垦体制改革。
第二节建立健全城乡发展一体化制度
国民经济十二五规划篇（3）
一、加快转变经济发展方式,开创科学发展新局面
(1)“十一五”时期经济社会发展取得巨大成就。“十一五”时期是我国发展史上极不平凡的五年。面对国内外环境的复杂变化和重大风险挑战,我们党团结带领全国各族人民,紧紧抓住发展这个党执政兴国的第一要务,贯彻落实党的理论和路线方针政策,实施正确而有力的宏观调控,充分发挥我国社会主义制度的政治优势,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,使国家面貌发生新的历史性变化。我们有效应对国际金融危机巨大冲击,保持了经济平稳较快发展良好态势,并为长远可持续发展奠定了重要基础。我们战胜了汶川特大地震等重大自然灾害,成功举办了北京奥运会和上海世博会,胜利完成了“十一五”规划确定的主要目标和任务。经过五年努力奋斗,我国社会生产力快速发展,综合国力大幅提升,人民生活明显改善,国际地位和影响力显著提高,社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设和党的建设取得重大进展,谱写了中国特色社会主义事业新篇章。五年取得的成绩来之不易,积累的经验弥足珍贵,创造的精神财富影响深远。
(2)“十二五”时期经济社会发展的国内外环境。当前和今后一个时期,世情、国情继续发生深刻变化,我国经济社会发展呈现新的阶段性特征。综合判断国际国内形势,我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期,既面临难得的历史机遇,也面对诸多可以预见和难以预见的风险挑战。我们要增强机遇意识和忧患意识,科学把握发展规律,主动适应环境变化,有效化解各种矛盾,更加奋发有为地推进我国改革开放和社会主义现代化建设。
当今世界,和平、发展、合作仍是时代潮流,世界多极化、经济全球化深入发展,世界经济政治格局出现新变化,科技创新孕育新突破,国际环境总体上有利于我国和平发展。同时,国际金融危机影响深远,世界经济增长速度减缓,全球需求结构出现明显变化,围绕市场、资源、人才、技术、标准等的竞争更加激烈,气候变化以及能源资源安全、粮食安全等全球性问题更加突出,各种形式的保护主义抬头,我国发展的外部环境更趋复杂。我们必须坚持以更广阔的视野,冷静观察,沉着应对,统筹国内国际两个大局,把握好在全球经济分工中的新定位,积极创造参与国际经济合作和竞争新优势。
从国内看,工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展,人均国民收入稳步增加,经济结构转型加快,市场需求潜力巨大,资金供给充裕,科技和教育整体水平提升,劳动力素质改善,基础设施日益完善,体制活力显著增强,政府宏观调控和应对复杂局面能力明显提高,社会保障体系逐步健全,社会大局保持稳定,我们完全有条件推动经济社会发展和综合国力再上新台阶。同时,必须清醒地看到,我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出,主要是,经济增长的资源环境约束强化,投资和消费关系失衡,收入分配差距较大,科技创新能力不强,产业结构不合理,农业基础仍然薄弱,城乡区域发展不协调,就业总量压力和结构性矛盾并存,社会矛盾明显增多,制约科学发展的体制机制障碍依然较多。我们必须科学判断和准确把握发展趋势,充分利用各种有利条件,加快解决突出矛盾和问题,集中力量办好自己的事情。
(3)制定“十二五”规划的指导思想。制定“十二五”规划,必须高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,适应国内外形势新变化,顺应各族人民过上更好生活新期待,以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,深化改革开放,保障和改善民生,巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果,促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定,为全面建成小康社会打下具有决定性意义的基础。
以科学发展为主题,是时代的要求,关系改革开放和现代化建设全局。我国是拥有十三亿人口的发展中大国,仍处于并将长期处于社会主义初级阶段,发展仍是解决我国所有问题的关键。在当代中国,坚持发展是硬道理的本质要求,就是坚持科学发展,更加注重以人为本,更加注重全面协调可持续发展,更加注重统筹兼顾,更加注重保障和改善民生,促进社会公平正义。
以加快转变经济发展方式为主线,是推动科学发展的必由之路,符合我国基本国情和发展阶段性新特征。加快转变经济发展方式是我国经济社会领域的一场深刻变革,必须贯穿经济社会发展全过程和各领域,提高发展的全面性、协调性、可持续性,坚持在发展中促转变、在转变中谋发展,实现经济社会又好又快发展。基本要求是:
――坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向。构建扩大内需长效机制,促进经济增长向依靠消费、投资、出口协调拉动转变。加强农业基础地位,提升制造业核心竞争力,发展战略性新兴产业,加快发展服务业,促进经济增长向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变。统筹城乡发展,积极稳妥推进城镇化,加快推进社会主义新农村建设,促进区域良性互动、协调发展。
――坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑。深入实施科教兴国战略和人才强国战略,充分发挥科技第一生产力和人才第一资源作用,提高教育现代化水平,增强自主创新能力,壮大创新人才队伍,推动发展向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变,加快建设创新型国家。
――坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。完善保障和改善民生的制度安排,把促进就业放在经济社会发展优先位置,加快发展各项社会事业,推进基本公共服务均等化,加大收入分配调节力度,坚定不移走共同富裕道路,使发展成果惠及全体人民。
――坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。深入贯彻节约资源和保护环境基本国策,节约能源,降低温室气体排放强度,发展循环经济,推广低碳技术,积极应对气候变化,促进经济社会发展与人口资源环境相协调,走可持续发展之路。
――坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力。坚定推进经济、政治、文化、社会等领域改革,加快构建有利于科学发展的体制机制。实施互利共赢的开放战略,与国际社会共同应对全球性挑战、共同分享发展机遇。
(4)“十二五”时期经济社会发展主要目标。“十二五”规划要具有战略性、前瞻性、指导性,与应对国际金融危机冲击重大部署紧密衔接,与到2020年实现全面建设小康社会奋斗目标紧密衔接。综合考虑未来发展趋势和条件,今后五年经济社会发展的主要目标是:
――经济平稳较快发展。价格总水平基本稳定,就业持续增加,国际收支趋向基本平衡,经济增长质量和效益明显提高。
――经济结构战略性调整取得重大进展。居民消费率上升,服务业比重和城镇化水平提高,城乡区域发展的协调性增强。经济增长的科技含量提高,单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放大幅下降,主要污染物排放总量显著减少,生态环境质量明显改善。
――城乡居民收入普遍较快增加。努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步,低收入者收入明显增加,中等收入群体持续扩大,贫困人口显著减少,人民生活质量和水平不断提高。
――社会建设明显加强。覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善,全民受教育程度稳步提升,全民族思想道德素质、科学文化素质和健康素质不断提高。社会主义民主法制更加健全,人民权益得到切实保障。文化事业和文化产业加快发展。社会管理制度趋于完善,社会更加和谐稳定。
――改革开放不断深化。财税金融、要素价格、垄断行业等重要领域和关键环节改革取得明显进展,政府职能加快转变,政府公信力和行政效率进一步提高。对外开放广度和深度不断拓展,互利共赢开放格局进一步形成。
经过全国人民共同努力奋斗,要使我国转变经济发展方式取得实质性进展,综合国力、国际竞争力、抵御风能力显著提高,人民物质文化生活明显改善,全面建成小康社会的基础更加牢固。
二、坚持扩大内需战略,保持经济平稳较快发展
坚持扩大内需特别是消费需求的战略,必须充分挖掘我国内需的巨大潜力,着力破解制约扩大内需的体制机制障碍,加快形成消费、投资、出口协调拉动经济增长新局面。
(5)加强和改善宏观调控。巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果是“十二五”时期的重要任务。要处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构和管理通胀预期的关系,保持宏观经济政策的连续性和稳定性,增强针对性和灵活性,提高宏观调控的科学性和预见性,防范各类潜在风险,避免经济大的起落。把短期调控政策和长期发展政策有机结合起来,加强各项政策协调配合,促进经济平稳较快发展。
(6)建立扩大消费需求的长效机制。把扩大消费需求作为扩大内需的战略重点,进一步释放城乡居民消费潜力,逐步使我国国内市场总体规模位居世界前列。要积极稳妥推进城镇化,大力发展服务业和中小企业,增加就业创业机会。要完善收入分配制度,合理调整国民收入分配格局,着力提高城乡中低收入居民收入,增强居民消费能力。要增加政府支出用于改善民生和社会事业比重,扩大社会保障制度覆盖面,逐步完善基本公共服务体系,形成良好的居民消费预期。要加强市场流通体系建设,发展新型消费业态,拓展新兴服务消费,完善鼓励消费的政策,改善消费环境,保护消费者权益,积极促进消费结构升级。要合理引导消费行为,发展节能环保型消费品,倡导与我国国情相适应的文明、节约、绿色、低碳消费模式。
(7)调整优化投资结构。发挥投资对扩大内需的重要作用,保持投资合理增长,优化投资结构,完善投资体制机制,提高投资质量和效益,有效拉动经济增长。“十二五”前期要确保国家扩大内需的重点在建和续建项目顺利完成并发挥效益。发挥产业政策作用,引导投资进一步向民生和社会事业、农业农村、科技创新、生态环保、资源节约等领域倾斜。坚持区别对待、分类指导,引导投资更多投向中西部地区。严格执行投资项目用地、节能、环保、安全等准入标准,有效遏制盲目扩张和重复建设。促进投资消费良性互动,把扩大投资和增加就业、改善民生有机结合起来,创造最终需求。明确界定政府投资范围,加强和规范地方政府融资平台管理,防范投资风险。规范国有企业投资行为,注重提高经济效益和社会效益。鼓励扩大民间投资,放宽市场准入,支持民间资本进入基础产业、基础设施、市政公用事业、社会事业、金融服务等领域。
三、推进农业现代化,加快社会主义新农村建设
在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化,是“十二五”时期的一项重大任务,必须坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重,统筹城乡发展,坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针,加大强农惠农力度,夯实农业农村发展基础,提高农业现代化水平和农民生活水平,建设农民幸福生活的美好家园。
(8)加快发展现代农业。坚持走中国特色农业现代化道路,把保障国家粮食安全作为首要目标,加快转变农业发展方式,提高农业综合生产能力、抗风险能力、市场竞争能力。实施全国新增千亿斤粮食生产能力规划,加大粮食主产区投入和利益补偿。严格保护耕地,加快农村土地整理复垦,大规模建设旱涝保收高标准农田。推进农业科技创新,健全公益性农业技术推广体系,发展现代种业,加快农业机械化。完善现代农业产业体系,发展高产、优质、高效、生态、安全农业,促进园艺产品、畜产品、水产品规模种养,加快发展设施农业和农产品加工业、流通业,促进农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化。推进现代农业示范区建设。发展节水农业。推广清洁环保生产方式,治理农业面源污染。
(9)加强农村基础设施建设和公共服务。按照推进城乡经济社会发展一体化的要求,搞好社会主义新农村建设规划,加快改善农村生产生活条件。农村基础设施建设要以水利为重点,大幅增加投入,完善建设和管护机制,推进小型病险水库除险加固,加快大中型灌区配套改造,搞好抗旱水源工程建设,完善农村小微型水利设施,全面加强农田水利建设。继续推进农村电网改造,加强农村饮水安全工程、公路、沼气建设,继续改造农村危房,实施农村清洁工程,开展农村环境综合整治。提高农村义务教育质量和均衡发展水平,推进农村中等职业教育免费进程。加强农村三级医疗卫生服务网络建设。完善农村社会保障体系,逐步提高保障标准。深入推进开发式扶贫,逐步提高扶贫标准,加大扶贫投入,加快解决集中连片特殊困难地区的贫困问题,有序开展移民扶贫,实现农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接。
(10)拓宽农民增收渠道。提高农民职业技能和创收能力,多渠道增加农民收入。鼓励农民优化种养结构、提高效益,完善农产品市场体系和价格形成机制,健全农业补贴等支持保护制度,增加农民生产经营收入。引导农产品加工业在产区布局,发展农村非农产业,壮大县域经济,促进农民转移就业,增加工资性收入。
(11)完善农村发展体制机制。坚持和完善农村基本经营制度,现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变,在依法自愿有偿和加强服务基础上完善土地承包经营权流转市场,发展多种形式的适度规模经营,支持农民专业合作社和农业产业化龙头企业发展,加快健全农业社会化服务体系,提高农业经营组织化程度。完善城乡平等的要素交换关系,促进土地增值收益和农村存款主要用于农业农村。按照节约用地、保障农民权益的要求推进征地制度改革,积极稳妥推进农村土地整治,完善农村集体经营性建设用地流转和宅基地管理机制。深化农村信用社改革,鼓励有条件的地区以县为单位建立社区银行,发展农村小型金融组织和小额信贷,健全农业保险制度,改善农村金融服务。深化农村综合改革,推进集体林权和国有林区林权制度改革,完善草原承包经营制度。认真总结统筹城乡综合配套改革试点经验,积极探索解决农业、农村、农民问题新途径。
四、发展现代产业体系,提高产业核心竞争力
坚持走中国特色新型工业化道路,必须适应市场需求变化,根据科技进步新趋势,发挥我国产业在全球经济中的比较优势,发展结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系。
(12)改造提升制造业。制造业发展重点是优化结构,改善品种质量,增强产业配套能力,淘汰落后产能。发展先进装备制造业,调整优化原材料工业,改造提升消费品工业,促进制造业由大变强。完善依托国家重点工程发展重大技术装备政策,提高基础工艺、基础材料、基础元器件研发和系统集成水平。支持企业技术改造,增强新产品开发能力和品牌创建能力。合理引导企业兼并重组,提高产业集中度,发展拥有国际知名品牌和核心竞争力的大中型企业,提升小企业专业化分工协作水平,促进企业组织结构优化。
(13)培育发展战略性新兴产业。科学判断未来市场需求变化和技术发展趋势,加强政策支持和规划引导,强化核心关键技术研发,突破重点领域,积极有序发展新一代信息技术、节能环保、新能源、生物、高端装备制造、新材料、新能源汽车等产业,加快形成先导性、支柱性产业,切实提高产业核心竞争力和经济效益。发挥国家重大科技专项的引领支撑作用,实施产业创新发展工程,加强财税金融政策支持,推动高技术产业做强做大。
(14)加快发展服务业。把推动服务业大发展作为产业结构优化升级的战略重点,建立公平、规范、透明的市场准入标准,探索适合新型服务业态发展的市场管理办法,调整税费和土地、水、电等要素价格政策,营造有利于服务业发展的政策和体制环境。大力发展生产业和生活业,积极发展旅游业。拓展服务业新领域,发展新业态,培育新热点,推进规模化、品牌化、网络化经营。推动特大城市形成以服务经济为主的产业结构。
(15)加强现代能源产业和综合运输体系建设。推动能源生产和利用方式变革,构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系。加快新能源开发,推进传统能源清洁高效利用,在保护生态的前提下积极发展水电,在确保安全的基础上高效发展核电,加强电网建设,发展智能电网,完善油气管网,扩大油气战略储备。按照适度超前原则,统筹各种运输方式发展,构建便捷、安全、高效的综合运输体系。推进国家运输通道建设,基本建成国家快速铁路网和高速公路网,发展高速铁路,加强省际通道和国省干线公路建设,积极发展水运,完善港口和机场布局,改革空域管理体制。
(16)全面提高信息化水平。推动信息化和工业化深度融合,加快经济社会各领域信息化。发展和提升软件产业。积极发展电子商务。加强重要信息系统建设,强化地理、人口、金融、税收、统计等基础信息资源开发利用。实现电信网、广播电视网、互联网“三网融合”,构建宽带、融合、安全的下一代国家信息基础设施。推进物联网研发应用。以信息共享、互联互通为重点,大力推进国家电子政务网络建设,整合提升政府公共服务和管理能力。确保基础信息网络和重要信息系统安全。
(17)发展海洋经济。坚持陆海统筹,制定和实施海洋发展战略,提高海洋开发、控制、综合管理能力。科学规划海洋经济发展,发展海洋油气、运输、渔业等产业,合理开发利用海洋资源,加强渔港建设,保护海岛、海岸带和海洋生态环境。保障海上通道安全,维护我国海洋权益。
五、促进区域协调发展,积极稳妥推进城镇化
实施区域发展总体战略和主体功能区战略,构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局,逐步实现不同区域基本公共服务均等化。坚持走中国特色城镇化道路,科学制定城镇化发展规划,促进城镇化健康发展。
(18)实施区域发展总体战略。坚持把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置,给予特殊政策支持,发挥资源优势和生态安全屏障作用,加强基础设施建设和生态环境保护,大力发展科技教育,支持特色优势产业发展。加大支持、新疆和其他民族地区发展力度,扶持人口较少民族发展。全面振兴东北地区等老工业基地,发挥产业和科技基础较强的优势,完善现代产业体系,促进资源枯竭地区转型发展。大力促进中部地区崛起,发挥承东启西的区位优势,改善投资环境,壮大优势产业,发展现代产业体系,强化交通运输枢纽地位。积极支持东部地区率先发展,发挥对全国经济发展的支撑作用,在更高层次参与国际经济合作和竞争,在转变经济发展方式、调整经济结构和自主创新中走在全国前列。加强和完善跨区域合作机制,消除市场壁垒,促进要素流动,引导产业有序转移。实行地区互助政策,开展多种形式对口支援。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区扶持力度。更好发挥经济特区、上海浦东新区、天津滨海新区在改革开放中先行先试的重要作用。加快沿边地区开发开放,加强国际通道、边境城市和口岸建设,深入实施兴边富民行动。
(19)实施主体功能区战略。按照全国经济合理布局的要求,规范开发秩序,控制开发强度,形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。对人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的部分城市化地区要优化开发。对资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区要重点开发。对影响全局生态安全的重点生态功能区要限制大规模、高强度的工业化城镇化开发。对依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域要禁止开发。基本形成适应主体功能区要求的法律法规、政策和规划体系,完善绩效考核办法和利益补偿机制,引导各地区严格按照主体功能定位推进发展。
(20)完善城市化布局和形态。按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则,遵循城市发展客观规律,以大城市为依托,以中小城市为重点,逐步形成辐射作用大的城市群,促进大中小城市和小城镇协调发展。科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局,缓解特大城市中心城区压力,强化中小城市产业功能,增强小城镇公共服务和居住功能,推进大中小城市交通、通信、供电、供排水等基础设施一体化建设和网络化发展。
(21)加强城镇化管理。要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。大城市要加强和改进人口管理,中小城市和小城镇要根据实际放宽外来人口落户条件。注重在制度上解决好农民工权益保护问题。合理确定城市开发边界,提高建成区人口密度,防止特大城市面积过度扩张。城市规划和建设要注重以人为本、节地节能、生态环保、安全实用、突出特色、保护文化和自然遗产,强化规划约束力,加强城市公用设施建设,预防和治理“城市病”。
加强土地、财税、金融政策调节,加快住房信息系统建设,完善符合国情的住房体制机制和政策体系,合理引导住房需求。强化各级政府职责,加大保障性安居工程建设力度,加快棚户区改造,发展公共租赁住房,增加中低收入居民住房供给。加强市场监管,规范房地产市场秩序,抑制投机需求,促进房地产业平稳健康发展。
六、加快建设资源节约型、环境友好型社会,提高生态文明水平
面对日趋强化的资源环境约束,必须增强危机意识,树立绿色、低碳发展理念,以节能减排为重点,健全激励和约束机制,加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式,增强可持续发展能力。
(22)积极应对全球气候变化。把大幅降低能源消耗强度和二氧化碳排放强度作为约束性指标,有效控制温室气体排放。合理控制能源消费总量,抑制高耗能产业过快增长,提高能源利用效率。强化节能目标责任考核,完善节能法规和标准,健全节能市场化机制和对企业的激励与约束,实施重点节能工程,推广先进节能技术和产品,加快推行合同能源管理,抓好工业、建筑、交通运输等重点领域节能。调整能源消费结构,增加非化石能源比重。提高森林覆盖率,增加蓄积量,增强固碳能力。加强适应气候变化特别是应对极端气候事件能力建设。建立完善温室气体排放和节能减排统计监测制度,加强气候变化科学研究,加快低碳技术研发和应用,逐步建立碳排放交易市场。坚持共同但有区别的责任原则,积极开展应对全球气候变化国际合作。
(23)大力发展循环经济。以提高资源产出效率为目标,加强规划指导、财税金融等政策支持,完善法律法规,实行生产者责任延伸制度,推进生产、流通、消费各环节循环经济发展。加快资源循环利用产业发展,加强矿产资源综合利用,鼓励产业废物循环利用,完善再生资源回收体系和垃圾分类回收制度,推进资源再生利用产业化。开发应用源头减量、循环利用、再制造、零排放和产业链接技术,推广循环经济典型模式。
(24)加强资源节约和管理。落实节约优先战略,全面实行资源利用总量控制、供需双向调节、差别化管理。加强能源和矿产资源地质勘查、保护、合理开发,形成能源和矿产资源战略接续区,建立重要矿产资源储备体系。完善土地管理制度,强化规划和年度计划管控,严格用途管制,健全节约土地标准,加强用地节地责任和考核。高度重视水安全,建设节水型社会,健全水资源配置体系,强化水资源管理和有偿使用,鼓励海水淡化,严格控制地下水开采。
(25)加大环境保护力度。以解决饮用水不安全和空气、土壤污染等损害群众健康的突出环境问题为重点,加强综合治理,明显改善环境质量。落实减排目标责任制,强化污染物减排和治理,增加主要污染物总量控制种类,加快城镇污水、垃圾处理设施建设,加大重点流域水污染防治力度,有效控制城市大气、噪声污染,加强重金属、危险废物、土壤污染治理,强化核与辐射监管能力。严格污染物排放标准和环境影响评价,强化执法监督,健全重大环境事件和污染事故责任追究制度。完善环境保护科技和经济政策,建立健全污染者付费制度,建立多元环保投融资机制,大力发展环保产业。
(26)加强生态保护和防灾减灾体系建设。坚持保护优先和自然恢复为主,从源头上扭转生态环境恶化趋势。实施重大生态修复工程,巩固天然林保护、退耕还林还草、退牧还草等成果,推进荒漠化、石漠化综合治理,保护好草原和湿地。加快建立生态补偿机制,加强重点生态功能区保护和管理,增强涵养水源、保持水土、防风固沙能力,保护生物多样性。加强水利基础设施建设,推进大江大河支流、湖泊和中小河流治理,增强城乡防洪能力。加快建立地质灾害易发区调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系。加大重点区域地质灾害治理力度,加强救援队伍建设,提高物资保障水平。推行自然灾害风险评估,科学安排危险区域生产和生活设施的合理避让。
七、深入实施科教兴国战略和人才强国战略,加快建设创新型国家
推动我国经济发展更多依靠科技创新驱动,必须全面落实国家中长期科技、教育、人才规划纲要,大力提高科技创新能力,加快教育改革发展,发挥人才资源优势,为加快转变经济发展方式、实现全面建设小康社会奋斗目标奠定坚实科技和人力资源基础。
(27)增强科技创新能力。坚持自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来的方针,增强共性、核心技术突破能力,促进科技成果向现实生产力转化。加快推进国家重大科技专项,深入实施知识创新和技术创新工程。把科技进步与产业结构优化升级、改善民生紧密结合起来,增强原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力,在现代农业、装备制造、生态环保、能源资源、信息网络、新型材料、安全健康等领域取得新突破,在核心电子器件、极大规模集成电路、系统软件、转基因新品种、新药创制等领域攻克一批核心关键技术。加强基础前沿研究,在生命科学、空间海洋、地球科学、纳米科技等领域抢占未来科技竞争制高点。
(28)完善科技创新体制机制。深化科技体制改革,加强科学研究与高等教育有机结合,建设国家创新体系,强化基础性、前沿性技术和共性技术研究平台建设,加强军民科技资源集成融合,推进各具特色的区域创新体系建设,鼓励发展科技中介服务,深化科研经费管理制度改革,完善科技成果评价奖励制度。重点引导和支持创新要素向企业集聚,加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。增强科研院所和高校创新动力,鼓励大型企业加大研发投入,激发中小企业创新活力,发挥企业家和科技领军人才在科技创新中的重要作用。鼓励发明创造。强化支持企业创新和科研成果产业化的财税金融政策,加大政府对基础研究的投入,推进重大科技基础设施建设和开放共享,促进科技和金融结合,培育和发展创业风险投资。实施知识产权战略,完善知识产权法律制度,加强知识产权创造、运用、保护、管理。
(29)加快教育改革发展。全面贯彻党的教育方针,保障公民依法享有受教育的权利,办好人民满意的教育。按照优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量的要求,深化教育教学改革,推动教育事业科学发展。全面推进素质教育,遵循教育规律和学生身心发展规律,坚持德育为先、能力为重,促进学生德智体美全面发展。积极发展学前教育,巩固提高义务教育质量和水平,加快普及高中阶段教育,大力发展职业教育,全面提高高等教育质量,加快发展继续教育,支持民族教育、特殊教育发展,建设全民学习、终身学习的学习型社会。创新人才培养体制、教育管理体制、办学体制,改革教学内容、教学方法、质量评价、考试招生制度。促进教育公平,合理配置公共教育资源,重点向农村、边远贫困、民族地区倾斜,加快缩小教育差距。健全国家资助制度,扶助家庭经济困难学生完成学业。加强师德师风建设,提高教师业务水平,鼓励优秀人才终身从教。增加教育投入,鼓励引导社会力量兴办教育,以加强薄弱环节和关键领域为重点,实施重大教育改革和发展项目。
(30)建设人才强国。坚持党管人才原则,坚持服务发展、人才优先、以用为本、创新机制、高端引领、整体开发的指导方针,加强现代化建设需要的各类人才队伍建设,充分发挥国内人才作用,积极引进和用好海外高层次人才。建立健全政府宏观管理、市场有效配置、单位自主用人、人才自主择业的体制机制,形成多元化投入格局,明显提高人力资本投资比重。营造尊重人才的社会环境、平等公开和竞争择优的制度环境,促进优秀人才脱颖而出。改进人才管理方式,落实国家重大人才政策,抓好重大人才工程,推动人才事业全面发展。
八、加强社会建设,建立健全基本公共服务体系
着力保障和改善民生,必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系,提高政府保障能力,推进基本公共服务均等化。加强社会管理能力建设,创新社会管理机制,切实维护社会和谐稳定。
(31)促进就业和构建和谐劳动关系。实施更加积极的就业政策,大力发展劳动密集型产业、服务业和小型微型企业,多渠道开发就业岗位,鼓励自主创业,促进充分就业。健全统一规范灵活的人力资源市场,为劳动者提供优质高效的就业服务。加强职业培训和择业观念教育,提高劳动者就业能力,把解决高校毕业生、农村转移劳动力、城镇就业困难人员就业问题作为工作重点。做好退役军人就业工作。加强劳动执法,完善劳动争议处理机制,改善劳动条件,保障劳动者权益。发挥政府、工会和企业作用,努力形成企业和职工利益共享机制,建立和谐劳动关系。
(32)合理调整收入分配关系。坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系,再分配更加注重公平。努力提高居民收入在国民收入分配中的比重,提高劳动报酬在初次分配中的比重。创造条件增加居民财产性收入。健全扩大就业增加劳动收入的发展环境和制度条件,促进机会公平。逐步提高最低工资标准,保障职工工资正常增长和支付。规范分配秩序,加强税收对收入分配的调节作用,有效调节过高收入,努力扭转城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距扩大趋势。完善公务员工资制度,深化事业单位收入分配制度改革。
(33)健全覆盖城乡居民的社会保障体系。坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针,加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设。实现新型农村社会养老保险制度全覆盖,完善实施城镇职工和居民养老保险制度,实现基础养老金全国统筹。推动机关事业单位养老保险制度改革。进一步做实养老保险个人账户,实现跨省可接续。扩大社会保障覆盖范围,逐步提高保障标准。发展企业年金和职业年金。发挥商业保险补充性作用。实现城乡社会救助全覆盖。积极稳妥推进养老基金投资运营。大力发展慈善事业。加强社会保障信息网络建设,推进社会保障卡应用,实现精确管理。
(34)加快医疗卫生事业改革发展。按照保基本、强基层、建机制的要求,增加财政投入,深化医药卫生体制改革,调动医务人员积极性,把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供,优先满足群众基本医疗卫生需求。加强公共卫生服务体系建设,扩大国家基本公共卫生服务项目。健全覆盖城乡居民的基本医疗保障体系,逐步提高保障标准。建立和完善以国家基本药物制度为基础的药品供应保障体系,确保药品质量和安全,加强城乡医疗卫生服务体系建设,新增医疗卫生资源重点向农村和城市社区倾斜,加强医学人才特别是全科医生培养,完善鼓励全科医生长期在基层服务政策。积极稳妥推进公立医院改革,探索形成各类城市医院和基层医疗机构合理分工和协作格局。坚持中西医并重,支持中医药事业发展。积极防治重大传染病、慢性病、职业病、地方病和精神疾病。鼓励社会资本以多种形式举办医疗机构,促进有序竞争,加强监管,提高服务质量和效率,满足群众多样化医疗卫生需求。
(35)全面做好人口工作。坚持计划生育基本国策,逐步完善政策,促进人口长期均衡发展。提高生殖健康水平,改善出生人口素质,遏制出生人口性别比偏高趋势。坚持男女平等,切实保障妇女合法权益,加强未成年人保护,发展妇女儿童事业。积极应对人口老龄化,注重发挥家庭和社区功能,优先发展社会养老服务,培育壮大老龄服务事业和产业。支持残疾人事业发展,健全残疾人服务体系。
(36)加强和创新社会管理。按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求,加强社会管理法律、体制、能力建设。完善法律法规和政策,健全基层管理和服务体系,加强和改进基层党组织工作,发挥群众组织和社会组织作用,提高城乡社区自治和服务功能,形成社会管理和服务合力。健全党和政府主导的维护群众权益机制,完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系,整合各方面力量,建立调处化解矛盾纠纷综合平台。畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道,建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制,正确处理人民内部矛盾,把各种不稳定因素化解在基层和萌芽状态。加大公共安全投入,加强安全生产,健全对事故灾难、公共卫生事件、食品安全事件、社会安全事件的预防预警和应急处置体系。做好流动人口服务管理,加强特殊人群帮教管理和服务工作,加大社会管理薄弱环节整治力度。完善社会治安防控体系,加强城乡社区警务、群防群治等基层基础建设,加强政法队伍建设,严格公正廉洁执法,增强公共安全和社会治安保障能力,加强重点地区社会治安综合治理。严密防范、依法打击各种违法犯罪活动,切实保障人民生命财产安全。
九、推动文化大发展大繁荣,提升国家文化软实力
文化是一个民族的精神和灵魂,是国家发展和民族振兴的强大力量,必须坚持社会主义先进文化前进方向,弘扬中华文化,建设和谐文化,发展文化事业和文化产业,满足人民群众不断增长的精神文化需求,充分发挥文化引导社会、教育人民、推动发展的功能,建设中华民族共有精神家园,增强民族凝聚力和创造力。
(37)提高全民族文明素质。建设社会主义核心价值体系,加强走中国特色社会主义道路和实现中华民族伟大复兴的理想信念教育,倡导爱国守法和敬业诚信,构建传承中华传统美德、符合社会主义精神文明要求、适应社会主义市场经济的道德和行为规范。深入推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设,不断拓展群众性精神文明创建活动,广泛开展志愿服务。弘扬科学精神,加强人文关怀,注重心理疏导,培育奋发进取、理性平和、开放包容的社会心态。提倡修身律己、尊老爱幼、勤勉做事、平实做人,推动形成我为人人、人人为我的社会氛围。强化职业操守,支持创新创业,鼓励劳动致富,发扬团队精神。净化社会文化环境,保护青少年身心健康。综合运用教育、法律、行政、舆论手段,引导人们知荣辱、讲正气、尽义务,形成扶正祛邪、惩恶扬善的社会风气。
(38)推进文化创新。适应群众文化需求新变化新要求,弘扬主旋律,提倡多样化,使精神文化产品和社会文化生活更加丰富多彩。立足当代中国实践,传承优秀民族文化,借鉴世界文明成果,反映人民主体地位和现实生活,提高文化产品质量,创作生产更多思想深刻、艺术精湛、群众喜闻乐见的文化精品。推进学科体系、学术观点、科研方法创新,繁荣发展哲学社会科学。深化文化体制改革,创新文化生产和传播方式,解放和发展文化生产力,增强文化发展活力。
(39)繁荣发展文化事业和文化产业。坚持一手抓公益性文化事业、一手抓经营性文化产业,始终把社会效益放在首位,实现经济效益和社会效益有机统一。以农村基层和中西部地区为重点,继续实施文化惠民工程,基本建成公共文化服务体系。广泛开展群众性文化活动。加强重要新闻媒体建设,重视互联网等新兴媒体建设、运用、管理,把握正确舆论导向,提高传播能力。加强基层文化队伍建设。扶持公益性文化事业,加强文化遗产保护。在政府引导下发挥市场机制积极作用,培育骨干文化企业和战略投资者,鼓励和引导非公有制经济进入,发展新型文化业态,增强多元化供给能力,满足多样化社会需求,繁荣社会主义文化市场,推动文化产业成为国民经济支柱性产业。加强对外宣传和文化交流,创新文化“走出去”模式,增强中华文化国际竞争力和影响力。大力开展全民健身运动,增强人民体质,提高竞技运动水平,振奋民族精神。
十、加快改革攻坚步伐,完善社会主义市场经济体制
改革是加快转变经济发展方式的强大动力,必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革。更加重视改革顶层设计和总体规划,明确改革优先顺序和重点任务,进一步调动各方面改革积极性,尊重群众首创精神,大力推进经济体制改革,积极稳妥推进政治体制改革,加快推进文化体制、社会体制改革,不断完善社会主义市场经济体制,使上层建筑更加适应经济基础发展变化,为科学发展提供有力保障。
(40)坚持和完善基本经济制度。坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,营造各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的体制环境。推进国有经济战略性调整,健全国有资本有进有退、合理流动机制。加快国有大型企业改革。深化垄断行业改革。完善各类国有资产管理体制。健全国有资本经营预算和收益分享制度。支持和引导非公有制经济发展,鼓励非公有制企业参与国有企业改革。
(41)推进行政体制改革。进一步转变政府职能,深化行政审批制度改革,加快推进政企分开,减少政府对微观经济活动的干预,加快建设法治政府和服务型政府。继续优化政府结构、行政层级、职能责任,降低行政成本,坚定推进大部门制改革,在有条件的地方探索省直接管理县(市)的体制。健全科学决策、民主决策、依法决策机制,推进政务公开,增强公共政策制定透明度和公众参与度,加强行政问责制,改进行政复议和行政诉讼,完善政府绩效评估制度,提高政府公信力。
(42)加快财税体制改革。积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制。在合理界定事权基础上,按照财力与事权相匹配的要求,进一步理顺各级政府间财政分配关系。增加一般性转移支付规模和比例,加强县级政府提供基本公共服务财力保障。完善预算编制和执行管理制度,提高预算完整性和透明度。改革和完善税收制度。扩大增值税征收范围,相应调减营业税等税收,合理调整消费税范围和税率结构,完善有利于产业结构升级和服务业发展的税收政策。逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度。继续推进费改税,全面改革资源税,开征环境保护税,研究推进房地产税改革。逐步健全地方税体系,赋予省级政府适当税政管理权限。
(43)深化金融体制改革。构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架。稳步推进利率市场化改革,完善以市场供求为基础的有管理的浮动汇率制度,改进外汇储备经营管理,逐步实现人民币资本项目可兑换。加强金融监管协调,建立健全系统性金融风险防范预警体系和处置机制。参与国际金融准则新一轮修订,提升我国金融业稳健标准。建立存款保险制度。深化政策性银行体制改革。健全国有金融资产管理体制。完善地方政府金融管理体制。
(44)深化资源性产品价格和要素市场改革。理顺煤、电、油、气、水、矿产等资源类产品价格关系,完善重要商品、服务、要素价格形成机制。加快多层次资本市场体系建设,显著提高直接融资比重。积极发展债券市场,稳步发展场外交易市场和期货市场。健全土地、资本、劳动力、技术、信息等要素市场,加快社会信用体系建设,完善市场法规和监管体制,规范市场秩序。
(45)加快社会事业体制改革。积极稳妥推进科技、教育、文化、卫生、体育等事业单位分类改革。培育扶持和依法管理社会组织,支持、引导其参与社会管理和服务。改革基本公共服务提供方式,引入竞争机制,扩大购买服务,实现提供主体和提供方式多元化。推进非基本公共服务市场化改革,增强多层次供给能力,满足群众多样化需求。
十一、实施互利共赢的开放战略,进一步提高对外开放水平
适应我国对外开放由出口和吸收外资为主转向进口和出口、吸收外资和对外投资并重的新形势,必须实行更加积极主动的开放战略,不断拓展新的开放领域和空间,扩大和深化同各方利益的汇合点,完善更加适应发展开放型经济要求的体制机制,有效防范风险,以开放促发展、促改革、促创新。
(46)优化对外贸易结构。继续稳定和拓展外需,保持现有出口竞争优势,加快培育以技术、品牌、质量、服务为核心竞争力的新优势,延长加工贸易国内增值链,推进市场多元化,大力发展服务贸易,促进出口结构转型升级。发挥进口对宏观经济平衡和结构调整的重要作用,促进贸易收支基本平衡。
(47)提高利用外资水平。利用外资要优化结构、丰富方式、拓宽渠道、提高质量,注重完善投资软环境,切实保护投资者合法权益。加大智力、人才和技术引进工作力度,鼓励外资企业在华设立研发中心,借鉴国际先进管理理念、制度、经验,促进体制创新和科技创新。扩大金融、物流等服务业对外开放,发展服务外包,稳步开放教育、医疗、体育等领域,引进优质资源,提高服务业国际化水平。
(48)加快实施“走出去”战略。按照市场导向和企业自主决策原则,引导各类所有制企业有序到境外投资合作。发展海外工程承包,扩大农业国际合作,深化国际能源资源互利合作,积极开展有利于改善当地民生的项目合作。逐步发展我国大型跨国公司和跨国金融机构,提高国际化经营水平。扩大人民币在跨境贸易和投资中的作用。做好海外投资环境研究,强化投资项目的科学评估。提高综合统筹能力,完善跨部门协调机制,加强实施“走出去”战略的宏观指导和服务。维护我国海外权益,防范各类风险。
(49)积极参与全球经济治理和区域合作。推动国际经济体系改革,促进国际经济秩序朝着更加公正合理的方向发展。推动建立均衡、普惠、共赢的多边贸易体制,反对各种形式的保护主义。引导和推动区域合作进程,加快实施自由贸易区战略,深化同新兴市场国家和发展中国家的务实合作,增加对发展中国家的经济援助。
十二、全党全国各族人民团结起来,为实现“十二五”规划而奋斗
(50)充分发挥党的领导核心作用。党的领导是实现“十二五”时期经济社会发展目标的根本保证,必须加强党的执政能力建设和先进性建设,不断提高党领导经济社会发展能力和水平。各级党委要准确把握发展趋势,科学谋划发展蓝图,努力创新发展模式,加强对发展的统筹协调,切实提高发展质量。推进学习型党组织建设,加强和改进干部教育培训,注重实践锻炼,增强领导班子和领导干部推动科学发展、促进社会和谐能力。深化干部人事制度改革,创新和完善干部选拔任用机制,健全领导班子和领导干部考核评价制度,形成有利于科学发展的用人导向。
(51)加强社会主义政治文明建设。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,发展社会主义民主政治,保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度。巩固和壮大最广泛的爱国统一战线。发挥工会、共青团、妇联等人民团体作用。切实做好民族和宗教工作,加强民族团结进步教育。全面落实依法治国基本方略,完善中国特色社会主义法律体系,维护法制权威,推进依法行政、公正廉洁执法,加强普法教育,形成人人学法守法的良好社会氛围,加快建设社会主义法治国家。加强人权保障,促进人权事业全面发展。
(52)加强国防和军队现代化建设。在全面建设小康社会进程中实现富国和强军的统一,将国防和军队现代化建设融入国家经济社会发展进程。坚持以军事思想、邓小平新时期军队建设思想、国防和军队建设思想为指导,把科学发展观作为国防和军队建设的重要指导方针,贯彻新时期军事战略方针,全面加强军队革命化、现代化、正规化建设,加快军队机械化信息化复合发展,提高以打赢信息化条件下局部战争能力为核心的完成多样化军事任务能力。深化国防和军队改革,优化领导管理体制,健全联合作战指挥体制,发展新型作战力量,推动军事理论、军事技术、军事组织、军事管理创新。坚持军民融合式发展路子,完善武器装备科研生产体系、军队人才培养体系、军队保障体系和国防动员体系。建设现代化武装警察力量。深化全民国防教育,加强后备力量建设,密切军政军民团结。
(53)保持香港、澳门长期繁荣稳定。坚定不移贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针,严格按照特别行政区基本法办事,全力支持特别行政区行政长官和政府依法施政。加强内地和香港、澳门交流合作,继续实施更紧密经贸关系安排。深化粤港澳合作,促进区域经济发展。支持香港巩固和提升国际金融、贸易、航运中心地位,增强产业创新能力,推动经济社会协调发展。支持澳门建设世界旅游休闲中心,促进经济适度多元发展。
(54)推进两岸关系和平发展和祖国统一大业。坚持“和平统一、一国两制”的方针和现阶段发展两岸关系、推进祖国和平统一进程的八项主张,全面贯彻推动两岸关系和平发展重要思想和六点意见,牢牢把握两岸关系和平发展主题,反对“”分裂活动。巩固两岸关系发展基础,推进两岸交往机制化进程,构建两岸关系和平发展框架。深化两岸经济合作,落实两岸经济合作框架协议,促进双向投资,加强新兴产业、金融等现代服务业合作。积极扩大两岸各界往来,加强两岸文化、教育等领域交流合作,依法保护台湾同胞正当权益。充分发挥海峡西岸经济区在推进两岸交流合作中的先行先试作用。
(55)积极创造有利的外部环境。高举和平、发展、合作旗帜,奉行独立自主的和平外交政策,坚持走和平发展道路,坚持互利共赢的开放战略,维护我国、安全、发展利益,同世界各国一道推动建设持久和平、共同繁荣的和谐世界。扩大同发达国家的交流合作,增进相互信任,提高合作水平。深化同周边国家的睦邻友好和务实合作,维护地区和平稳定,促进共同发展繁荣。加强同发展中国家的团结合作,深化传统友谊,维护共同利益。深入开展多边外交,积极参加国际合作。维护我国海外公民和企业正当权益。加强公共外交,广泛开展民间友好交往,推动人文交流,增进中国人民同各国人民相互了解和友谊。
国民经济十二五规划篇（4）
1.第一个五年计划“一五”计划时期，我国民航处于起步阶段，各方面发展都不健全，所以在1953年制定和实施的民航发展“一五”计划中，重点在于对加强安全管理，对民航组织进行整编，建设飞行队伍、航管体系和相关院校，增加航线，扩展通用航空。发展国民经济的第一个五年计划书中第五章第五节民用航空中提出民用航空的发展，主要是加强首都与各地区主要城市和边远地区的联系。同时，为了适应农业、林业和地质勘探等工作的需要，发展专业飞行。这就是针对我国航空运输的第一个五年规划。
2.第二、第三、第四个五年计划1956年9月党的“”通过了《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》；1964年5月中央工作会议讨论并原则同意了《第三个五年计划（1966—1970年）的初步设想》（汇报提纲），1965年9月中央讨论基本同意了《关于第三个五年计划安排情况的汇报提纲》；1970年2月国务院召开全国计划工作会议研究、讨论、制定了《第四个五年计划纲要（草案）》。虽然在这3个国民经济发展计划中都提到要发展运输业，但是规划发展提及的基本是公路、铁路和港口，而并没有对航空运输提出具体的指标计划。这使航空运输战略规划的发展受到阻碍。
3.第五个五年计划1975年，中共中央制定了《1976—1985年发展国民经济十年规划纲要（草案）》，安排了“五五”计划，提出后三年（1978—1980）建立独立的比较完整的工业体系和国民经济体系。1979年4月，中共中央工作会议正式提出“调整、改革、整顿、提高”的方针，并从这一年开始对国民经济进行调整。此时，中国民航也开始实施“五五”计划，继续发展航空运输和通用航空。应该说，“五五”计划是航空运输战略规划的转折点，从此次计划之后我国的航空运输战略规划上升到一个新的台阶。
4.第六个五年计划《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划》（1980—1985年）是按照党的十二大提出的到本世纪末经济建设的战略部署而制定的，是继“一五”计划后的一个比较完备的五年计划，要求在调整中使国民经济走上稳步发展的健康轨道。“六五”计划中提出要对民航进行体制改革，狠抓安全和服务工作，重视基础建设，加强科技教育工作。在国民经济发展“六五”计划中第十八章第五节民用航空建设中，提出要在5年内完成乌鲁木齐机场和首都机场收尾工程；改扩建上海、广州、成都、昆明、长沙、大连、沈阳、桂林、福州、兰州、青岛以及部分地方航线机场，提高技术等级和通过能力；改址扩建西安机场;建成敦煌等机场；做好武汉机场扩建的前期谁备工作。逐步改善与加强通信、导航和航行交通管制设施的建设。购置新型飞机，更新淘汰部分旧飞机。根据国际、国内客货运量及旅游、外贸等方面的需要，适当调整与新辟国际、国内干线和省、自治区地方航线，增加航班密度，发展为农业和能源开发等服务的专业航空。逐步提高飞机的日利用率和载运率，保证飞行安全，提高服务质量。
5.第七个五年计划1986年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》（1986—1990年）提交六届人大四次会议审议批准。在国民经济和社会发展“七五”计划中第十四章中，针对航空运输的规划中提出民航运输总周转量要达到25亿吨•公里，比1985年增长近1倍，发展集装箱运输，提高飞机运输效率和质量，积极稳妥地推进体制改革，民航部门利润的90%留给自己使用。在建设沿海开放城市机场的同时，新建和扩建一批机场。
6.第八个五年计划1990年12月中国共产党第十三届中央委员会第七次会议审议并通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》，1991年3月第七届全国人大第四次会议审议通过国务院《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要的报告》。在国民经济和社会发展“八五”计划中第三章第四节民用航空建设方面提出重点加强基础设施建设，续建上海虹桥、昆明巫家坝、海南三亚、武汉天河等机场，新开工首都机场航站区。加强航行系统和空中管制系统的建设。进一步增加干线和支线的空运能力，合理规划航线网络，根据需要开辟新的航线。国际航线主要巩固现有航线，提高竟争能力。增强通用航空的作业能力。
7.第九、第十个五年计划1995年9月，十四届五中全会通过了《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标建议》。国民经济和社会发展第十个五年计划综合交通体系发展重点专项规划第三部分第五小节的民航发展规划中提出实施航空枢纽工程建设，合理安排机队配置，加强支线航空，强化空中交通管制系统建设，改造和完善配套系统，全面增强航空运输能力。并分别对机场、机队配置、空中交通管制系统建设、维修设施建设、航空信息系统建设、航油供应制定具体的规划。
8.国民经济和社会发展第十一个五年规划从“十一五”（2006—2010）开始计划改称为规划，同时中国民用航空也制定了有关我国航空运输发展的五年规划，中国民用航空发展第十一个五年规划。该规划共有八章，提出大力发展航空运输，积极发展通用航空，促进增长方式转变，全面建设行业文化，加强航空安全管理，建立航空安保机制，健全应急救援体制，夯实航空安全基础，优化民用机场布局，加快民用机场建设，保障航空油料供应，提高管制能力，提升保障水平，增强空域管理，推进新技术应用，加强教育培训以及深化体制改革等。规划首先对“十五”期间的落实情况进行分析，其次制定“十一五”期间的规划目标，分7个大的方面制定多维度的目标体系。
9.国民经济和社会发展第十二个五年规划中国民用航空发展第十二个五年规划（2011—2015）共10个章节，首先对“十一五”发展进行回顾，其次分析“十二五”面临的形式，再次根据面临的形式制定“十二五”发展目标，进而从6个方面分拆目标、制定多目标体系，最后制定保障措施。
二、我国航空运输战略规划阶段划分及特点总结
以上根据规划的内容和形式对国民经济社会发展规划和航空运输发展规划进行了梳理，下面对航空运输战略规划进行阶段划分。笔者首先从我国航空运输战略规划的制定形式方面对航空运输战略规划进行阶段划分，分为3个大的阶段。第一阶段从“一五”到“九五”，第二阶段为“十五”，第三阶段从“十一五”到“十二五”；然后针对每个阶段根据规划的内容进行二次划分。
国民经济十二五规划篇（5）
Abstract ： From twelve five-year plan） rules （delimit guidelines show that China changed and is changing three appearance， experienced and shall experience three historic transformation.
新中国成立以来，除1949—1952国民经济恢复时期和1963—1965国民经济调整时期外，从1953年开始，我国共编制和实施了十个五年计划和一个五年规划，从今年开始实施第二个五年规划。通过考察党和国家在编制各个时期五年规（计）划时的指导方针，可以从总体上把握新中国的成长发展进程。
1.我国编制的十二个五年规（计）划的指导方针
1.1“一五”计划（1953—1957）实行“优先发展重工业的政策”
“一五”计划的主要任务是建立我国社会主义工业化的初步基础。为此，“一五”计划的指导方针为：一是“采取积极的工业化的政策，即优先发展重工业的政策”，把重工业的基本建设作为制定发展国民经济第一个五年计划的重点；二是“在优先发展社会主义经济的原则下，对各种经济成分的安排采取统筹兼顾的政策”；三是在优先发展重工业的同时，力求使各个经济部门之间的发展保持适当的比例。
1.2“二五”计划（1958—1962）的“中心任务仍然是优先发展重工业”
1956年9月党的在《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议》中提出了“二五”时期国民经济发展的16条方针部署，包括“继续保持比较高的发展速度”、“正确地处理在国民收入中消费和积累之间的比例关系”、“在优先发展重工业的同时，发展农业并适当加速轻工业的建设”等。
1.3“三五”计划（1966—1970）、“四五”计划（1971—1975）都是立足“备战”，“把国防建设放在第一位”
“三五”计划、“四五”计划都强调了以备战和三线建设为中心的指导思想，提出“用打仗的观点，观察一切，检查一切，落实一切”，并试图用军事工业带动整个国家的工业化。
1.4“五五”计划（1976—1980）在指导思想上重犯了盲目追求高速度、高指标的老毛病
1975年，国务院草拟了《1976—1985年发展国民经济的十年规划纲要》。1978年初对原来的纲要作了修定，提出了许多不切实际的高指标。十一届三中全会后，1979年4月中共中央工作会议对“五五”计划指标作了较大幅度调整，并贯彻执行“调整、改革、整顿、提高”的新八字方针，努力使国民经济真正进入健康发展的轨道。
1.5“六五”计划（1981—1985）确立“以提高经济效益为中心”的指导方针
1982年12月五届全国人大五次会议正式批准了“六五”计划。“六五”计划在制定过程中，突出强调了“以提高经济效益为中心”的发展国民经济的指导方针以及与之相匹配的包括“依靠政策和科学，加快农业发展”、“有重点有步骤地进行技术改造，充分发挥现有企业的作用”、“讲究生财、聚财、用财之道，增加和节省建设资金”、“坚持对外开放政策，增强我国自力更生的能力”等十条具体方针。“六五”计划的一个特点是，社会发展类指标显著增加，占39%，也正因为如此，“六五”计划的全称随之变更为《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划》。
1.6“七五”计划（1986—1990）提出继续推进经济发展战略和转变经济管理体制
“七五”计划的基本原则和指导方针由11个“坚持”组成，包括“坚持把改革放在首位”、“坚持把提高经济效益特别是提高产品质量放到十分突出的位置上来，正确处理好效益和速度、质量和数量的关系”、“坚持把建设重点转移到现有企业的技术改造和改建扩建上来，走内涵型扩大再生产的路子”、“坚持把发展科学、教育事业放到重要的战略位置上，促进科学技术进步，加快智力开发”等。作为上述方针的体现，“七五”计划首次增加了“国民生产总值”这一总量指标以及三次产业的划分与统计。
1.7“八五”计划（1991—1995）提出加快改革开放、加快经济发展的“双加快”方针
1991年4月，七届全国人大四次会议审议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》，提出了“八五”时期国民经济和社会发展五个“坚定不移”的基本指导方针，即：坚定不移地走建设有中国特色的社会主义道路；坚定不移地推进改革开放；坚定不移地保持国民经济持续、稳定、协调发展；坚定不移地执行独立自主、自力更生、艰苦奋斗、勤俭建国的方针；坚定不移地贯彻物质文明建设和精神文明建设一起抓的方针。
1.8“九五”计划（1996—2000）提出深化改革、扩大开放、促进发展、保持稳定的指导方针，并首倡“经济增长方式转变”
“九五”计划是在发展社会主义市场经济条件下我国制定的第一个五年计划。《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》和《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出，包括“九五”在内的未来 15年经济和社会发展必须贯彻九条重要方针，其中第二条方针是“积极推进，“依靠经济体制改革，形成有利于节约资源、降低消耗、增加效益的企业经营机制，有利于自主创新的技术进步机制，有利于市场公平竞争和资源优化配置的经济运行机制。”
1.9“十五”计划（2001—2005）提出了全面、协调、以人为本的发展方针
2000年10月党的十五届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，深刻分析了中国经济社会发展面临的诸多挑战，提出了制定“十五”计划，必须“把发展作为主题，把结构调整作为主线，把改革开放和科技进步作为动力，把提高人民生活水平作为根本出发点”的重要指导方针。
1.10“十一五”规划（2006—2010）的指导方针是科学发展观
“十一五”规划是在科学发展观指导下编制的第一个五年规划。根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，“十一五”规划的制定和实施遵循“六个必须”的原则方针，即：必须保持经济平稳较快发展；必须加快转变经济增长方式；必须提高自主创新能力；必须促进城乡区域协调发展；必须加强和谐社会建设；必须不断深化改革开放。其根本着眼点把经济社会发展“转入全面协调可持续发展的轨道”。从“十一五”开始，“计划”被“规划”所取代。在“十一五”规划中，社会发展类指标占据了全部规划指标的75%以上。
1.11“十二五”规划（2011—2015）指导方针：在科学发展中“加快转变经济发展方式”
十七届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》。全会提出制定“十二五”规划的指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，适应国内外形势新变化，顺应各族人民过上更好生活新期待，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，深化改革开放，保障和改善民生，巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，为全面建成小康社会打下具有决定性意义的基础。
2.从十二个五年规（计）划的指导方针看新中国的发展进程
我国建国以来五年规（计）划的指导方针.是不同历史时期国家发展路线和发展思路的凝炼概括，也是不同时期国家发展战略的集中体现。从“一五”到“十二五”，指导方针经历了持续的变化。五年规（计）划指导方针的确定，在很大程度上决定于当时国家领导人的主观选择。而这一选择，既来源于领导人的治国理念和思路.又受制于领导人对包括国际国内形势在内的国情条件的认识。五年规（计）划指导方针的演变，反映了领导人通过实践，不断深化对国情的认识，不断调整指引思想，探索与国情条件相适应的有中国特色的社会主义道路的演进过程。从十二个五年规（计）划的指导方针由重点发展重工业以建立我国的工业基础、到各个产业的协调发展、再到经济发展方式的转变这一演进过程看，新中国处于不断的成长发展之中，我们已经改变了和正在改变三个面貌，经历了和将要经历三次历史性转型。
2.1改变了和正在改变三个面貌
在五年规（计）划编制和实施过程中，在五年规（计）划的指导方针指导中国社会主义建设这一实践过程中，中国人民的面貌，社会主义中国的面貌，中国共产党的面貌都发生了巨大改变。
十一届三中全会后，我们对“地富反坏右”摘帽后，人民的范围进一步扩大，一切赞成、拥护和参加社会主义革命和建设和阶级、阶层和社会集团，都属于人民的范围。人民的范围在扩大，人民的生活质量显著提高，人民的精神风貌大为改善。
建国以来，我国面对国际帝国主义的封锁和围堵，成功地建立其比较完整的工业体系和国民经济体系，实现了工业化和初步现代化，社会主义制度在中国正焕发着勃勃的生机和活力，有中国特色的社会主义模式吸引了全球的眼球，成为各国政要和学者争相研究的课题。
在“”巨变，国际共运处于低潮的时候，中国共产党在“三个代表”的指引下，稳住阵脚，韬光养晦，激浊扬清，审慎稳妥地驾驭着中国航船驶过了各种激流险滩，引领人民昂扬地走在建设有中国特色的社会主义康庄大道上。
国民经济十二五规划篇（6）
“十二五规划”方案，将主导中国未来5年(2011至2015年)的经济与社会发展路向。很多外国评论家惊奇，当年苏联创造的“五年计划”概念，怎么会被中国人改造得如此通透，并响彻世界、如日中天!外界对五中全会的公报还在消化中，但围绕中国“又在变革”的解读已经传遍全球，其中最引人瞩目的解读是：“包容性增长”贯穿全局，中国从追求“国强”转而追求“民富”，这是中国的重大“变化”。这是否意味着中国不再单纯追求GDP增长，改为追求经济增长的质量，由此告别近30年的“10％时代”?对于这些问题，全球都在热议。
这次会议，西方国家把它普遍当作“世界三大经济体之一”(注：继美国、欧盟之后的第三大经济体)对未来眸的决策，并确信会议结果将影响到中国以及中国以外的美国、欧盟及其他大国的经济发展。
综合媒体报道，国外舆论普遍认为，会议审议通过的国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议具有重要意义。
美国ONN网站文章指出，虽然中国经历了30多年惊人的经济高速发展，但同时面临着许多棘手的挑战，包括日益严峻的贫富差距、环境等问题。中国的决策机构讨论了中国的下一个五年规划，这一蓝图要求发展战略性产业，包括信息技术、生物节能技术。会上提出了“包容性增长”，即将经济增长带来的财富分散到各个领域，以促进经济和社会的公平。
英国BBC网站文章指出，经过30多年的高速增长，中国已经成为世界上三个最大的经济体之一。现在，中国处于十字路口上。任何经济上的战略调整都将会对世界经济产生巨大影响。例如，如果中国国内的消费增长了，身危机的发达国家就能出口更多商走出衰退。
法国媒体指出，在“科学发学发展观”与“和谐社会”的理念的引领下，中国经济飞跃发
展。此次举行中共中央十七届五中全会的特别意义在于拟定下一个五年规划，这为调整经济结构与转变经济发展方式，以及解决“社会公正”问题提供了保证。
俄罗斯网络刊物《专家》发表文章说，中国又一个五年规划将成为中国实现全面建设小康社会目标的关键，坚持中国共产党的领导是今后五年中国经济社会发展的基本保证。
“包容性增长”贯穿全局
10月18日中共中央了十二五规划建议全文，要点是：深化改革开放，加快转变经济发展方式，全面建设小康社会为发展主轴，未来5年经济社会发展从外需向内需，高碳向低碳，“国富”向“民富”方向转型。
总的来看，“十二五规划”将促使中国全面调整经济增长方式，改善人民收入分配格局，缩短城乡发展落差，追求永续发展环境，扩大社会保障，实现社会公平等。至于具体的施政项目，则包括扩大内需市场、发展新兴产业、节能减排、扩大照顾民生之投入、深化改革等。
其中，“包容性增长”的概念，作为贯穿“十二五规划”全局的指导思想，该项规划的最大目标，在于使最大多数的人民享受到经济发展的成果。换言之，中国不能再一味追求GDP的高速增长，因后者造成了严重的发展偏差，也给很多民众带来失落感。
早前，在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议开幕式上，中国国家主席致辞时提出，“实现包容性增长，切实解决经济发展中出现的社会问题”一语，引起广泛关注和讨论。“包容性增长”是亚洲开发银行2007年首次提出的概念，用以提醒成员国注意经济快速发展中的失衡问题，倡导将经济增长建立在更自由、更开放、更公平的基础之上。
2009年11月在亚太经合组织第17次领导人非正式会议上，首次提出“包容性增长”概念，是再次强调，也是深入阐释。这显示领导层已把这一概念纳入到施政当中。“包容性增长”更多是一种发展战略的思考。在政策层面，“包容性增长”主要是通过高速、有效以及可持续的经济增长，来争取最大限度地创造就业与发展机会，确保民众有基本福利保障，确保民众分享发展成果。
“扩大内需”首次独立成篇
10月21日，在中联部举办的面向外国驻华使节的十七届五中全会主要精神专题吹风会上《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》起草人之一中央政策研究室副主任潘盛洲表示，根据梳理，我国“十二五”期间将主要致力于十大方面的建设，其中扩大内需居首。根据审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中的内容，在十大方面中，扩大内需排在首要位置，也是第一次在五年规划建议中独立成篇，这主要由于“十一五”后期世界范围内发生了国际性金融危机，根据党中央的预判，这场金融危机很有可能持续到“十二五”前半期，所以“十一五”后期实施的扩大内需政策在“十二五”时期仍将延续。
潘盛洲特别提出，虽然近几年我国经济发展速度非常快，但不可否认，城乡差距逐渐拉大，所以推进农业现代化在“十二五”规划建议中排在第二位。这包括农村的基础设施建设、农村各项社会事业的发展，党中央希望未来在养老、教育等基本公共服务方面，农村和城市能够同等化。
规划建议未提数量化指标
目前，我国经济总量、财政收入位居世界前列，但居民收入水平及增长速度却不能与之匹配。1997年到2007年是经济快速增长期，劳动者薪酬占GDP比重却从53％下降到4帆左右。而居民收入占GDP的比重则从1990年的55％下降到2009年的42％左右。收入分配制度严重不合理，不仅导致“国强而民不富”的怪现象。也使扩大内需等一系列事关转变发展方式的重要举措成为无源之水。
“十二五规划”建议与以往的五年规划相比，最大的不同点是在发展目标上，“十二五规划”建议没有提出数量化的指标，全都是战略性的，具有更强的指导性。“十二五规划”强调如何富民，如何实在解决民生，让所有社会成员都能够从改革开放过程中得到实惠。
“十二五规划”将转变GDP政绩观
国民经济十二五规划篇（7）
[7] 全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要[EB/OL]..
[9] 全国人民代表大会常务委员会. 国民经济和社会发展第十个五年规划纲要[EB/OL]. .
[10] 全国人民代表大会常务委员会.国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要[EB/OL]. .
[11] .坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗[EB/OL]. .
国民经济十二五规划篇（8）
即将进入的“十二五”时期，是实现全面建设小康社会承上启下的关键时期，是我州加快建设“一强一地两区”、促进灾区全面发展提高的重要时期，也是深化重要领域和关键环节改革的攻坚时期。编制和实施好“十二五”规划，对于深入贯彻落实科学发展观、推动全州经济社会又好又快发展具有重要意义。
第一，“十二五”规划是在全面贯彻落实科学发展观背景下编制的规划。科学发展观是我们在党在新的历史条件下统领社会发展的指导思想，也必须是“十二五”规划编制的指导思想。“十二五”规划是我们在全面贯彻科学发展观背景下编制的发展规划，它要求我们必须切实把握和体现好科学发展观的精神，领会和落实好科学发展观对规划编制提出的要求。党的十七大对科学发展观进行了深刻阐述，明确指出“科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”。按照科学发展观的要求，在经济建设方面，要求增强发展协调性，努力实现经济又好又快发展；在政治建设方面，要求扩大社会主义民主，更好地保障人民权益和社会公正公平；在文化建设方面，要求加强文化建设，明显提高全民族文明素质；在社会建设方面，要求加快发展社会事业，全面改善人民生活；在生态建设方面，要求建设资源节约型、环境友好型社会。这些精神和要求，进一步突出了推进科学发展的重点，突出了我们工作中亟待加强的薄弱环节，为“十二五”时期全面建设小康社会指明了方向。
第二，“十二五”规划是世界经济格局面临深度调整背景下编制的规划。与以往五年规划比较，“十二五”规划编制面临更多的不确定性和复杂背景。从国际发展环境看，去年下半年以来，国际金融危机加速从局部发展到全球，从发达经济体传导到新兴市场经济体，从虚拟经济扩散到实体经济，对全球经济带来巨大冲击，波及范围之广、影响程度之深、冲击强度之大前所未有。全球经济短期内难以再现上一轮高速增长的景象，实现经济复苏还要经历一个曲折而复杂的过程，外部需求下降对我国的影响将延续相当长一段时期。全球投资和贸易保护主义倾向进一步抬头，在这种情况下，我们编制“十二五”规划具有更大的难度和不确定性。我州编制“十二五”规划除了要看国际经济环境，更重要的是要看国内的经济环境。外贸出口型经济在我州不占主导地位，只是我们发展的一个方向，但是我州高载能企业的产品，基本上是为外贸型企业服务的，由于外贸型企业不景气，这些产品的销售渠道很不畅，销售价格较低。同时，也要看到在“十二五”时期，节能减排的任务十分繁重。类似的不确定因素也给我们编制工作带来很大压力。特别是工业发展这一块，我们要想在“十二五”时期工业有一个跨越式的发展，工业产品怎样来调结构上档次，州经委在这方面一定要下功夫。因此，我们一定要结合我州实际，编制出一个有效保持我州经济社会长期健康发展的规划。
侍俊书记在11月14日听取了州发改委关于“十二五”规划编制基本思路的汇报，要把录音整理后发给州直各部门，作为“十二五”规划编制的理论基础。
第三，“十二五”规划是在国家加强重点区域开发背景下编制的规划。针对国内外经济形势变化，国家作出了从主要依靠外需拉动转向内需和外需共同拉动的重大战略调整，更加注重区域协调发展，更加注重城乡统筹发展。在第十届西博会上，总理指出，国务院正在研究制定新的10年深入推进西部大开发的政策，国家实施西部大开发战略的决心不会动摇，政策不会改变，力度不会减弱，将把全面提高西部地区开发开放水平放在更加突出的战略地位，努力把西部地区建设成为现代产业发展的重要集聚区域、统筹城乡改革发展的示范区域、生态文明建设的先行区域，加快构建具有全局和战略意义的新的经济增长极。同时我们还有一个机遇，就是国家、党中央关于加快除以外藏区的发展的相关政策。温总理指出：藏区的经济社会发展一要突出民生优先、二要量力而行。我州“十二五”规划编制要以国家继续实施西部大开发战略和强化重点区域开发为编制背景，着眼于推进西部( ）大开发的“二次创业”，研究我州在区域中的比较优势与薄弱环节，明确发展定位、发展策略、发展重点及相应的保障措施，在区域合作不断加强的背景下，争取积极有利的地位，为未来长远发展奠定基础。
第四，“十二五”规划是在四川加快建设西部经济发展高地的背景下编制的规划。近年来在省委、省政府的正确领导下，全省上下深入贯彻落实科学发展观，积极应对国际金融危机，全力推进灾后恢复重建，全省经济保持了平稳较快发展的势头。结合我们__州的实际情况，尽管国际经济大环境不景气，但是有藏区政策的支持，有大规模灾后重建的支持，有国家扩大内需的支撑，这些有利因素对编制好“十二五”规划起到了积极重要的作用。在新的条件下，省委、省政府做出了加快建设灾后美好新家园、加快建设西部经济发展高地的战略决策，提出了“一枢纽、三中心、四基地”的发展格局，提出了以工业强省为主导，大力推进新型工业化、新型城镇化、农业现代化，加强开放合作，加强科技教育，加强基础设施建设的基本发展路径。这些体现省情和实际的重大发展理念和精神，已经并将继续对我省经济社会发展产生重大作用。因而，我州的“十二五”规划编制要把握好这些发展理念和思想，进一步研究提出新时期的发展思路、发展目标。
第五，“十二五”规划是我州历经“5?12”汶川特大地震灾害和 大规模重建背景下编制的规划。“5?12”汶川特大地震给我州带来深重灾难的同时，灾后的重建也给我州带来了千载难逢的机遇，超过700亿元的重建投资将在震后两年多内得以实施。届时，我州交通、能源等基础设施将大大完善，产业基础将得到大的提升，城乡居民住房条件等领域都将得到极大改善。各县、各部门对灾后恢复重建完成后的__要有一个较为精准的展望，在此前提下超前规划未来五年我州经济社会发展思路。
二、落实好“十二五”规划编制的各项任务
省上已经正式启动“十二五”规划编制，按照州委、州政府的要求，我州已经开展规划编制的前期准备工作，各县、各部门也要认真、切实做好“十二五”规划的各项工作。
一是做深前期研究。理清规划基本思路，是编制好规划的重要前提。今年的工作重点是加强调研，做好重大问题的前期研究，要力争在明年初形成研究成果。要认真总结“十一五”规划的实施经验，科学分析世界经济格局调整带来新的机遇和新的挑战。从加快经济结构的战略性调整和发展方式的转变，加快社会建设的战略性推进，加快体制改革的战略性突破，加快开放水平的战略性提升，加强一些具有全局性、战略性的重大问题研究，比如：如何通过构建扩大内需特别是扩大消费需求的长效机制来保持经济平稳较快发展；如何通过增强创新能力和巩固传统产业、培育新兴战略性产业来调整优化我州产业结构；如何通过推进城镇化和建设新农村来调整优化城乡结构；如何通过优化生产力布局和发挥地区比较优势来促进区域协调发展；如何通过节能减排和发展绿色经济来增强可持续发展能力；如何通过完善公共服务和加强社会管理来促进社会和谐稳定；如何通过实施充分开放合作来推动形成区域合作和竞争新优势等。通过这些问题的研究，为编制好“十二五”规划奠定扎实基础，为制定“十二五”规划目标和相关政策举措提供基础和依据。省里面对“十二五”规划的前期研究提出了十个问题，我们州里面也要把问题罗列出来，带着这些问题对“十一五”进行总结，对“十二五”进行前瞻，只有把国情、省情、州情吃透才能编制出一个具有宏伟目标、振奋人心的规划。
二是做好总体规划。国民经济和社会发展总体规划（规划纲要）是国民经济和社会发展战略性、纲领性、综合性的规划，是编制本级和下级专项规划、国民经济和社会发展年度计划以及制定有关政策的依据。要在前期重大问题研究的基础上，从解决经济社会发展的突出矛盾和问题入手，由州发展改革委员会组织编制国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要，明确“十二五”期间经济社会发展的主要目标、战略重点，并提出相应的政策方向和重大举措等。
三是做好专项规划。专项规划是以国民经济和社会发展的特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化，是政府指导特定领域发展以及审批、核准重大项目、安排政府投资和财政支出预算、制定相关政策的依据。专项规划由州级有关部门负责编制，围绕“一强一地两区”和“一体两翼”的发展目标、主要集中在交通、能源等基础设施和环保生态、公共事业、公共服务等需要政府主导的领域，以及国民经济重要布局的一些重要行业，比如文化、教育等。州发改委提出了十三个前期研究的重大课题，各个部门下来还可以继续提，看有没有遗漏。专项规划的好与坏，决定着__州“十二五”总体规划的好与坏、质量高与低，各专项规划是总体规划的支撑，因此做好专项规划工作至关重要。
四是编制分县规划。按照国家、省的提法，分县规划是规划体系中最具地方特色，最贴近实际，也是最需要实用性、操作性的规划。各县要拓宽规划视野，加强上下衔接，结合地方实际，发挥比较优势，把州委、州政府的战略决策贯彻到各县规划中，把人口、经济、社会发展与资源环境的承载能力在具体的地域统筹起来，科学引导各县经济社会实现全面协调可持续发展。希望各县要在“十一五”的基础上，编制好“十二五”规划。
州发展改革委要组织州直有关部门，会同各县人民政府，编制区域规划，指导跨行政区域的经济、人口空间布局和基础设施、生态环境等重大工程建设等。要突出区域规划的战略性、空间性、跨行政区和有约束力的特点，做好编制工作中部门与部门、县与县之间的衔接。
三、研究好规划编制涉及的若干重大问题
编制“十二五”规划，需要从解决我州经济社会发展的突出矛盾入手，对若干重大问题进行深入研究；同时，也需要把握好州委、州政府关于发展的若干政策、精神，使一些重大思想和要求得到体现。我这里提出这样几个问题，供大家参考。
一是关于加快发展、科学发展的问题。“底子薄、不平衡、欠发达”仍是我州最大的州情，“城乡二元结构突出，初级阶段特征特别明显”仍是我州最大的实际，“发展不足、发展水平不高”仍是我州最大的问题。作为西部内陆欠发达地区，从人均指标看，我州与内地市州、沿海地区、全国平均水平比，各方面都有很大差距。因此，“加快发展、科学发展、又好又快发展”仍是全州工作的总体取向。在“十二五”规划编制工作中，我们要坚持并体现这一总体工作取向，落实好这一取向的要求，坚持打造“一强一地两区”目标不改变。同时，我们还要看到，__州经过多年的发展和“5.12”地震灾后重建，加快发展的基础条件有了很大改善，基础设施、交通建设、公共服务设施等都有很大改观，给我们“十二五”时期的发展提供了强大的物质基础，这是内地和其他民族地区无法比拟的。
二是关于结构调整、方式转变的问题。我州要加快产业结构优化升级和经济发展方式的转变，这一点是形成了共识的。一是农牧业结构的调整，二是工业结构的调整，三是第三产业的结构调整，这些都是要在“十二五”规划编制中要研究的重大问题。我们必须突出这一思想和要求，把结构调整和发展方式的转变作为主线、作为核心。我们要研究国家的大政策，结合__州的实际来进行结构调整。在规划编制工作中，要坚持壮大提升水电、中藏羌医药、旅游产品加工等优势产业，精心扶持葡萄酒生产、果蔬加工和畜产品加工等特色产业，做大做强电解铝及铝加工、新能源锂产业、新型磁材电子材料、新型硅系列产品、新材料（人工蓝宝石）、氯酸盐化工新材料等重点产业，积极培育现代农业，提高发展规模和水平，把我州建设成为现代农业、现代工业的重要集聚区域。要把发展现代服务业作为推动产业结构调整的主要着力点，积极发展生产业，提高生活业水平，完善农业综合服务体系。不断提高自主创新能力，增强对经济社会发展的支撑和引领作用。
国民经济十二五规划篇（9）
1月19日，国家发改委联合亚洲开发银行举行“中国‘十二五’规划的方向和政策国际研讨会”，国家发改委副主任徐宪平宣布，“十二五”规划编制工作已全面启动。距离中国2020年全面建成小康社会的目标只有两个“五年规划”期，“十二五”规划对于目标能否如期实现至关重要。按照惯例，2010年下半年召开的十七届五中全会的重要议题将是审议“十二五”规划，并于2011年3月提交全国人民代表大会审议。目前，全国各省市区和国家部委正在紧锣密鼓编制各自的“十二五”规划，并向中央递交建议。
担纲部分国家“十二五”规划课题研究的国家行政学院教授汪玉凯表示，根据中国五年规划编制流程，“十二五”规划编制包括前期研究、编制起草、论证衔接、审批四个阶段。第一个阶段从去年9月起到2010年1月底，开展重大问题研究，起草完成规划思路。第二个阶段是从2010年2月到7月底，组织开展总体规划的研究起草，形成总体规划框架，部署部级重点专项规划编制工作。第三个阶段是从2010年8月到11月，主要任务是起草论证完善规划纲要草案。最后就是在2011年初，完成规划纲要草案编制，经国务院常务会议审定后提交全国人民代表大会审议。最后会以国家发改委或国务院文件的形式纲要。“其实这也是每次五年规划制订的惯例。”
汪玉凯表示，事实上，“十二五”规划就会为2020年全面建成小康社会的这一目标做准备，而不会仅仅是2011～2015年的五年规划。
从经济建设为中心到经济，社会并举
“‘十二五’规划与此前的11个规划有着本质的差别。过去的11个规划追求‘国强’，‘十二五’规划则追求‘民富’。”国家宏观经济研究院副院长王一鸣表示，“十二五”规划是新中国60年后的一次再出发，应该有一个新的发展思路，“十二五”规划的时代背景首先是全面贯彻科学发展观；其次是世界经济格局面临深度调整。
经过30多年的改革，目前中国人均GDP首次达到3200美元，按照国际标准，当人均GDP达到3000美元以上、开始进入-工业化中后期，这一时期的发展思路肯定与过去不同。“十二五”以及以后一个较长时期，提高居民收入、缩小各种差距、富裕人民群众应成为国民经济发展与改革的全新思路和战略。
在中国历史上前11个计划或规划中，政策重点主要集中在经济发展即“强国”的诸领域内，这是由当时经济发展的迫切性决定的。中央党校研究室副主任周天勇认为，“十二五”期间要较好地解决分配不公问题、规划思路要从“公要多一些，私要少一些”、“计划要多一些，市场要少一些”、“政府负主要支付责任，社会居民主要接受国家福利”、“公平重一些，效率轻一些”等传统的思维定式中解放出来。“要制定一个长期的提高国家福利的战略规划，为建立一个有竞争力和公平正义的福利国家打下基础。”
周天勇表示，从近几年的情况看，中国社会的很多问题都跟贫富差距和民众的普遍不富裕有着直接的关系。如结构调整和经济转型的问题、消费和内需不足的问题，乃至一些，都有着贫富分化的影子。贫富分化甚至直接影响到中国社会的稳定。所以，“十二五”规划政策的着力点应该转到把提高居民收入、缩小贫富差距、富裕人民群众作为全新思路和战略。围绕着如何“富民”问题，制定行动路线图。
从“九五”计划开始，经历的几个计划都强调“增长”，而“十二五”则很可能定调“均衡”。即区域间的均衡、贫富差距的均衡、大城市与小城镇的均衡、公共服务的均衡等等。汪玉凯表示，“在唯GDP论的考核制度下，各级领导忙于抓项目、抓招商引资，服务型政府建设相对滞后。政府资源向国有企业、向投资倾斜，公共服务供给严重不足且十分不均衡。”
随着分工和交易日益复杂，公共领域空间也在不断扩展，需要政府切实将主要精力转移到向全体公民提供公共服务上来。中国社科院学部委员李京文认为，中国不宜再把GDP增长目标列为“十二五”经济社会发展的核心，也不宜再提“保八”等政策口号，更不宜将GDP增长目标作为地方政策的目标和干部考核的唯一依据。“此前相当长一段时间，由于发展是我们的第一要务，在不少地方的人事任免和干部选拔中，最主要的依据就是GDP增长等硬邦邦的‘政绩’，一些地方因此出现了唯GDP增速论干部上下的简单做法。这样造成的不利后果，就是部分地方领导单纯追求短期经济增长，不顾长远协调发展。”
从1990年代末期起，中国将医疗、教育、房地产等公共品强行推入市场交易。由于这些公共品几乎是必需品，所谓“交易”就变成了完全失去了自由选择的强制。考虑到房地产、教育、医疗等公共品在现代生活消费中所占的极高比例，这些与剥夺无异的市场化可以带动的交易规模将是一个天文数字，而其制造GDP的能力与传统商品完全不是一个数量级。
相当一部分人实际上在轰轰烈烈的市场化改革中，受到了绝对剥夺。与改革之前相比，中国底层民众尤其是农民在医疗、教育等方面所遭受的损失远远超过了他们货币财富的增加。在这场以官员与国企为主体的精英联盟主导的机会主义明显的“抢蛋糕”财富大分配中，什么社会公正、什么道德原则，统统都成了百无一用的书生之见。特殊利益集团专业化水平的提高更使这种“抢蛋糕”行为变得相当专业和隐蔽。普通百姓对这种职业化行为表现得相当无奈。
显然，失衡所带来的社会冲突，已经引起决策部门的关注，国家发改委副秘书长杨伟民表示，“十二五”规划会把社会发展摆在现代化建设更加突出的位置。树立经济、社会、生态三者均衡原则，把经济效益、社会效益，生态效益放在同等重要位置。
国家发改委副主任徐宪平认为，“十二五”期间，中国将深化收入分配制度改革，调整国民收入分配格局，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，增加农民和城镇低收入者收入，扩大中等收入者比重，为扩大居民消费需求提供支撑。
国务院发展研究中心宏观经济部部长余斌表示收入分配调整往往牵一发而动全身，既是推动改革和利益调整的关节点，也是改革和调整的难点。“十二五”期间中国经济社会发展将进入新的阶段，特别是在国际金融危机冲击后，世界经济格局将发生明显的调整和变化，要保持我国经济在更长时期内的平稳较快增长，必须推动我国收入分
配结构调整。让最广大的人民群众公平分享改革和经济发展的成果，使其更有利于内需驱动型的平衡增长。
轻项目，重区划
在“十二五”规划编制前期动员的时候，不少省市都强调在国家加强重点区域开发背景下编制的规划这样一个不同以往的事实。
目前国家发改委已经陆续召开了东部、中部、西部、东北地区的“十二五”规划座谈会，考虑长远目标成为地方的共同建议。
在1月16日举行的“十二五”规划基本思路中部和东北地区座谈会上，国家发改委主任张平指出，“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期。能否实现经济社会全面协调可持续发展，直接关系到2020年全面建设小康社会的目标能否最终实现。
2009年以来，接二连三出台的部级区域振兴规划几乎覆盖全国每一个地区。这一现象引发了各界的关注。国家发展和改革委员会地区经济司司长范恒山表示，规划的制定和颁布都是从国民经济和社会发展的全局出发，而不是着眼于某个地方的局部利益。
经济转型时期，中央和地方的分税制及事权的下放，导致了地方政府围绕地区GDP的税收增长推动经济增长的激励和冲动，形成了一个较长时期内由地方政府推动的经济增长格局。一些地方政府竞相制定不切实际的发展目标和发展重点，不仅导致各地区之间各自为战和重复建设，而且带来严重的恶性竞争和无序开发。
不过这些规划仍需要和总体规划相衔接，除总体规划和区域规划外，国家还将有单项规划等与之衔接，并服从中央正在制定的关于“十二五”规划发展的相关建议。
国家发改委地区经济司牵头研究“十二五”规划中区域经济的发展方案，“不轻易提新战略、造新词，以免政策混乱。”国家宏观经济研究院地区所副所长肖金成表示，“‘九五’计划以来，区域规划提出了很多新概念，诸如‘小城镇建设’、‘县域经济’、‘区域协调’等等，‘十二五’规划更应该强调‘落实’，将这些年提出的战略落到实处，出台具体措施。”
显然，中国在“十一五”末期频繁地颁布区域振兴规划，一定程度上是在为制定“十二五”规划打基础。各类区域规划实施的目的是为了避免区域城市之间因不注重自身特点，而出现盲目的“效仿建设”效应。
“以行政区为板块的区域发展导致无序竞争、区域封锁、各自为战，并不利于一体化进程。这些都是‘十二五’规划要直面的问题。”肖金成表示，“许多地区不顾自身的资源环境承载能力、区域分工条件和比较优势，围绕地区经济增长，盲目开发和追求经济总量的翻番。”而这些发展往往以浪费资源、牺牲环境为代价，造成长期的、整体的环境和经济损失，许多地区甚至付出了难以挽回的代价。“‘十一五’没有能够落实到位的主体功能区划分很可能在‘十二五’通过区域规划的形式进行完善和落实，这样，一些省的积极性会大些。不至于引发硬性反弹。”
结构调整关键在政府转型
杨伟民表示虽然国际环境、经济格局、经济结构将会怎样变化目前还难以判断，但无论世界经济如何调整和变化，中国决心对自身经济结构进行重大调整已成共识。“经济结构调整以及寻求发展方式的转变。是‘十二五’规划的主线。”
新中国成立以来，中国历经多次调整，然而，本轮调整与以往不同的意义在于，上世纪80年代以前的调整无一例外都是以短缺为背景，但自1990年代以来，中国的短缺背景就在不断淡出，直至转化成本轮经济增长中的产能过剩背景。
回顾以往，1981-1985年的“六五”时期，后期固定资产投资规模过大，货币发行过多，对经济稳定增长产生了不利影响；1991～1995年的“八五”时期，1994年通货膨胀率一度超过了20％；2006年至今的“十一五”时期，依靠投资和出口拉动的经济增长方式未有实质性改变，居民消费率逐步下降，能源消费总量持续攀升。可见，可持续发展、结构调整等中国经济发展的深层次矛盾已日益明显，在此背景下，“十二五”规划的重要性不言自明。
王一鸣表示，未来一个时期，中国经济发展的外部环境将是一个“缓慢复苏的世界经济”。金融危机使全球经济进入一个艰难的调整过程，短期内可能难以再现上一轮的高速增长。因此，在重新调整过程中，摩擦和动荡可能会贯穿整个“十二五”期间。
但是，无论是经济结构还是经济发展方式，调整起来的难度都非常大，汪玉凯认为，这主要涉及政绩考核标准的制定问题。作为具有相对的独立利益的主体，地方政府有着自己的目标函数(功劳被承认、官员被提拔等)，在政府绩效考核指标体系没有改变的情况下，追求GDP的增长依然是其工作的重点，任何改变原有经济路径依赖的动力都不足。
在2009年中国经济“保八”无悬念之后，中央政府开始警觉国内投资的过快增长态势。为此，去年年底召开的中央经济工作会议明确定调，2010年固定资产投资保持适度增长态势，严格控制新上项目。然而，尽管中央释放了调控政府投资驱动的信号，但地方政府被点燃的投资热情在今年仍有增无减。
国民经济十二五规划篇（10）
官学两界一些人士认为，“十二五”规划弱化了对GDP的追求，并将转变经济发展方式的期望寄托于发展教育科技创新水平，加大资源环境约束力度，以及推进收入分配和社会保障建设等方面。
硬约束：行政推进
未来五年发展的约束性指标之变，最受外界关注。
“十二五”规划扩大了约束性指标的范围，把包括GDP增速、服务业增加值比重和城镇化率等应该由市场机制充分发挥作用的12项指标列为预期性，而将单位GDP能耗降低、污染物排放总量减少和耕地保有量等12项需要行政力量保证实施的指标列为约束性，比“十一五”增加了4项，即九年义务教育巩固率、非化石能源占一次能源消费比重、单位GDP二氧化碳降低和城镇保障性安居工程建设。
全国人大财经委副主任委员尹中卿告诉《财经》记者，“十二五”规划在编制过程中，系统总结了“十一五”规划执行中的教训经验，对指标体系本身进行了优化。从体系的构成分析，“十一五”规划的约束性指标有8项，约占指标总数三分之一，而“十二五”规划将约束性指标改为16项，接近三分之二。
约束性指标的设立始于“十一五”规划。由于“十五”计划的节能降耗指标没能完成，于是在“十一五”规划中首次提出了约束性指标，并将各个指标分解到五个年度的规划当中，以减少前松后紧的现象。
从“十一五”规划的执行情况来看，约束性指标全部得以完成，但第三产业产值占国民生产总值的比例、第三产业从业人数占整个就业人数的比重、研究试验费用占GDP的比重这三项反映转变经济发展方式的预期性指标没有完成。
从指标体系来看，“十二五”规划中变化最大，也是约束性最强的资源环境类指标，12项指标中，新增5项指标，保留了7项指标，其中有11项为约束性指标。
“十二五”时期中国仍将处于工业化和城镇化高速发展期，生态环境压力日益加大。不过，政策制定部门吸取了“十五”和“十一五”期间的经验教训，将“十二五”规划的单位GDP能耗降低目标定为16％，低于“十一五”期间20％的目标和19.1％的实际完成值。
中国国际金融有限公司首席经济学家彭文生认为，“十二五”规划旨在通过市场化措施来推动节能减排，首次提出了“合理控制能源消费总量”的要求，也提出了不少新的措施，包括：差别化的产业政策和建立市场化倒逼机制；强化财税政策的引导调节等。这反映出中国的节能环保方式上在用更多的市场杠杆手段替代比较简单的行政压力。
就具体的指标设置变化上看，“十二五”规划中的人民生活类指标增加了一个指标――城镇保障性安居工程建设指标，规定五年建设3600万套保障性住房。但一些地方政府官员对五年建设3600万套保障性住房资金来源提出了疑问。
中国人民大学经济学院副院长刘元春教授就此向《财经》记者表示，保障性住房建设、教育、医疗统筹这些民生工程，中央应加大财政拨付的规模，并逐步提高统筹的层次，调整中央和地方财权和事权的关系。2010年全国各级财政收入突破8万亿元，同比增长21.3％，其中中央财政收入超收了4410亿元。刘元春认为，中央财政支付能力在某种程度上能够承受民生支出需求。
在人民生活类指标中还改变了一个指标――城乡三项基本医疗保险参保率指标。“十一五”规划只有农村新型合作医疗保险参保率指标，仅考核农村的医保水平。“现在将医保考核的范围从农村扩大到城市，从一般的合作医疗，扩大到基本医疗保险，有利于社会保障制度的建设。”尹中卿说。
国际经验和历史数据都显示，政府在教育、医疗及社会保障开支占GDP 的比重显著影响一国消费率的高低。中共江苏省委书记罗志军“两会”期间就江苏省居民收入倍增计划接受《财经》记者采访时指出，民生财政和建设财政并不矛盾，由民生财政转化而来的需求可以拉动经济的增长。
软约束：市场主导
按照规划，“十二五”期间GDP目标将回归到“十五”计划年均7％的增速，比“十一五”规划调低了0.5个百分点。
北京大学副校长刘伟通过测算发现，中国经济发展正处在一个长达50几年的高速增长周期的中段，并在未来10年甚至20年间，还将保持7％－9％的自然增长率。
“因此，中国现在完全有能力、有可能、也有需要更强调经济增长的质量，强调经济增长的结构调整，把GDP的增速放慢一些。这是‘十二五’规划和以往‘五年规划（计划）’所不同的。”刘伟对《财经》记者说。
世界银行驻中国代表处首席经济学家韩伟森(Ardo Hansson) 就此对《财经》记者表示，中国政府发出了一个信号，即经济增长的速度已经不是那么重要，对地方政府而言，除了要关注单一的经济增长，还应考虑如民生等其他方面的进展。
中国国际金融有限公司首席经济学家彭文生则对《财经》记者指出，GDP 增速的目标并不代表政府实际上对经济增速的预测，而更多的代表一种“至少需要达到”的目标。“十五”和“十一五”的年平均增速目标分别是7％和7.5％，实际增速最终分别达到了9.8％和11.2％，2010年经济增长也大幅超出政府目标。
就指标体系的设置而言，相较于“十一五”规划的两项经济增长指标和四项经济结构指标，“十二五”规划明显淡化了经济发展大类的指标。
尹中卿认为，这不仅体现在把“十二五”的GDP增速从7.5％下降到7％，更重要的是从指标体系上把原来经济增长和经济发展两类指标进行了合并。
“十二五”规划对经济发展大类只提出了三项指标。其中的经济增长指标仅保留了GDP指标（“十一五”规划中还包括人均GDP、工业增加值、工农业总产值等指标）。同时，为了衡量经济结构调整的进展情况，促进各级政府推动三次产业的协调发展，保留了服务业增加值比重的指标。
诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫・斯蒂格利茨3月22日在北京指出，未来20年，中国的生产成本将达到饱和，面临的最大挑战是从制造型的经济转变为更加平衡的经济，其中服务业应扮演更重要的角色。
2010年，服务业增加值占国内生产总值的比重从2005年的40.5％增加到42.9％；服务业就业人数占就业总人数的比重从2005年的31.4％增加到34.8％。
但这并没有完成“十一五”规划提出的分别提高3个和4个百分点的目标要求。服务业增加值占国内生产总值的比重低于世界平均69％的水平，更低于经济发达国家平均72％的水平。
彭文生认为，“十二五”期间服务业增加值比重要提高4个百分点，比“十一五”的实际增速高1.5个百分点，显示了服务业大发展的前景。这也意味着一些垄断性的服务行业需要进一步引入竞争机制，民营资本将在一些可由市场提供服务的社会事业领域得到更多的发展机会。
城镇化率是“十二五”规划考察经济发展水平的另一项指标。2010年底，中国城镇化率达到47.5％，远低于发达国家75％以上的水平，也低于世界平均50％的水平，甚至低于世界上同等经济发展水平的国家。
与此同时，城镇化进程中也出现城镇化落后于工业化、人口城镇化落后于土地城镇化等问题。据测算，中国城镇化水平比工业化水平至少低15个百分点。在城镇常住人口6.07亿人中，有将近一半的城镇常住人口并没有真正融入城镇生活，并未真正城镇化，实际仍属于“准城市人口”。
“十二五”规划将城镇化率定为每年增长4％，到2015年中国城镇化率将达到51.5％，基本能够达到世界平均水平。
改善民生、推进收入分配改革一直是社会各界关注的“十二五”规划的热点。
中国已经成为世界收入差距较严重的国家之一。世界银行数据显示，从2000年开始，中国基尼系数已越过0.4警戒线（收入差距较大），目前已接近0.5（收入差距悬殊）。
国民经济十二五规划篇（11）
“十二五”规划纲要指出，按照与应对国际金融危机冲击重大部署紧密衔接、与到2020年实现全面建设小康社会奋斗目标紧密衔接的要求，综合考虑未来发展趋势和条件，今后五年经济社会发展的主要目标是：经济平稳较快发展。国内生产总值年均增长7％，城镇新增就业4500万人，城镇登记失业率控制在5％以内，价格总水平基本稳定，国际收支趋向基本平衡，经济增长质量和效益明显提高。
