现代政治文明的基本原则大全11篇

篇（1）

【论文摘要】从二十世纪40年代开始，越来越多的国家将地方自治确认为宪法的基本原则。在文本结构上，宪法的地方自治条款通常包含总纲或基本原则部分的确认条款、地方自治制度章的重复确认条款和地方自治制度的基本设置条款。宪法对地方自治原则的确认使地方自治条款具有宪法保留的效力，即使是国家议会制定的地方制度法也必须受到地方自治原则的约束。地方自治原则与人民主权、基本人权和权力分立原则之间存在内容上的关联，但它又是一项独立的宪法基本原则。地方自治原则获得成文宪法的承认，表明现代宪政主义已经摆脱单纯的国家中心主义。 【论文关键词】现代宪法；地方自治；基本原则 【正文】 一、宪法规范确认地方自治原则：一个普遍化的过程 地方制度是宪法规范体系的重要内容，自从成文宪法出现以来，没有规定地方制度的成文宪法在世界上是较为少见的。早在二十世纪70年代，两位荷兰学者的统计研究就表明，世界上142部宪法典中有113部都规定了某种形式的地方制度。但是，在宪政史早期制定的那些宪法，从未以明确的地方自治原理来指导它们所设计的地方制度。英国没有统一的宪法典，地方制度法规范主要出现在若干年修订一次的“地方政府法”（localgovernmentact）中，而早期的地方政府法向来强调中央政府的控制，从未采纳过地方自治的概念。直到二十世纪80年代，史密斯教授还批评说：“联合王国是世界上主要工业国家中中央集权程度最高的。”美国由各州宪法规定地方政府制度，但早期州宪往往将地方政府视为州议会立法的创造物，地方政府的法律地位长期受“狄龙原则”（Dillon’sRule）的支配，即，“每个地方政府都是州的创造物。州可以创立地方政府，也可以终止地方政府的存在权。”在法国，自1791年、1793年直至1946年各部宪法一般都或多或少地规定地方制度，但地方政府多被看作是中央政府实现统治的附属物，无独立性可言，更遑论地方自治了，现行58年宪法虽然在“地方组织”章之第72条规定，“地方组织，由民选议会依据法律规定实施自治”，但直到1982年以后，法国议会才以立法启动地方分权改革。 相比之下，1947年意大利宪法在此方面则进步得多，它在“基本原则”章的第5条确认了地方自治和地方分权的原则，该条规定：“统一而不可分割的共和国，承认并鼓励地方自治；在国家各项公职方面实行最广泛的行政上的地方分权；并使其立法原则与立法方法适应地方自治与地方分权的要求。”德国1949年基本法在第28条规定了乡镇的自治权应予保障，这成为各邦宪法规定乡镇自治的根据。同样地，日本国宪法虽未明确承认地方自治原则，但在第八章以“地方自治”为标题专门规定了地方自治制度，因此日本宪法学说普遍认为，地方自治已被“提升为宪法上的原则”。同时期的葡萄牙1947年宪法在基本原则部分第6条规定，“尊重地方政府的自治原则与公共行政的民主分权”。可见，二十世纪40年代的总体状况是，宪法的地方自治条款虽然还未成为普遍现象，但已经不能用“罕见”来形容了。 到了70年代，出现地方自治条款的成文宪法继续增加。1978年西班牙王国宪法在总纲之第2条规定：“本宪法的基础是西班牙国牢不可破的团结和全体西班牙人所共有的不可分割的祖国，承认并保障组成西班牙国的各民族和各地区的自治权利及其团结。”该法第八章（国家的区域组织）的总则，再次确认了尊重地方自治权的原则。因此，地方自治明显地构成了西班牙宪法的基本原则之一。而某些70年代制定的社会主义国家宪法，如1974年南斯拉夫宪法，也将地方自治视为一种原则或政策目标。 在90年代，苏东剧变所带来的制宪热潮提供了一种机遇，使宪法的地方自治原则成为一种极为普遍的现象。捷克共和国于1992年12月16日通过了新宪法，其“基本原则”章的第8条规定：“自治领土单位的自治权应予保障。”此外，为了落实地方自治的原则，该宪法在第七章专门规定了地方自治制度的基本设置，包括地方自治团体仅得由宪法性法律来设立或废止，具有公法人的地位，得有独立的财产和财政预算，并由地方代表大会独立地进行自治管理，国家仅得以法律规定的方式和目的介入地方自治团体的活动，地方代表大会的成员应按普遍、平等和直接的原则进行选举。在捷克共和国之后，俄罗斯联邦于1993年12月2日以全民公决形式通过了新宪法，亦将地方自治确认为联邦宪法的基本原则，俄罗期联邦宪法在第12条规定，“ 在俄罗斯联邦之内，地方自治应予确认和保障。地方自治团体在其权力范围内独立运作。地方自治团体不是国家权力机构的一部分。”在同一时期，1990年匈牙利（1972年社会主义宪法未规定地方自治原则，也没有出现类似条款）、1991年罗马尼亚、1992年波兰、1992年斯洛伐克等国宪法都确认了地方自治的基本原则，其条文结构大体上与捷克宪法相似。在这一时期，宪法的地方自治条款比以前具备了更为完善的结构。 在这种背景下，古典宪政国家的宪法规范也开始出现一些类似的变化。英国自工党于1997年上台执政以来一直致力于推行地方自治政策，这种政策也体现在组织法的变动上。例如，《2000年地方政府法》赋予地方政府一系列的自主权，其中包括地方公共团体自主选择其政权组织形式的自由（第11条）。2003年，法国修改宪法，将现行58年宪法第1条修订为“共和国的组织是分权化的（Sonorganisationestdécentralisée）”，这无异于承认了地方分权的基本原则，四年后，法国议会于2007年1月5日批准了《欧洲地方自治宪章》，以国内宪法程序接受了该宪章的地方自治原则。 综合宪法规范在近几十年中的变化可以发现，宪法明确宣布其地方自治主张已经从例外转化成为一种司空见惯的现象，而且，还有越来越多的国家正在加入这种潮流。 实际上，在政治哲学和宪法理论中，人们早已经证明地方自治对宪政国家的重要性，较有影响的研究如托克维尔在《论美国的民主》中对北美的乡镇自治的论述，再如我国自清末至民国时期非常发达的地方自治思潮。根据这些公认的研究成果，地方自治是实现和维持稳定的宪政体制的关键（甚至是根本）因素。与早已形成的地方自治学说相比，各国宪法的地方制度规范显得落后很多，但宪法对地方自治原则越来越普遍的承认，在很大程度上矫正了实定宪法的滞后性。 二、宪法地方自治条款的结构与效力 制定完善的法典必然会以完善的形式来规定它的基本原则，成文宪法尤其如此。本文的比较研究表明，多数国家的宪法在将地方自治确认为基本原则时，采取了较完善的形式结构。在这样的结构中，宪法的地方自治条款可以分为以下两个或三个相互关联的组成部分： 第一部分是，在宪法的总纲或基本原则部分确认地方自治的基本原则。由于此类确认条款出现在宪法的总纲或基本原则部分，因此对宪法的全部条文具有“辐射”的效果，可以有力地证明地方自治作为宪法基本原则的属性。但其具体的表述方式可以是多样化的，可以规定为地方自治权受保障的原则（如捷克宪法），可以规定为国家组织实行地方分权化的原则（如法国宪法），可以规定“民主分权”（葡萄牙宪法），或者进行政治性色彩较为明显的政策宣示（如意大利宪法有国家“承认并鼓励地方自治”的措辞）等。 第二（和第三）部分是，在宪法中设立专门的一章来规定地方自治制度，对于这一章的标题，尽管有些宪法仍然继续使用“国家的地方组织”、“地方国家机关”或“地方制度”的措辞，但已经有越来越多的宪法将其标题改为“地方自治”或“地方自治制度”。在结构编排上，首先确认地方自治是地方制度的基本原则，其作用多是为了和宪法总纲或基本原则部分的确认条款相呼应，或者进一步加强基本原则部分相应条款对地方制度的影响力。当然，这样的确认只具有统领地方制度的效力，并不涉及成文宪法其他章节，因此，其效力显然不如宪法总纲或基本原则部分的确认那样广泛。其次（第三部分，如果将此内容独立看待的话），设置地方自治制度的基本框架，其内容一般包括地方自治团体的地位及其与国家的法律关系，地方自治团体的种类和组织形式，地方自治权的范围及其保障。这样的基本框架不仅细化了地方自治原则在地方制度设置方面的要求，而且为国家议会制定更为详尽的地方制度法提供了实体准则。 当然，并不是所有宪法的地方自治条款都完整地包含前文所归纳的结构。但应该承认，这样的结构因为在体系上比较完整，因此，至少在新近制定的宪法中是最常见的。 需要补充的是地方自治制度章在宪法典结构中的排序。传统的宪法典通常先规定国家的中央组织，再规定地方制度，这大抵是受到了国家优位主义或者近代宪政革命以前的国家专制主义的影响，它可能将受众的观念向以下三个方向引导：国家高于地方、国家比地方重要或国家是地方权力的来源。这些观念强化了国家的权威而减损了地方的自主性，并可能在公法主体观上混淆国家与地 方公共团体的区别，使后者沦为前者的附庸。晚近的宪法典虽然将地方自治承认为基本原则，但并没有肃清，而是保留了在宪法典结构中遗留的国家专制主义。然而，值得注意的是，1992年的斯洛伐克共和国宪法却将地方自治制度的内容（第四章）安排在国家权力及国家机关之前，以此来宣示地方自治的基础性地位。除斯洛伐克外，巴拉圭现行宪法亦于国家之前规定地方。这种编排顺序虽然仍属少见，但却暗合于地方先而中央后的自治主旨。 众所周知的是，宪法典在国内法体系中往往具有最高的法律效力。因此，地方自治被宪法确认为基本原则，不论其文本形式如何，都会产生相应的法律效果。 由于宪法规范的直接确认，地方自治原则具有了拘束国家议会的立法行为、国家行政机关的各种行政行为以及司法机关的司法行为的效力，因此，任何公权力机关均不得违反该原则，尤其是，议会不得以法律规避该原则。为了更清晰地认识这一效力的独特性，可以将之对比于宪法承认地方自治原则之前的状况。 实际上，对于多数国家而言，在宪法将地方自治承认为基本原则之前，地方制度就已经在向地方自治的方向演进了，人们不可能依靠宪法文本对地方自治原则的承认就在一夜之间就塑造出有效的地方自治制度。但在宪法承认地方自治为基本原则以前，地方制度是否以自治为价值取向需要由国家的立法机关进行衡量，易言之，宪法通常将制定地方制度法的权力（当然也包含是否在法律中切实落实地方自治原则的裁量权）授予给国家立法机关。这显然构成一项法律保留，即有关的权力保留于立法机关的法律。众所周知，法律保留在行政法上产生拘束行政机关的效力，因为它要求“行政机关只有在取得法律授权的情况下才能实施相应的行为”，在法律出现缺位时，“排除任何行政活动”。而法律保留原则并不拘束立法机关，它对于后者而言是一项自由裁量权。因此，当国家议会的立法裁量否定了地方自治原则时，立法权的行使仍然是合宪的，法国1982年分权改革之前的情形既属此类。 而宪法典直接确认地方自治为基本原则，则使地方自治原则获得了“宪法保留”的效力。国家议会在制定地方制度法的过程中，必须受到地方自治原则的拘束，并将地方自治原则贯彻于其立法行为，而不得擅自改变、扭曲或废止地方自治的主旨。在设置了有效的违宪审查制度的国家，国家议会的立法是否遵守了宪法的地方自治原则还要受到合宪性审查，相应地，违宪审查机关成为唯一有权解释宪法的地方自治条款的机关，它以宪法解释的方式来裁定地方自治的原则到底具有多大的空间和范围。采纳此种制度的原因在于，国家立法机关是宪法的地方自治原则的拘束对象，它当然不能以同一身份来单方面决定地方自治的范围，否则，宪法确认地方自治原则就没有任何实际意义，它在实施过程中必然会被国家立法机关所规避。 可见，宪法明确承认地方自治的基本原则，在一国的地方制度中注入了稳定的自治化诉求，地方自治制度被赋予一种不能违反的、最高的法律效力，从而免于法律的剥夺与限制，免于议会多数党更替的影响，地方自治精神也得到更有效的保护。 三、地方自治与宪法的传统基本原则 宪法基本原则是由若干基本准则组合形成的统一整体。在地方自治原则获得宪法承认以前，成文宪法就已经普遍承认了一些基本准则（本文为表述的便利将其统称为“宪法的传统基本原则”），主要包括人民主权原则、基本人权原则、权力分立原则和法治原则，按照较为公认的观点，它们分别是宪法的“逻辑起点”、“终极目的”、“基本手段”和“根本保障”。地方自治原则作为一项新近出现的宪法原则，必然与宪法的传统基本原则发生特定的关联。本部分探讨地方自治原则与人民主权、基本人权和权力分立原则的联系，下一节讨论有关法治原则的问题。 （一）地方自治原则与人民主权 成文宪法通常将国家主权确认为由全体人民所有，甚至规定人民的任何部分或任何个人均不得擅自行使，法国现行58年宪法第3条之规定即是代表。在近代宪政的背景下，这样的规定以防止君主或贵族专制的复辟为目的，但国家之内局部人民的自我治理是否也在被禁止之列？近代宪政实践表明，普遍性的地方自治在很大程度上被人民整体主权的观念排斥了。但这样的实践显然经不住理论上的正当性拷问，许庆雄先生曾指出：“在全国性政治体系下，因为无法实现直接民主方式的自治，而必须以代议制政治居间运作。但是在小区域的‘乡镇’，却是实现直接民主式自治的理想范围，因此，任何形态的 政府体制，都没有理由可以否定这种落实直接民主的乡镇型地方自治。”民主制度本身就源于公民自治，追求国家民主显然不能构成否定地方民主的正当理由。 由于传统的人民整体主权观受到质疑，当代的民主理论已经从一元民主转化为多元民主。与一元民主论不同，“多元民主论主张民主不只是通过国家这个唯一的权力中心而存在，而是由社会中的许多团体来分享，是众多团体共同参与政治决策过程。”在多元民主论中，地方公共团体是实现民主的极为重要的途径之一。国家的中央政府得以主权为正当理由反对外国干涉，但却不能以主权为借口来抹杀国内的地方自治。 达尔教授认为，“旧一元民主论认为政治结社自由是不必要和不合法的，这一观点现在已被多元政治论所取代。在后者中，自由结社不仅是合法的，而且是大规模民主的必备要素。”[11]与结社自由相同，地方民主也是大规模民主的必备要素。 由此可见，地方自治原则纠正了人民整体主权观的缺陷，增进了现代宪法的民主化。 （二）地方自治原则与基本人权 与自然人相比，法人，尤其是公法人（包括地方公共团体）的基本权利主体地位并未得到近代成文宪法的重视。以1789年法国《人权宣言》为代表的近代人权文件都缺少关于团体的基本权利的规定。 与此相对应，传统的宪法观念并不将地方公共团体看作是基本权利的享有者，而是作为中央政府实现政治统治的工具。“统治者为管理自己的国家……有必要根据有利于统治的原则，把全国的领土多层次地划分成许多区域，即行政区域，并按照这些行政区域建立起从属于中央的各级政权机关，形成完整的地方国家机关体系。”[12] 但实际上，地方团体的自治与自然人的基本自由相比，除主体为团体以外，并无本质上的区别。从自由权的维度来看，宪法基本自由权的核心在于尊重个人自由，而地方自治就是地方居民集体对当地事务的自由。因此，地方自治是个人自由权的逻辑展开。从政治权的维度来看，由于地理上的联系、共同的需要与心理认同感，同一地域范围内的人民会天然地形成一定的地方团体。除家庭以外，这是人类所能结成的最自然不过的社团。它与个人自由权一样能够创造自由的政治风气，培育宪政实现的社会环境。 基于这样的原因，随着宪法的地方自治原则的普遍化，地方自治原则也渗透到宪法基本权利领域，形成了地方公共团体的一系列自治权。就公法实践而论，欧洲范围内的许多国家，都在宪法和宪法诉讼过程中承认地方自治权。西班牙宪法规定的“地方自治权”已经进入宪法诉讼的过程，“地方公共团体可以使用宪法权利保护程序（amparo）来控诉所有侵害其权利的行为。”[13]在德国，（乡镇）自治权虽未出现在基本法的基本权利部分，而是出现在“联邦与各邦”（第二章）中，但这并没有妨碍地方自治权取得宪法诉愿程序的保障，乡镇或乡镇团体享有的《联邦基本法》第28条规定的自治权受到侵害时，可依照《联邦宪法法院法》第91条的规定提起宪法诉愿。[14] 因此，可以说地方自治原则使宪法基本人权的主体扩大到以地方自治团体为代表的公法人，也使基本人权的内容更为丰富。 （三）地方自治原则与权力分立 分权学说在西方宪政史上具有非常悠久的历史，但它的潜在含义一向是横向分权。[15]在近代宪政革命中，在横向上分配中央政府的权力来促成一种平衡政体是中心任务。相比之下，纵向分权在当时并不构成政体设计的准则，而只是联邦式分权的代名词，实行中央与地方分权的单一制国家是非常罕见的。但是，在地方自治原则获得宪法的普遍承认以后，纵向分权更一般性地表现为单一制国家内部或联邦制国家的州（邦）内部的中央与地方分权，因此成为一种普遍性的分权制度。 关于联邦制的分权原则和制度，学术界早已形成了相当丰富的研究成果。但单一制国家的纵向分权却是一个需要深入分析的问题。由于成文宪法对地方自治原则的明确承认，单一制国家的中央与地方分权已经取得宪法保障的效力，它在国家与地方公共团体之间塑造出较为明确的界限，并且关于彼此界限的纠纷往往需要经过宪法司法程序才能解决，而不取决于国家议会的单方面行动。体现在具体的分权技术上，法、德、意、西、俄等很多国家的公法体系都将国家与地方公共团体分立为不同的公法人，它们具有相区别的主体资格、财产、权限与责任能力，互不统属。国家需要在地方实现的国家职能，要么由国家 在地方的权力下放组织承担，要么依法委托给地方公共团体。在实行较为激进的地方分权政策的国家（如意大利），地方的自主性除了在形式上不能制定一部区域性宪法以外，可以自主立法、自由行政，只受宪法司法程序的监督和保障，它们几乎与联邦制没有实质差别。[16] 实际上，自治原则不仅直接关联于国家内部的纵向分权，还与中央政府的横向分权存在一定的联系。美国联邦最高法院杰克逊大法官（RobertHJackson）曾指出，“当宪法将权力分散以保障自由，它同时也期待着实际运作中能够整合各个分散的权力以促成有效的政府。宪法要求各部门分离但互依，自治（autonomy）且互动。”[17]因此，横向分权的有效性亦依赖于各分权机构相互之间的自主性。 综上所述，宪法的地方自治原则促进了纵向分权的普遍化、赋予纵向分权一种更为稳定的形式，使现代宪法的分权原则在内容上更为完整和协调。 四、地方自治原则与地方性宪政 基于地方自治原则与人民主权、基本人权和权力分立原则在内容上的关联，就可以解释为什么成文宪法的总纲或基本原则部分在确认地方自治原则时经常采用地方民主分权、地方自治权受保障或国家组织地方分权化等诸如此类的表达方式，法规范表述方式上的特点显然是内容关联的外化。这也说明，地方自治涉及到宪法所深切关怀的那些最终目标和价值。 （一）现代宪政：从国家中心主义到新地方主义 在人类政治思想史上，民主、人权和分权的观念具有非常悠久的历史。但作为宪法的基本原则，人民主权、基本人权和权力分立则是在近代西方宪政革命中才正式确立的，事实上，它们的功能在于实现国家政府的宪政化，即以人民主权的民主原则约束国家政府的权力来源，以基本人权原则来限制国家政府的行为，以权力分立原则来设计国家政府的组织形式。宪法的传统基本原则主要是关于国家、而不是关于地方的原则，地方制度既不是近代宪政革命的目标，也几乎没有受到上述三项原则的影响。 随着近代宪政革命的完成，国家政府基本上被置换成立宪政府，虽然直到现代，立宪主义的国家政府仍然面临很多挑战，但人们已经得以将关注的目标转移到国家内部即地方制度上来。考虑到地方自治的重要性，这种转移简直就是必须的，因为缺少一个完善合理的地方制度，宪政主义所欲想的人权、自由等目标是无法实现的，一个完全否定地方自主性的国家体制，无法声称自己是民主或自由的。[18] 正是在上述背景中，近代宪政体系的国家中心主义在现代逐渐过渡到新地方主义[19]。现代宪法不得不将地方制度，或者更确切地说，将地方自治制度为作一项基本的目标或追求。也正是在这样的背景下，地方自治原则与宪法的传统基本原则建立了内容上的关联，或者可以将这种关联理解成是地方自治的要求促成了宪法传统基本原则的变化，或者可以将其理解成是宪法传统基本原则的内容变化便利了地方自治的实现，或者也可以将它看作是双方交互作用的结果。但无论如何，地方自治已经是现代宪法不能忽视的问题，地方自治以宪法基本原则的身份，表达了现代政治将立宪主义向地方拓展并将宪政进行到底的决心。 （二）地方自治原则的独立性 本文需要接着说明，虽然地方自治原则与宪法的传统基本原则之间存在诸多关联，但并不能简单地将地方自治原则看作是宪法的传统基本原则在现代宪政条件下对地方制度的适用，而是必须将地方自治原则视为一项独立的宪法基本原则。笔者认为，大体上可以从两个进路来证明地方自治原则的独立性。 从客观的规范主义出发，成文宪法对地方自治原则的承认本身就足以证明地方自治原则的独立性。虽然学者们定义法律原则和归纳各部门法基本原则的方法各不相同，但法律原则既然是法的要素之一，就必然经常地包含在法律规范之中。因此，从法律规范尤其是成文法典关于基本原则的规定出发来确定部门法的基本原则是最为客观的，它可以避免无休止的主观争论。既然地方自治原则获得成文宪法的确认，它当然可以作为一个独立的宪法基本原则而存在。 当然，客观的规范主义进路在某种意义上显得过于简单，如果进行更为深入的政治哲学或伦理分析，地方自治原则的独立性则来源于“个人自由——地方自治——国家自主”的政治逻辑。近代市民宪法以 自然权利论和社会契约论为基础，形成了基于个人主义的个人——国家的二元结构。如若承认个人及其自由是政治统治的起点，那么，地方与这个起点的距离显然比国家更近，其关系也更天然和密切。因此，在个人主义的政治哲学中，继个人之后的应该是地方，最后才是国家。与个人国家二元结构相比，先个人、后地方再国家的三元结构更有益于实现个人自由的目标，更符合政治的应然逻辑，地方自治的存在也可以有效地缓冲国家对个人的压迫力。 （三）地方自治原则的法治保障 地方性宪政能否在宪法运行的层面得到实现，或者说现代宪法所确认的地方自治原则能否有效落实，不仅有赖于宪法文本对该原则的承认，还取决于法治化的制度框架所提供的保障，因此，本文在结尾部分来讨论地方自治原则与法治的联系。 作为宪法的基本原则，法治的含义经过了从形式法治到实质法治的演变。形式意义的法治是指“所有国家活动都必须符合法律特别是制定法，只要国家机关的行为符合法律规定，即认为达到了法治国原则的要求”，而实质主义法治原则将议会法律置于某些更高的价值之下，“所有国家活动不仅要符合法律规定，而且必须符合公平正义的观念”，[20]法治之法被理解为一种超脱并高于议会制定法的高级法，易言之，议会关于法律的权力亦需受到制约，这种制约在法的运行中就体现于宪法和违宪审查程序。 体现在国家之内整体与局部的关系上，形式法治主义往往将国家与各地方公共团体的关系委之于议会法律的调整，即议会的单方面意志，这使地方公共团体的自主性少有保障而国家议会的权力缺少制约。在实质法治主义彰显以来，议会的权威受到某种形式的违宪审查制度的限制，国家整体与局部关系的领域也不例外。虽然在很多国家，国家议会仍然根据宪法的授权享有制定地方制度法的权力，但它已经不能不受限制地任意决定中央与地方关系，而必须在内容上受到宪法地方自治条款的拘束，在程序上受到违宪审查机构的监督。合宪性审查程序构建了一个开放的平台，国家与各地方公共团体在法律上处于平等的地位，就双方的权限争议，由违宪审查机构作为中立的第三方根据宪法予以裁决。例如，在确认了地方自治原则的西班牙，“唯有宪法法官才有权裁决大区（一级自治体）立法与国家立法的冲突，国家立法机关无权单方面决定。”[21] 因此，从保障论的角度来看，地方自治原则的实现，必须得到以合宪性审查程序为表现的法治原则的保障。 【注释】 [荷兰]享利·范·马尔赛文、格尔·范·德·唐：《成文宪法的比较研究》，陈云生译，华夏出版社1987年版，第93页。 B. C. Smith. Decentralization， The Territorial Dimension of State， London: George Allen & Unwin， 1985. p4. Steffen W. Schmidt， Mack C. Shelley & Barbara A. Bardes， American Government and Politics Today， Belmont: Wadsworth Publishing Company， 1999. p619. [日]阿部照哉、池田政章、初宿正典、户松秀典：《宪法——总论篇、统治机构篇》，周宗宪译，中国政法大学出版社2006年版，第133页。 1992年斯洛伐克共和国宪法各部分依次为“序言”、“第一章基本原则”、“第二章基本权利与自由”、“第三章斯洛伐克共和国的经济”、“第四章领土自治”、“第五章立法权”、“第六章行政权”“第七章司法权”、“第八章斯洛伐克共和国检察机关”和“第九章临时和最终条款”。 [德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第104页。 可以作为例证的是，日本国宪法并未将地方自治明文确认为基本原则，日本的地方自治制度主要是以宪法第八章的框架为基础、依赖议会的法律实现的。实践中，议会法律对地方自治设置了一定的干预，这被认为是阻碍了“地方自治体的自 主性和自立性”。因此，日本全国知事会曾要求：“为了确立地方分权，在作为国家最高法律的宪法上明文规定尊重地方自治和规定具体的保障手段是必要的。”参见《有关〈2005年度宪法问题报告书〉的总结》，载于日本全国知事会网站http://www.nga.gr.jp/chinese/nga/pdf/20060329_x01_c.pdf， 最后访问：2007-11-22。 周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第93页。 许庆雄：《宪法入门之政府体制篇》，月旦出版社股份有限公司1998年版，第186页。 陈炳辉：《20世纪民主理论的演化》，载《厦门大学学报》（哲社版）1999年第3期，第26页。 [11] Robert A. Dahl， Democracy and Its Critiques， New Haven: Yale University Press， 1989. p30. [12] 许崇德、何华辉、魏定仁：《中国宪法》，中国人民大学出版社2006年版，第179页。 [13] Louis Favoreu， André Roux. La libre administration des collectivités territoriales est-elle une liberté fondamentale? en Cahiers du Conseil constitutionnel， 2002， vol.12. p139. [14] 刘兆兴：《德国联邦宪法法院总论》，法律出版社1998年版，第320页。 [15] 例如，维尔的《宪政与分权》在展示分权学说史时就将分权默认为横向分权。参见[英]M·J·C·维尔：《宪政与分权》，苏力译，三联书店1997年版。 [16] 意大利现行宪法甚至将国家和各地方团体并列为共和国的组成部分，其第114条第1款规定：“共和国由市镇、省、都市、大区和国家组成。” [17] Justice Jackson’ Concurring Opinion in Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer， 343 U.S. 579， 635 (1952). [18] 除了以宪法所追求的那些价值来证明地方自治的重要性外，事实上还可以通过很多其它途径来证明这一立场。例如，从社会环境的变化来看，自二十世纪30年代以来，随着“凯恩斯经济学”和“福利国家”学说得到采纳，国家职能极度膨胀，这客观地要求将集中于国家政府的职能合理地分散给地方公共团体，以地方自治的方式来实现公共服务和社会治理。 [19] 地方主义的观念在不同阶段有不同的内容，大体上可以分为“旧地方主义”与“新地方主义”。二者的区别是：“过去的旧地方主义造成地方势力的崛起，以及中央与地方政府的对抗；但今天的新地方主义则是建立在合伙关系的基础上，中央以尊重态度授权地方处理管辖范围内的自治事务，称之为‘授能策略’。因此，新地方主义不致于造成中央与地方的对抗，更不会造成国家统治权的分裂危机。”参见丘昌泰：《台湾地方自治研究典范的变迁与发展：兼论薄庆玖教授的地位与贡献》，http://www.ntpu.edu.tw/pa/teacher/changtai/Literature.pdf。笔者对旧地方义持批判态度，本文所指为“新地方主义”。 [20] 周佑勇：《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版，第43页。 [21] Louis Favoreu， Patrick Ga?a， Richard Ghevontian， Jean-Louis Mestre， Otto Pfersmann， André Roux et Guy Scoffoni， Droit Constitutionnel， Paris: Dalloz， 2006. p414.

篇（2）

中共十六大报告将政治文明作为我国小康社会建设的重要目标，意味着我国的政治文 化和政治体制必将按照现代市场经济和民主政治的内在要求进行重大改革，它涉及国家 政治文化价值体系的重构，关涉国家权力配置方式、运行机制和制衡体系的结构性整合 和制度性重建。现代政治文明乃是宪法秩序或宪政文明，在一个宪政国家里，政治改革 乃是宪法的变革。正如有的学者所指出的：“政治文明的发展过程就是宪政理念产生、 演变、成熟的历史，政治文明实现的落脚点在于宪政理念与制度的最终实现，宪政文明 构成了现代政治文明的核心，并且具体表现为法治文明。”(注：殷啸虎、张海斌：《 政治文明与宪政文明论纲》，《法律科学》2003年第2期。)因此，所谓政治文明建设的 问题，实际上就是一个宪法和宪政的问题。

政治文明与宪法文明

政治文明具有多方面的涵义，从广泛的意义来说，它是指人类在政治实践中所获得的 一切成果的总称。关于政治文明的内涵，有学者认为，它是政治理念、政治制度、政治 体制、政治行为的综合体。其中，政治制度是政治文明的核心与本质，政治体制是政治 文明的结构形态，政治理念是政治文明的精神内核，政治行为是政治文明的具体反映。 (注：刘世军：《政治文明和嬗变》，《社会科学报》2002年7月18日。)政治文明在不 同的历史时期具有不同的特点，根据人类历史发展的阶段，政治文明有古代政治文明、 近代政治文明和现代政治文明，不同阶段的政治文明在政治价值理念、制度架构、政治 行为特质等方面都具有自己的特点，体现了社会整体文化，特别是政治文化发展的文明 性程度。

现代政治文明是人类政治文明发展的一个特殊阶段，是现代政治文化智慧的结晶，是 人类政治实践经验的总结和提升，其价值目标是要建立和发展“文明的政治”。什么是 现代的“文明的政治”?我们认为，它至少应当具备两个基本特质：一是文明的政治是 一种具有理性秩序的政治，在这种政治秩序下，国家政治权力的形成、行使、博弈、监 控和制约都按照一定的事先确定的规则和程序进行，排除了政治家的主观任性和恣意妄 为；二是文明的政治应当是具有人文关怀或人本主义精神的政治，它确立将对每个人的 基本人权的保护作为国家最重要的政治目标，实现对不同社会主体的自由、平等、人格 尊严和财产权利的平等保护。

为了实现政治文明建设的上述两个目标，必须根据政治的内在本性，设计一种相对稳 定化或固定化的政治制度结构，预防和阻止政治权力运作的无序化和非人本化的发展趋 势。因而，政治文明建设价值目标的实现问题就转化为一种具有可操作和可衡量的政治 技术构造或政治的法律构造问题，而宪法恰恰就是这种关于政治秩序的法律构造，是政 治文明的根本法的表现形式和实现机制。它通过对政治制度的宪法设计，构造政治统治 的合法性基础，确证政治的文化价值理念，设计政治体制或政治权力结构，规定政治权 力形成和运作的原则、机制、程序和方式，衡量政治行为的文明性程度。(注：[美]卡 尔·J·弗里德里希：《超验正义——宪政的宗教之维》，生活·读书·新知三联书店1 997年版，第17、15页。)从一定意义来说，没有政治的宪法构造，就没有文明的政治， 我们也就失去了衡量一定国家的政治理念、政治制度、政治体制、政治行为是否文明及 其文明性程度的相对稳定的标准和尺度。因此，政治文明乃是宪法文明，宪法的政治秩 序构造是一定民族、一定时代政治和法律文化的产物和映照，宪法的文明程度是民族整 体文明程度，特别是政治文化、法律文化文明性程度的产物和表征。

基于现代政治文明的上述两方面基本特质，宪法的政治秩序架构必须要解决下列问题 ：第一，政治统治的合法性基础的构造；第二，廓清市民社会与国家的关系，界分国家 与社会的界限；第三，构造一种动态平衡的权力结构；第四，确保宪法得到实现的自我 保障机制。

政治统治的合法性是政府行使权力得到公众服从的合理性依据，是统治合法性的道德 基础和伦理本质，也是全部宪法构造的逻辑基点。它集中表现为宪法序言对制宪的宗旨 和根据的宣告，构成宪法存在和有效性的内在根基，也是宪法所赖以生存的“蕴涵基本 价值的根本法则”。这种“蕴涵基本价值的根本法则，才是宪法所产生的根据，并决定 宪法和宪政的真正本质和道德基础。只有这样的法则，才能高于宪法，并因此真正赋予 宪法以根本法特性，使宪法享有最高的法律权威”。“这种根本法则的功能特征，在于 解决宪法本身的合法性问题，并在价值来源和逻辑方法上完成对宪法的证成。”(注： 夏勇：《论宪法改革的几个基本理论问题》，《中国社会科学》2003年第2期。)从比较 宪法序言的角度来看，世界主要国家的宪法都通过立宪宗旨的宣告，确立其统治的合法 性基础，但是，不同类型的国家在政治统治和宪法的合法性根基构造方面体现了不同的 政治理念，反映了不同的宪法价值选择。从当今世界宪法发展的总体趋势来看，宪法的 合法性基础的核心价值要素乃是人权和公民基本自由的保障，这是宪法的最高价值诉求 。

为了实现人权保障的价值目标，宪法的重要任务就是进行政治秩序的宪法安排，从而 将人权保障的价值诉求通过一定的机制转化为可操作的宪法规则，并使国家权力关系形 成稳定的权力结构性或制度性安排，这种权力结构安排的“主要途径是把以人本和自由 为核心的价值法则转换为政治法则和程序安排”(注：夏勇：《论宪法改革的几个基本 理论问题》，《中国社会科学》2003年第2期。)。这种政治秩序的宪法安排主要有三个 方面的内容：其一，人权保障的价值目标规定了政治权力的归属必然属于人民，只有坚 持人民主权原则，才能使国家真正成为实现社会主体的人权和基本自由而被缔造出来的 工具，具有次生性和服务性，即国家权力乃是来自于人民的授权，人民正是为了保障自 己的自由权利才将国家权力授予国家机关及其工作人员，并通过宪法来表现和确证自己 对国家的授权。这种民主的政治规则的宪法表现方式为：宣布制宪主体乃是全体人民， 并将“国家主权属于人民”以原则性规范的形式加以宣告。因此，宪法乃民主政治的产 物和表征。其二，人民主权不是空洞的政治口号，而是通过宪法在公民权利与国家权力 的相互关系的安排中得到根本法体现和保证的政治原则和政治规则体系。这种规则体系 的基本特点乃是规定公民的基本权利和自由神圣不可侵犯。国家权力只能在人民授权的 范围内，根据宪法规定的方式和程序行使，不得超越宪法授权的范围，不得违反宪法规 定的方式和程序行使权力，从根本上确证人民对权力的最终制约性。其具体宪法表现为 ：规定公民的基本权利和自由，规定不同国家权力行使的不同主体，规定不同国家权力 行使的原则、方式和程序，对国家权力行使的范围、方式的限制性规定等。其三，形成 权力的分配和制衡机制，通过不同权力的相互牵制，以保证所有权力都向人民负责，而 不至于异化为人民的压迫力量，侵害公民的基本人权。正因为此，美国学者布鲁斯·阿 克尔曼(Bruce Ackerman)在研究宪法的分权理论时，围绕着“为了什么利益进行分权” 这一问题构建其合法化理想，认为分权的合法化理想主要是三个：一是民主，即通过某 种方式，分权可以促进人民自治(popular self-government)；二是专业化，如果法院 和官僚机关不能相对公平地执法，那么所谓民主的法律就将仍然只是空洞的口号；三是 保护和加强基本人权，没有这一点，多数统治和专家管理就极易变成暴政的引擎。(注 ：布鲁斯·阿克尔曼：《新分权》，张庆福主编《宪政论丛》第3卷，第606～607页。) 因此，宪法分权机制、权力运行规则和程序的设计是实现宪政，维护基本人权，保障民 主政治不被异化的关键。从这个意义而论，宪法就是为保障人权和政治民主的权力制衡 体系。

宪政与宪法审查机制

如上所述，宪法的文明化是政治文明的根本法基础，现代国家政治文化价值基础和权 力结构的构造都是通过宪法制度来实现的。但是，有宪法并不必然有宪政，有宪法的政 治并不必然是现代文明的政治。真正文明的政治，或现代政治文明不仅意味着具有宪法 对政治秩序的制度化安排，而且意味着宪法以人权保障为最终依归，以政治规则的民主 化、政治机制的科学化、政治行为的文明化和政治程序的理性化为表征，即宪法制度本 身的现代化；还意味着，宪法必须成为国家政治生活的根本法准则和制度基础，构成衡 量一切政治活动和政治行为的最终评价尺度，对政治活动和政治行为具有根本性规范和 制约能力。文明的政治是基于宪法的政治秩序，政治行为的合宪性是衡量政治文明化程 度的根本性标准。雅维茨指出：“法的实现是法的存在、作用和法执行主要社会职能的 特殊方式。如果法的规定不能在人们和他们的组织和活动中、在社会关系中得到实现的 话，那法就什么都不是。”“如果法不在实际关系中实现的话，就歪曲了它的本质。” (注：C·雅维茨：《法的一般理论——哲学和社会问题》，辽宁人民出版社1989年版， 第170页。)因此，政治文明建设固然涉及宪制的改革和完善的问题，但最根本的乃是宪 法的权威问题，是宪政问题。

什么是宪政?学界有不同的观点，有的从民主政治的角度来界定宪政，认为宪政乃是民 主政治的法律化，它的基本特征就是用宪法这种根本大法的形式把已经争得的民主体制 确定下来，以便巩固这种民主体制，发展这种民主体制；有的从法治的角度来理解宪政 ，认为宪政乃是法律化的政治秩序，是限制和钳制政治权力的公共规则和制度；有的认 为，宪政乃是一种以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以限制国家权力 、保障公民权利为目的的政治形态或政治过程等等。(注：参见周叶中主编《宪法》， 高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第176～177页。)而在我们看来，从宪法 与宪政的关系来看，宪政是宪法的高效益实现，是宪法所规定的人权保障的价值目标， 民主政治的政治制度，权力制约和平衡的政治体制，政治权力行使的范围和限度、原则 和规则、方式和程序转化为实际的政治权力运作过程，成为权力主体的实际行动方式， 形成宪法秩序的过程及其结果。因此，政治文明建设的重要任务就是实现宪法，确保宪 法的权威。

但是，宪法作为现代法律体系中具有最高法律地位的根本法，其最高权威不是自发实 现的，因为宪法作为一种记载公民权利的宣言书和人权保障的法律基石，规制国家政治 权力的归属、配置结构和运行机制的制度骨架，界定政治国家与市民社会关系的“社会 契约”，只不过是写着上述内容的“纸”。它只有在现实社会中发挥实际的功能，得到 社会主体的一体遵行，具有至上的权威才能显示其价值，否则，它什么都不是。它必须 借助于一定的宪法实现机制以及这些机制的有效运作才能实现。因此，在政治文明建设 的过程中，建立科学、有效的宪法实现保障机制，确保全体公民、社会组织和国家机关 及其工作人员一同遵行宪法，对一切违宪行为进行惩罚和纠正，实现国家的宪法秩序具 有特殊重要的意义。

在当代中国，学术界正在对宪法的可诉性，或宪法司法化问题展开热烈的讨论。在讨 论过程中，有学者担心，宪法在普通案件中的适用会降低宪法的高级法的神圣性和最高 性，使之沦落到普通法的地位；有学者从狭义的角度理解法律的概念，认为宪法中所说 的法律不包括宪法自身，因而，宪法司法化缺乏宪法根据等。在我们看来，宪法司法化 的问题，从法学理论的角度来说，是一个不言自明的问题。因为宪法作为国家的根本法 ，既是全部法律制度的母法，是产生其他法律制度的基础，是国家法律制度体系有机的 构成部分。在法律渊源体系中，它处于最高地位，但并不意味着最高的就是不能在司法 中适用的。相反，法律应当、必须在司法中适用，不能在司法中适用的法律，不能称之 为法。(注：夏勇：《论宪法改革的几个基本理论问题》，《中国社会科学》2003年第2 期。)因而，宪法的适用乃至司法适用，应该是顺理成章的事情，而且，只有通过宪法 的司法适用，宪法的效力才能实现，宪法的法律性才能得到体现；只有在宪法的司法适 用中，确立起宪法的最终诉求性，即当主体权利受到侵害以后，通过具体法律不能获得 救济，进而能够通过宪法的最终追诉获得救济，宪法的最高性和神圣性才能得到彰显。

诚然，宪法的司法适用，不是宪法权威的惟一保证，甚至不是主要的机制和途径。主 要的宪法保障机制应当是违宪审查机制，违宪审查机制是宪法实现的主要武器，是确保 宪法最高法律权威不受挑战的“保护神”。因此，缺乏违宪审查机制的宪法必然是没有 权威的宪法，宪法没有权威的国家不可能是一个现代意义的宪政国家，没有宪政的国家 则称不上是具有现代政治文明的国家。因而，要全面建构完整的宪法实现保障机制，必 须从宪法本身的性质和规范对象、宪法调整的重点和特点着手加以全面的把握，以适应 不同规制对象的特点，构建多样性的宪法保障机制和权威实现机制，以便将宪法适用和 普通法的适用区别开来。

什么是宪法的调整对象?从广泛的意义来说，宪法调整的对象就是法律的调整对象，一 切社会主体的行为和一切可以纳入法律调整范围的社会关系都是宪法规制的对象。对于 宪法来说，它要根据主体行为的性质、社会关系的特点确定自己对具体调整对象作用的 程度和方式。对于有些行为和社会关系领域，如普通公民之间的具体民事关系、普通公 民的违法犯罪行为，宪法只是在原则上规定主体行为和社会关系的一般准则，并通过具 体法律的规定来加以调整，自己一般不轻易涉及。只有在某一领域的一般原则、基本准 则受到损害，主体的基本权利受到侵害又不能得到具体法律有效保护的时候，才会导致 宪法的直接适用；而有些社会关系领域，如关于国家与社会的关系问题，国家权力的分 配方案的确定问题，国家公权力侵害公民的基本权利，不同权力之间发生界限和范围争 议等，必然导致宪法的直接适用。简言之，宪法是否直接适用，是由调整对象的重要性 程度和宪法秩序得到实现的难度所决定的。

转贴于

这就是说，一般而言，在宪法的实现过程中，固然会受到普通公民的挑战，被普通公 民所违反，但由于普通公民作为个人在现代国家体系中其能量是有限的，与国家权力相 比总是弱小的，他们的违宪行为可以通过国家权力的运作加以规制、惩罚和纠正。因此 ，宪法权威受到普通公民的损害是不用忧虑的，宪法一般不会作为规制和解决公民之间 相互关系的直接依据，用于解决普通公民之间的纠纷，只有在非常特殊的情形之下，才 会导致宪法直接适用，以解决普通公民之间的法律关系。而人类宪法实践的历史经验表 明，破坏宪法秩序、损害宪法权威的最大危险乃是国家权力机关及其掌权者的违宪行为 。因为从权力的性质来看，权力是社会利益关系和权利在政治国家领域的法律表现和实 现机制，是一种特殊的支配他人的力量，是一种组织性之支配力。用韦伯的话来说，它 具有“把自己的意志强加给他人行为的可能性”(注：马克斯·韦伯：《经济与社会》 下卷，商务印书馆1997年版，第260页。)。这就为掌权者任意运用权力，随意支配在权 力关系中处于弱势的人们、恣意地支配社会资源提供了条件，奠定了基础。因而，权力 具有侵略性、扩张性、压迫性、邪恶性。正如德国历史学家弗里德里希·迈内克(Friedrich Maneke)所指出：“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面 临着逾越正义与道德界限的诱惑。人们可以将它比着附在权力上的一种咒语——它是不 可抵抗的。”(注：引自博登海默《法理学——法哲学及其方法》，华夏出版社1989年 版，第347页。)权力的这种扩张和侵略本性以及它所具有的支配和压迫别人的力量，使 它具有不断突破权力行使的合法性界限的内在冲动。而宪法恰恰就是权力的合法性范围 和界限的根本法表现，宪法的一个重要价值目标就是为了防止和控制权力的滥用。它通 过对政治权力的配置、运作范围和限度、运作方式和程序等做出明确的规定，为权力的 滥用设置障碍。因此，现代宪法的一对基本矛盾就是权力突破宪法规范的内在冲动与宪 法防止和阻止权力滥用的价值理想之间的冲突。国家机关及其工作人员的违宪行为必然 导致宪法的直接适用，以维护宪法的权威不受挑战。衡量一个国家宪法的权威性程度的 关键就是看宪法能否将国家权力纳入宪法和法律调整和控制之下，纳入法治的框架之内 依法行使。正如弗里德里希所说：“宪法政治秩序的主要功能已经并且仍旧依靠一套加 诸执掌政治权利者的规范化约束体系来完成。集中体现在‘制衡’理论上的分权被认为 是进行规范化约束的有效方式。”(注：[美]卡尔·J·弗里德里希：《超验正义——宪 政的宗教之维》，生活·读书·新知三联书店1997年版，第17、15页。)

如何保障宪法的至上性权威和高效益实现呢?或者说，宪法的实施保障机制和途径主要 有哪些呢?综观世界各国的情况，结合我国的特点，在我们看来，主要有三种途径：

第一，宪法的司法适用。所谓宪法的司法适用是指人民法院在审理普通民事、刑事和 行政诉讼案件的过程中有权直接适用宪法的相关规定和条款，做出判决，也就是所谓“ 宪法司法化”。如上所述，由于普通民事、刑事和行政案件一般是根据具体的民事法律 、法规，刑事法律和行政法律、法规进行的，通常情况下不涉及宪法的直接适用问题， 因而，宪法的直接效力只是在非常特殊的情况下才会发生。这种特殊情形一般是指：具 体法律由于立法的疏漏或新的情况的出现，没有具体规定，而根据宪法的规定、原则和 精神又应当保护公民的相关权利，可导致宪法的直接适用，人民法院有权直接引用宪法 规定做出判决。这种对宪法的直接适用应具有下列条件：(1)具体法律、法规没有具体 规定，人民法院在司法审判过程中缺乏具体法律依据；(2)案件所涉及的问题，宪法有 明确的规定，不需要对宪法进行解释；(3)对宪法的直接适用需要通过特定的司法程序 的认可，如得到最高人民法院的批准；(4)如果在审查过程中，人民法院认为涉及法律 、法规的合宪性问题的审查，或者涉及宪法解释问题，则向宪法审查机关提出进行宪法 审查的请求，或者将案件移送到宪法审查机关进行宪法审查。

第二，宪法诉讼。宪法诉讼是指公民或者法人认为国家机关的行为违反宪法并给自己 的合法人身权利或财产权利造成了损害，依法向宪法审查机关要求对国家机关的行为进 行合宪性审查，并赔偿其损失，而国家宪法审查机关依据宪法审查的有关规定审理宪法 案件的活动。宪法诉讼具有下列条件：(1)国家应当建立专门的宪法诉讼机关，或者明 确由普通法院受理宪法诉讼案件，行使违宪审查权(至少部分违宪审查权)；(2)公民、 法人或者其他社会组织认为国家机关的行为违反宪法，要求进行违宪的司法审查；(3) 直接以宪法为根据提起诉讼，要求进行宪法救济；(4)宪法审查机关根据原告的诉求， 直接依据宪法的规定，对起诉对象行为(包括立法行为、抽象行为和具体行为)的合宪性 进行审查，对宪法进行解释，做出国家机关的行为是否违宪以及一旦违宪是否给原告造 成了损害和是否需要做出国家宪法赔偿的裁决。

第三，国家立法行为的合宪性抽象审查。这是对立法的适用前审查，它是宪法审查机 关的经常性工作和基本职责。它通过立法行为的合宪性抽象审查，以在源头上保证国家 立法行为的合宪性，预防违宪的法律进入法律体系。立法行为的合宪性抽象审查可以分 为立法的通过前审查和通过后生效以前审查两种形式。前者主要是指立法机关的立法， 在交付国会正式通过之前，立法机关应当将准备提交表决的法律案呈送宪法审查机关进 行抽样审查，宪法审查机关应当对拟表决的法律案发表有无违宪的意见，并将意见反馈 给立法机关，由立法机关根据其意见做出相应的修改后交付表决；后者主要是在行政法 规通过以后、正式生效之前，应当呈送宪法审查机关，提请进行合宪性审查，宪法审查 机关经过审查以后认为合宪的，该法规径行生效；如果宪法审查机关认为违宪的，该法 规不得生效；如果宪法审查机关认为个别条款违宪，违宪的条款不具有法律效力。

宪法审查制度设计的基本原则

在关于宪法审查机制和模式的讨论中，我国学术界对我国的宪法审查机制到底应采用 美国的普通法院的司法审查模式，还是采用欧洲大陆法系国家的宪法法院或宪法委员会 的模式争论不下，有的学者主张采用美国普通法院进行宪法审查的模式，有的学者主张 采用欧洲大陆法系国家建立专门宪法审查机关的宪法审查模式。在主张采用大陆法系的 宪法审查模式的学者中，有的主张采用法国的宪法委员会体制，有的主张采用德国的宪 法法院制度。我国到底应当采用哪种宪法审查模式，或者创造自己独特的宪法审查制度 ?我们认为，学界的观点多少与学者们所接受的法律教育的背景和知识结构有一定的联 系，这也是可以理解的。但是，设计一个国家的宪法审查制度应当首先在考察该国政治 体制、宪法制度和法律文化源流关系的基础上，确立宪法审查制度的基本原则，并根据 理性建构的基本原则，构建与本国的政治制度、宪法整体框架和法律文化传统相适应的 宪法审查制度和违宪审查机制。基于以上考虑，设计和建立我国的宪法审查制度和违宪 审查机制，应当坚持下列三个原则：

第一，人权保障的原则。如上所述，现代宪法的根本目的是为了保障人权，实现公民 的基本权利，这是立宪的宗旨所在。宪法审查制度所以必要，就是因为国家公权力有可 能并且在实际上如果没有权力的制约确实会侵害公民的基本人权。因而，宪法审查制度 和宪法审查机关应当成为人权保障的法治磐石，决不能让它成为打着护宪的旗号侵害公 民基本人权的第四种因素，更不能使它的建立造成对公民权利更大的损害。根据这样的 要求，宪法审查机关应当是兼具民主性和司法性的机关，它自身也应当受到制约。所谓 宪法审查机关的民主性，是指宪法审查机关应当是民选机关，宪法审查人员应当是通过 人民代表大会选举产生的，而不应当是通过任命的人员。但是，他们一经选举产生就不 对全国人民代表大会负责，而是向全体公民负责，以人民的名义独立行使其宪法审查的 职权和职责，监督全国人民代表大会及其常务委员会的工作，监督一切国家机关的行为 ；所谓宪法审查机关的司法性，是指宪法审查机关具有法院的特点，它负责审查立法， 受理宪法诉讼。宪法审查人员应当具有优秀的法官职业伦理品格，渊博的法律知识，高 超、娴熟的法律技能。作为人民的代言人和人民最高意志的阐释者，他们应当是这个国 家最具有法治信念、法律理性精神和公正品质的人员。因为，在民主政治条件下，立法 机关和政府作为民选机关，如果没有法律的制约、司法的理性，很容易形成多数人的压 迫力量，而司法的法律理性精神则使司法成为现代社会中保护少数人基本人权的法治支 柱。因此，宪法审查制度作为人权的宪法保障机关必然具有司法的性质，这也是各国宪 法审查制度所具有的共性。我国要建立违宪审查制度，不管是借鉴美国模式还是学习西 欧模式，都必须要建立宪法审判机制。没有这种机制，宪法审查就不能真正建立起来； 最后，宪法审查机关也应当是受到制约的机关，它有权监督全国人大及其常委会的立法 行为，也应当接受全国人大及其常委会的监督，与全国人大常委会之间形成相互制衡的 关系。

篇（3）

以1978年的十一届三中全会为界，中国进入了激荡的“改革时代”。透过历时性的考察可以看出，中国二十多年的改革过程不仅仅是一个单纯经济制度的变革过程，还是一个具有明确政治方向与目标的变革过程。这个方向就是政治文明的建构。这次全会因而也成为了中国真正开始走上现代化道路的圆点。

一、现代化与政治文明

“现代化”是一个动态历史的概念，是普适的话语，它已成为一种为社会普遍接受的基本价值取向。文艺复兴是一次伟大的思想革命，它是现代化开始的先兆，是现代化的思想准备阶段。现代化的物质进程正式启动于18世纪的第一次产业革命。现代化是现代性在物质的、制度的、观念的三个层面上的累积和扩展。科学主义与人文主义是现代性的两面旗帜。现代化的判断指标主要是：工业化、城市化、市场化、世俗化、法治化、理性化。它包括政治、经济、文化等诸多层面。

许多人在物质层面上求变的欲望很强，但在制度、观念层面上却是“保守主义”的，甚至持有“科技乌托邦”的倾向，这就必将导致“瘸腿的现代化”。我国的社会主义是建立在落后的半殖民地半封建社会基础之上的，现在仍然处在全面建设小康社会的时期，仍然处在现代化进程当中，不仅需要以经济建设为中心，大力发展社会主义市场经济，大大丰富社会主义的物质财富，尤其要重视现代性在制度、观念层面上的积累和扩展。也就是说我国的现代化，在经济上要分三步走，在21世纪中叶达到中等发达国家的水平；在文化上建立科学、民主、大众的先进文化；在政治上要完善社会主义民主，建构社会主义政治文明。

二、政治文明建设的内核：社会主义民主政治的构建

民主具有规范和经验两个层面的意蕴。从规范层面来界定，其实质内容就是自由、平等、最高的善；从经验层面来界定，民主则是一种程序、一种机制。在这种安排下，采用竞争性选举投票来决定人民“代表”、“代表之代表”，再由这些接近“公意”的代表来代表选民决策。

当代西方学者对民主制度极为推崇。弗朗西斯·福山甚至认为，自由民主制度也许是“人类意识形态发展的终点”和“人类最后一种统治形式”，并因此构成“历史的终结”。[1]笔者对所谓“历史的终结”抱有谨慎的疑虑，毕竟民主作为一种政治制度，并不是完美无缺的。“多数的暴政”就是民主永远的痛。[2]萨托利则认为：多数原则是零和原则。这也许就是哈耶克与布坎南等自由保守主义者对民主持保留态度的原因吧。但是作为避免人性之恶的艺术，它能够使多数人免于受压迫的命运，至少在目前我们还“找不出比自由民主理念更好的意识形态。”[3]

社会主义民主作为一种民主形态，它既具有民主的共性，又有自己的特色。马克思主义者更倾向于从经验的层面来考察民主，实现了民主分析的经验转向，从理想走向了现实。在马克思主义那里，民主既是规范的，也是经验的。它是一种议事决策机制，是一种政治制度。民主的实现机制主要表现为三个原则：多数原则、程序原则和少数原则。强调民主的运行，必须有法定的、可以遵循的程序和规则。这种程序和规则，一旦确定，就不能随意改变。在少数服从多数的前提下，允许少数人保留自己的意见，不化约少数派的权利。

传统政治的主体是国家，现代政治的主体是人民。马克思主义认为人类必然会由政治民主迈向社会民主，作为国家形态的民主必然消亡，自由是人类的本质，未来社会是自由人的联合体，在未来社会里人权达到了最大化，这就是马克思主义政党的最终奋斗目标。达致这一目标的通路就是驱动民主政治制度建设、配套规范程序建设、政治文明的观念建设以建设社会主义民主政治，创构社会主义政治文明。

在规范与实证统一的理念之下，笔者认为可以通过宪政主义的张扬、公共领域的培育、民主法制文化的培育、市场经济的发展、执政党的建设等路径来建构社会主义政治文明，驱动社会主义民主。

三、政治文明建设的路径

1.宪政主义的张扬

“中国自有宪法已将近百年，然而中国之宪政建设尚待完成。盖宪政之于宪法，犹如法治之于法制，其盛衰兴废，不独受制于法律之制度，更取决于政制之安排、社会之结构、公民之素质与民众之信仰。故修宪法虽易，行宪政实难。”[4]有了宪法并不见得就有宪政，宪法只是宪政的必要条件，而不是充要条件。

宪政是西方历史发展的一个自然产物，“它根植于西方基督教的信仰体系及其表述世俗秩序意义的政治思想中”。[5]基督教的原罪说是基督教的理论与实践得以立足的基础，人不是“天使”，人类具有与生俱来的罪恶性和堕落性，人性本恶，因此，权力必须受到制约。宪法又建基于一定的价值基础之上，这些价值主要体现在“自然法”之上。自然法与人的本性是一致的，服从自然法就是服从自己的本性。”[6]就一般意义而言，自然法指全人类所共同维护的一整套权利或正义。

宪政，意味着国家领导人和政府机构的权力是有限的，并且这些限制可以通过成文的程序得到实施；政府既为社会全体谋利益，也维护个人的权利。宪政的实质意义是用良宪限制国家权力，以建构个人权利。

宪法是宪政的基石，它是任何一个现代法治国家的根本大法。宪法“应然”是公意的表现形式。现代宪法学的理想就是人民主权，也即一切权力属于人民。它的内容主要包括公民权利和国家机关的权力两部分，但公民权利始终处于中心地位，它的最终目的就是为了限制政府权力，保证人民享有一切法律规定的权力，实现人的幸福。在肯尼斯·米诺格眼里，宪政的基本精神就是：“选民能够‘把败类淘汰出局’。”[7]它内含价值、制度、行为三个层面。“要使宪法成为任何人都必须遵守的不可侵犯的力量，先得制定出一部好的宪法。法律权威从采就不仅仅来自以国家暴力机器为凭借的外在强制，而是更多地来自法律自身的内在理性。惟有良法而非恶法，才具有为人遵守、不可侵犯的内在力量。无良法则无善治。”[8]价值向度是宪政的核心指向，它决定和表现宪政的真正本质，为宪政奠定最终的正当性、合法性基础。如果价值维度缺失便会只有宪法秩序，而没有宪政秩序。

篇（4）

《布莱克法律辞典》对“法治”的解释是：“法治是由最高权威认可颁布的并且通常以准则或逻辑命题形式表现出来的、具有普遍适用性的法律原则。”“法治有时被称为法律的最高原则，它要求法官制定判决（决定）时，只能依据现有的原则或法律而不得受随意性的干扰或阻碍。”

德国《布洛克嚎斯百科全书》第15卷认为："法治国家的要素有如下内容：颁布在法律上限制国家权力（尤其是通过分权）的成文宪法；用基本法规来保障各种不容侵犯的民众权利；法院从法律上保护公民的公共与私人权利不受国家权力的干涉；在因征用、为公献身及渎职而造成损失的情况下，国家有赔偿的义务：法院独立，保障法官的法律地位，局长刑法有追溯效力，最后是行政机关的依法办事原则。"

我们认为关于法治的基本理念是强调平等，反对特权，注重公民权利的保障，反对政府滥用权利。由此，法治应有几个最基本的特征：第一，法治不只是一种制度化模式或社会组织模式，而且也是一种理性精神和文化意识。第二，法治作为特定社会人类的一种基本追求和向往，构成了工业化和民主化的秩序基础。第三，法治的最重要的含义，就是法律在最高的终极的意义上具有规限和裁决人们行为的力量，法律既是公民行为的最终导向，也是司法活动的唯一准绳。

现代意义的法治始源于西方，最早可追溯自古希腊。古希腊人把尊重法律和自由并论为实现他们的政治理想——城邦生活的和谐（“善”）的两个基本政治准则，主张自由就是人只受法律约束，法律比人还要有权力。毕达格拉斯最早提出“人治不如法治”之说。古希腊伟大思想家亚里士多德在其代表作《政治学》中明确主张：法律是有道德的文明的生活的一个必不可少的条件，是导致城邦“善”的一个条件。在此基础上，他认为法治的基本要素在于“法治”应包含两重含义：已成立的法律得到普遍的服从，而大家服从的法律有应该是本身制定得良好的法律。1他认为法治优越于人治，他说：“凡是不凭感情治事的统治者总是比凭感情治事的人们优良，法律正是没有感情的。”因此，“谁说应该由法律来遂行其统治，这就有如说，惟独神祗和理智可以行使统治；至于谁说应该让一个个人来统治，这就是在政治中混入了兽性的因素。”2亚里士多德的法治理论对西方法治传统产生过久远深刻的影响。

罗马人的法治观直接导源于希腊文明，他们不善于思辩，但却精于行动，辉煌的罗马法成为罗马人高耸的纪念碑。西塞罗所谓的“我们是法律的仆人，以便我们可以获得自由”成为一句不朽的名言。

近代意义的法治理论是由英国的哈林顿、洛克、戴雪，法国的卢梭、孟德斯鸠和德国的康德、黑格尔以及美国的潘恩、杰弗逊共同丰富发展的。这其中如洛克、卢梭、孟德斯鸠等人都是从自然法的角度，明确或者隐含地论及法治的思想。但戴雪则是系统地提出并阐释了法治的含义，这就是学界所熟悉的法治三原则：“除非明确违反国家一般法院以惯常方式所确立的法律，任何人不受惩罚，其人身或财产不受侵害”；“任何人不得凌驾于法律之上，且所有人，不论地位条件如何，都要服从国家一般法律，服从一般法院的审判管辖权”；“个人的权利以一般法院提起的特定案件决定之”。3 戴雪的法治三原则对于反对封建特权，保护公民权利和自由具有重要价值，因而对西方乃至非西方国家的法治理论和实践都产生了重大影响。4

现代西方的法治理论则循由两个路径发展：一个路径是继续形式主义法治理论的发展传统，另一种则是企图修补形式主义法治缺陷的实质主义法治理论。前者以英国学者拉兹和美国学者富勒为代表。拉兹认为，法治的字面含义是“法的统治”，有广义和狭义之分。广义的法治是指“人们应该服从法律并受法律的统治”但是在政治和法律理论中，法治应作狭义之理解。即“政府应受法律统治并服从法律。”法治意味着政府的全部行为必须有法律依据，并且能给人们的行为提供有效的指引。拉兹还提出了法治八项原则：（1）法不溯及既往，应公开明确；（2）法律应相对稳定；（3）特别法的制定应受公开、稳定、明确的一般规则指导；（4）保障司法独立；（5）遵守自然正义原则：公开审理、不得以偏见司法；（6）法院应对于其它原则的执行握有审查权，即审查议会和行政立法等；（7）法院应易于接近：省时省钱；（8）预防犯罪的机构在行使裁量权时不得滥用法律。5富勒在论证法的道德基础时，也提出了法治的八项原则。6一般认为富勒尽管关注法的道德性，但他主张的法治原则"并不是道德性质的"，而实际上不过还是一种形式法治。后者（既实质法治）开始于德国学者韦伯对资本主义法律合理性的探讨。自韦伯之后，法兰克福学派的代表人物之一纽曼继续了对形式法治转向实质法治的观察，并将韦伯关于现代法发展会出现反形式主义的预见向前推进了一大步。720世纪50年代以后，越来越多的人开始关心实质法治问题。1959年印度德里法学家大会所通过的《德里宣言》就包括实质法治价值取向。如在其关于法治三原则的主张中，第一条就明确提出"法治不仅要保障和促进个人的公民与政治权利，且应确保个人合法期望与尊严得以实现的社会、经济、文化条件。"美国学者德沃金作为当代西方最有影响的学者之一，虽然没有专门论述法治问题，但从他关于权利的论述中，我们可以看到他对形式法治的明确挑战：他主张道德权利，强调个人可以"良心拒绝"和"非暴力反抗"国家不正义的法律；他反对孤立的形式平等，主张给予处于不利地位的群体和个人以更多保护；他要求捍卫体现"公平、正义"要求的法律原则等等，都含有明显的实质法治的精神。8

中国在春秋战国时期也有过法治与人治之争，但在内容上与古希腊的法治大相径庭，从发生学的意义而言，中国古代法家的主张也并演绎出近代和现代的法治理论。从一定意义而言，现代中国的法治理论只是西风东渐的结果。

二、法治原则的宪法形式体现

不论是把法治界定为治国方法、法制的理想状态、法律运行的原则，还是把法治看作是法律制度的价值标准、社会结构状态，那么必须首先建构法律制度这个前提，理所当然地要以宪法作为法治的核心，因此我们可以说宪法存在本身就是实行法治的一个重要标志。

法治原则在不同国家、不同时代、不同民族传统和法律背景之下，有不同的宪法形式体现。

在资本主义国家成立前后，法治原则一般集中体现在政治宣言或者宪法序言之中，另有少量的内容体现在宪法正文里面。这其中最为典型的是法国的《人权与公民权宣言》。当时体现法治原则的内容规定主要有：（1）法律目前人人平等；（2）未经审判不为罪，法律不得溯及既往；（3）未经正当程序不得剥夺任何人的权利和自由，宪法所未列举的权利应为人民保留；（4）国家机关不得行使法律所未授予的职权；（5）司法独立；（7）宪法是国家的最高法律，任何法律、法令都不得与宪法相抵触；（8）国家机关之间应严格实行分权。

现代资本主义宪法在体现法治原则时，除了因应资本垄断化、全球化的趋势和社会民主化的潮流，在内容上呈现出行政权力不断扩大，公民权利大幅增加，法治标准趋向国际化等特点外。在形式上也颇有创新。概而言之，这些形式大致有三种：第一种形式是在宪法序言中明确宣告为法治国家。如《葡萄牙共和国宪法》宪法序言便说道：“制宪会议庄严宣布：葡萄牙人民决心保卫国家独立，捍卫公民基本权利，确立民主制度的基本原则，确保法治在民主国家中的最高地位。”第二种形式是在宪法正文中明文规定自己是法治国家。如《土耳其共和国宪法》第2 条规定：土耳其共和国是一个民主的、非宗教的、社会的法治国家。《摩纳哥公国宪法》第2条第2款规定："公国是一个法治国家，尊重自由和基本权利。"第三种形式是虽不直接使用法治字样，但从其它内容或者文字可以推论出该宪法以法治为基本原则。如前联邦德国基本法不仅规定了它要实行三权分立的联邦政体，而且在《基本法》第97章第1节明文规定："法官应该独立，并仅服从法律。"同时它还规定基本法是具有切实效力的最高法律。9第四种形式是虽不直接宣布实行法治，也不用其它条文间接反映法治精神，而是用“基本原则”为章名或在其它各章中体现了法治的政治体制。10

我国1999年3月15日由九届全国人大第二次会议所通过的宪法修正案，明确规定"中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。"从而从总体上确立了我国的法治体制。除此以外，现行宪法的其它不少条款也体现了法治的精神，具体内容有：（1）在序言中郑重宣告中国要建设"富强、民主、文明"的国家，要发展社会主义民主，健全社会主义法治。确认宪法具有最高的法律效力，一切政党、团体、组织和个人必须在宪法和法律范围内活动；在总纲中明文规定："国家维护社会主义法制的统一和尊严"，"任何组织或个人不得有超越宪法和法律的特权"。（2）在"公民的基本权利和义务"一章中确认"中华人民共和国公民在法律面前一律平等"，"公民的人身自由不受侵犯"，"公民的人格尊严不受侵犯"等。（3）在国家机构中规定：人民法院和人民检察院依法独立行使职权，不受社会团体、行政机关和个人的干涉。

中国学者一般认为 西方资本主义国家宪法和我国宪法在体现法治原则时除了形式的不同外，还有实质的不同，资本主义的法治以维护资本主义的特权为目的，是打着"法律面前人人平等 旗帜”对广大人民进行“合法侵犯”。社会主义的法治是一种消灭特权的法治，它不但要保护人民免受非法侵犯，更要消除可能出现的以国家、组织名义所进行的合法侵犯。

三、法治原则的适用和有关问题

第一，合理地借鉴人类在建构和发展法治文明中的优秀成果。从发生学的角度而言，法治固然要体现国别性、时代性和阶级性，但它更应体现人类在追求进步和发展过程中的共同智能，因此对那些后法治化的国家来说，如何充分吸取先法治化的国家的经验与教训，是一个极其重要的课题。比如，早期法治都重视法律与政治分离，实行分权；将程序视为法律的中心；强调法律的普遍性、一般性；强调对法律的严格服从与忠诚等。上述这些无疑对培养法律的自治性和独立性，建构法律的形式合理性有极其重要意义，但它的缺陷也是明显的：（1）它的法条主义趋向导致法律思维脱离社会现实；（2）规则的适用排除了对目的、需要、结果的考虑，规则模型带有现代官僚政治的理性气质；（3）程序中心主义加剧了程序正义与实质正义的紧张，导致人们的公正预期受挫，从而使人们对程序正义的公正性产生怀疑。11有鉴于此，后法治国家在追求法律发自治品格时，也应重视规则和政策的内涵价值，从而寻求法律制度自我矫正的机制，发挥法律、道德与政策的共同作用。

第二，重视习惯规则。现代法治发展所面临的共同环境是：国家与社会日益混同，传统意义上的公法与私法界限逐渐模糊，与条文法相对应的“活法”（living law）和"内部规则"（inner law）逐渐复活。这就使我们有必要重新反思和审视立法者的"制法"理性。马克思认为：立法者不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他把精神关系的内在规则表现在有意识的现行法律之中。真正的法律规则只能在特定的情景中发现，系统地创造一整套法律规则的任务超出了人类的理性能力。无论是职业法律家的法律还是代议机构的立法，都不能无中生有地创造新的规则，他们只能表述、阐释、澄清或修正既有的规则。12但在重视发现习惯规则的同时，我们也丝毫不可贬低法律制定的作用，毕竟立法不仅象征着人类为解决特定问题所作出的努力，同时立法对补救现有规则之不足，克服习惯规则的凌乱化，并改变或者变通“那些与目前秩序相抵触或经验表明不便利的规定”13都起着重大的作用。

第三，正确处理民主和法治的关系。现代国家在法治化建设的过程中，通常也把民主作为一个极其重要的社会发展目标。这是因为民主在满足社会的合法性诉求，体现正义和公平，制约国家权力和促进公民参与等方面都发挥着不可替代的作用。但民主本身是一个多维度的概念，她既可指一种制度形态和政体形态，又可表征公民享受的权利和自由，还可指一种多数表决为基础的程序操作机制。从功能主义的视角来看，民主并不代表一种绝对的善，她既可发挥正向度的作用，也可发挥副向度的作用。从理论的逻辑而言，民主天然地有产生“多数专制”的倾向，从实证的角度而言，民主曾多次导演“集权专制”和“群众专政”的灾难。因此，我们一方面要扩展民主，并在人民民主的基础上建设法治与宪政，另一方面则要用法治的精神来质疑、否定和矫正民主的缺陷。

1 （参见）亚里士多德：《政治学》（中译本），商务印书馆1981年版，第167——168页。

2（古希腊） 亚里士多德：《政治学》（中译本），商务印书馆1981年版，第169页。

3 Dicey A V.Introduction to the Law of the Constitution.London：Macmillan and co，Limited，183—201。

4 戴雪倡导一种议会至上、法律主治的英国式法治模式，但很多学者认为这种模式不仅有局限于英国经验的缺憾，而且也 太追求形式意义上的法治，不能解决确保法律是“良法”的问题。

5 See:Raz J.The Authority of law：Essays on Law and Morality. Clarendon Press,1979.214—219。

6 富勒的八项原则是：（1）法应具备一般性；（2）法应公布；（3）法不应溯及既往；（4）法应明确；（5）法不应自相矛盾；（6）法不应要求不可能实现之事；（7）法应稳定；（8）官方行动应与宣布的法律保持一致。

7 See:Neumann F . hTe Rule of Law：Political and the Legal System in Modern Society.Berg Publishers Ltd ,1986.275,266—285。

8 （参见）[美]德沃金：《认真对待权利》，信春鹰等译，中国大百科全书出版社1998年版，第200页、270页、256页。

9 参见张千帆著：《西方宪政体系》（下），中国政法大学出版社2001年版，第161—162页。

10 参见李龙著：《宪法基础理论》，武汉大学出版社1999年版，第201页。

篇（5）

所谓政治体制，系指施行于特定地域内的关于国家政权、政府制度、国家与社会关系等一系列基本问题的法律、规则和惯例的总称。亚里士多德说过：“人天生是一种政治动物，在本性上而非偶然地脱离城邦的人，他要么是一位超人，要么是一个鄙夫”o因此，政治体制不是凭空而生的，它是随着人类社会政治现象的出现而产生的，是人类出于维护共同体的安全和利益，维持一定的公共秩序和分配方式的目的，对各种政治关系所做的一系列规定。政治体制是政治关系较为稳定的外在表现，是各种政治行为得以展开的基础和依托。

任何政治体制都须有其基本原则，否则就会落入混乱和无序的状态。而政治体制的基本原则就是为政治体制的有序高效运行提供基础或动力的综合性原理或规则。然而，任何政治体制的基本原则都不是超验的，都不是“放之四海而皆准”的，都有其适用的条件和地域范围。因此，政治体制的基本原则总是特定传统内的，中国政治体制的基本原则也深受中国传统文化的决定影响。因此，对中国传统政治体制的基本原则进行一番细致的考察不仅是十分必要的。

一、德治——人治主义

(一)上古的幽思

中国是个具有五千年文明史的国家，但中国进入阶级国家之前的社会究竟是个什么样子，是“大同之世”，还是个“纷争不已”的乱世?在现代考古学和人类学进行田野发掘之前，我们对中国上古之世的了解，多是基于流传下来的文献的推测。在这些流传下来的古文献中，我们可以发现的是：当时的社会是后世士人憧憬不已的“大同之世”，换句话说，当时是个“以德服人”的时代。“大同”之世的特征可以见之于《礼记·礼运》中的描述：“大道之行也，天下为公。选贤与能，讲信修睦，故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者，皆有所养。男有分，女有归。货恶其弃于地也，不必藏于己；力恶其不出于身也，不必为己。是故，谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作，故外户而不闭，是谓大同”既然说当时是“德治”的时代，就得有“圣人作”，否则人们就仍是“茹毛饮血”的野蛮人。于是，我们在传世文献中屡屡发现这样的描述：《吕氏春秋·恃君览》：“昔太古尝无君矣，其民聚生群处，知母不知父，无亲戚、兄弟、夫妻、男女之别，无上下长幼之道，无进退揖让之礼”。后来，“有圣人作”，为民“制礼作乐”，使人有长幼之序，男女之别，“而民悦之”，遂使之“王天下”。于是，经典文献中故事便成了我们进行制度建设的理想，我们看到了上古时代的尧舜禹躬行的“禅让”所揭示的“德化”。

当进入阶级国家时，“大同之世”离我们渐远，圣人提倡礼义教化的目的即在于维系“小康”的社会。正如《礼记·礼运》中的记载那样，“今大道既隐，天下为家，各亲其亲，各子其子，货力为己，大人世及以为礼。城郭沟池以为固，礼义以为纪；以正君臣，以笃父子，以睦兄弟，以和夫妇，以设制度，以立田里，以贤勇知，以功为己。故谋用是作，而兵由此起。禹汤文武成王周公，由此其选也。此六君子者，未有不谨于礼者也。以著其义，以考其信，著有过，刑仁讲让，示民有常。如有不由此者，在者去，众以为殃，是谓小康。”

禹汤文武成王周公的时代就是圣人“制礼作乐”的时代。于是，上古时代的“德化”悠思，就成了后世士人孜孜追求的最高理想。“礼治”在西周达到了顶峰，形成了以“亲亲”、“尊尊”为核心的制度体系和思想体系，并外化为两条重要的原则：刑不上大夫，礼不下庶人。

（二）“法治”的时代

随着铁器和牛耕的广泛应用，作为西周礼治基础的井田制遭到了破坏，社会生产力的发展带来了社会财富的增，并导致了诸侯国政治经济实力的增加和王室的逐渐衰。王室的诏令不出宫墙，社会进入了一个“不务德而务力”的时代。在这个礼崩乐坏的时代，各国不行王道德化，惟愿霸道刑政，于是，出现了《左传》所描述的“乱世”之象：“春秋之中，弑君三十六，亡国五十二，诸侯奔走不得保其社稷者不可胜数”。在这样一个“乱而不得治”的时代下，思想家们纷纷提出治世之道，中国进入了为后世人们所津津乐道的“百家争鸣”的时代。逐步形成了儒墨道法等思想流派，具体说来，儒家主张维护礼治，提倡德治，重视人治；法家主张“不务德而务法”的“法治”；墨家主张“兼爱”；道家主张“无为而治”。其中尤以儒家和法家的思想影响最大。

秦灭六国，终结了西周以来的分裂状态，也基本宣告了法家“法治”思想的胜利。秦国是建立在法家的学说之上的，所以，秦王朝建立后，仍然执行法家的思想路线，并将这种思想指导下的各项政治法律制度推向原关东六国。具体说来，其一，推行法治主张。秦在统一后，不断完善法律制度，基本上实现了“治道运行，诸产得宜，皆有法式”。其二，实行重刑主义。法家的重刑主义认为，实行重刑可以达到“以刑去刑”的目的。在法家理论指导下的秦法“繁如秋荼，而网密如凝脂”，加之秦始皇“刚戾毅深，事皆决于法，刻削无人恩和义”，所以有秦一代，经常可见的是“赭衣塞路，囹圄成市，天下愁怨”。秦始皇还对企图恢复西周礼治的思想和政治倾向进行打击，焚书坑儒就是其证。继承秦始皇的二世皇帝继续推行法家的重刑主义，最终导致了秦末农民大起义，了暴秦的统治。秦王朝的终结，也宣告了法家“法治主义”的破产。

(三)德治——人治主义的胜利

代秦而立的汉朝最初在政治上推行的是“无为而治”，经济上推行轻徭薄赋，而法律制度则是“汉承秦制”，仍然是法家的“法治主义”。文景刑制改革削除了法律的严苛，推进了法律的进化，政治上也向“有为”转向。汉武帝时确立的“罢黜百家，独尊儒术”，标志着德治主义的全面胜利，最终形成了“德主刑辅”的中国法律传统。但此时的儒家已经不同于先秦的儒家，它是以儒为主，儒法合流的产物，并吸收了道家、阴阳家以及殷周以来的天命神权等各种有利于维护封建统治的思想因素；此时的德治也非先秦时的“为政以德”，而退化为一种君主的“权柄”。

具体而言，“德主刑辅”思想包含如下内容：第一，重视纲常名教，鼓吹教化。孔子的“导之以政，齐之以刑，民免而；导之以德，齐之以礼，有耻且格”，孟子的“教以人伦，父子有亲，君臣有义，夫妇有别，长幼有序，朋友有信”等经常被作为劝谏君主实施仁政的信条。甚至连法家的韩非也说：“臣顺君，子顺父，妻顺夫，三者顺则天下治，三者逆则天下乱，此天下之常道也”。第二，大德小刑，宽猛相济。孔子在评价子产“尽杀环符之盗”时说，“善哉!政宽则民慢，慢则纠之以猛。猛则民残，残则施之以宽。宽以济猛，猛以济宽，政是以和”。第三，重视贤人的作用，主张“惟贤者宜居高位”。汉以来的思想家无一不强调人在政治中的重要作用，这也是以孔盂苟三人的思想为张本的。孔子主张，“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”，“举直错诸枉，则民服；举枉错诸直，则民不服”，故而他提出了著名的“人治”思想，即“为政在人，其人存则其政举，其人亡则其政息”。孟子则主张：“行一不义，杀一不辜，而得天下，皆不为也”。苟子开宗明义便提出“有治人，无治法”，因为“法者，治之端也；君子者，治之原也。”∞通过考察法与君子之间的关系后，他得出结论说：“故有良法而乱者，有之矣；有君子而乱者，自古及今，未尝闻也”。因为“法不能独立，类不能自行；得其人则存，失其人则亡”。第三，民贵君轻，君舟民水。为了警示统治者，“德主刑辅”还内涵了君民关系。二者关系的典型描述，就是孟子所言的“民为贵，社稷次之，君为轻”，或日“君者，舟也；民者，水也。水则载舟，水则覆舟”。这就是中国士人标榜仁政的“民本”，但究其实质，这和法治所要求的“法律的统治”相差甚远的。自汉代中期形成“德主刑辅”的原则后，这条原则便成了封建政治体制的核心，一直影响了中国整个封建时代。

二、一元集权

(一)帝制前的理论和实践

中国最早阐述一元集权思想的是《尚书》，其云：“皇天眷命，奄有四海，为天下君。”换句话来说就是，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。在夏商周三代，这种思想观念就表达为“天命”、“天罚”。根据葛兆光的研究，三代的这种观念来自于远古人们的情绪体验。远古的人们认为，天人之间是相通的，天会降灾异向人们示警，表达天帝对人们行为的态度。在观测宇宙现象时，我们的祖先发现一种现象：北极星似乎始终处于天庭中央，其他星辰拱卫着它，且北极星显得比其他星辰更明亮，ep(论语》中所谓的“为政以德。譬若北辰，居其所而众星拱之”。于是，先人们就把这种体验所得的知识投射到人世间，主张人世间也应像北辰一样，有一个核心。这个核心就是有德者，他能德化人，因而得到众人的拥戴，便自然成为受天命而为王的人，他是沟通天人关系，向人们传达天帝旨意的使者，是天帝在人间的代表，他的祖宗神和天帝是合二为一的。因此，他的政权也应该是传之永世的。

夏商两代论证政权的合法性就是直接根据这种情绪体验来进行的。《尚书·召告》说：“有夏服天命”。《礼记·表记》说：“夏道尊命，事鬼敬神而远之”。连孔子也称赞夏禹“菲饮食而致孝乎鬼神，恶衣服而致美乎黻冕”。《尚书·汤告》说：“有殷受天命”。《诗经》中也云：“有娥方将，帝立子生商。”“天命玄鸟，降而生商”0。正因为夏商受有天命，得到天帝的庇佑，所以，胆敢抵抗夏王和商王的行为就是逆天而动，夏王和商王就有权“代行天罚”。于是，我们看到了夏启讨伐有扈氏时声称：“天用剿绝其命，今予惟恭行天罚”；商汤讨伐夏桀时也称：“天帝降灾于夏，以彰厥罪”，“予畏上帝，不敢不正”。@天命天罚思想的主要内容是：第一，受刑罚之人，其行为获罪于天，他们由于不遵天命，违反天理，触怒上帝，使天降罪于他们；第二，执行刑罚的人，是代天行罚；第三，把对神的崇拜与对王室先祖的崇拜连接起来，把最高统治者“王”解释为“帝”的嫡系子孙，从而把神权与王权合二为一。

但是武王伐纣后，西周统治者发现像夏商统治者那样仅仅宣称“天命天罚”是不够的，于是，他们就提出了“以德配天”的思想。“以德配天”的内容是：敬天、孝祖、保民。周初的统治者除了主张周王的统治是受命于天之外，如“丕显文王，受天有大命”、“皇天既附中国民越厥疆土于先王肆”、国“吴天有成命，二后受之”等，还指出了“天命靡常”和“皇天无亲，惟德是辅”。他们宣称，天帝并不是哪一族的祖先神，而是各族的共有之神。天命属于谁就看谁有能使人民归顺的“德”。过去殷的先王有“德”，“克配上帝”，天命归殷，殷王就成了“天之元子”。后来殷王“惟不敬厥德，乃早坠厥命”，而周王有“德”，故“皇天上帝该厥元子兹大国殷之命”而“大命文王”。国这样，周初的统治者就为他们的“天命王权”提供了更为有力的证明。从“天命王权”到“以德配天”的转化，最终完成了中国政治体制一元集权的证成，中国后世证明政权合法性的做法都是以“德配”为理论依据的。

(二)帝制时代的理论和实践

秦始皇“扫六合，统一宇内”后，建立了中国历史上第一个统一的专制集权的封建国家。为了统治这个前所未有的封建大国，秦始皇创制了专制主义中央集权的政治体制，树立绝对的皇权。秦统一后，废分封而置郡县，中央推行三公九卿制度，地方实行郡县制；建立统一的户籍制度，使“黔首自实其田；统一文字、车轨、货币、度量衡；加强思想领域内的钳制，焚书坑儒，主张“以吏为师”；运用阴阳五行说为秦的法统论证，加强皇权的神秘化。这些为统一的中央帝国的巩固起到了重大作用，并影响了后世达两千年之久，正如清末谭嗣同所言，“两千年来之政，秦政也，皆大盗也。”自秦以降，中国封建专制集权始终未有实质性的变化，在明清时期，中国的专制集权达到了顶峰。

自西周提出“德配”的思想以来，在中国绵延数千年的权威合法性证明可称为“德命”原理的证明，其中包括“天”、“理”、“命”、“德”、“性”、“王”、“国”等范畴，但最基本的内容可概括为明“德”而证“获命”，命即天命，指替取皇权的依据，也指皇权本身。于是，要获得天命，君王首先得具有德行，完成“内圣”的证明；但由于“德”是获得天命的根据，关系到政权的兴衰成败，所以，要获得天命，还须以印证了“德”的外在表征来证明，这就是周初统治者所谓的“天听自我民听”，“天视自我民视”的“保民说”。从“德”的外在表征上论证，只要获得了民心，就可以证明获得了天命，这也是后世“君舟民水”说的理论渊源。获得民心的表现就是万民归附，天下大一统，也即董仲舒所谓的“春秋大一统者，天地之常经，古今之通宜”。而获得民心的最直接的体验就是王朝更替，战争的胜负，特别是诸如鸣涤之战、牧野之战这样以少胜多、以弱胜强的战争胜负。可以说，中国情境下的“多数人同意”的意愿，归根到底最终就是在战争中检验了的人心相背，胜者为王败者寇。这种合法性已经在夺取政权时就已经证明过了。于是，在中国，皇帝不是受法律约束的对象，他是解民于倒悬的拯救者及其继承者。救民于水火的皇帝因为王朝战争的胜利而获得天命，除去了前朝的残暴法律，颁行了新的法律，因为它们是来自于皇帝的，因此，就获得了社会一体遵行的效力。这正好与西方相反，中国是皇帝造了法律，皇帝在法律之上；而西方是法律造了国家，所有人都在法律之下。中国的这种权力合法性的证明也深深影响了中国的权力结构，所有人的权利都是来自于拯救者(不管是皇帝还是总统)，拯救者不仅决定了授予人们权利的范围，也决定了权利的限度。因此，从秦到清末，这种一元集权的权力观始终是中国政治体制的核心原则，甚至迟至民国时代，这个原则也是政治体制运行的核心。

篇（6）

____被认为是近代西方政治科学的奠基人。马基雅维利

____而理性地妥协是良好社会中公民所应当具备的精神。宽容

____方案政治设计的核心是寻求一个清官明君式的好人统治，这是“人治”社会的政治设计思路。理想主义

____放治文化律律与独裁政治统治相伴随。顺从型

____和全能主义国家被视为中国国家与社会关系的基本模式。一元主义

____即良好的治理，它是治理所应追求的目标。善治

____就是坚信社会科学应该建立在可观察的人类行为基础之上、并只能就可量化的数据展开研究的观点。行为主义

____理论是现代民主的主流理论，也是现代通行的民主宪政制度的理论基础。代议制民主

____实现当代政治文明的基本路径。宪政建设

____是监督的本质之所在。制约权力

____是良好社会中公民所应当具备的精神。宽容而理性地妥协

____是奴隶制和封建制国家的典型政体形式。专制君主制

____是全球化背景下的一种混合的政治主张和意识形态，或者更准确地说，它是一个政治口号。第三条道路

____是实现当代政治文明的基本路径。宪政建设

____是消极的政治态度在政治行为上的表现，即不参加政治生活，公民对于政治问题和政治活动冷淡而不关心。政治冷漠

____是一国国民长期形成的相对稳定的对于生活其中的政治体系和所承担政治角色的认知、情感和态度，它与政府、政治组织等制度性结构相对应，成为政治体系的主观要素。政治文化

____是政治的核心，一切政治活动，都是围绕着这一核心展开和进行的。政治权力

____是政治发展实现其他目标的前提。政治稳定

____是政治共同体内全体成员共同利益的统称，它是全体社会成员在一定社会基础之上所形成的总体意志和要求的表达，是个人利益和团体利益上升到全社会范围内的利益意志的表现。公共利益

____是指人们根据其政治正义观念来判定的政治秩序的合理性，其核心观念是人们对政治合作的理解。政治合法性

____是指社会中人们依据基本的政治共识与法律制度展开政治实践的一种状态。政治秩序

____是指一国政治体系的连续性和有序性，它包括国家政权体系的稳定、权力结构的稳定、政治过程的有序状态。政治稳定

____是自由主义的核心原则。个人主义

____意味着两个方面的进展：建立现代民主制度，明确公民自由权利，并从政治、经济、法律、社会等多重角度，为之设立保护屏障。民主化

____与政治不分是儒家思想的特色。伦理

____原则主要是资本主义国家政府组织机构的设置原则。分权制衡

____政治文化往往与独裁政治统治相伴随。顺从型

____指的是根据宪法、法律的规定公民享有参与公共社会生活的权利。公民权利

____制度是近现代民主政治发展的产物，它强调政治权力的获得以及政治权力的运作必须遵从人们的政治正义观念。宪政

____主要是通过宪法和法律，来实现民主政治的政治形态或政治过程。宪政

____最关键的核心是政治合法性或者说政治共识的存在。政治秩序

19世纪，由于____的发展、教育的普及、社会等级观念的淡化以及公民选举权的扩大，民主得到了真正开发的机会，从而在欧美发达国家实现了从理论向制度的转化。市场经济

柏拉图在《理想国》一书中明确指出，政治的本质在于____，一个“理想国”具有智慧、勇敢、节制和正义四种美德。公正

从社会政治发展史来看，政府组织机构的设置原则主要有三类，即集权原则、分权制衡原则和____。议行合一原则

从社会政治发展史来看，政府组织机构的设置原则主要有三类，即集权原则、分权制衡原则和____原则。议行合一

从政治参与的主体来看，政治参与是____的政治行为。普通公民

从中国的历史演变来看，____与____的高度一体化以及国家权力至高无上是中国政治结构的主要特点。国家、社会

道德政治观或伦理政治观认为政治是一种____追求，是一种规范性的道德。社会价值

道家的政治学说以____为思想核心，在统治手法上强调“无为而治”。法自然

道家的政治学说以“法自然”为思想核心，在统治手法上强调____。无为而治

对____生活的参与是公民权利的首要内容。国家政治

法国启蒙思想家卢梭在_____的基础上，进一步引出人民主权学说。社会契约论

法国启蒙思想家卢梭在“社会契约论”的基础上，进一步引出____学说。人民主权

封建地主阶级在进行政治统治时，在统治形式上采取____的中央集权制。君主专制

根据____思想，可以通过对国家权力的功能划分，在分别执行国家各种权力的各个国家机关之间，建立以权力制约权力的监督制约机制。分权制衡

根据马克思的理解，____指的是统治阶级的思想观念。意识形态

根据系统分析的理论和方法，政治生活被分解为政治体系、____和公共政策三个方面。政治过程

公共权力的来源和基础是____。公共利益

公共权力具有____和至高无上性，公民权利具有神圣不可侵犯性。权威性

古代社会治理的核心理念是____。统治

国家的三要素说，认为具有____、土地、主权者即为国家。人民

国家结构形式主要可以分为____和复合制。单一制

韩非指出，政治就是____，“先王所期者利也，所用者力也”。用权

建设社会主义____的基础就是党的领导、人民当家作主和依法治国的统一性，而宪政就是实现这三者统一的基本路径。政治文明

建设社会主义政治文明的基础就是实现党的领导、人民当家作主和依法治国的统一，而___就是实现这三者统一的基本路径。宪政

近代西方政治科学的奠基人被认为是____。马基雅维利

经验事实表明，____的滥用是社会动荡的根源。权力

具有现代化和____的政治领导人及执政党的存在，对于民主的和平转变具有重要意义。民主意识

卡尔波普和汉娜阿兰特等人基于对______的分析，认为意识形态是一种“封闭的思想体系”，要求垄断真理，拒绝宽容反对意见。法西斯主义

理想主义方案政治设计的核心是寻求一个清官明君式的好人统治，这是____社会的政治设计思路。人治

伦理与政治不分，正是____思想的特色。儒家

伦理与政治不分是____思想的特色。儒家

马克思主义的经济分析方法内含着唯物辩证法的思想，它将社会划分为____、上层建筑和意识形态三大结构。经济基础

马克思主义的经济分析方法内含着唯物辩证法的思想，它将社会划分为经济基础、上层建筑和____三大结构。意识形态

马克思主义认为，____问题是全部政治的基本问题，根本问题。国家政权

马克思主义认为政治是一种具有____的社会关系。公共性

马克斯韦伯根据政治权威的建立和运行依据，把国家划分为____国家、个人魅力型权威国家和法理型权威国家。传统型权威

美国政治舞台一直由____和共和党所把持。民主党

孟德斯鸠认为一切有权力的人都容易____，这是万古不易的一条经验。滥用权力

民主的基础与前提是倡导____和个人独立。宽容精神

墨子的政治学说以____、“非攻”为中心，主张以缓和社会矛盾来维持统治。兼爱

墨子的政治学说以____为中心，主张以缓和社会矛盾来维持统治。兼爱、非攻

目前，各国形成了不同的政党制度，其中主要包括一党制、两党制、____和多党制。一党居优制

目前，中央与地方权力分配模式被制度化为____和单一制。联邦制

权力制约原则在资本主义国家的宪法中主要表现为____。分权原则

人民主权原则是现代宪法为国家组织规定的第一个基本原则，它主要阐明了国家权力的____的问题。来源和归属

儒家和____的主张分别形成了中国历史上的王道和霸道。法家

儒家和法家的主张分别形成了中国历史上的____和霸道。王道

儒家和法家的主张分别形成了中国历史上的王道和____。霸道

儒家政治学说的核心是____，主张为政以德，修己治人。仁政

我们把人民运用其___直接对国家权力进行监督的监督机制称之为以权利制约权力的监督。民主权利

无政府主义是一种反对____崇尚自由的意识形态。权威

西方现代政治学的经济学研究方法把政治生活中的个人看作是____，他们遵循着个人利益最大化原则进行政治活动。理性经济人

西方现代政治学的经济学研究方法把政治生活中的个人看作是____人，他们遵循着个人利益最大化原则进行政治活动。理性经济

西方现代政治学的经济学研究方法把政治生活中的个人看作是理性经济人，他们遵循着___原则进行政治活动。个人利益最大化

现代保守主义倡导最大可能的____和最小可能的政府管制。经济自由

现代民主宪政包含人民的统治和____两方面的内容。对人民的保护

现代社会科学把____当作一种具有行动取向的信念体系，一种指导和激发政治行为的综合性的思想观念。意识形态

现代意义的政治参与思想是源自于近代民主理论中有关____的思想。人民权利

现代政治文明的基本原则包括____、自由原则、平等原则、宽容和理性精神。秩序原则

宪法和____被看成是民主宪政体制下约束政府权力的根本机制。个人权利

宪政制度将___、代议制度和权力制约结合起来，体现了当代人们心目中的政治正义观念。选举制度

宪政制度将选举制度、____和权力制约结合起来，体现了当代人们心目中的政治正义观念。代议制度

宪政制度将选举制度、代议制度和___结合起来，体现了当代人们心目中的政治正义观念。权力制约

宪政制度是近现代民主政治发展的产物，它强调政治权力的获得以及政治权力的运作必须遵从人们的____观念。政治正义

选举权和____是民主得以保障和保存的基础性权利。罢免权

亚里士多德把____等同于“最高的善”，认为它是人相互间的一种道德性结合。国家

一般而言，政治发展的方式可以分为两大类：____和政治改革。政治革命

一般而言，政治发展的方式可以分为两大类：政治革命和____。政治改革

一般说来，专制制度下的人民只能通过____才能实现自己的政治权利。政治斗争

英国革命确立了____的民主模式。议会政治

与古代社会的选举活动相比，近代选举制度在形式上采用____。普选制

在权威主义和极权主义国家，政府官僚集团和____往往是政府的重要支持力量。军人集团

在我国，参与政治的社团一般称作____，包括工会、共青团、妇联、工商联等。人民团体

在我国，制度化的政治接触渠道是____。信访

在中国历史上，____政治观的代表当属春秋战国时期的法家。权力

在中国历史上，权力政治观的代表当属春秋战国时期的____。法家

早期现代化国家的政治发展经历了国家建设、民主化、____三个阶段。福利化

哲学家苏格拉底就被以危害国家安全罪而判处死刑，这一贯被看成是____的典型。暴民统治

政党的产生是现代____政治发展的产物。议会民主

政党的目标是通过竞取政府职位而赢得____。政府权力

政党就是指人们为了通过____或其他手段赢得政府权力而组织的政治团体。选举

政府的____是国家的强制性和合法性的有机结合和集中体现。权威性

政府的作用必须通过一定的程序和途径，在形式上或者实质上把自己的主张、制度、规则和政策等上升为对普遍的____的诉求。公共利益

政府以____为基础，以暴力手段为后盾，具有凌驾于社会之上的普遍强制力。法律制度

政治____是政治合法性的最根本的基础，它是人们评价政治体系的标准。正义观

政治____主要指政治秩序或体系丧失其合法性的情况。合法性危机

政治参与是普通公民通过各种____参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。合法方式

政治合法性是指人们根据其政治正义观念来判定的____的合理性，其核心观念是人们对政治合作的理解。政治秩序

政治合法性是指人们根据其政治正义观念来判定的政治秩序的合理性，其核心观念是人们对____的理解。政治合作

政治权力是一种支配力量，掌握了政治权力，也就掌握了社会的支配力量。掌握了社会的支配力量，也就意味着在社会____分配中处于优势地位。价值和利益

政治社团____的功能在我国共青团、妇联、工会的作用中发挥得最为突出。提供信息

政治文化具有延续性，它通过____得以传播和沿袭。政治社会化

政治学的心理研究兼顾人的政治心理的_____和有意识两个方面。潜意识

政治学所研究的问题错综复杂，但归根结底，就是____、社会、国家三者的关系问题。个人

政治学所研究的问题错综复杂，但归根结底，就是个人、____、国家三者的关系问题。社会

政治研究的科学化进程遇到的三个难题是数据问题、隐性价值问题、____问题。价值中立

政治制度化包括政治参与的制度化、____的制度化两个基本方面的内容。政治管理

政治秩序最关键的核心是____或者说政治共识的存在。政治合法性

直到____的产生，才给“政治”一个较为准确而深刻的定义。马克思主义

中国____学说对政治的阐释，直接寄托了他们对于仁义礼智信的道德追求。儒家

中国当前最重要的政治社团是____、青年组织和妇女组织。工会

中国古代的____、柏拉图的理想国、托马斯莫尔的乌托邦等等都是人们所设想的各种不同形式的良好社会。大同世界

中国人民____是共产党和民主党派合作的主要场所。政治协商会议

自秦汉到晚清，中国中央集权的____政治延续2000多年。君主专制

自由主义认识到一个人的自由可能会威胁他人的自由，所以，它倡导____。法律下的自由

篇（7）

《布莱克法律辞典》对“法治”的解释是：“法治是由最高权威认可颁布的并且通常以准则或逻辑命题形式表现出来的、具有普遍适用性的法律原则。”“法治有时被称为法律的最高原则，它要求法官制定判决（决定）时，只能依据现有的原则或法律而不得受随意性的干扰或阻碍。”

德国《布洛克嚎斯百科全书》第15卷认为：“法治国家的要素有如下内容：颁布在法律上限制国家权力（尤其是通过分权）的成文宪法；用基本法规来保障各种不容侵犯的民众权利；法院从法律上保护公民的公共与私人权利不受国家权力的干涉；在因征用、为公献身及渎职而造成损失的情况下，国家有赔偿的义务：法院独立，保障法官的法律地位，局长刑法有追溯效力，最后是行政机关的依法办事原则。”

我们认为关于法治的基本理念是强调平等，反对特权，注重公民权利的保障，反对政府滥用权利。由此，法治应有几个最基本的特征：第一，法治不只是一种制度化模式或社会组织模式，而且也是一种理性精神和文化意识。第二，法治作为特定社会人类的一种基本追求和向往，构成了工业化和民主化的秩序基础。第三，法治的最重要的含义，就是法律在最高的终极的意义上具有规限和裁决人们行为的力量，法律既是公民行为的最终导向，也是司法活动的唯一准绳。

现代意义的法治始源于西方，最早可追溯自古希腊。古希腊人把尊重法律和自由并论为实现他们的政治理想——城邦生活的和谐（“善”）的两个基本政治准则，主张自由就是人只受法律约束，法律比人还要有权力。毕达格拉斯最早提出“人治不如法治”之说。古希腊伟大思想家亚里士多德在其代表作《政治学》中明确主张：法律是有道德的文明的生活的一个必不可少的条件，是导致城邦“善”的一个条件。在此基础上，他认为法治的基本要素在于“法治”应包含两重含义：已成立的法律得到普遍的服从，而大家服从的法律有应该是本身制定得良好的法律。[1]他认为法治优越于人治，他说：“凡是不凭感情治事的统治者总是比凭感情治事的人们优良，法律正是没有感情的。”因此，“谁说应该由法律来遂行其统治，这就有如说，惟独神祗和理智可以行使统治；至于谁说应该让一个个人来统治，这就是在政治中混入了兽性的因素。”[2]亚里士多德的法治理论对西方法治传统产生过久远深刻的影响。

罗马人的法治观直接导源于希腊文明，他们不善于思辩，但却精于行动，辉煌的罗马法成为罗马人高耸的纪念碑。西塞罗所谓的“我们是法律的仆人，以便我们可以获得自由”成为一句不朽的名言。

近代意义的法治理论是由英国的哈林顿、洛克、戴雪，法国的卢梭、孟德斯鸠和德国的康德、黑格尔以及美国的潘恩、杰弗逊共同丰富发展的。这其中如洛克、卢梭、孟德斯鸠等人都是从自然法的角度，明确或者隐含地论及法治的思想。但戴雪则是系统地提出并阐释了法治的含义，这就是学界所熟悉的法治三原则：“除非明确违反国家一般法院以惯常方式所确立的法律，任何人不受惩罚，其人身或财产不受侵害”：“任何人不得凌驾于法律之上，且所有人，不论地位条件如何，都要服从国家一般法律，服从一般法院的审判管辖权”：“个人的权利以一般法院提起的特定案件决定之”。[3]戴雪的法治三原则对于反对封建特权，保护公民权利和自由具有重要价值，因而对西方乃至非西方国家的法治理论和实践都产生了重大影响。[4]

现代西方的法治理论则循由两个路径发展：一个路径是继续形式主义法治理论的发展传统，另一种则是企图修补形式主义法治缺陷的实质主义法治理论。前者以英国学者拉兹和美国学者富勒为代表。拉兹认为，法治的字面含义是“法的统治”，有广义和狭义之分。广义的法治是指“人们应该服从法律并受法律的统治”但是在政治和法律理论中，法治应作狭义之理解。即“政府应受法律统治并服从法律。”法治意味着政府的全部行为必须有法律依据，并且能给人们的行为提供有效的指引。拉兹还提出了法治八项原则：（1）法不溯及既往，应公开明确；（2）法律应相对稳定；（3）特别法的制定应受公开、稳定、明确的一般规则指导；（4）保障司法独立；（5）遵守自然正义原则：公开审理、不得以偏见司法；（6）法院应对于其它原则的执行握有审查权，即审查议会和行政立法等；（7）法院应易于接近：省时省钱；（8）预防犯罪的机构在行使裁量权时不得滥用法律。[5]富勒在论证法的道德基础时，也提出了法治的八项原则。[6]一般认为富勒尽管关注法的道德性，但他主张的法治原则“并不是道德性质的”，而实际上不过还是一种形式法治。后者（既实质法治）开始于德国学者韦伯对资本主义法律合理性的探讨。自韦伯之后，法兰克福学派的代表人物之一纽曼继续了对形式法治转向实质法治的观察，并将韦伯关于现代法发展会出现反形式主义的预见向前推进了一大步。[7]20世纪50年代以后，越来越多的人开始关心实质法治问题。1959年印度德里法学家大会所通过的《德里宣言》就包括实质法治价值取向。如在其关于法治三原则的主张中，第一条就明确提出“法治不仅要保障和促进个人的公民与政治权利，且应确保个人合法期望与尊严得以实现的社会、经济、文化条件。”美国学者德沃金作为当代西方最有影响的学者之一，虽然没有专 门论述法治问题，但从他关于权利的论述中，我们可以看到他对形式法治的明确挑战：他主张道德权利，强调个人可以“良心拒绝”和“非暴力反抗”国家不正义的法律；他反对孤立的形式平等，主张给予处于不利地位的群体和个人以更多保护；他要求捍卫体现“公平、正义”要求的法律原则等等，都含有明显的实质法治的精神。[8]

中国在春秋战国时期也有过法治与人治之争，但在内容上与古希腊的法治大相径庭，从发生学的意义而言，中国古代法家的主张也并未演绎出近代和现代的法治理论。从一定意义而言，现代中国的法治理论只是西风东渐的结果。

二、法治原则的宪法形式体现

不论是把法治界定为治国方法、法制的理想状态、法律运行的原则，还是把法治看作是法律制度的价值标准、社会结构状态，那么必须首先建构法律制度这个前提，理所当然地要以宪法作为法治的核心，因此我们可以说宪法存在本身就是实行法治的一个重要标志。

法治原则在不同国家、不同时代、不同民族传统和法律背景之下，有不同的宪法形式体现。

在资本主义国家成立前后，法治原则一般集中体现在政治宣言或者宪法序言之中，另有少量的内容体现在宪法正文里面。这其中最为典型的是法国的《人权与公民权宣言》。当时体现法治原则的内容规定主要有：（1）法律目前人人平等；（2）未经审判不为罪，法律不得溯及既往；（3）未经正当程序不得剥夺任何人的权利和自由，宪法所未列举的权利应为人民保留；（4）国家机关不得行使法律所未授予的职权；（5）司法独立；（7）宪法是国家的最高法律，任何法律、法令都不得与宪法相抵触；（8）国家机关之间应严格实行分权。

现代资本主义宪法在体现法治原则时，除了因应资本垄断化、全球化的趋势和社会民主化的潮流，在内容上呈现出行政权力不断扩大，公民权利大幅增加，法治标准趋向国际化等特点外。在形式上也颇有创新。概而言之，这些形式大致有三种：第一种形式是在宪法序言中明确宣告为法治国家。如《葡萄牙共和国宪法》宪法序言便说道：“制宪会议庄严宣布：葡萄牙人民决心保卫国家独立，捍卫公民基本权利，确立民主制度的基本原则，确保法治在民主国家中的最高地位。”第二种形式是在宪法正文中明文规定自己是法治国家。如《土耳其共和国宪法》第2条规定：土耳其共和国是一个民主的、非宗教的、社会的法治国家。《摩纳哥公国宪法》第2条第2款规定：“公国是一个法治国家，尊重自由和基本权利。”第三种形式是虽不直接使用法治字样，但从其它内容或者文字可以推论出该宪法以法治为基本原则。如前联邦德国基本法不仅规定了它要实行三权分立的联邦政体，而且在《基本法》第97章第1节明文规定：“法官应该独立，并仅服从法律。”同时它还规定基本法是具有切实效力的最高法律。[9]第四种形式是虽不直接宣布实行法治，也不用其它条文间接反映法治精神，而是用“基本原则”为章名或在其它各章中体现了法治的政治体制。[10]

我国1999年3月15日由九届全国人大第二次会议所通过的宪法修正案，明确规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”从而从总体上确立了我国的法治体制。除此以外，现行宪法的其它不少条款也体现了法治的精神，具体内容有：（1）在序言中郑重宣告中国要建设“富强、民主、文明”的国家，要发展社会主义民主，健全社会主义法治。确认宪法具有最高的法律效力，一切政党、团体、组织和个人必须在宪法和法律范围内活动；在总纲中明文规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，“任何组织或个人不得有超越宪法和法律的特权”。（2）在“公民的基本权利和义务”一章中确认“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，“公民的人身自由不受侵犯”，“公民的人格尊严不受侵犯”等。（3）在国家机构中规定：人民法院和人民检察院依法独立行使职权，不受社会团体、行政机关和个人的干涉。

中国学者一般认为西方资本主义国家宪法和我国宪法在体现法治原则时除了形式的不同外，还有实质的不同，资本主义的法治以维护资本主义的特权为目的，是打着“法律面前人人平等旗帜”对广大人民进行“合法侵犯”。社会主义的法治是一种消灭特权的法治，它不但要保护人民免受非法侵犯，更要消除可能出现的以国家、组织名义所进行的合法侵犯。

三、法治原则的适用和有关问题

篇（8）

对人权概念政治法律地位的确认，在中国经历了一个从讳言人权到党和政府文件予以确认、再到写入国家宪法的发展过程。人权概念写入宪法是党和国家对人权问题认识不断深化的结果，是中国社会主义人权发展的重大突破。

“人权”曾经是一个禁区。在新中国成立以后的相当长时期内，我们不仅在宪法和法律上不使用“人权”概念，而且在思想理论上将人权问题视为禁区。特别是“文革”时期，受极“左”思潮的影响，“人权”被当成资产阶级的东西加以批判，在实践中也导致了对人权的漠视和侵犯。直到改革开放初期，一些重要报刊还以“人权是哪家的口号？”“人权是资产阶级的口号”、“人权不是无产阶级的口号”、“人权口号是虚伪的”等为题，发表过一大批文章，把人权看作资产阶级的“专利”，强调“无产阶级历来对人权口号持批判的态度”。

改革开放以后，我们党对社会主义进行了再认识，提出了建设中国特色社会主义的理论，为我们正确认识人权问题提供了理论依据。1985年6月6日，针对国际敌对势力对中国的攻击，邓小平指出：“什么是人权？首先一条，是多少人的人权？是少数人的人权，还是多数人的人权，全国人民的人权？西方世界的所谓‘人权’和我们讲的人权，本质上是两回事，观点不同。”（《邓小平文选》第3卷第125页）在这里，邓小平从我们与西方人权观区别的角度间接地提出了社会主义中国可以讲人权以及讲什么人权的问题。

从忌谈人权到发表政府白皮书高举人权旗帜。20世纪80年代末90年代初，苏联东欧发生剧变，国际敌对势力加紧利用“人权”发动反华攻势。为打退国际敌对势力的人权攻势，以江泽民为核心的党中央总结当代中国和世界人权发展的实践，对人权问题进行再认识，首先从对外斗争的角度提出并明确回答了社会主义中国要不要举人权旗帜的问题。

1989年，江泽民等中央领导明确提出，要从思想上解决“如何用马克思主义观点来看待‘民主、自由、人权’问题”，“要说明我们的民主是最广泛的人民民主，说明社会主义中国最尊重人权”。“中国的人权体现在宪法第二章：公民的基本权利和义务。”据此，党中央明确提出：“要理直气壮地宣传我国关于人权、民主、自由的观点和维护人权、实行民主的真实情况，把人权、民主、自由的旗帜掌握在我们手中。”

1991年11月1日，国务院新闻办公室发表《中国的人权状况》白皮书，这是中国政府向世界公布的第一份以人权为主题的官方文件。白皮书的重大历史意义在于：一是突破了“左”的传统观念和禁区，将人权称为“伟大的名词”，强调：实现充分的人权“是长期以来人类追求的理想”，是“中国社会主义所要求的崇高目标”，“是中国人民和政府的一项长期的历史任务”，首次以政府文件的形式正面肯定了人权概念在中国社会主义政治发展中的地位，理直气壮地举起了人权旗帜。二是将人权的普遍性原则与中国的历史与现实相结合，以“生存权是中国人民的首要人权”等基本观点为线索，鲜明地树立起中国的人权观，系统地阐述了中国人权的真实情况，有针对性地驳斥了国际敌对势力的歪曲和攻击，回答了国外普遍关心的问题。此后，人权成为中国对外宣传的一个重要主题，每年国务院总理政府工作报告都在阐述对外政策时，阐明中国在人权问题上的基本立场。

从政府对外宣示的主题到进入党的核心文件。白皮书虽然是一个对外说明中国政策和情况的文件，但它作为首份肯定人权的政府文件对国内也起到了巨大的思想解放作用。它首次从人权的角度对中国革命、建设和改革的实践作了总结，用事实说明了中国共产党领导的革命、建设和改革都是为了实现人民的人权，建设中国特色社会主义就是为了从根本上解决人权问题，这就不仅打破了思想禁锢，使人权理论研究事业得到繁荣和发展，而且积极地影响了国家人权政策的制定和国民人权意识的提高，使中国的人权建设由自发走向自觉。此后，中国政府更加自觉地将促进和保护人权纳入中国特色社会主义的各项建设事业之中。

1997年9月，党的十五大召开，首次将“人权”概念写入党的全国代表大会的主题报告。江泽民在党的十五大主题报告第六部分“政治体制改革和民主法制建设”中，明确指出：“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”在这里，人权概念首次被写入党的全国代表大会的正式文件上，尊重和保障人权被明确作为共产党执政的基本目标纳入党的行动纲领之中，同时作为政治体制改革和民主法制建设的一个重要主题纳入中国改革开放和现代化建设的跨世纪发展战略之中。

从党执政的一个目标到国家宪法的一个原则。2002年11月，党的十六大再次在主题报告中将“尊重和保障人权”确立为新世纪新阶段党和国家发展的重要目标，重申在“政治建设和政治体制改革”中，要“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”。

此次修宪将“国家尊重和保障人权”写入宪法，首次将“人权”由一个政治概念提升为法律概念，将尊重和保障人权的主体由党和政府提升为“国家”，从而使尊重和保障人权由党和政府的意志上升为人民和国家的意志，由党和政府执政行政的政治理念和价值上升为国家建设和发展的政治理念和价值，由党和政府文件的政策性规定上升为国家根本大法的一项原则。

中国特色社会主义的一大创举。马克思和恩格斯曾经设想在发达的西方资本主义社会推翻资产阶级统治，建立生产力高度发达、没有阶级和阶级差别，不需要国家和法律的强制力、也不需要“权利”法则调整的自由人联合体，即共产主义社会。因此，他们曾明确地说过：“至于谈到权利，我们和其他许多人都曾强调指出了共产主义对政治权利、私人权利以及权利的最一般的形式即人权所采取的反对立场。”（《马克思恩格斯全集》第3卷第228页）但是，马克思和恩格斯同时认为，在刚刚推翻资本主义建立的共产主义社会的第一阶段即社会主义社会，仍“不可避免”地要按照“资产阶级的权利”原则来规范社会（《马克思恩格斯选集》1995年版第3卷第305页）。列宁也曾经指出：“如果不愿陷入空想主义，那就不能认为，在推翻资本主义之后，人们立即就能学会不需要任何权利准则而为社会劳动”（《列宁选集》1995年版第3卷第196页）。这就是说，社会主义社会还需要用人权原则来规范社会。但是，从国际共产主义运动的实践来看，各社会主义国家在建设过程中都曾长期简单地将“人权”概念作为资产阶级的东西予以排斥。

一个社会是否需要人权作为政治法律概念来调节，取决于社会的客观现实是否存在以利益差别为基础的权利关系。只要还存在利益差别，还需要国家权力来调节利益关系，就离不开“权利”概念，就需要确立权利平等即“人权”的原则。中国的社会主义社会不是建立在发达的资本主义社会之上，而是脱胎于有几千年封建历史的贫穷落后的半殖民地半封建社会。因此，在进入社会主义社会之后，还要经历一个相当长的社会主义（即共产主义社会第一阶段）初级阶段，去发展市场经济和民主政治，实现社会的现代化。在社会主义初级阶段，虽然从根本上消灭了剥削制度和剥削阶级，人民内部已不存在根本的利害冲突，但是，生产力发展水平还远远不能满足人民日益增长的物质文化需要，还存在阶级差别和较大的社会利益差别，还要加强国家和法律的强制力并促使其民主化来调整社会利益矛盾和冲突。这种社会现实决定了中国在相当长时期内需要用权利法则来规范社会，为尊重和保障人权而奋斗。

新一届中央领导集体从中国现实出发，将尊重和保障人权作为治国原则写入宪法，是对社会主义建设理论和实践的一大创新，是对马克思主义的丰富和发展。它符合当代中国的实际和世界的潮流，体现了我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律的新认识，是我们党在政治理念上体现时代性、把握规律性、富于创造性的一个重要表现。

二、人民民主宪政和人权法律保障的重大发展

尊重和保障人权是现代民主宪政的一项基本原则。将人权原则写入宪法，是中国寻求实行宪政以来的第一次，是当代中国民主宪政和政治文明的最新发展。

人民无权，宪政徒有虚名。从清朝末年起，中国人民一直为建立真正的民主宪政而奋斗。当时，先进的中国人为了自强救国，主张在中国“伸民权、争民主、开议院、定宪法”，实行西方式的宪政，先后发动了戊戌变法、辛亥革命等一系列民主宪政运动，揭开了中国走向民主宪政的历史进程。但是，在半殖民地半封建的中国，没有也不可能实现真正的民主宪政。从清朝末年到国民党反动政府，先后制订过十几个不同名目的“宪法”，无不有立宪之名而无宪政之实。清政府颁布的《钦定宪法大纲》和《十九信条》盗用“宪法”的形式确认“皇帝神圣不可侵犯”，根本谈不上宪政。辛亥革命推翻了封建帝制，产生了中国历史上第一个资产阶级民主共和国的宪法，但革命果实被军阀所窃取，宪政最终成为泡影。此后的北洋军阀政府和蒋介石国民党政府虽然都颁布所谓“宪法”，抄袭西方宪政的一些内容，甚至规定“人民之权利”，但实际上搞的是军阀独裁，不给人民以丝毫的权利，因而全都是伪宪政。

人民当家作主，实行真正宪政。真正的宪政是与中国共产党领导的人民民主革命联系在一起的。中国共产党在其诞生之初就举起了“争自由，争人权”的旗帜，并在其领导的根据地建立民主政府，着手实行由人民当家作主保障自己权利的人民民主宪政。如人民革命根据地不同时期颁布的《中华苏维埃共和国宪法大纲》、《陕甘宁边区施政纲领》、《陕甘宁边区宪法原则》等宪法性文件，都规定了人民民主的制度和保障人民权利的内容，并在实践中得到了认真的实施。特别是在抗日战争时期，各根据地人民政府普遍制定了包含保障“人权、政权、财权”内容的施政纲领，普遍颁布和实施了专门的保障人权的条例。

人民民主革命的胜利和中华人民共和国的成立，开创了人民当家作主的新时代，开辟了人民民主宪政的新纪元。1949年颁布实施的起临时宪法和建国纲领作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，确立了人民共和国的政治法律制度、建国大政方针和保障人民权利的原则。1954年，在全民讨论的基础上制定了第一部《中华人民共和国宪法》，规定了人民民主的国家性质、政治制度和国家机构的职能，并以“公民基本权利和义务”专章规定了公民在政治、经济、社会、文化、人身等方面的权利，奠定了人民民主宪政建设的基础。

确立法治原则，健全民主宪政。新中国的民主宪政建设也经历了一个曲折发展的过程。特别是在十年“文革”中，国家陷入内乱，宪法与法治被摈弃，人权遭到摧残，民主宪政建设一度发生严重倒退。1975年通过的新中国第二部《宪法》，删掉了民主宪政的大量内容，把“公民的基本权利和义务”一章由19条减成4条，缩小了公民基本权利的范围，且一反常规，先规定义务后规定权利。1978年在刚刚结束“文革”的背景下通过的新中国第三部《宪法》，虽然取消了1975年《宪法》中的某些错误规定，增加了对公民基本权利的保障，但在民主宪政方面仍未完全摆脱“文革”的影响，存在较大不足。

1982年12月4日，在总结历史经验的基础上修改通过的新中国第四部《宪法》即现行《宪法》，突出了民主与法治两大宪政原则。一是关于公民基本权利的规定比历次宪法内容更加广泛、切实、明确，且规定了国家为保证公民权利的实现和逐步扩大应采取的政策措施。二是将“发展社会主义民主，健全社会主义法制”定为国家的根本任务之一，突出地强调了宪法的权威和法治的重要性，明确规定：全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各个事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责；任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。在此基础上，1999年在修宪时进一步明确将法治原则作为国家的基本治国方略和建设目标写入了《宪法》。

人权原则入宪，完善民主宪政和人权保障。此次修宪在民主宪政建设方面的“亮点”是，突出了人本精神，确立了人权原则。一是将以“执政为民”为本质的“三个代表”重要思想载入宪法，从指导思想上强化了宪法的民主精神；二是将“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”作为国家根本任务的内容写入宪法，突出了政治文明建设在国家发展中的地位，体现了以人为本、促进人的全面发展的新的发展观；三是规定了“国家尊重和保障人权”的原则，体现了重视人权的基本精神。

人权入宪是人民民主宪政的重大发展。第一，确立了人权原则，完善了民主宪政。宪政又叫立宪政治，是指通过制定具有最高权威的宪法确立民主制度、保障人民权利的政治。宪政通常包含三个原则：一是法治原则，宪政是宪法和法律至上的政治，其特点是以宪法和法律而不是个人为最高政治权威；二是民主原则，宪政就是民主政治，其实质是用宪法确立民主制度，确保人民主权和国家权力运用的民主化；三是人权原则，尊重和保障人权是宪政的根本目的和最高原则，是宪法和宪政得以存在和发展的前提、基础和归宿，是衡量是否真正实行宪政的根本标准。新中国成立以来，国家虽然为促进和发展人民的各项权利从制度、政策和物质保障等各方面作出了长期不懈的努力，但是，先后颁布实施的《共同纲领》和四部《宪法》都没有使用“人权”概念，而只使用“公民的基本权利”概念。虽然从实际内容来看公民权利与“人权”概念并无二致，但是，由于宪法中没有“人权”概念和原则，使得我国的人权法律保障和人民民主宪政建设显得不够完整。此次修宪引入“人权”概念，用“国家尊重和保障人权”的原则来概括、提升和统摄宪法关于“公民基本权利”的规定，突出了人权原则，并使人权、民主、法治三项原则名副其实地结合起来，从而完善了人民民主宪政的内涵。

第二，突出了人权价值和理念，为宪法关于公民权利的规定注入了新的意义。以前《宪法》之所以没有采用“人权”概念，有两个原因：一是认为人权概念是以资产阶级抽象人性论为基础的，事实上不存在超阶级、超国界的抽象的“人”和“人权”；二是作为法律术语，人权一词的含义比较笼统和含糊，而“公民基本权利”在主体和内容上都比较确定。应该说，从概念的确定性来说，“人权”的主体和内容的确不如“公民权利”那样明确，但是，从概念所体现的政治理想、价值来看，公民权利不如人权那样普遍、鲜明和有影响力。此次修宪在写入“人权”概念的同时，将“国家尊重和保障人权”作为宪法关于公民权利原则性规定的条款之一，既赋予人权概念以确定的内涵，又从原则上提升了公民权利概念的实质含义和价值，实现了两者的统一。

第三，完善了公民权利保障的原则规定，强化了宪法的人权精神。《宪法》第三十三条是第二章“公民基本权利和义务”的第一条，是贯穿第二章各条款的原则性规定。此次修宪将人权作为一项原则增加在该条作为第三款，使宪法关于公民基本权利的总体规定更加完整。经修改后的第三十三条共四款，第一款规定了公民权利的主体，即“凡具有中华人民共和国国籍的人”；第二款规定了公民权利的平等原则，强调“公民在法律面前一律平等”；第四款规定了权利与义务相统一的原则，强调“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”。此次修宪增加的第三款则是关于宪法第二章各条款性质和宗旨的规定，申明该章关于公民各项基本权利的规定体现的是“国家尊重和保障人权”的宗旨与原则，强调保障公民权利的实质就是尊重和保障人权。人权作为一项原则写入宪法，不仅使第三十三条关于公民权利的原则规定更加完整，对第二章关于“公民基本权利和义务”的规定起到画龙点睛的作用，而且对整部宪法有关人权的内容起到统率作用，对宪法的基本精神和未来发展将产生导向性影响。

三、贯彻宪法人权原则，促进人权全面发展

人权入宪开创了用宪法保障人权的新时代，为中国人权事业的全面发展，为打造中国尊重和保障人权的新形象奠定了法律基础，开辟了广阔的前景。

人权入宪是人民之福、国家之幸。享有充分的人权是现代社会文明的一个重要标志，是中国革命、建设和改革的重要目标和内容。改革开放以来，中国发展社会主义市场经济、民主政治和先进文化，促进物质文明、政治文明和精神文明协调发展，不仅使人民的物质文化生活总体上实现了由温饱到小康的历史性跨越，而且使人民享有了越来越广泛、越来越充分的人权和基本自由。

但是，也应该看到，长期以来，由于宪法中缺乏关于尊重和保障人权的明确规定，这给中国人权的法律保障和人权事业的发展造成相当大的局限性。由于在宪法中没有关于国家尊重和保障人权的原则规定，使得宪法中关于公民权利的规定及一些体现在一般法律法规中的人权保障规定不能很好地发挥作用，整个社会特别是党政官员人权意识淡薄，对人权重视不够，对人权内容和标准认识不足，漠视人权、侵犯人权的事件时有发生，严重地影响了国家的形象。

篇（9）

【中图分类号】F328 　 【文献标识码】A

网络政治参与主要是指在网络时代，发生在网络空间，目标指向现实社会政治体系，并以网络为载体和途径参与社会政治生活的一切行为，特指利用互联网进行网络选举、网络对话和讨论，与政党、政界人士和政府进行政治接触以及网络政治动员等一系列政治参与活动。①网络时代的每个公民都依法享有网络政治参与权，而要促进公民网络政治参与的发展，就必需对公民网络政治参与进行法治化，这涉及到政治参与法治化建设的必然性与原则、具体措施等诸多问题。本文主要探讨公民网络政治参与法治化的基本原则。

依法保障公民网络参政权原则

广泛的公民政治参与体现了参与式民主的要求，可以促使公务人员按照民意约束自己的行为，有助于保证公共政策的合法性，实现决策的科学化和民主化，因此公民政治参与是现代民主政治的核心与基础。要实现公民政治参与，就要在法律上赋予公民政治参与权。公民参与权是公民一项基本人权，是指公民通过国家创造的各种合法途径参与公共事务管理的权利。公民参与权是一类权利的总称，主要包括选举权、被选举权、担任公职权、参加听证、参与民意调查、提出意见、建议权等等。②

随着网络时代的到来，有必要对公民政治参与权的新形式即公民的网络参政权作出规范与保障。保障公民网络参与权的必要性主要有两个方面，一是体现了人民主权的宪法原则。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”保障公民网络政治参与权的行使，就是维护落实人民主权的宪法原则。二是政治文明建设的应有之意。我国2004年宪法修正案提出推动政治文明的发展，而现代政治文明的本质特征包括了公民广泛、自觉的政治参与。民主法治建设是政治文明的重要内容之一，政治参与权作为一项基本人权，在促进政治文明建设的历程中，将发挥重要作用。在网民激增与公民意识觉醒的今天，网络政治参与权作为公民政治参与权的新形式必然要受到高度重视。

为加强对公民网络参政的保护，应完善公民政治参与权法律法规保障的不足之处。现行法律有关公民政治参与权保障的不足之处较多，如宪法并没有集中、明确地规定参与权，在有关政治参与的条文明确性方面，宪法的规定尚显不足：

《宪法》第四十一条规定公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，但该条没有明确公民提出批评和建议的时间是在国家机关和公职人员的行为实施之前、之中还是之后，因为这种批评、建议若仅在行为实施之后提出，就仅仅起到事后监督作用，不能起到防患于未然的作用。

又如对公民参与权的保障机制缺乏刚性规定。当前有很多法律法规规定了各种公众参与的形式，但是其规定普遍缺乏强制性，因此公众参与往往被作为制度创新大力宣传，却难于以制度化形式存在。拿听证来说，《立法法》等仅规定有关机关作出决议、听取意见“可以”采取听证会等形式，而对上述形式缺少硬性规定，因此立法应补充规定听证会代表如何遴选、听证意见如何处理等操作规程、不进行听证的法律责任，否则听证程序将成为随意取舍的环节。

上述有关公民政治参与权保障的法律法规规定不足之处说明保障公民网络参政权需要从各方面完善立法，不仅要针对有关公民网络参政的各种问题进行专门立法，而且也应完善其他法律中有关公民政治参与的规定。

网络言论自由原则

我国公民网络政治参与的基本形式之一就是在网上发表言论，而言论自由是宪法规定的公民基本权利之一，自由发表言论是公民参与国家政治生活的有效形式，因此我国公民网络政治参与法治化的基本原则之一就是网络言论自由原则。所谓言论自由是公民通过各种语言形式宣传自己的思想和观点的自由。言论自由原则有利于推动社会观念的发展进步。目前网络上言论自由权利的滥用现象比较严重，这使人们认识到对于网络上言论自由原则的运用必须有所限制，公民网络参政立法需要对网络政治参与言论自由划定一个合理边界。在我国，确定言论自由合理界限的基本依据是《宪法》第五十一条的规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法的自由和权利”，因此，公民进行网络政治参与行使言论自由权利时不得损害国家利益、社会整体利益、其他公民与组织的合法民事权利。由于现实生活中常常有国家机关利用“国家利益”、“社会整体利益”等词语的具体含义不清晰、有争议的特点，以“国家利益”、“社会整体利益”等名义进行损害公民合法利益的行为，因此公民网络参政立法需要对“国家利益”、“社会整体利益”这两个较有弹性的概念进行界定，以划定网络言论自由权利行使的合理边界，防止国家机关滥用“国家利益”、“社会整体利益”的名义侵害公民的网络言论自由权利。

近年来，有一些不法分子出于各种目的在网上散布各种谣言。网络谣言包括网络政治参与的谣言，传播快，有相当的社会危害性。网络谣言自然不属于网络言论自由的保护对象，完善对其的司法惩处措施非常必要。2013年9月颁布的《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)将处理网络谣言上升到刑法层面，对利用信息网络实施诽谤等刑事犯罪行为的法律适用问题进行了明确细化的规定，例如对相关犯罪情节轻重作出区分，提出明确的量化标准；提出罪与非罪、此罪与彼罪的区分标准，从而为用刑罚手段惩治利用网络实施诽谤等犯罪提供了明确的法律标尺。根据《解释》等刑法相关规定的反面解释可知，如果行为人不明知是他人捏造的虚假事实而在网络上发布、转发，即使对被害人名誉造成一定损害，也不构成犯罪。如此则《解释》有助于厘清公民信息网络言论自由的法律边界，有效保障了公民的表达权和监督权。

总之，《解释》的颁布实施有利于规范网络秩序、净化网络环境，也有利于促进公民网络政治参与的健康发展，最终促进社会与国家的进步。《解释》的不足之处在于：《解释》目前尚属于司法解释层面，立法层次较低，立法机关可根据《解释》适用的实际情况，择时将相关规定上升到法律层面，以增强相关规定的权威性。同时未来立法也应针对利用信息网络实施非法政治参与而危害国家安全等犯罪行为作出明确规定，以适应社会形势的发展。

依法参与原则

依法参与原则是指公民在网上进行政治参与活动时应当遵守法律法规的原则。人们在网络上的一切行为均应当遵守法律法规的规定，公民行使网络政治参与权不得违法侵害法律保护的利益。

完善网络政治参与立法是公民依法参与网络政治的前提。随着互联网信息技术的飞速发展，各种网络新事物如微博、博客等不断出现，依托网络技术发展的网络政治参与方式与规模也日新月异，而我国关于网络政治参与的法律法规目前还基本处于空白状态，这使得我国网络和网络政治参与的立法明显滞后于技术发展和时代进步。由于缺失相关法律法规，我国公民的网络政治参与一直处于无序的发展状态，网民政治参与者的合法权益也无法得到切实保障，因此加快建立健全我国公民网络政治参与的法律法规是我国立法机关迫切需要解决的问题，也是落实公民依法进行网络政治参与原则的前提。

拟制定的网络政治参与法律应是符合网络空间特点的一部专门网络法律。立法应与网络经营方式、管理方式的特点相适应，应适应网络政治参与现状，适时调整各类法律关系，最终为网络民主的发展奠定坚实的基础。要加强网络政治参与的制度化建设，必须立法规定公民网络政治参与的内容、范围、渠道、方法等内容。根据政治学相关原理，网络政治参与内容可主要包括决策参与、立法参与、执法参与、争议裁决参与、监督参与等内容；在政治参与的渠道、方式上，网络政治参与法律可建立网络投票、网络政治辩论等新型的政治参与形式；立法亦应完善相关的司法救济程序，尤其要针对网络自身特点创设符合网络空间环境特点的、具有现实操作性的司法救济措施。应注意的是，网络政治参与的法律法规既要规范网络秩序，更要注意保护公民网络政治参与的自由，要在规范网络秩序与保护公民网络政治参与自由之间寻求平衡点。

禁止传播有害信息原则

对网络政治参与的媒介—网络媒体的政府管制，在很大程度上就是管制有害信息。有害信息是指违反现行法律法规、违背精神文明建设要求、违背中华民族传统道德以及其他违背社会公德的各类信息，包括文字、音频、视频等形式。互联网的开放性为危害国家安全与社会利益的政治参与活动的发生提供了新型土壤，导致一些试图损害国家利益、破坏我国民主政治发展的违法分子散播的有害信息在网上传播。网络有害信息传播危害了网络社会中相当一部分网络政治参与者的实际利益，扰乱了网络社会正常秩序，因此有必要对有害信息等进行网络管制以禁止其传播。

禁止有害信息传播原则与网络言论自由原则并不冲突。任何国家均没有绝对的网络言论自由，其公民的网络言论自由均受到法律限制。因此，网络政治参与立法既要注意保护网络政治参与者的言论自由，同时也要对有害的网络政治参与信息加以限制或禁止传播。但是对网络政治参与有害信息的内涵界定需要非常谨慎，因为如果界定的范围过大，就会损害网络言论自由原则，而如果界定的范围过小，就会使禁止有害信息传播的立法目的落空，因此立法要慎重地合理划定有害信息与无害信息的界限。

适度管制原则

随着互联网的出现，一些负面的行为，如在网上煽动分裂祖国、散播政治谣言等违法行为也随之而来，它们让人们感受到了网络民主带来的负面影响。为减少网络民主的负作用，最可行的方法就是对网络政治参与行为实施适度管制。

第一，网络政治参与的无序性、非理性等消极特点决定了有必要对网络政治参与实施科学而合理的管制。有序而适度的公民政治参与是网络民主发展的基本目标，也是现代政治文明的根本要求。在网络社会中，公民可以选择多种政治参与方式，再加上网络控制的难度较大，极易可能使公民网络政治参与的要求超越当前国家政治与经济的发展水平，对政治体系稳定形成新的挑战。同时，网络的虚拟性加上网络政治参与人数多、网络结构复杂决定了对网络的管理困难。由于网络信息的交流和传递是在自由和缺少管制下进行的，任何人都可追逐极端的个人自由，随心所欲任意发表言论、进行活动，因此网络政治参与中容易出现网民大量的“非理性”参与行为。上述民众网络政治参与的无序且非理性特点容易导致社会成员的政治认同危机，易引发社会动乱，破坏社会的和谐稳定，因此有必要对民众网络政治参与实施科学而合理的管制。

第二，需要通过适度管制消除网络空间信息资源在不同网络政治参与主体间的不平等分配带来的负面影响。网络空间信息资源在不同网络政治参与主体间是不平等分配的，能够左右网络信息资源分配获取的“信息强者”往往侵害处于弱势地位的广大网民的信息权利，此种现状决定了有必要在网络空间中实施管制。通过管制规范“信息强者”的行为，使其网络行为能合法合理，注意保护“信息弱者”的利益，实现网民政治参与权由形式平等到实质平等的嬗变，从而最大限度实现网民间平等的观点交流，实现对话平等，促进网络民主的发展。

对网络的管制不能“为管制而管制”，网络需要适度而有效的管制，而不是过度的管制。网络管制需要标准和限度，需要遵循适度原则，把握好管制力度。网络管制过弱会使网络处于无政府状态而损害社会利益，而网络管制过强会压制网民参与政治的活力与热情，同样也会损害国家与社会利益。因此，进行网络管制时必须平衡国家、集体与个人三方面的利益，把握好网络管制的尺度、力度与具体措施，应以既可防止网络违法行为、又不至于侵害网民政治参与权利为标准。在国家干预适度原则中，“适度”是一个高度抽象的、弹性的标准，需要立法者高度重视与谨慎界定。

结语

依法保障公民网络参政权原则、网络言论自由原则是公民网络政治参与法治化各个基本原则的核心，是在公民网络政治参与法治化过程中首先需要贯彻的原则，因为在我国这样一个民主制度尚在完善之中的国家，市民社会不发达而政治国家很强大，政治国家侵害公民权利的事件屡屡发生。为了促进公民网络政治参与与民主政治的发展，必须首先明确公民网络政治参与法是公民网络政治参与权利保障法，因此公民网络政治参与法必须首先依法保障公民网络参政权与言论自由权。基于社会公共利益、国家利益与个人权利平衡的需要，在保障公民网络政治参与权利的同时，需要贯彻依法参与原则、禁止传播有害信息原则，从而依法加强对公民网络政治参与权利行使的合理限制与依法规范，但对公民网络政治参与权利的种种限制也必须适度，以防止对公民正当行使网络政治参与权利造成妨害，因此公民网络政治参与法治化过程中必须贯彻适度管制原则。公民网络政治参与法治化的各个基本原则互相联系、制约，立法者必须注意如何在公民网络政治参与立法中平衡各个基本原则的关系。(来源：人民论坛 文/葛峰 金博；编选：中国电子商务研究中心)

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第一，从宪法的制定过程与宪法修正案的制定过程看，它经历了广泛的征求意见阶段，反映了民意，体现了全国人民中绝大多数人的意愿与要求，具备了正当性。1980年9月10日，第五届全国人大第三次会议决定成立宪法修改委员会，开始对1978年宪法进行全面修改。1982年4月，在征集汇总和认真研究各地方、各部门、各方面的修改意见后，宪法修改草案经全国人大常委会公布，交全国各族人民讨论。通过全民广泛讨论，几易其稿，宪法的修改可谓集中了群众的智慧。1982年12月4日，现行宪法在第五届全国人大第五次会议上以无记名投票方式获得高票通过。随着我国改革开放事业的不断深入，社会现实发生了很大变化，来自社会各方面对宪法进行补充修改完善的愿望也越来越强烈。1988年、1993年、1999年，全国人大根据执政党中共中央提出的宪法修正案草案，在充分听取社会各方的意见的基础上，三次共计17条宪法修正案对宪法进行了局部、实事求是的修改。由此看来，现行宪法的制定过程是向公民开放的，代表了民意，程序上民主，因而获得了民众的衷心拥护。用政治学的话来说，现行宪法的“合法性”程度是很高的，这不仅可看作是执政的中国共产党寻求在现代宪政体制下从革命党、领导党向执政党社会角色转变的实在努力，也可被认为是中国人民在历经100多年与封建主义、殖民主义的浴血奋斗，以及在新中国长年内乱后拨乱反正追求富强民主文明的道路上做出的抉择，即要建设一个宪法主治法治的文明的社会主义国家。

第二，从宪法文本的规定上看，体现了“人民主权”的基本宪政理念，把“人民共和国”的人民政权性质通过序言、总纲以及国家机构章节的若干具体规定进行了阐释。现行宪法的创制与实施过程在指导思想上恪守马列主义毛泽东思想邓小平理论，一个非常鲜明的特色是崇尚“人民主权”。在宪法序言部分，对人民在创建中华人民共和国的历史过程中所做出的贡献予以极高评价，如：“各族人民共同创造了光辉灿烂的文化”，“人民为国家独立、民族解放和民主自由进行了英勇奋斗”，“（中国共产党领导）中国各族人民在经历长期斗争后推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治”，“革命的胜利与社会主义事业的成就，是（中国共产党领导）中国各族人民取得的”，“本宪法以法律形式确认了中国各族人民奋斗的成果”。在第一章总纲部分，规定了国家的国体是“（工人阶级领导的以工农联盟为基础的）人民民主专政”（第1条），规定了国家的“一切权力属于人民”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”“人民依照法律通过各种形式和途径管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”（第2条）。国家经济制度的基础是公有制，但同时保护非国有经济，国家积极发展社会生产力以逐步改善人民的物质和文化生活（第6、7、8、11、14条）。国家发展教育事业以提高人民的科学文化水平，加强精神文明建设以提高人民的道德和法律素养，发展医疗卫生事业以保护人民健康，发展体育事业以增强人民体质，国家推行人口计划生育和保护环境的可持续发展战略（第19、21、24、25、26条）。国家确保社会秩序稳定和国家安全，武装力量属于人民，其使命是保卫祖国和保卫人民，一切国家机关和国家工作人员要“不断提高工作质量和工作效率”“依靠人民的支持，保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”（第27、28、29条）。为保障人民主权的宪法原则的落实，在第三章国家机构部分，现行宪法第57条至第78条规定了全国人民代表大会及其常务委员会的产生、职权及工作程序，第95条至第104条对地方各级人民代表大会的产生、职权及工作方式进行了规定。这两节规定再加上第112条至121条关于民族自治地方的人民代表大会的规定是对宪法第二条规定的具体化。既然国家的一切权力属于人民，那么人民只有有效行使自己的权力，才能真正实现当家作主的地位和作用。在中国，囿于经济、文化、地理、人口和技术等现实条件的制约，通常只能采用间接民主的形式，由公民通过选举产生“代理人”，由“代理人”在立法机关中代表公民（选民）行使各项权力，即采用“代议民主制”的形式管理公共事务。在国家机构章的规定中，全国人大在国家机关中享有至高地位，国家主席、国务院组成人员、中央军事委员会组成人员、最高人民法院院长、最高人民检察院院长均由全国人大选举产生，并有权予以罢免（第62、63条），国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的工作受全国人大及其常务委员会的监督（第67条），地方人大是地方国家权力机关，本级人民政府、人民法院、人民检察院由地方人大选举产生，其工作受地方人大监督（第96、101、104条）。除此之外，现行宪法第二章第33条至第50条对公民的基本权利与自由的规定可以说是对“人民主权”宪政原点的体现。没有人民的权利，自然会引致国家权力获取的逻辑链条中断，没有人民权利的委托授权，便没有人民主权，国家权力机关所拥有的权力就丧失了实质“合法性”。同时，没有人民的权利与自由，人民主权就丧失了意义，往往成为不良政体的“遮羞布”。

第三，国家实行民主，除了实行人民代表大会制度以外，还配套设计了共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主制度（城市的居民委员会制度、农村的村民委员会制度、职工代表大会制度）等以加强国家的政治民主建设。在序言部分第十自然段，指出“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，……今后将进一步发挥他的重要作用”“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。在第一章总纲和第三章国家机构部分，规定了我国的政体为人民代表大会制度，国家在人大制度基础上构建民主体制和实现社会主义。国家机构实行民主集中制原则，各级人民代表大会由民主选举产生，人大代表和人民代表大会要受人民（选民或原选举单位）监督，对人民负责；国家行政机关、军事机关和司法机关都由人大产生，对人大负责，除军事机关外还要定期向人大报告工作，受人大监督；中央与地方关系在中央统一领导下要充分发挥地方的主动性和积极性（第3、77、92、94、99、102、128、133条）。国家各民族一律平等，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权（第4条）。为建立民族区域自治制度，现行宪法第三章第六节共计用11个条文来规定“民族自治地方的自治机关”，使宪法第4条的原则规定得到较为详尽的表述。关于基层民主制度，大致有这些规定，“（国有企业）依法通过职工代表大会和其他形式实行民主管理”（第15条），“集体经济组织实行民主管理”（第16条），“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”“（居民委员会、村民委员会）办理本居住地区的公共事务和公益事业”（第111条）。

第四，国家权力受权利与权力的制约。它来源于公民权利，其运行受公民权利的监督与制约。公民中的选民通过行使选举权产生全国人大和地方各级人大代议机关（第3条、第59条、第97条），人大通过选举产生并有权罢免同级政府和法院、检察院等的首脑，（第62、63、101条），行政权、司法权要对人民代表大会负责并报告工作，接受人大及其常委会的监督，而人大代表又要接受原选举单位或选民的监督（第77、102、92、104、128、133条），通过这些制度的创设，为公民权（利）监督与制约国家权（力）的现代宪政理念得到实践提供了可能。在国家权力的分配方面，尽管不同于西方宪政体制的三权分立，但确实有相当程度的分工与制约，除了人民代表大会及其常务委员会享有很大权力外，其他国家机关的权力都是受到严格约束的。行政机关、司法机关若未能适当履行法定的职责，必须承担相应的法律责任。在人大内部，县级以上的人大通过选举产生本级人大常委会，人大常委会对同级人大负责并报告工作（第65、69、96条）；为确保人大常委会能切实发挥监督作用，“人大常委会组成人员不得担任国家行政机关和司法机关的职务”（第65、103条）。从第三章国家机构部分第62条、第67条、第69条、第92条、第94条、第104条、第111条、第128条、第133条的规定上看，现行宪法对国家机关的职能划分以及规范行使方面是浓墨重彩，占了相当比例的篇幅，人大与人大常委会之间、人大与政府之间、人大与司法机关之间不同的职权划分大体上是明晰的。

第五，宣示国家实行依法治国，包括执政党中国共产党也必须在宪法和法律框架内进行活动，不承认存在超越宪法和法律之上的特权。宪法序言最后一自然段指出：“本宪法……是国家的根本法，具有最高的法律效力”“全国人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的行动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。经过1999年宪法修正案第13条的修正，“依法治国”方略在现行宪法的规定中更加明确，据统计，现行宪法文本含有“依法”“由法律规定”字样的文字表述有35处之多。“中华人民共和国实行依法治国”“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”（第5条）。“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”（第33条）。宪法第二章公民的基本权利和义务部分中除了逐条列示公民所享有的基本权利外，还设定未经正当合法程序不得剥夺任何公民的权利与自由，如“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕”“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由”（第37、40条）。在第三章国家机构部分中，各国家机关的产生都得依照宪法，其职权范围的界限、权力的行使过程、行使方式也必须遵照宪法的规定。“全国人大是最高国家权力机关”“全国人大及其常委会行使国家立法权”（第57、58条）。“国家主席根据全国人大的决定和全国人大常委会的决定，公布法律，任免国务院组成人员，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令”“国家主席代表国家，接受外国使节；根据全国人大常委会的决定派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定”（第80、81条）。“国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”（第85条）。“中央军事委员会领导全国武装力量”（第93条）。“人民法院是国家的审判机关”“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级法院监督下级法院的工作”（第123、127条）。“人民检察院是国家的法律监督机关”“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”（第129、132条）。现行宪法对“司法独立”的规定，也体现了“依法治国、建设社会主义法治国家”的法治原则。“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外一律公开进行。被告人有权获得辩护”“人民法院依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”“人民检察院依法独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”（第125、126、131条）。

第六，保障基本人权。宪法在起草时充分考虑到中国的现实国情，对公民的基本政治、经济、文化、社会权利进行了实事求是的规定，并且坚持权利与义务相统一的原则，不回避对公民基本义务的具体规定，认为权利是相对的，有权利就有义务。在宪法的序言和总纲部分，规定了国家的根本任务是要发展社会主义市场经济，发扬民主，健全法制，实现“四化”（工业、农业、国防和科学技术的现代化），把我国建设成为富强、民主、文明、法治的国家。国家的发展与进步，使公民的基本权利拥有现实的物质基础和更加可靠的制度保障。这符合中国人关于国家与个人关系的思维逻辑。顺着这种逻辑，总纲部分对国家应实行的基本经济制度、财产保护制度、发展教育科学文化体育卫生等各项事业、推行人口计划生育制度和环境保护制度等做出了明确规定，这些，可以被理解为国家为了保障和实现公民的基本权利打下社会制度基础。显然，没有这些关于政治、经济、文化、社会的基本制度的支撑，侈谈人权是根本不现实的。不仅如此，这部分还规定了保护公民的个人合法财产权及继承权（第13条）、民主管理权（第16、17条）。现行宪法在总纲后国家机构前列示公民的基本权利和义务章，是一改传统宪法把关于公民的规定列为国家机构的规定之后的做法，在体例上提前以体现对公民基本权利的保障，应该说是相对于前三部宪法的一大进步。根据宪法第二章的规定，中国公民享有平等权（第33条）、选举权与被选举权（第34条）、政治自由（包括言论、出版、结社、集会、游行、示威的自由，第35条）、批评、申诉、控告或者检举的权利（第41条）、人身自由（第37条）、人格尊严权（第38条）、住宅不受侵犯（第39条）、通信自由与通信秘密权（第40条）、宗教信仰自由（第36条）、劳动的权利（第42条）、劳动者的休息权（第43条）、获得物质帮助的权利（第45条）、受教育权（第46条）、进行科学研究、文艺创作等文化活动的自由（第47条）。现行宪法除对全体公民的普遍享有的权利与自由做出较为明确的规定外，还分别在第48、44、49、46、50条对妇女、退休人员和烈军属、母亲、儿童、老人、青少年、华侨权利的保障。宪法规定我国公民的基本义务有“维护国家统一和个民族团结”（第52条）、“遵守宪法和法律，保守国家秘密、爱护公共财产、遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德”（第53条）、“维护祖国的安全、荣誉和利益”（第54条）、“保卫祖国，依法服兵役和参加民兵组织”（第55条）、“依法纳税”（第56条）、“劳动的义务”（第42条）、“受教育的义务”（第46条）、“行使本人的权利与自由时不损害公共利益和他者的权利与自由”（第51条）等8项基本义务。

二、中国宪法的宪政价值缺失

从本文前一部分的分析看来，我们肯定了中国现行宪法无论在价值还是在功能方面都体现或实践了宪政的取向。但是否它就是一部完美无缺忠实体现了现代宪政文明的时代精神的模范社会主义宪法呢？答案是否定的。这里不刻意注重从现行宪法制定的时代背景来分析，单从文本的字面解读来说，还存在很多方面不符合宪政精神或宪政学术标准的地方，值得大家来关注、思考和讨论。为建设现代宪政文明，我们必须完善与实施现行宪法。

篇（11）

政治文明是特定社会政治生活的进步状态，是人类社会在发展过程中不断追求的目标　，其本质在于先进的制度，特别是民主政治的制度文明。以民主、法治、人权为基本要　素的宪政，是人类政治文明发展的成就。深刻认识和准确理解宪政在政治文明中的地位　和作用，对于推进政治文明建设，具有重要的意义。

一、宪政在政治文明中的地位

社会文明相对于蒙昧、野蛮而言，是人类社会发展的进步状态，是不断发展没有终极　的过程，是一个多层次、有机联系的整体，“是增进文化创造的社会秩序。它包括四大　因素：经济的发展，政治的组织，伦理的传统，以及知识与艺术的追求”。[1]社会文　明作为一个整体，“它们的局部相依为命，而且都发生牵制作用。在这个整体里，经济　的、政治的、文明的因素都保持着一种美好的平衡关系”。[2]马克思在《(政治经济学　批判)序言》中指出：“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们　的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适应的生产关系。这些　生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上，并有一　定的社会意识形态与之相适应的现实基础。物质生活的生产方式制约着整个社会生活、　政治生活和精神生活的过程”。[3]按照上述论述，人类社会生活划分为并列的物质生　活、精神生活和政治生活三个方面。与此相适应，社会文明的整体就包括物质文明、精　神文明和政治文明。物质文明是精神文明和政治文明的基础，精神文明和政治文明对物　质文明有着重大的促进作用。它们在一定的社会条件下，总是不可分割地联系在一起相　互作用，共同推动社会文明程度的不断提高。其中“政治文明是社会文明系统中不可或　缺的一个部分”，[4]能为物质文明和精神文明建设提供基本的政治方向和民主与法治　的政治制度保障，反映着特定社会的物质文明和精神文明建设的制度化、规范化水平。　政治文明从内容上讲，包含政治思想文明、政治制度文明和政治行为文明三个要素。政　治思想文明包括政治理论、政治思想、法治观念、政治道德等，是政治文明中起决定作　用的因素，它往往决定着政治制度文明和政治行为文明的性质与程度。政治制度文明是　指政治与法治规范、政治与法治程序的文明程度，是政治文明建设的基本成果，是以法　律制度为核心的上层建筑领域的各项制度建设为基本形式的，具有代表国家意志的特定　表现形式。政治行为文明是人们政治生活、政治活动方式的文明程度，是政治思想文明　在人们行为上的反映。人们的政治行为必须在政治制度的范围内进行，受政治制度文明　的约束，与政治制度文明相吻合。政治思想文明、政治制度文明和政治行为文明是不可　分割地联系在一起的，思想文明和行为文明是制度文明的基础，制度文明是思想文明和　行为文明的保证。

在政治思想、政治行为和政治制度方面，人类社会经历了一个从君主专制到君主立宪　再到民主共和制这样一个完整的进化过程。现代政治文明是从资本主义开始的，资本主　义构筑的以自由、人权、民主、法治为核心的政治思想体系，发展了以民主政治制度为　核心的、与市场经济相适应的政党制度、选举制度、三权分立制度、代议制度、违宪审　查制度等一整套政治制度，推动了人类政治文明的发展，特别是公民参加政治权利范围　的扩大，宪政精神和法治观念的树立，表现了较高的政治文明程度。可以说，现代文明　是以民主政治制度为核心，以实施宪法、实行法治、限制和控制政府权力为保障的，“　民主政治最重要的意义在于能够有效维护政治合法性”[5]，维护民主政治制度的合法　性，必须要实行法治，实行法治的关键在于实行宪政。宪政是宪法规范与实施宪法的政　治实践相互结合而产生的政治制度。对于宪政的涵义，学界还没有完全一致的界说。有　的认为“宪政是国家依据一部充分体现现代文明的宪法进行治理，以实现一系列民主原　则与民主制度为主要内容，以厉行法治为基本特征，以充分实现最广泛的人权为目的的　一种政治制度”[6]；有的认为“宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为　基础，以保障人权为目的的政治形态或政治过程”[7]；有的还认为“宪政是以实行民　主政治和法治为原则，以保障人民的权力和公民的权利为目的，创制宪法，实施宪法和　维护宪法，发展宪法的政治行为的运作过程”[8]。上述表述虽然有一定的差异，但都　从民主、法治、人权三要素高度概括了宪政的内涵，揭示了宪政是由宪法所确认和规定　的民主政治制度及其实现的根本特征。宪政作为一种政治制度，是在民主与法治的基础　上发展起来的，是民主与法治的最高层次，蕴含在政治文明的范围之内，在政治文明中　居于极其重要的地位。首先，在资产阶级“人民主权”、“天赋人权”、“三权分立”　等民主政治理论指导下，诞生了资本主义宪法，形成了以民主政治法律制度为核心的政　治制度文明。实施宪法不仅是政治文明的要求，而且是一项根本的政治原则，并要求建　立一系列与之相适应的制度规范，使宪法得到真正的实施。宪法作为建立在经济基础之　上的民主政治的制度化和法律化的表现，是宪政的前提条件和法律依据，宪法的实施是　一个法治的过程，宪政则是宪法内容及其实施并对具体的政治和社会生活产生现实影响　的产物，是宪法所确认和规定的民主政治和法治的实行和实现，是民主政治与法治的统　一体。其次，民主政治是宪政的核心，民主作为一种制度形式，其本身不是目的。宪政　具有监控公共权力，防止独裁专断，以保障和推进民主的基本职能，能够实现平等、自　由等民主的内容。再次，法治是宪政的基础，属于政治文明的重要组成部分，是政治文　明的国家意志化，宪政作为法治的最高层次，必然要求政治文明在法治的轨道内运行。　所以说，宪政是政治文明发展的成就，是现代政治文明进步的结果和标志。

二、宪政在政治文明中的作用

宪政是对专制的扬弃，是专制政治和专制政体的对立物，是资产阶级民主政治和法治　的产物，是制度化的政治动态过程，是宪法的实施和实现，“是以民主和法治为基础，　以限制公共权力和保障公民权利为基本职能的制度体系”[9]。宪政的性质特征，决定　了它在政治文明建设中将发挥极大的作用。此作用主要是指通过宪法的有效实施，对社　会政治制度和社会政治生活所产生的影响效用及带来的有益结果。其作用主要表现在以　下几个方面：

(一)、宪政是对政治文明的提升和促进。政治文明的重要表现是政治制度文明，制度　建设是政治文明的核心和关键，而文明的政治制度首先需要通过法律来加以确认。宪法　作为国家的根本法，规定了基本政治制度、经济制度、依法治国原则、民主原则、公民　的基本权利及公民在立法、执法、司法中的法律平等原则、司法独立原则、违宪审查原　则、分权制衡(权力制衡)原则等政治制度。宪法的这些内容体现了人民主权原则，具有　明确的规范作用和社会作用，对国家权力运作、公民权利保障、国家基本制度的稳定和　法治秩序有积极有效的调整作用，宪法规定的这些制度是宪政的必要前提，是宪政的法　律形式和依据，属于静态的制度。宪政作为宪法规范与实施宪法的政治实践相结合的产　物，在具有宪法的静态依据后，更以动态的政治实践为中心环节，以宪法的有效实施为　重要条件，在实施宪法中将宪法确认和规定的制度具体化为一系列与之相适应的制度规　范，使宪法确认和规定的制度得以实行和实现，使维护公民权利与国家权力动态平稳的　宪政功能得到充分的发挥。所以，当宪法规定和确认的制度被有效实施时，这些制度则　实现了从文字上的制度向现实中的制度的过渡，唯有当制度对具体的政治和社会生活产　生了现实影响，才能体现政治制度的文明。

(二)、宪政能够保障民主政治制度的运行。民主政治既是政治文明的核心，也是宪政　的基础，宪政是民主政治的理想状态，是民主政治的最有力保证和最严密的制度体现。　民主政治，其本体意义是人民的统治，即只有人民才有权力支配国家权力，主治国家政　治生活及其权力运行，民主政治只有得到法治的保护才能实现为宪政，民主政治制度是　由内含一系列制度、程序和功能的宪政来体现和保障的。首先，宪政是法治的最高层次　，宪政以法治方式维护运作状态中的民主政治。近现代国家在国家体制上基本采用的是　间接民主即代议制民主，与代议制相伴随的普选制已成为现代宪政制度中的重要民主内　容。公民通过法定程序的表决和选举，使被选出的代表组成政府，负责制定法律和管理　公共事务，对全社会进行公正合理的管理。人民是通过其选举出的代表进行统治的，而　不是直接进行统治。为了防止代表背离人民的利益行使权力，保证公民权利和人民利益　不被侵犯，就要重视和强调制约和规范权力，要求通过监督机制和措施，实现公民对代　议制政府的制约和监督防范，而宪政的基本要求和功能是在于确定政府权力的界限，控　制政府权力以免其滥用，强调对政府权力的限制和防范。其次，宪政强调民主政治在结　构、功能上的制度化建设，然而民主终归是一种制度形式，并非是防止专制的最佳途径　，民主的滥用也可能产生专制，难以避免侵犯公民权利行为事实的发生。宪政的最终目　标不在于民主形式，而在于民主的自由、平等等实质性内容。宪政通过对参与机制、竞　争机制、法治机制的确立和完善，将间接民主或代议制民主所形成的权力置于特定的运　行规则当中，将权力配置与权力运行规范化，使民主政治有规则、有秩序地运转，并由　于公民参与政治的广泛和深入而更加广泛、廉洁、高效，实现民主的自由、平等等内容　。再次，民主政治本身也是一种程序政治，保护民主与人权是民主程序的主要手段，但　民主的程序并不能绝对保证人民的实体权利不遭受侵犯，不能完全地保证民主实质内容　和结果的实现。宪政使民主程序建立在法治基础上，使各政治主体都有依照代表公民意　志的民主程序规则参与政治，使政治权力的产生、交替、运行、监督和制约等公开化、　有序化，从而预防因权力的过分集中和滥用而产生的对公民实体权利的侵犯。

(三)、宪政能够建立和维护民主社会的正常政治秩序。政治秩序的文明程度是政治文　明的标志之一，良好的政治秩序是政治稳定的基础和核心，是指政治结构、政治关系的　相对稳定性和政治行为的规范性，宪政就是政治制度化、有序化的过程。首先，实行宪　政能够使民主社会的代议制政治结构得到法律确认的调整，使政治主体之间的权利义务　关系法律化，从而为政治秩序的建立奠定基础。由于政治关系是在法治的状态下存在和　发展的，能够形成稳定的政治秩序，体现政治文明的程度。其次，实行宪政既可以通过　法治规范的正确引导，使政治行为始终被限定在政治秩序和法治允许的范围内，又可以　通过法治规范的法律评价，来矫正和规制超出政治秩序和法治允许范围之外的政治行为　，以维护政治秩序的有序性，使政治行为文明成为宪政的价值目标之一。

(四)、实行法治，限制和控制政府权力是政治文明的保障，法治的核心和重点在于依　法约束政府权力，防范政府权力的滥用而造成对公民权利的损害。实行法治的关键是要　实行宪政，宪政要求把法治落实到权力主体的职责之中，所以宪政是法治的最高层次，　是政治文明的成果和标志。在民主社会，政府权力是人民主权意志实现的社会手段和工　具，但政府权力的行使者在行使和支配权力时有可能脱离人民这一主权者的控制。若缺　乏强有力的约束机制，就会使政府权力行使者背离人民的意志，侵害人民的利益。为了　防止权力的滥用，必须对政府权力的行使过程进行监督和控制。宪政能够建立和完善政　府权力的监督和制约机制，预防和制止滥用权力的行为。首先，选举制度是宪政的一项　制度，通过选举制度的有效实施，建立和完善权力行使者的选择机制，可以使权力行使　者得到有效的任用与否的制约。其次，从宪政的角度来看，人民赋予政府行政职权的目　的是为了使其能够有条件地履行其相应的行政职责，以保障和实现公民权利和人民利益　。职权和职责是对立统一的，人民赋予政府什么样的职权也就必然要求政府履行其相应　的职责，权责统一是法治的一项基本原则。从政府权力的职权和职责方面建立制约机制　，使职权与责任相一致，明确行使政府职权时而带来的全部责任，可以有效地防止官本　位和政府权力无所制约的专制化，使有限政府和公民权利本位的宪政观念深入到政治运　行之中。再次，以法治为基础的宪政特别重视对政府权力行使者的监督和制约，一方面　通过监督机制，将政府权力的运作纳入由程序、制度和国家强制力保证的法治范围，便　于人民对法定民主监督权利的依法行使。另一方面通过建立权力制约机制，规范政府机　构及其相互间权力的合理配置和分工、行使、运行来依法制约权力并以权力制约权力，　这也是一种有效的“对国家权力执行者的一种制约和限制”，[10]具有防止权力过于集　中、不受约束而易导致专制的积极意义。

(五)、宪政是保障人权和实现人权的手段。人权是民主政治的要求，人权的保障和实　现程度影响着政治文明的发展。法国1789年《人权宣言》序言指出：“不知人权、忽视　人权，是造成公众不幸和政府腐败的唯一原因”。人权是构成公民权的基础，公民权是　人权的法律表现。宪法在确定人权原则的同时，对本国全体成员即公民权利的基本内容　和范围予以了确认和规定，形成了公民基本权利，赋予了人权以最高的法律意义，使公　民权成为一种法律化的人权。宪政以人权为出发点和归宿，以保障和实现人权为目的。　首先，宪法对公民权利的规定，是对公民权利的集中和概括，赋予了公民在国家中的政　治地位和法律地位，每个公民都拥有法定的政治权利和自由，在参政、议政、督政等方　面具有平等的地位和权利。在宪法实施过程中，通过一系列权利保障的宪政手段，建立　健全与公民权利配套的制度，完善程序性规则，使公民的权利得以实现。其次，如何加　强公民权利的立法、司法、创设公民权利实现的重要条件和公民权利救济的有效途径是　宪政的重要任务之一，宪政通过违宪审查、宪法诉讼等宪法救济制度等一系列严密的制　度设置，能够有效地保障人权和公民权利免遭侵害，一旦遭到侵害也能通过法治的渠道　获得救济，从而维护法律面前人人平等的原则，保证人权和公民权利的真正实现，并不　断推进民主政治的进程。

三、宪政在推动政治文明建设中急需完善的主要问题

宪政在政治文明中的重要作用，决定了在政治文明建设过程上，必须重视宪政，以体　现和推动政治文明建设。

(一)、培养宪政精神。宪政精神是宪法意识、民主意识和法治观念的最高层次，包括　宪法至上、天赋人权、制约和限制政府权力、保护公民权利等精神和观念。宪法规范的　实施过程、宪政制度的具体实行和展开，体现和贯穿着宪政精神。宪政意识的高低反映　着宪政精神的程度。公民的整体宪政意识在一定程度上代表着政治文明建设的水平，政　治文明建设必须重视宪政意识水平的提高。培养宪政精神首先要培养公民的宪政意识。　在一个缺乏宪政意识的社会里，不可能建立民主政治并使之有效运转，也无法兑现宪法　对民主和保障公民权利的许诺，培养公民的宪政意识和宪政精神，如在立宪中体现民主　政治制度、充分体现对人权的重视和保护、利用现代化的宣传手段和组织形式，增强公　民的宪政意识和精神，这样才能确保民主政治的良性运行，形成公民特有的政治态度和　行为方式，使宪政意识和宪政精神溶入社会心理之中，反作用于社会政治，为政治文明　建设奠定坚实的社会心理基础。

(二)、实行法治。宪政是法治的最高层次，法治以一系列基本原则体现和支持了宪政　的主要内容和精神，并通过宪政得以不断地加强，法治的核心是依法约束政府权力，保　障公民的权利和自由。实行法治和建设法治国家首先要依宪法国，这不仅是一种政治意　向，而且是一项根本的政治原则。因为宪法是国家的根本大法，具有最高的法律地位和　法律效力，是确保民主政治制度，公民权利等具有合法性的根本法律依据。树立宪法权　威是政治文明建设的基本要求。其次，实行法治，要求建立一系列与之相适应的制度规　范，如以法制权、以权力制约权力、权力制衡的限制政府权力制度，司法独立制度、公　民权利平等制度，宪法至上、依法治国等制度。这些制度的建立和完善，既能保证宪法　对具体的政治与社会生活产生现实的影响，又能充分发挥宪政在政治文明建设中的作用　，以实现宪政“以约束和监控国家权力为途径，以保障并增进公民的个人权利与自由为　目标”[11]的要求和价值。

(三)、不断改革和完善党的领导方式和执政方式，实行依法执政。党的领导是我国社　会主义民主政治发展和政治文明建设的根本，党的领导的宪法地位，决定了它必须依法　执政。依法执政是现代法治对执政党领导方式和执政方式的要求，执政党在国家政权的　组织、运行方面，以及以此为基础管理国家和社会事务时，其权限、程序、实施方式等　必须有宪法和法律的依据，必须按照宪法和法律的规范，不允许有超越宪法和法律的行　为，这既是现代民主法治国家的一项基本原则，也是宪政的基本要求。改革和完善党的　领导方式和执政方式，对于实现宪政、推进政治文明建设具有全局性的作用。实行依法　执政，至少应考虑三个方面：第一、树立依法执政的意识。在我国，宪法和法律把党的　主张、经过法定程序上升为国家意志，它们是党的主张、人民的意愿和国家意志的集中　体现。维护宪法的权威是党必须遵守的一项基本原则。在一个法治社会中，如果执政党　不遵守宪法，不承认宪法的权威，没有依法执政的意识，就会失去其存在的法律基础。　因此，树立依法执政的意识，保证党的活动在宪法的控制之下，并无超越宪法的特权，　是实现党依法执政的根本点。第二、要求党的执政活动本身法制化，即党对国家权力进　行领导的内容、方式和程序要通过立法具体化、规范化、改变党与国家权力机关在重要　权力上的重合或替代作用。在坚持党的领导的前提下，支持并不干涉国家权力机关、行　政机关、司法机关对各自职权的独立行使，充分发挥其职能作用，进一步完善党的领导　体制和工作机制，改进党的领导方式和执政方式。第三、以宪法和法律规范党的行为，　使党的执政行为具有合宪性和合法性，即通过宪法和法律程序，将党对国家政权的领导　纳入程序化、制度化和规范化的范畴，使其行为规范要有具体性和透明度，以便执行和　监督，从而改变个别层面存在的不依宪法办事的不法状态。只有这样才能使党的领导的　权威有法律保障，使党在宪法和法律的范围内活动，这是宪政的基本要求，是依法治国　的应有之义。

(四)、从立法和法律实施方面充分保障各种形式的社会监督。在我国现阶段，对国家　权力的外部监督方式主要有新闻舆论监督、民主党派监督和公民的申诉控告监督，尽管　这些监督方式尚处于薄弱状态，但是只要通过立法和法律实施，强化新闻舆论监督，从　制度上保障民主党派的政治参与并发挥其应有的作用，有效启动国家权力系统内部的审　查申诉控告机制和纠错机制，就能保证这些外部监督的有效作用，使宪政的优越性得以　发挥，从而有力地推动政治文明建设的不断完善。

(五)、建立行之有效的违宪审查制度和宪法诉讼制度。如前所述，违宪审查和宪法诉　讼制度是公民权利实现的重要条件和公民权利救济的有效途径，是宪政的重要任务之一　。我国的违宪审查体制采用的是代表机关审查制，主要是全国人大及其常委会监督宪法　的实施，但是全国人大是非常设机构，其常委会虽是常设机构，但却实际担负着最高国　家权力机关的职能，行使着数十项职权，基本没有时间和能力对国家机关的立法行为和　行政行为的合宪性进行违宪审查，难以有效地防止国家、公共权力对公民基本权利的侵　害。因此，应根据我国的国情，在借鉴世界各国违宪审查制度经验的基础上，设立独立　的违宪审查机关，以立法的方式规定具体的实施违宪审查的程序。另外，我国目前法制　尚不健全，公民的基本权利还有一部分只在宪法中予以了规定，而无其他部门法的规定　。当公民的这一宪法权利遭受侵犯时，司法实践的通例是不能直接援引宪法作为诉讼和　裁判的依据，从而使公民的宪法权利得不到有效的保护。由于宪法作为根本大法，其本　质特征仍是法律，理应具有司法适用性。强化宪法的直接效力和适用性，确立宪法诉讼　制度，是公民基本权利在宪法上得以实际保障的重点，是以民主政治为核心的政治文明　的客观要求。

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