离任审计论文大全11篇

离任审计论文篇（1）

二、自然资源资产离任审计的对象范围

自然资源是审计的载体。联合国环境规划署(UNEP)认为，自然资源是在一定时间、地点、条件下能够产生经济价值，以提高人类当前和将来福利的自然因素和条件。《英国大百科全书》将自然资源定义为:人类可以利用的自然生成物及生成源泉的环境能力。前者如土地、水、大气、岩石、矿物，以及其群集的森林、草场、矿床、陆地、海洋等;后者如太阳能、地球物理的循环机能、生态学的循环机能、地球化学的循环机能等。《中国大百科全书》认为:自然资源作为生产资料和生活资料的来源，一般包括土地资源、水资源、生物资源、气候资源、旅游资源等(刘耀彬，2014)。并非所有的自然资源都是资产。根据《企业会计准则》，资产主要特征是能够给所有者带来收益。自然资源要成为自然资源资产，需要进行资产化，即将自然资源作为商品投入社会的再生产，提供服务，以获得资产收益。因此，自然资源资产是人类生存和发展的物质基础和社会物质财富的源泉，是自然环境中天然存在、在一定的技术经济条件下可提高人类当前和未来福利、具有稀缺性、有用性(包括经济效益、社会效益、生态效益)及产权明确的自然资源。自然资源资产的范围十分宽泛，根据生成机理、生成条件、稳定性和蕴藏量等进行分类，自然资源资产可分为无限的和有限的自然资源资产，其中有限的自然资源资产根据其可更新性和可再循环性等方面存在的差异又可分为再生性的和不可再生性的自然资源资产(王文军，2013)。在我国开展自然资源资产离任审计的初期，要突出审计重点，抓自然资源资产的主要方面，才能取得预期的效果。当前，选择自然资源资产离任审计的审计对象范围，可重点关注关系经济社会发展的生产资料和关系人民生活的生活资料，特别是要加强对战略性资源的审计。具体来说，自然资源资产离任审计的审计对象范围可包括以下5个方面:1.矿产资源。这类资源属于不可再生性自然资源，其中:有些可以通过再循环回收得到重新利用，包括金属矿物和许多非金属矿物;有些是一次消耗性的，包括煤、石油、天然气等能源矿物。2.土地资源。土地资源利用类型一般分为耕地、林地、牧地、水域、城镇居民用地、交通用地、其他用地(渠道、工矿、盐场等)以及冰川、永久积雪、石山、高寒荒漠、戈壁沙漠等(朱群芳，2013)。3.水资源。水资源是不可替代的一种重要资源，不仅为维持地球一切生命所必需，而且对一切经济问题都有生死攸关的重要意义。它虽然可以再生，但再生的速度和数量都是有限的，而且分布不均匀。4.森林资源。森林作为地球上可再生自然资源，在人类生存和发展的历史进程中起着不可替代的作用，它是“地球之肺”，净化空气、保护土壤、涵养水源、调节气候。5.海洋资源。海洋资源指的是与海水水体及海底、海面本身有着直接关系的物质和能量，包括海水中生存的生物，溶解于海水中的化学元素，海水波浪、潮汐及海流所产生的能量、贮存的热量，滨海、大陆架及深海海底所蕴藏的矿产资源，以及海水所形成的压力差、浓度差等。广义的还包括海洋提供给人们生产、生活和娱乐的一切空间和设施。

三、自然资源资产离任审计的审计内容

自然资源资产离任审计与经济责任审计和资源环境审计具有密切的联系，自然资源资产离任审计是经济责任审计和资源环境审计的交集。在确定领导干部自然资源资产离任审计的内容时，既要考虑《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》及其实施细则的规定，又要考虑资源环境审计工作的要求，如《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》等。根据十八届三中全会作出的关于生态文明建设的战略部署和上述影响因素，自然资源资产离任审计的审计内容主要包括以下几个方面:

(一)自然资源资产使用情况1.自然资源资产可持续利用情况。审计要关注储存性资源的可持续利用情况，是否将相对固定的供给量分散在较长时间内使用;关注恒定性资源的可持续利用情况，是否在现有的条件下最经济有效地利用资源，有无由于使用不当造成资源闲置浪费和经济损失情况等;关注临界性资源的可持续利用情况，是否能平衡当期使用收益和未来使用能力之间的关系，既在当期取得尽可能大的收益，又不影响未来利用资源的能力等。2.自然资源资产有偿使用情况。审计要监督自然资源资产价格和税费改革情况，关注价格是否反映了市场的供求关系、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复成本等;关注自然资源资产的配置情况，能由市场形成的价格是否交给市场定价，是否收取合理的使用费、保护费、补偿费;关注政府在自然资源资产配置中发挥作用情况，自然资源资产产权出让转让是否采用招拍挂形式，防止无偿或低价转让，造成国有资产流失等。3.自然资源资产节约使用情况。审计要把资源是否节约使用放在重要位置，关注是否着力推进资源节约集约利用，提高资源利用率和生产率，降低单位产出资源消耗，有无乱采(挖)滥伐、无序开发等导致资源浪费情况;关注自然资源资产消费方式和结构调整情况，有无加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，如降低煤碳消费占能源消费总量的比重等;关注自然资源资产开发使用中的科技创新的投入及成效，关注节能低碳产业和新能源、可再生能源发展情况，是否大力发展循环经济，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化，提高利用效率和效益。4.自然资源资产实物量和价值量变化情况。审计要关注自然资源资产存量及其变化情况，来评价领导干部的生态政绩是“正”还是“负”;关注自然资源资产的质量情况。关注自然资源价值量变化情况，包括自然资源单位价格估定与总价值量核算。对直接参与市场交易的自然资源是否与未进入市场交易的自然资源采用不同的估价方法，直接参与市场交易的是否采用市场法进行估价，如市场估价法、成本核算法、净价法等。

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2、离任审计应在被审计对象离任前完成

离任审计对降低企业经济损失、增强被审计人员以及企业其他人员的责任感、保持审计威慑力等方面，都具有不可替代的作用。企业应先进行离任审计，再进行人事任免。离任审计意见应作为干部任免的重要依据，避免"带病"提拔或重用。不应延后进行审计，将离任审计搞成补充审计。有的企业由于审计环境或审计人员配备的问题，不进行离任审计，或在被审计人员办理完离任手续很长时间以后再补充进行离任审计，错过了离任审计的最佳时机，增加了离任审计的难度，增加了审计成本。应在审计报告出具前，被审计人员不得办理离职手续。当然，被审计人员在本集团内部企业之间轮岗调动的，如果被审计人员在办理离职手续后仍然受控或可控，可视情况办理离职手续。

3、离任审计应安排当事人现场述职

离任审计收集的资料应包含被审计人员的述职报告并安排被审计人员进行现场述职。被审计人员可以对审计组进行述职，或在述职时安排审计组人员在场。被审计人员现场口头述职，可以突出其自身工作的重点内容，并对书面述职材料进行解读，便于审计组人员理解。同时，现场述职还能够强化审计组的权威性，扩大内部审计的影响。

4、离任审计的范围不应局限于企业高级管理人员

离任审计的范围应扩展到重要部门负责人、重要的业务主管，以充分发挥离任审计的积极作用，可适度借助接任人员和企业其他部门兼职审计人员的力量开展审计工作。比如，全球领先的信息与通信解决方案供应商华为公司，将离任审计的范围扩展到与经济及投资工作关系密切的业务负责人及主要业务人员，这些业务包括但不限于财务、采购、市场、外协及各类合同管理和投资管理。

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二、自然资源资产离任审计存在的问题

1.指标体系尚未建立和完善。

目前，自然资源资产所有权人不明确，所有权人权益不落实，是造成一些生态环境突出问题的重要原因。

2.审计重点、内容和范围不明确。

自然资源资产离任审计对于全国各级审计机关来说是全新的课题，据了解，目前全国已有部分地方的审计机关开始进行探索。自然资源资产所涉及的范围广，就审计而言，自然资源资产离任审计审什么、怎么审，无先例可以借鉴，一些基础工作还有待于规范和完善。

3.目前自然资源资产离任审计较难实施

从上至下没有建立相应的责任追究机制，就算确定了审计的对象、内容、范围，审计结束后也不能对相关责任人追究责任，审计结果难以得到应用。

三、加强自然资源资产离任审计的措施和对策

1.调查摸清地方现有的自然资源资产现状。

由相关部门组成调研组对林业、环保、水保、农粮、国土、矿管、水利、工信等单位和部门涉及自然资源资产的情况进行调查研究，收集相关资料，了解地方自然资源资产分布和管理情况，明确所有权，形成自然资源资产数据档案，在各单位、部门之间要实现信息资源共享。同时，向审计“金审工程”建议将自然资源资产数据库列入审计OA“1拖N”系统，为开展自然资源资产离任审计做好数据资料储备，便于今后更好的开展这项工作。

2.建立和完善自然资源资产的指标和考核体系。

自然资源和经济有所不同，如何量化评估自然资源资产，需要政府和相关部门根据上级下达的指标任务并结合实际情况进行指标分解，建立起一套科学可行的计算方法和指标体系。同时，生态环境问题的解决根本上还要从干部考核上下工夫，不少地方的发展片面地依靠自然资源，这种竭泽而渔的做法在目前我国环境问题已到达临界点的背景下已然行不通。只有通过建立和完善自然资源资产考核体系，出台对干部实行自然资源资产、生态环境考核的实施细则,使领导干部在考虑如何实现经济增长的同时，高度重视包括环境、生态、污染治理等各项指标，才能摒除过去牺牲青山绿水、片面追求GDP的做法，才能落实好十八届三中全会提出的建设生态文明的要求。

3.明确自然资源资产离任审计的对象、范围和内容。

要通过摸清自然资源资产的现状，结合审计的监督职能来确立审计对象、范围和内容。对涉及自然资源资产的各级政府部门和单位，其领导离任时都可作为审计对象。同时要结合相关部门、单位的职能来明确审计内容，如对林业部门要着重检查其贯彻执行国家关于林业建设和发展的方针政策、完成植树造林指标、森林资源管理、森林采伐监督、林权林地管理以及合理开发利用等情况；对环保部门要着重检查贯彻执行国家环境保护方针政策、开展环境影响评价、监督自然资源开发利用活动、处理重大污染和生态破坏事件、监督执行国家环境质量标准和污染物排放标准、农村生态环境保护等情况。对相关部门、单位的审计重点应围绕涉及现有自然资源的资产负债以及指标完成情况来实施。

4.建立科学、完善的自然资源资产离任审计评价体系。

实施自然资源资产离任审计，就必须建立起审计评价体系，才能使审计结果得到有效应用，也将使领导干部在任期间更加重视生态环境保护，在进行重大决定时能充分考虑生态因素。可参照领导干部经济责任审计评价体系，细化评价项目，设定评价档次，对领导干部在任期内对自然资源资产的管理使用、科学利用等情况在审计结果报告中给予中肯的评价，也和经济责任审计报告一样归入领导干部个人档案，作为各级党委、政府选拔任用领导干部的重要依据之一。

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关键词：自然资源资产 离任审计 领导干部

好的生态环境是人们赖以生存的必要条件，近年来国家越来越重视对生态环境的保护。2016年4月出版的《系列重要讲话读本》中提到，要像对待生命一样对待生态环境。生态环境关系着人类的生存，以牺牲环境为代价换取经济增长如今已不可取。有些省市比如苏州在2014年就已经把绿色GDP作为党政领导干部的考核标准。

一、文献综述

（一）开展自然资源资产离任审计的必要性。林忠华（2014）提出了领导干部实行自然资源资产离任审计的两个作用：一是事前预警，二是事后追责。董贤磊（2014）认为自然资源资产离任审计不仅可以规范地方政府领导干部的行为，减少资源浪费等问题；还能明确领导干部责任。蔡春、毕铭悦（2014）认为实行自然资源资产离任审计可以促进环境审计与经济责任审计融合发展，使得自然资源资产产权制度得到完善，加快生态文明建设的发展步伐，加强国家治理能力，以推动国家现代化发展。本文认为开展自然资源资产离任审计的必要性在于：一方面是我国经济责任审计的一个拓展和延伸，另一方面也是环境审计的重要组成部分；不仅可以防止各级领导干部以牺牲自然资源来达到经济发展或提升政绩的目的，同时也为领导干部选拔制度提供了新的举措；促进我国生态文明建设，从而使得自然资源的社会效益、经济效益达到高度统一。

（二）自然资源资产和自然资源资产离任审计。张友棠等（2014）将自然资源资产定义为国家所拥有或控制的各种具有使用价值的自然资源。张宏亮等（2015）定义自然资源资产为正在和即将进行经济开发利用的、具有环境与社会功能的和与这些自然资源相联系的自然资源。湖北省审计厅课题组（2014）则认为自然资源资产是指在现有认知程度和科学技术条件下，能为所有者带来经济效益并用货币在核算体系中加以计量、确认的自然资源。陈波、卜蹯琦（2014）研究认为自然资源资产离任审计是资源环境审计和经济责任审计之间的交集，与此同时又是经济责任审计下的一个子集。从上述学者的观点中可以得出结论：自然资源资产是指在当前的技术条件下，自然界中能够为人类所利用，且能够产生合理经济价值或要恢复原状需要消耗资金的天然物质和自然能量的总和。所谓自然资源资产离任审计是指与领导干部经济责任审计相结合，对现有国家自然资源资产进行审计。

（三）自然资源资产离任审计的主体。黄溶冰、赵谦（2015）认为审计主体应以各级审计机关为主导，并采取“上审下”的模式。董贤磊（2014）认为由于目前审计主体权责不明，导致审计范围要远远广于经济责任审计，这就需要相关部门的协调配合。彭巨水（2014）研究发现开展领导干部自然资源资产离任审计的主体不仅包含目前政府相关部门对领导干部的经济责任审计，还应当包括更为专业的诸如环境保护、地质修复、矿产开采等方面的内容。蔡春（2014）提出应把构建以国家（政府）审计为主导的自然资源资产离任审计组织体系作为当前形势下的首要任务。然而，安徽省审计厅课题组则认为对自然资源资产进行离任审计的主体有且只有国家审计机关。根据上述分析，本文认为审计主体应该覆盖各种形式的审计，逐步建立起以国家审计为主，内部审计和社会审计为辅的多主体形式。

（四）自然资源资产离任审计的对象和范围。对于自然资源资产离任审计的对象，安徽省审计厅课题组（2014）认为应该是各个地方党政机关领导干部。彭巨水（2014）认为审计对象的界定十分重要，审计对象是指地方各级政府负责人还是政府相关部门负责人，需要进一步确定。由于按照我国当前的行政体制，领导干部的范围不确定，导致相关责任无法追究。陈献东（2014）认为自然资源资产离任审计的对象范围可包括矿产资源、土地资源、水资源、森林资源、海洋资源等五个方面。张宏亮等（2015）认为审计的范围为地方党政主要领导干部任职期间的相关资源环境状况及资源环境保护政策的履行情况。

（五）审计的主要内容和评价指标。对于审计内容，王复美（2014）研究认为审计的内容包含自然资源专项基金使用的合规性和经济性，管理政策执行的效率以及管理的可持续性。湖北省审计厅课题组（2014）重点提出自然资源资产审计的内容应该包括土地资源、森林资源、矿产资源、水资源。对于评价指标，张宏亮等（2015）研究认为自然资源资产离任审计是一个全新的概念，尚没有成熟的指标，根据理论界和实务界相关人士的意见，审计指标的评价原则为：自然资源与环境相结合；数据可取得；关乎人身健康、回应社会关切；区分主指标与副指标。陈波（2015）认为构建合理的自然资源资产绩效评价指标体系应满足若干基本的质量特征，主要包括指标的数量不宜过多、指标明确具体、评价指标应具有针对性和实用性这三个方面，并按照自然资源的类型概括了若干代表性绩效评价指标并形成体系。湖北省审计厅课题组（2014）认为应按照审计重点和审计内容确定考核指标，在评价时还应考虑指标数值、计量标准及来源、评价标准参考值及参考值来源，并加以说明。综上所述，自然资源资产离任审计的审计内容主要包括：自然资源资产使用情况、管理情况以及监管情况。自然资源资产绩效评价指标体系应满足若干基本的质量特征，并按照自然资源类型概括若干代表性绩效评价指标。

（六）审计主要目标。黄溶冰、赵谦（2015）指出领导干部自然资源资产离任审计目标包括合规性、效率性、经济性和效果性，即对自然资源开发使用过程中，是否违反国家政策法规、是否注重投入产出效率、是否存在损失浪费、是否能实现预期目标等进行审计评价。张宏亮等（2015）则认为自然资源资产离任审计的终极目标是以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线，根据有关法律法规，对党政领导干部在其任职期间的有关资源环境保护政策的履行情况进行审计并进行评价。蔡春、毕铭悦（2014）认为自然资源资产离任审计的目标是为了促进自然资源资产保护责任的全面有效履行。陈献东（2014）认为审计的根本目标是通过揭示领导干部在自然资源资产使用、管理和监管方面存在的突出问题，从体制、机制和制度层面分析原因，提出建议，促进领导干部树立正确的政绩观，推动科学发展，维护人民群众的根本利益，维护国家资源安全。综上，本文认为，通过开展自然资源资产离任审计，可以增强领导干部的责任感，加强生态环境保护，并作为领导干部升迁的考核内容之一。

（七）审计主要程序和审计报告。审计程序主要包括计划阶段、实施阶段、报告阶段。张宏亮等（2015）提出了审计具体指标及运用的程序，分别为明确各指标的计算方式、进行指标分值计算、指标权重设计、地方领导干部分值计算、绩效评定五个步骤。许萍、何畅（2015）指出审计报告的内容包括理清领导干部与对应自然资源资产的基本情况，本次离任审计的具体情况，根据各类数据情况提出审计结论，根据审计结论提出解决措施等。可以根据审计报告结果对领导干部进行奖惩，也可以作为下一年继续编制自然资源资产负债表的基础，还可以根据审计结果更加全面地了解自然资源状况。

二、研究不足与展望

（一）研究不足。（1）目前的文献主要集中于少数权威学者，缺乏跨界合作。通过文献综述可以看出目前研究自然资源资产离任审计的只有少数学者，且研究成果的深度和水平有待提高。自然资源资产离任审计需要协调水利局、国土局、环保局等在内的各职能机构，而目前跨界合作的研究较少。另外开展研究的学者主要是高等院校的科研人员，缺乏与国家审计人员的合作。（2）理论研究越来越丰富，但是研究内容同质化。目前国内外学者对此问题越来越重视，研究成果较丰富，很多领域的专家学者甚至成立了课题组对这方面加强研究，也得出了一些学术成果。但是研究的内容大多集中于自然资源资产离任审计的定义、概念、内容和范围等基础性知识，研究深度和范围较窄，没有形成统一认识。（3）缺乏实证研究。实证研究目前是国内外公认的一种科学的研究方法，但截至目前很少有对自然资源资产离任审计开展实证研究的，主要原因在于我国目前的自然资源产权不明，开展研究需要取得来自国土资源局、水利、林业等各部门的数据，而数据难以取得。

（二）研究展望。（1）开展联合审计。自然资源包含的范围较广，牵涉到的部门较多，高校学者主要集中于理论研究，而对具体资源缺乏深入了解，又没有实践经历。建议下一步以高校学者为主，资源职能部门和国家审计人员为辅来开展联合审计，以不断丰富自然资源资产理论研究。（2）深化研究内容，形成统一认识。目前的研究讨论了自然资源资产离任审计的基础性问题，但是观点不一。下一步可以根据试点省市的实际情况逐步确立统一相关的基础性概念和框架，并将研究深化，解决好更加深层次的问题，比如审计方法和审计报告等。（3）建立自然资源管理信息系统，开展实证研究。目前，虽然一些省市开展了试点研究，但是没有公布研究过程和结果的具体数据，下一步需要政府出台相关法律法规，规定试点省市不仅要开展审计，还要公布审计数据，并建立责任追求制度。另外应建立我国自然资源资产管理信息系统，把相关职能部门的数据都收集到系统中，这样才能有助于开展实证研究。

参考文献：

[1]黄金曦，钟浩.领导干部自然资源资产离任审计的探讨[J].商业会计，2015，（10）.

[2]陈波.论产权保护导向的自然资源资产离任审计[J].审计与经济研究，2015，（5）.

[3]黄溶冰，赵谦.自然资源资产负债表编制与审计的探讨[J].审计研究，2015，（1）.

离任审计论文篇（5）

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1003-2851（2012）-09-0223-02

离任审计是指审计机关（或其他审计组织）接受委托，依照国家法律、法规和有关政策，对党政机关、人民团体、企事业单位的法定代表人和其他主要负责人任职期间所在单位财务收支的真实、合法和效益及其履行经济责任情况进行监督、评价和鉴证的一种经济监督活动。

离任审计作为我国干部管理制度改革的一项举措最早于1985年6月在黑龙江省齐齐哈尔市开始试行，之后在全国全面推广试行并形成一项经常性的审计制度。出现的时间虽不长，但产生的作用与影响却日见凸现，逐渐被人们所认同。不可否认，几十年来，离任审计适应了我国经济体制改革的需要，强化了国家对党政机关、企、事业单位的经济监督，在保护国家资产、严肃财经法纪、促进廉政建设方面起到了一定的作用。但在理论上和实践上离任审计还存在一些亟待解决的问题，远未达到经济建设和社会变革的要求，需要加以不断修正和完善。现就离任审计的有关问题作一些初步探讨并谈几点肤浅的认识。

一、离任审计的主要内容

离任审计的内容主要包括两个方面：

（一）离任领导干部在任职期间的主要政绩。包括本单位职责范围内的任务，含上级党委、政府和主管部门交办的任务完成情况，依法行政和经济发展项目、目标的完成情况等。

（二）领导干部任职期间应承担的经济责任。包括财务收支、债权、债务、资产分配的合法性、真实性；国有资产管理使用情况；内部管理制度的健全、有效性；离任干部有无、贪污腐化或失职、渎职给国家造成的损失问题，以及其他需要审计的事项。

通过审计，查明领导干部任职期间工作决策有无失误，有无明显短期行为，是否有管理不善的问题，财务管理制度是否健全，债权、债务是否清楚、真实，资金来源是否正当合法，有无“三乱”现象，各项开支是否合理、合法，有无弄虚作假、化公为私、贪污腐化、挤占挪用、私设小金库行为，企业是否有虚报财务数据偷逃税款现象等。

二、对离任审计几个问题的思考与认识

（一）对离任审计时间界定问题的认识

由于人们对离任审计认识上的偏差，有的同志简单地从字面上诠释“离任审计”在时间上的涵义，认为离任审计工作或置于离任前，或安排在离任后，由此产生审计标准、审计鉴证以及审计评价的变化。另外，在现实工作中，有些政府、组织人事部门及上级主管部门在考核任用领导干部时不是先经过对这些领导干部进行离任审计，往往是先下达调令任用书，然后才由主管部门委托审计部门进行离任审计，这种先离任后审计的做法不仅使审计质量受到很大影响，而且还会带来严重不良后果，也违背了审计的目的，其主要后果有以下三方面的不利：一是不利于审计工作的开展。由于离任者已离任，往往使审计认证工作无法进行，即使找到本人，由于已任新职或离退，对离任审计工作不予积极配合，致使离任审计工作开展难。二是不利于经济责任的划分以及审计结论的落实。由于原任领导已离任，新任领导已到任，审计部门未经审计尚未下达审计结论，那么势必造成某一单位或部门的经济责任难以划清，如企业经营管理不善造成的亏损，究竟是前任领导的责任还是后任领导的责任，或者是两者都有责任的情况下，谁承担主要责任等等，这就给审计工作造成诸多麻烦，影响审计的工作质量。再者，先离后审，难免使离任审计游离于一种形式，审计结论成为一纸空文。离任审计是对原任领导经济责任及政绩的鉴定、评价，其审计结论也有利于新任领导掌握单位经营管理情况，便于开展工作。倘若离任后再审计，不仅使新任与旧任工作难以衔接，对旧任领导工作的审计结论无处落实，新任领导也不能及时处理以后审计工作中出现的问题，不仅不利于新任领导开展工作，而且使离任审计成为走过场。三是先离任后审计不利于对腐败行为的及时追究。实行领导干部离任审计是干部人事制度改革的措施之一，导致这一制度产生的根本原因是越来越多的领导干部在任期间的经济责任缺乏监督与控制，使组织人事部门及上级主管部门在任用干部时失去必要的考察依据，某些有一定权力的领导，不是将手中的权力用于单位事业的发展，而是，浪费国家资财，以致于出现“搞垮几个厂，照样当局长”的不正常现象。倘若实行先离后审，势必造成这样的领导没经审计，便一走了之，不承担任何经济责任，腐败者得不到应有的追究，那些、失职、渎职等以改革为名行谋私之实的领导得不到应有的查处，这也严重背离了离任审计的初衷，不可能达到离任审计的目的。

综上所述，笔者认为：离任审计的最佳时间应是在离任前而非离任后，这样，领导干部的选拔工作便建立在审计的决定基础之上，组织人事部门和上级主管部门将审计结果作为考核任用和管理干部必备的依据和条件之一。经审计发现有经济问题的不能进行调离和任用。坚持先审计后离任的原则，有利于考察任用干部，符合离任审计的初衷，最终才能达到离任审计之目的。

（二）对离任审计主体确立问题的认识

审计的主体是指受委托人的委托，依法参与审计活动，对被审计的对象作出客观公正评价、鉴证的审计机关或审计组织。离任审计按照工作是否具有强制性分类，属于委托审计的一种，其特点之一就是必须接受委托人的委托后，才能进入审计程序，而且对领导干部的离任审计绝非等同于一般意义上的委托。然而，在审计实践中我们了解到，对离任审计的委托出现了多种多样的情况：有人大机关委托的；有组织部门委托的；有上级领导交办的；有纪检、监察机关委托的；也有离任者个人委托以及继任单位委托的等等。如此繁多的委托形式，是对离任审计委托概念认识不清的表现，而且由于接受委托人的形式不同，往往导致审计主体的确立的随意性，如：可选择国家审计机关、社会独立的审计组织机构或者是内部审计组织等。由于审计主体的选择不同，不可避免地使审计的最终效果和质量有着本质的差别。笔者认为，对领导干部的离任审计，审计主体应确立为社会独立的审计组织机构，主要原因是：从离任审计的目的看，是对被审计人的经济责任及相关的情况作出客观公正的评价和鉴证，以便为委托人正确地考察和使用干部提供依据，从公认角度讲，社会审计组织机构（如注册会计师事务所、注册审计师事务所）独立于任何企业、经济组织和政府，不受任何组织或政府的干预，这种客观的、独立的地位，保证了其公正职能的实现，提高了可信性。作为国家审计机关实施离任审计，由于其代表政府行政行为，虽然具有权威性，但缺乏独立性，尤其是地方审计机关，往往受制于地方政府的干预，其作出的审计结论容易受到地方短期行为与局部利益的影响，不利于对离任领导作客观意义上的评价。由内部审计机构从事离任审计工作就更不合适，原因有三：从离任审计委托人的性质来看，是专指对被审计人赋有考察、任用和罢免权力的机关或部门，非同于一般意义上的委托，倘若委托单位内部审计机构进行离任审计，只能说是走过场或是拘于形式；其二从社会公允的认同程度上看，单位内部审计远未达到其应有的地位和权威性，不足以得到社会的认同。其三，内部审计容易局限于审计人员的素质和受制于长官意志，使审计结论令人怀疑，试想：若审计结论的真实性、可靠性受到影响，审计的目的和意义何在？

因此为了确保离任审计工作的客观公正，审计结论的真实可靠，最终实现离任审计的目的，笔者认为应由组织部门或上级主管部门委托独立的审计组织机构来作为领导干部离任的审计主体更为合适。

（三）对干部离任审计客体问题的认识

审计的客体是被审计的内容和对象。离任审计是对被审计人任职期间所在单位财政、财务收支及其履行经济责任情况进行全面评价和鉴证。在实际工作中，有人片面地将离任审计理解为对被审计人员的经济问题调查，只要个人不出现重大经济违纪事实，即便是离任者出现种种问题，也不将这些问题与被审计人员相联系，因此出具的审计结论不可避免地带有片面性，也不可能全面、公正地评价任用干部。出现这种情况的原因在于：其一，对离任审计客体两重性特点认识不清，由于离任审计具有委托人对离任干部考核和评价这一职能，在审计客体中引入了被审计人任职期间的政绩和履行经济责任这一特定内容，因而评价的对象不仅仅是被审人个人的经济问题，作为单位主要负责人，其一举一动将直接影响到单位的经济、行政、管理等方方面面，对于单位的经济行为、经济效益、各项管理指标等方面的审计更有助于全面深入地了解被审计人的工作能力、管理能力等综合素质，从而为领导干部的离任提供更为全面、准确和客观的评价依据。其二，对离任审计的目标的综合性认识不全。离任审计的目标除了对领导干部加强监督管理，促进廉政建设外，还包括为各级党组织及有关部门正确任用和管理干部提供真实可靠依据；促进被审单位改善管理，提高经济效益；严肃财经法纪，规范经济行为，确保国有资产增值、保值等多方面的内容。若对离任审计的客体认识不全，势必使离任审计目标无法得到全面实现。

（四）对离任审计结果处理问题的认识

离任审计改变了过去“对事不对人”的习惯，从一定程度上为提拔和任用德才兼备、有能力、办实事的人担任领导干部提供了便利条件，并已成为考核干部的有效手段，得到了社会的普遍认同，已形成一种经常性的制度，但是在具体的实际工作中，由于受到传统观念与旧体制的影响，仍有一部分人法制观念淡薄，片面认为“人情大于法”，遇到问题找关系，拉帮结派，想千方设百计“抹平”；某些地区“地方保护主义”思潮作怪，过分看重短期效益与地方局部利益，对被审计的领导干部明知有问题却想尽一切办法来进行层层遮掩和充当“保护伞”等等，从而导致“审计难，处理更难”的现象。这在一定程度上也说明了目前离任监督机制不健全，还存在薄弱环节，以及领导干部管理中的漏洞。在市场经济条件下，如果审计监督与干部管理相脱节，势必造成“搞垮几个厂，照样当局长”类似不正常现象的再度上演。因此，必须加强领导干部审计力度，审计处理要及时、有力、坚决、彻底，对审计中发现的问题要及时处理，该调账的调账，该补税款的及时补交，该弥补损失的及时弥补，对工作不负责任，失职、渎职给单位、国家造成重大经济损失的及时交纪检、监察部门严肃处理，对、贪污挪用、损公肥私者交司法机关重处，并通过新闻媒体及时曝光，使后来者望而止步。离任审计的结果要及时呈报组织部门，作为考核、选拔任用干部的依据，切实履行把干部管理与审计监督紧密结合起来。

以上是笔者对离任审计有关问题的几点思考与认识，离任审计作为当前社会上十分敏感的问题之一，只有全面、正确地把握好对这一概念的认识，加大领导干部审计和对审计结果处理的力度，在现实工作中才能充分发挥其应有的经济监督职能，为保护国家资产、维护财经法纪，提高经济效益，促进廉政建设发挥出其应有的作用，从而更好地为经济建设服务。

参考文献

离任审计论文篇（6）

( 一) 领导干部自然资源资产离任审计内涵界定

目前，与自然资源资产离任审计相关的研究如火如荼，就其名称来说，有自然资源资产离任审计、领导干部自然资源资产离任审计、领导干部离任环保审计、领导干部资源环境责任审计以及资源环境责任审计等提法。这些提法虽然不同，但都研究审计机关如何对承担受托自然资源资产责任的领导干部责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。因此，在本文的分析中，为与国家有关文件保持一致，统一称为领导干部自然资源资产离任审计。鉴于目前国家审计尚无公认的统一定义，我们将领导干部自然资源资产离任审计定义为审计机关按照相关法律、法规等标准，获取和评价审计证据，对党政主要领导干部受托自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况进行监督、评价和鉴证，并将审计结果传达给预期使用者的系统化过程。这一定义我们可以从以下几个方面加以把握。

1. 审计主体，即审计机关，它包括审计署及其派出机构和地方审计机关。

2. 审计客体，即党政主要领导干部，他们是自然资源资产管理和生态环境保护的主要责任者，因此也称责任方，主要包括地方各级党委、政府、审判机关、检察机关，中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的党委( 含党组、党工委，以下统称党委) 正职领导干部和行政正职领导干部及主持工作一年以上的副职领导干部。

3. 预期使用者，是指各级人大、党政部门及其他利益相关者。

4. 审计对象，即领导干部受托自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况。它主要包括土地、矿产、森林、水等重要资源的开发利用管理和保护治理责任履行情况，水、大气、土壤、固体废物等污染防治责任履行情况，重点生态建设工程和生态脆弱地区生态保护责任履行情况。

5. 审计标准，指相关法律法规、政策规定、规划计划、考核制度，如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国土地管理法》、《国家生态保护红线生态功能基线划定技术指南( 试行) 》等。

6. 审计证据，指审计人员用来确定审计对象信息是否与既定标准相一致的资料。获取和评价证据是审计的中心环节，客观地获取和评价证据要求对审计客体( 责任方) 所作申明的基础加以查核，并对结果加以公正地评估，不因支持或反对作此申明的个人或单位而有所偏差或带有任何偏见。

7. 审计结果，是经过对证据的收集与评价而得出的对审计对象信息与审计标准一致程度的评价。审计结果的具体形式包括审计报告、审计建议、审计处理决定等。

( 二) 领导干部自然资源资产离任审计要素的厘定

审计要素是指审计活动中最基本的单元或元素。在一般审计活动中，通过对审计要素的理解，至少可以推断出下列内容: ( 1) 可以推断出该项审计谁来审计、审计谁、审计结果报告给谁等基本问题; ( 2) 可以推断出该项审计审计什么、依据什么审计、如何审计以及审计结果如何体现等问题。

理论界直接针对领导干部自然资源资产离任审计要素的研究并不多。概括起来主要有以下两种观点: 一种观点认为领导干部自然资源资产离任审计要素应该包括审计目标、审计主体、审计客体、审计方法及审计结果与应用五要素。该观点强调了审计活动中谁审计、审计什么以及如何审计、审计结果如何体现与利用等基本问题。但是，他们将审计目标包括在审计要素中，缺乏系统性，毕竟两者属于不同层次，审计要素是为审计目标提供服务的。另一种观点在研究政府环境责任审计要素时，认为应包括审计主体、审计客体以及审计内容三要素。该理论仅强调由谁审、审什么等问题，没有囊括构成该审计活动并维持其运动的所有基本问题，缺乏完整性。审计要素研究至少要解决谁来审计、审计谁、审计结果报告给谁、审计什么、依据什么审计、如何审计以及审计结果如何体现等基本问题。

既然审计要素是审计活动中必不可少的重要部分，那么探讨领导干部自然资源资产离任审计要素就应该能解决该项审计活动中上述的基本问题。我们认为将审计主体、审计客体、预期使用者、审计对象、审计标准、审计证据以及审计结果作为领导干部自然资源资产离任审计的基本要素是切合实际的选择。

从理论上讲，这七个要素包含了审计活动中所有重要组成部分。对审计主体的分析，可以理解领导干部自然资源资产离任审计活动由谁审计的问题; 对审计客体的分析，可以理解该项审计活动审计谁的问题; 而对预期使用者的分析，可以解释该项审计活动结果最终报告给谁的问题; 审计对象的确定，可以解释领导干部自然资源资产离任审计到底是对什么进行审计的问题; 审计标准揭示在该项审计活动中，如何根据审计内容确定主要的审计标准; 对审计证据要素的分析，解释了审计师如何审计的基本问题; 审计结果要素能解决在领导干部自然资源资产离任审计中，如何体现审计结果的问题。从 实务角度分析，这七个要素解释的问题，涉及我国当前开展审计实践活动面临的主要困难，厘清这七个要素，有利于推动领导干部自然资源资产离任审计活动的发展和完善。2015 年7 月1 日中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过并于11 月9 日出台的《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》中，也特别强调要明确领导干部自然资源资产离任审计对象、审计内容、审计评价标准、审计责任界定以及审计结果运用。

综上所述，我们提出在领导干部自然资源离任审计中必须厘清自然资源资产离任审计的审计主体、审计客体、预期使用者、审计对象、审计标准、审计证据以及审计结果这七个要素。

二、领导干部自然资源资产离任审计的主体确定

审计主体是探讨审计由谁审计这一问题的。领导干部自然资源资产离任审计的审计师究竟由谁来担任? 理论界存在两种不同的观点。有人主张，审计师只能是国家审计机关，我们将这种观点称为一元论 也有学者主张多元论，认为国家审计、注册会计师审计以及内部审计都应参与其中。持一元论者认为:从自然资源的自然属性和社会属性来看，我国自然资源资产具有公有性质，中央政府和地方政府作为全体人民的受托人，负有对自然资源资产开发、利用、保护等责任; 从各审计主体的职责权限来看，具有对政府及其领导干部进行审计的机关只有国家审计机关; 自然资源资产的使用结果事关全局，社会审计等审计组织无力承担。持多元论者，如陈献东等认为:从自然资源资产保护的责任主体来说，这不仅仅是政府的责任，凡是跟自然资源资产保护相关的主体都属于这个范围，因此审计主体也应是多元的;国家审计机关、内部审计机构和社会中介组织均可通过不同的方式成为审计主体。

除此之外，还有的学者提出一元为主、多元参与的观点，如蔡春、毕铭悦、彭巨水。我们认为，审计主体的确定需要考虑国家法律的相关规定或者委托人的授权。在法定审计下，审计师由国家法律明确规定; 而在委托审计下，审计活动由委托人授权的审计师实施。就领导干部自然资源资产离任审计来说，它属于国家法定审计。依据我国《宪法》第九十一条和《中华人民共和国审计法》第二十五条，国家审计机关有权对中央政府、各级人民政府以及相应职能部门负责人进行审计。可见，领导干部自然资源资产离任审计的审计主体是国家审计机关。当然，在审计过程中，可能会利用注册会计师、内部审计部门以及专家( 如环境保护部门、国土资源部门、水利部、林业部等自然资源管理职能部门) 的相关工作，但因为最终出具报告、得出审计意见、做出处理决定并对审计结果负责的是国家审计机关，因此，我们认为领导干部自然资源资产离任审计活动的审计主体是国家审计机关。依据《宪法》，国家审计机关包括审计署及其派出机构和地方审计机关。

三、领导干部自然资源资产离任审计的客体辨析

审计客体探讨审计活动中审计谁这一问题，是指对审计对象或审计对象信息负责的主体，即责任方。责任方的界定关系到审计业务性质的确定。从理论上来说，针对提出结论的对象不同，审计业务可以分为直接报告业务和基于责任方认定业务两种。在直接报告业务中，责任方是对审计业务负责的组织或人员; 在基于责任方认定业务中，责任方是对审计对象信息负责并可能同时对审计对象负责的组织或人员。

就领导干部自然资源资产离任审计来说，存在以下两种观点。黄溶冰、赵谦等学者认为自然资源资产负债表审计作为领导干部自然资源资产离任审计内容一部分，可以单独开展。因为自然资源资产负债表可以反映不同自然资源增加、减少的特有方式及其变动情况，是领导干部自然资源资产离任审计的重要证据。单独针对自然资源资产负债表的审计属于基于责任方认定业务，其审计客体就是对自然资源资产负债表编制负责的组织或人员。陈波、卜璠琦等将领导干部自然资源资产离任审计定位为直接报告业务，其主要责任方是承担自然资源开发、利用和保护责任的相关部门、各级政府及其负责人，可能包括地方政府党政负责人、自然资源主管部门负责人以及资源性国有企业负责人等。他们认为领导干部自然资源资产离任审计的实质就是对领导干部在自然资源资产开发、利用和保护方面的履职行为进行审计，其中也包括对相关信息( 如自然资源资产负债表) 的审计。我们认为，将领导干部自然资源资产离任审计定位于直接报告业务是合适的，其审计客体，即责任方为承担自然资源管理和生态环境保护责任的相关领导干部。

从领导干部自然资源资产离任审计这种制度安排的根本目的来看，其根本目的在于完善生态文明绩效评价考核制度，推进生态文明建设。领导干部自然资源资产离任审计需要客观评价领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任的情况。借鉴美国联邦政府自然资源资产核算的相关资料[17]，我们认为对于具有不同属性的自然资源资产，有着不同的信息管理方法，比如可以反映在资产负债表上，也可以附注的形式披露，还可以采用管理报告的形式。因此，我国实施领导干部自然资源资产离任审计不仅仅只依赖自然资源资产负债表这一信息载体。

进一步地，在我国现行的行政体制下，从中央人民政府到基层的乡镇人民政府，从国务院相关部、委、行、署到市县的职能局、办，都承担相应的自然资源资产保护责任。此外，我国还实行党委领导下的行政首长负责制。如国务院实行总理负责制，各部委由部长、主任负责; 地方各级政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。这样，这些领导干部作为承担受托保护自然资源责任的人格化核心主体，顺理成章成为领导干部自然资源资产离任审计中的具体责任方。

因此，结合《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第二条规定，我们认为领导干部自然资源资产离任审计的审计客体是自然资源资产管理和生态环境保护的主要责任者。它主要包括地方各级党委、政府、审判机关、检察机关，中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的党委( 含党组、党工委，以下统称党委) 正职领导干部和行政正职领导干部以及主持工作一年以上的副职领导干部。

四、领导干部自然资源资产离任审计的预期使用者分析

预期使用者，即预期使用审计结论和报告的所有组织或人员。其范围广泛，可以是全体公民、各级人大、党政机关及其他利益相关者。

第一，从理论上讲，既然全体公民共同享有自然资源资产，那么全体公民就是广义上的预期使用者; 第二，各地公民直接与当地的自然资源及其生态环境状况息息相关，是地方领导干部自然资源资产离任审计中最直接的预期使用者。但是，全体公民这一抽象实体是以各级人大行使其权力的，因此，各级人大是领导干部自然资源资产离任审计的预期使用者。

此外，该项审计预期使用者的确定还需要考虑审计开展的重要政策背景。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，用制度来保护自然资源和生态环境，其中领导干部自然资源资产离任审计是一重要举措。首先，对于审计发现的具有典型性、普遍性和倾向性的问题，相关部门要认真研究，及时改进和完善。那么，负有自然资源资产管理和生态保护责任的责任方是审计结果的预期使用者。其次，对于审计发现的重大问题，需要追究领导干部自然资源资产相关责任的，审计机关还要将其移送上级组织部门、纪检监察机关、司法机关等，因此，这些对领导干部负有管理监督的组织和人员也是领导干部自然资源资产离任审计的预期使用者。最后，审计结果还可以作为干部考核、任免、奖惩的重要依据，那么，上级党政机关也是审计结果的预期使用者。可见，各级党政机关是领导干部自然资源资产离任审计的预期使用者。总之，我们认为，领导干部自然资源资产离任审计的预期使用者包括各级人大、党政机关以及其他利益相关者。

五、领导干部自然资源资产离任审计的对象剖析

在研究中，审计对象与审计客体往往容易混淆，这也导致相关研究结论的差异。目前，存在的主要差异有审计对象、审计对象范围、审计对象信息三个方面。

( 一) 审计对象: 对人审计还是对事审计

审计对象是审计对象信息所反映的内容，是内涵的审计内容，而审计客体是外延上的审计实体。如在财务审计中，审计客体是被审计单位，而审计对象是被审计单位财务状况、经营成果及现金流量，审计对象信息则是反映被审单位财务状况、经营成果、现金流量的载体财务报表。现有研究中，学界对领导干部自然资源资产离任审计对象的表述尚不统一，主要存在以下两种观点。

观点1: 领导干部自然资源资产离任审计对象主要是地方各级党委和政府主要领导干部，即对人审计。其理由如下。

从我国的政治制度、行政体制以及建立责任政府的角度来看，自然资源资产的开发利用和保护是地方各级党委、政府的责任。开展领导干部自然资源资产离任审计是为了责任追究。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》的第二条、第三条和第十三第、第十四条指出自然资源资产的开发利用和保护是对地方各级党政主要领导干部的经济责任审计的审计内容。

观点2: 领导干部自然资源资产离任审计对象是受托行为人履责情况，即直接针对特定责任主体的领导干部自然资源资产保护责任进行的审计。其理由如下。

自然资源资产离任审计是环境审计和经济责任审计深度融合的一种审计方式，旨在认定受托行为人应承担的任期自然资源资产保护责任是否符合特定要求或既定要求，证实和评价自然资源受托经济责任的有效履行。

我们认为，基于审计对象的内涵，观点1 将审计对象与审计客体相混淆，而观点2 则更为合理。从领导干部自然资源资产离任审计的目的来看，主要是推动领导干部守法、守纪、守规、尽责，切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，促进自然资源资产节约、集约利用和生态环境安全。那么该审计重点在于监督领导干部自然资源资产管理权力行使的过程和结果，集中体现为其自然资源管理责任履职的情况。因此，我们认为，领导干部自然资源资产离任审计的审计对象为领导干部自然资源资产相关责任履行情况。比如，我们不能将财务报告审计中的审计对象，由被审计单位财务状况、经营成果、现金流量情况说成是被审计单位一样。

( 二) 审计对象范围: 是否将生态环境问题纳入审计范围

就领导干部自然资源资产离任审计的审计范围来说，学者们的观点差异较大，主要存在自然资源观和资源环境观两种观点。

持自然资源观的学者认为: 考虑到生态环境对象特殊，审计的程序和方法不成熟，特别是存在对生态环境的责任界定的难题，缺乏可操作性，难以收集充分适当的审计证据，因此，审计范围仅局限于自然资源比较合理; 既然实施的是领导干部自然资源资产离任审计，那么审计的重点应偏重领导干部承担的自然资源资产的责任履行情况。

持资源环境观的学者认为:我国全体公民作为广义上的预期使用者，不仅关心领导干部自然资源资产责任的履行情况，而且关注与之息息相关的生态环境( 如空气质量) ，他们认为保护管理自然资源环境是各地领导干部的责任，因此，应当对其审计; 自然资源与生态环境本身是难以割舍的，自然资源的开发利用必然对生态环境造成一定的影响。

我们认为，确定领导干部自然资源资产离任审计的审计范围，要综合考虑预期使用者的需求和审计人员的供给能力。

从预期使用者角度来看，生态环境的好与坏，是与其生产、生活直接相关的，如大气污染问题，因此预期使用者不仅会关注领导干部自然资源资产责任的履行情况，而且会关注领导干部生态环境保护责任的履行情况。

从责任方的角度来看，领导干部负有自然资源资产开发、利用和保护的责任，资源的开发利用及保护的责任履行不当，就会造成地区生态环境的破坏。而领导干部自然资源资产离任审计范围包含生态环境的监督，有利于督促领导干部自然资源资产开发利用保护责任的履行。

从审计师的角度来看，审计人员必须适应社会需求，如果不能满足社会需求，这个行业也将失去存在的基础。况且无论是审计领导干部自然资源责任的履行，还是审计领导干部生态环境责任的履行，都是全新的领域，需要审计师的不断探索。

综上所述，自然资源观只强调了审计人员的供给能力，忽视了使用者的需求，因而，我们认为领导干部自然资源资产离任审计范围应该纳入生态环境问题。具体地，它包括土地、矿产、森林、水等重要资源的开发利用管理和保护治理责任履行情况; 水、大气、土壤、固体废物等污染防治责任履行情况; 重点生态建设工程和生态脆弱地区生态保护责任履行情况。

( 三) 审计对象信息

审计对象信息是按照标准对审计对象进行评价和计量的结果。那么，领导干部自然资源资产离任审计对象信息包含哪些呢? 直接探讨这方面的研究很少。本文认为，领导干部自然资源资产离任审计的审计对象信息为反映其履责情况的报表和指标。

具体来说，第一，它包括反映被审计领导干部任职前后所在地区自然资源资产实物量及生态环境质量状况变化的自然资源资产负债表，这是该审计的重要基础; 第二，它反映各级领导干部肩负的自然资源资产责任的相关指标，具体包括反映各级领导干部在开发、利用和保护各项自然资源资产过程中，负有的方针、规划、业绩、程序、正直及合法受托责任的指标等。

六、领导干部自然资源资产离任审计的标准探析

审计标准是用来评价或计量审计对象的基准。如果缺乏科学合理的审计标准，就失去了评判的准绳，就不能有效监督与评价领导干部任职期间自然资源资产责任的履责情况以及推动领导干部更好地履责。那么领导干部自然资源资产离任审计的标准应该包括哪些? 就相关文献来看，学者们大多认可一些法律法规方面的审计标准，如权威国际组织的相关文件、国家的法律法规方针政策、地方性法规及各种计划、指标、预算、定额等指标。

我们认为，领导干部自然资源资产离任审计中，审计标准可以是正式的规定，如上述法律法规、政策规定、规划计划、考核制度等，也可以是某些非正式的规定，比如考虑被审计领导干部所在地区、部门、单位的特点和实际情况以及针对某一特定审计对象制定的规则。适当的标准要具备相关性、完整性、可靠性、中立性以及可理解性等特征。

( 一) 正式标准

正式标准一般由国家的法律、法规、准则等公开透明的形式公布。它可以是国家的法律法规、政策规定、规划计划、考核制度，如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国土地管理法》等; 可以是环境保护部自然生态保护司生态红线划定技术组出台的《国家生态保护红线生态功能基线划定技术指南( 试行) 》等; 也可以是审计署的规定，如《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价( 试行办法) 》; 还可以是一些地方性法规，如《湖北省土地利用规划》等。当然，日后国家出台了自然资源资产负债表编制的相关准则，将是重要的审计标准，如美国关于环境负债的若干准则及技术指南。

( 二) 非正式标准

非正式标准一般是专门针对特定审计对象的。在领导干部自然资源资产离任审计中，考虑到自然资源资产自身禀赋特点以及领导干部所在地生态环境保护工作的重点，审计机关可能需要针对特定审计对象制定非正式标准。该标准可以是专门职能部门、主管部门或认可的统计数据以及公认的业务惯例或者良好实务和反映环境治理、生态修复等项目或活动绩效的指标等。总的来说，运用这些审计标准进行评价时，要将领导干部履行自然资源资产管理责任的行为或事项分类分级，并置于相关的经济社会环境中加以分析。具体来说，对于可以交易的自然资源，能够在自然资源资产负债表中明确加以确认、计量的，可以采用自然资源资产相关的会计准则、会计规定; 对于不可以交易且没有交易市场的自然资源，如自然保护区的自然资源，就可以参照国家制定的生态保护红线的指标加以衡量。

七、领导干部自然资源资产离任审计的证据研究

审计证据指审计人员用来确定审计对象信息是否与既定标准相一致的资料。获取和评价证据是审计的中心环节，审计机关客观地获取和评价证据要求对审计客体( 责任方) 所作申明的基础加以查核，并对结果加以公正地评估，不因支持或反对作此申明的个人或单位而有所偏差或带有任何偏见。

在领导干部自然资源资产离任审计中，审计师应当以职业怀疑态度计划和执行审计业务，依照法定权限和程序充分、适当地获取领导干部自然资源资产的相关责任履行情况证据，以此作为提出结论的基础。

传统的审计证据有书面证据、口头证据、实物证据和环境证据，在领导干部自然资源资产离任审计中，可作为审计证据的有哪些呢? 本文查阅相关文献，并没有找到与之直接相关的内容。我们认为，领导干部自然资源资产离任审计证据应根据具体审计内容的不同而有所不同。正如全国人大环资委法案室副主任王凤春指出，自然资源资产可以分为经营性和公益性资产。那么对不同类型的自然资源的管理和监督就不同，大致来说，可以从以下一些方面获取有关证据。

( 一) 约束性指标完成情况的证据

完成国家法律法规及相关政策制度制定的约束性指标、目标责任等，是领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任的最低要求，因此，审计人员有必要收集领导干部任期内自然资源资产及生态环境质量变化的指标，与国家的耕地保护、环境质量、森林资源等约束性指标、生态红线考核指标、目标责任制指标进行比较，以获取关于领导干部是否完成最低任务的证据。

( 二) 相关政策落实情况的证据

地方各级党政主要领导干部落实国家发展政策，制定地区发展规划是其主要责任。在审计过程中，审计人员需要审核领导干部是否将自然资源资产管理、生态环境保护法律法规中禁止性、限制性、约束性政策要求纳入当地国民经济和社会发展规划中，并获取其执行效果的证据。

( 三) 自然资源资产开发利用保护情况的证据

在自然资源开发利用方面，审计人员要关注被审计领导干部对相关事项审批、管理的情况，收集开发的合法性、管理的有序性、使用的有效性方面的证据; 在自然资源保护方面，审计人员要关注自然资源保护的措施及其效果，收集相关的证据。

( 四) 自然资源资产开发保护资金绩效审计证据

各地方政府在自然资源资产开发利用保护方面的主要资金来源于国家财政。因此，在审计过程中，审计人员要关注地方领导干部在使用这些资金方面的真实合法性及合理有效性，收集相关资金征收、管理和分配使用情况的证据，特别是关注重大项目建设运营情况。

( 五) 重大生态破坏、环境污染事件处理的证据

对于重大事件，审计机关一方面要做好处理，另一方面就要建立好相应的预警机制。审计人员在审计过程中，重点关注地方生态环境保护预警机制是否建立及执行，收集相关的证据。在确定审计证据收集程序的性质、时间和范围基础上，审计人员可以采取多种传统方法获取审计证据，如检查、观察、询问、外部调查、重新计算、重新操作、分析等方法。领导干部自然资源资产离任审计与传统审计不同，其关键在于自然资源资产审计取证的技术性更强，如需借助测绘遥感、自动监测等高科技手段。在原始凭证难以获取的情况下，审计师应该更多地执行分析性程序，进行纵向和横向的比较，并合理利用专家工作，将领导干部履行自然资源资产管理责任有关的指标量化分析，以获取充分适当的证据。我们也可以借鉴澳大利亚国家土地与水资源审计，通过对澳大利亚土地资源信息系统的网络数据审查，获取相关证据。

此外，审计师应当记录重大事项，以提供证据支持审计结果，并证明其已按照相关准则和规定执行业务。如果对某项事项难以进行判断，审计师还应当记录得出结论时已获悉的事实。特别是，在审计过程中，如果审计师没有获取所需要的证据，需考虑其出具的审计结论是否合理。

八、领导干部自然资源资产离任审计的结果探讨

审计结果，是经过对证据的收集与评价而得出的对审计对象信息与审计标准一致程度的评价。审计结果的具体形式包括审计报告、审计建议、审计处理决定等。

许萍等指出考虑到我国实行生态环境损害责任终身追究制，领导干部自然资源资产离任审计报告不仅需要包含审计师就领导干部作为行为责任人对自然资源资产履责等内容发表的审计意见，而且需要就审计结论提出解决措施。

我们认为，审计结果是审计成果的载体，起着对领导干部任职期间自然资源资产责任履行情况评价、鉴证的作用，同时也是组织、人事和主管部门考察干部的重要依据，其内容不仅应包括常规的标题、主送单位、导语、被审计对象的基本情况、审计发现及审计结果、审计评价部分，而且应包括审计建议部分。

离任审计论文篇（7）

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2016.29.120

在目前的经济发展中，自然资源的合理利用非常重要，但是由于对自然资源的管理利用不够科学或不够完善，所以自然资源的资产价值得不到很好的发挥。为了将自然资源资产有效地纳入有序的管理中，在环境审计和经济责任审计的研究基础上，诞生了自然资源资产离任审计，此种新型的审计模式能够促进对自然资源资产的有效管理，是我国特色的自然资源资产管理制度。

1 实行自然资源资产离任审计的重大意义

1.1 完善自然资源资产产权制度

实行自然资源资产离任审计的重大意义首先在于完善了自然资源资产的产权制度。在过去的自然资源资产管理中，虽然对产权也进行了相应的规定，但是在实际管理过程中，产权的使用并不明确，这种现象造成了自然资源资产的无偿使用。由于无偿性，所以资源浪费的情况特别严重，非常不符合资源节约型社会的发展需求。而在目前的自然资源资产管理中，引入离任审计制度，使得自然资源资产的产权管理制度进一步完善，对于产权的确认也更加的清晰，此制度的引入，实现了自然资源资产管理效率的提升。

1.2 加快生态文明制度建设，推进国家治理能力体系的现代化

目前，我国大力建设的社会主义和谐社会要求在生态文明建设方面得到强化，而要进行生态文明的建设，就需要促进人与自然的和谐发展，所以做好自然资源资产的有效开发和管理非常必要。而自然资源资产离任审计作为一种对自然资源和资产的管理制度，可以加强生态文明制度方面的建设。在生态建设方面，不仅要加强管理，更要推进污染治理，所以利用自然资源资产离任审计制度可以有效地确定自然资源资产的责任主体和责任人，这对于治理能力体系的现代化而言意义重大。

2 自然资源资产离任审计的动因分析与理论基础

2.1 动因分析

自然资源资产离任审计并不是凭空产生，而是有相应的动力因素推动了其产生和发展。从目前的情况看，自然资源资产离任审计的动因主要包括三部分。首先是社会动因。因为社会的发展和制度化管理的需要，所以必然会催生出对于自然资源资产管理的制度；其次是法规约束动因。社会发展要走向法制化，所以需要有相应的理论来进行法律约束；最后是商业反映论。在市场化环境当中，为了体现商业性质，所以需要对自然资源资产进行价值反映。

2.2 理论基础

自然资源资产离任审计的发展，有着丰富的理论支持，主要包括会计学、环境积极学、经济计量学和统计学理论以及可持续发展理论等。从自然资源资产离任审计的发展来看，它是在环境审计和经济责任审计的基础上发展起来的，所以这两方面的理论必不可少。而自然资源资产离任审计解决的问题是自然资源资产的持续化利用和经济价值的发挥，所以可持续发展理论也包含其中。

3 构建自然资源资产离任审计理论体系的理论问题

要构建起自然资源资产离任审计理论体系，就必须要对这个体系中涉及的理论问题进行明确，从目前的情况来看，要进行理论体系的构建，需要重点照顾三个方面的问题：首先要明确责任范围，也就是要解决责任主体以及责任目标的问题；其次要解决自然资源资产负债表的编制问题。资产负债表的规范与否，与自然资产的价值密切相关；最后要确定明确的计量属性和计量方法。这样在实际工作中才能够更加统一的对自然资源资产问题进行计量。

4 自然资源资产离任审计相关配套制度的建立

4.1 健全自然资源产权制度和用途管制制度

在进行自然资源资产离任审计的相关制度建设方面，首先要进行的就是对自然产权制度和用途管制制度的健全，具体从五个方面来进行：一是要建立清楚、明确的自然资源产权关系。通过关系的明确，在日后管理中会更容易分清责任和利益。二是要进行自然资源使用权和经营权的市场化。在社会主义市场这个大环境中，促进自然资源使用权和经营权的市场化会将自然资源的价值充分的发掘出来。三是要进行自然资源产权交易市场的培育，通过市场培育，促进产权交易市场的有序化发展，从而促进自然资源资产的产权流转。四是要将自然资源产权者的竞争机制引入制度建设中，通过竞争实现管理的提高。五是要对自然资源产权的法律制度进行完善，从而避免法律漏洞和法律盲点。

4.2 制定生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度

自然资源资产具有社会公用性的特点，所以其价值应该属于社会，对于破坏或者损毁自然资源资产的行为要进行严厉的打击。在生态环境保护责任追究制度的制定当中，需要做到两点：首先是对追究责任范围要进行明确，通过责任范围的明确，可以更加清楚的确定责任过失。其次要进行责任人的认定。在进行环境损害赔偿制度的建立时，首先对于环境损害要有等级设置，其次要对不同等级进行不同的标准制定，这样环境保护赔偿制度才能够科学有效的运行。

4.3 建立自然资源有偿使用制度和生态补偿机制

自然资源有偿使用制度和生态补偿机制也是进行自然资源资产离任审计的配套制度建立的重要内容。因为自然资源资产具有社会价值性，而且在管理的过程中会产生相应的管理成本，所以在自然资源资产的使用中必须要将管理成本和其自身价值体现出来，所以要建立有偿使用的制度。在自然资源资产开发利用过程中，对生态环境或多或少都会产生影响。要对自然资源资产开发利用对生态的影响做出评估，确定相应的生态补偿。所以，要建立健全自然资源资产开发利用的生态补偿机制，实现经济可持续发展，人与自然和谐发展。

5 结 论

自然资源资产离任审计是对自然资源资产进行有效管理的重要制度，所以深入地分析此制度，明确此制度的意义以及理论基础，并且对此制度的理论体系和相匹配的制度进行分析，可以深入发掘此制度的价值并强化其利用。

参考文献：

[1]陈献东.开展领导干部自然资源资产离任审计的若干思考[J].审计研究，2014（5）：15-19.

[2]周广超.关于实行领导干部自然资源资产离任审计的思考[J].现代经济信息，2015（1）：136.

[3]陈波.论产权保护导向的自然资源资产离任审计[J].审计与经济研究，2015（5）：15-23.

离任审计论文篇（8）

( 一) 促进环境审计与经济责任审计融合发展

自然资源资产离任审计是环境审计和经济责任审计交叉融合的一种审计。自然资源资产是环境资源的有机组成部分。联合国环境规划署对自然资源的定义为: 在一定时期、地点条件下能够产生经济价值，以提高人类当前和将来福利的自然因素和条件。随着社会经济的发展，公共受托经济责任的内涵和外延不断扩展增加了自然资源资产的保护责任。自然资源资产离任审计制度的建立与实施促成了环境审计与经济责任审计的融合发展，进一步凸显了生态保护的重要地位。

( 二) 完善自然资源资产产权制度

自然资源资产突破了传统经济核算的观念，将自然资源、环境成本内在化，树立了全新的生态环境保护观。《决定》要求健全自然资源产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。实施自然资源资产离任审计赋予了各级政府和社会组织及其领导人员更为全面的受托经济责任要求，是完善自然资源资产产权制度的重要举措。

( 三) 加快生态文明制度建设

十八大报告明确提出五位一体的战略部署，把生态文明建设提到了中国特色社会主义事业总体布局的高度，充分表明对社会主义现代化建设规律认识的进一步深化。自然资源资产与外部经济环境之间存在相互作用的关系。自然资源资产离任审计的开展增强了各级政府和社会组织的环保意识和环保责任，有助于加快生态文明制度建设

( 四) 推进国家治理能力与体系的现代化

《决定》指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理能力与治理体系现代化。实行自然资源资产离任审计是一种重要的制度安排，其核心是促进自然资源资产保护责任的考评落实，建立环境保护责任追究制，推进国家治理能力与治理体系现代化建设。

二、自然资源资产离任审计的特殊性

( 一) 环境审计与经济责任审计深度融合的一种审计形式

自然资源资产离任审计是具有典型中国特色的重要审计方式，是环境审计与经济责任审计深度融合的一种特殊的审计形式。其旨在鉴证认定受托行为人应承担的任期自然资源资产保护责任是否符合特定要求或既定要求，证实和评价自然资源受托经济责任的有效履行，重点是对自然资源资产负债表的真实性、客观性，自然资源资产管理制度的合规性、合法性以及自然资源资产管理绩效的经济性、效率性和效果性进行监督、鉴证和评价。

( 二) 直接针对领导干部环境资源资产保护责任的一种审计

审计类型可以依据对人还是对事进行划分。在审计对象具体内容上，自然资源资产离任审计是直接针对受托行为人履责情况，即直接针对特定责任主体的领导干部自然资源资产保护责任进行的审计，有别于其他针对事的审计。

( 三) 领导干部政绩考评的机制与方式在审计上的创新

领导干部政绩考评的机制与方式是多元化的，自然资源资产离任审计是领导干部政绩考评的重要机制创新与方式创新。《决定》坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，这是把权力关进制度笼子的根本之策。自然资源资产离任审计是新时期对行为责任人权力运用进行监督和制约的一个重要举措，有助于摸清自然资源资产家底，实现生态( 绿色) 政绩观的转变。将自然资源资产的产权、使用情况纳入领导干部的绩效考评中，由此构建决策科学、职责明确的权力运行体系，加强主要领导干部行使权力的行政监察和审计监督。

三、自然资源资产离任审计的动因分析与理论基础

( 一) 动因分析

审计的动因是指审计得以产生和发展的动力和原因。关于自然资源资产离任审计动因理论，借鉴环境审计与经济责任审计的主要思想，可以用以下四种理论观点进行解释。

1. 社会动因论

自然资源资产为全民所有。社会公众作为自然资源污染的最终受害者，其对自身环境利益的保护是一种内在需要，这成为自然资源资产离任审计的重要动因。由于自然资源的使用存在经济外部性，责任单位可以随意使用环境资源( 包括对自然资源的破坏) ，而不需要支付相应的使用成本，反而可以获得较高的超额利润。随着社会公众环保意识的加强，他们开始要求政府部门履行自然资源保护的责任，加强生态文明制度建设。自然资源资产离任审计正是促进环境保护公共受托经济责任有效履行的必然要求。

2. 法规约束论

该理论认为，自然资源资产离任审计的实施是基于相关法律法规形成的法定职责的要求。自然资源保护法规和措施的增加，势必增加各级政府和社会组织及其领导人员环境保护的责任，使其面临责任追究甚至诉讼的风险。实施自然资源资产离任审计有利于规避该种风险，通过以评价政府和社会组织对环境法规的遵守情况，保证纳税人、投资者及其它信息使用者了解自然资源资产保护责任的履行情况。

3. 商业反映论

该理论认为，环境保护责任履行的好坏与政府和社会组织经济收益的增长是正相关的。自然资源资产离任审计的实施可以促进政府和相关社会组织更好地履行环境保护责任，形成良好的社会形象，在市场上获得绿色竞争优势，进而增加其经济收益。

4. 受托经济责任论

受托经济责任乃现代会计、审计之魂。受托经济责任关系的存在是审计产生、发展的前提。自然资源保护责任是政府和相关社会组织肩负的公共受托经济责任的重要内容。自然资源资产离任审计正是作为保证受托经济责任之全面有效履行而存在的一种特殊经济控制手段或机制。我们认为，受托经济责任论可以合理解释自然资源资产离任审计的根本原因。一方面，政府和社会组织基于GDP 的追逐动机，对自然资源资产造成的损害威胁着社会公众的公共利益，自然资源资产保护受托经济责任便成为了公共受托经济责任的重要内容，进而需要国家审计机关对其审计。另一方面，社会公众和投资者为了正确区分不同企业的自然资源保护责任履行情况，以便在资本市场和商品市场上进行差别对待，也需要社会审计机构对企业报告和披露的信息进行鉴证，以促进社会经济资源的合理流动与优化配置。

( 二) 理论基础

从学科上看，自然资源资产离任审计是新兴的审计领域，也是审计学科的组成部分。传统审计学的基础性理论无疑是自然资源资产离任审计的理论基础。同时，自然资源资产离任审计与传统审计又有明显区别，其自然资源资产产权确立的特殊性还需要自身特有的理论基础。

1. 审计学理论

自然资源资产离任审计是环境审计与经济责任审计深度融合的一种审计形式，审计学理论基础最根本的仍是受托经济责任观。自然资源受托经济责任的产生源于自然资源产权和经营管理权的分离，这种分离不仅是自然资源资产离任审计产生和存在的基础，而且也是其发展的根本原因。当受托经济责任进一步扩展到了自然资源保护和管理责任时，自然资源资产的所有者( 包括国家、社会公众等) 要求自然资源资产使用者( 责任人) 必须承担起管理、使用职责，其离任审计便应运而生。

2. 会计学理论

会计与审计是紧密相连的，环境会计是自然资源资产离任审计的基础，编制自然资源资产负债表是进行自然资源资产离任审计的重要前提。自然资源资产离任审计的对象是被审计单位的与自然资源资产保护相关的经济管理活动，这些经济活动是以被审计单位的自然资源资产负债表等资料为载体反映出来的。资产负债表的理论基础与技术基础为自然资源资产的确认、计量和反映提供了依据。

3. 可持续发展理论

该理论为自然资源资产离任审计制度的构建与实施奠定了重要的宏观理论基础。可持续发展理论注重生态系统提供自然资源的能力、对污染物净化的能力及自然资源的使用速率，即人类活动对生态系统的冲击应限制在其承载能力范围之内。同时，注重自然资源资产在使用过程中的公平性、效率性、协调性等原则，这成为自然资源资产离任审计的出发点和最终归宿。

4. 环境经济学理论

自然资源资产作为国民经济财富不可分割的一部分，有必要进行价值核算及建立货币价值核算账户，这将对环境审计的理论与实务产生直接影响。价值核算首先要合理确定各种环境资源的价格，而自然资源资产具有储量有限性、计量复杂性和计价困难性的特性。目前，自然资源资产的初步定价方法尚处于起步阶段，世界范围内仍存在有关自然资源资产的价格扭曲现象。环境经济学理论有利于确认和量化自然资源资产的价值，从而有利于明确自然资源资产的责任人应承担的经济责任，这为确定自然资源资产离任审计的方法、内容和具体目标提供了理论指导。

5. 大循环成本理论

该理论是从整个物质世界的循环过程看待成本，它不仅考虑人类劳动消耗的补偿，而且要充分考虑自然环境各种物质资源的消耗、破坏的补偿及更新或重置，使自然界保持原有的良好状态，达到人类社会的可持续发展。自然资源成本主要是指自然资源的生成、更新、替代，以及对环境污染的治理、恢复等所需要计量的价值。大循环成本理论是从自然资源在人类活动作用下的整个循环过程去研究、定义成本的特性、范围和内容的一种成本理论。该理论为环境成本和环境补偿的确认与计量提供重要支持，也是自然资源资产离任审计的重要理论基础。

6. 经济计量学与统计学理论

该理论主要是为自然资源资产离任审计实施中所面临的经济计量和统计问题提供方法论支持。

四、构建自然资源资产离任审计理论体系的十大关键理论问题

( 一) 关于自然资源资产责任主体与责任人的认定

责任主体是指承担自然资源资产保护责任的主体，理论上来说，凡是跟自然资源资产保护相关的主体都属于这个范围，如政府、企事业单位。责任人是指承担自然资源保护责任的主体的主要领导人，如政府领导、企业领导。责任人的自然资源保护责任履行情况将直接决定责任主体的履责情况。因此，各级行为责任人都应自觉接受自然资源资产离任审计，并推动自然资源资产离任审计文化氛围的形成。

( 二) 关于自然资源资产目标责任的确立

自然资源资产目标责任是指领导干部作为行为责任人在任职期内应当承担的自然资源资产保护责任的目标要求，包括自然资源资产保护的保全责任、合规责任、绩效责任、可持续发展责任等主要内容。自然资源资产目标责任可以通过3 种方式来确立，即依据法规、制度和相关政策确立，通过领导干部政绩目标责任确立，通过签订领导干部履职承诺或约定书来确立。

( 三) 关于自然资源资产负债表的编制

1. 要素分类与基本结构

自然资源资产是指特定主体拥有的能加以控制、能以货币计量、可能带来未来效用的自然资源和为降低主体对自然资源的影响而采取措施的资本化成本。自然资源的物质性能和存在形式是自然界所赋予的，同时，又是经过勘察劳动后被人们发现和认识的。人们通过劳动，认识、保护和利用自然资源，使自然资源具有现实的社会使用价值。西方国家对于矿藏、油井、森林等自然资源，在会计上均估价入账( 称为递耗资产) ，然后分期进行摊销，计入成本，从而得到合理补偿。

自然资源负债是指特定主体为治理生态系统或恢复自然资源状态，需要在未来支付费用或恢复成本的现实义务，履行该义务预期会导致经济利益的流出。自然资源权益主要由自然资源资本、自然资源保护基金和结转而来的自然资源利润组成。自然资源资本是国家因其天然享有的对自然资源的拥有权而形成的国家权益; 环保基金是从税后利润中提取的须专款专用的资本，性质与盈余公积金相同。

自然资源资产负债表的编制作为一项制度创新，有许多亟待解决的问题，例如自然资源资产的核算范围、分类模式、计价模式、列报方式等内容。目前，国内外对编制自然资源资产负债表均未达成统一认识，既缺乏编制准则，也缺少实践操作指南。自然资源资产负债表反映某一时点上自然资源资产、负债和所有者权益状态的报表。我国自然资源资产占有、使用、消耗、再生等环节存量的变化，主要列报类别包括土地资源、水资源、大气资源、森林资源、草原资源、海洋资源、矿产资源、野生动植物资源等。自然资源资产负债表可按照资产= 负债+ 所有者权益的原理来编制。

2. 实物量型自然资源资产负债表与价值量型自然资源资产负债表

本文认为，对自然资源资产核算的基本思路和方法是先进行实物量核算，再进行价值量核算; 先做单项自然资源核算，再进行综合自然资源核算，然后汇总自然资源资产纳入国民经济核算体系。实物计量和价值计量列报披露自然资源资产信息，更有利于建立健全自然资源资产管理制度。

3. 关于自然资源资产变动状况表的编制

目前，价值量型和实物量型自然资源资产负债表编制还存在一定的困难，而自然资源资产变动状况表相对简单。自然资源资产变动状况表可反映自然资源资产变动的重大事项和存量变化情况，但终极目标还是价值量型的自然资源资产负债表。在当前尚不完全具备编制自然资源资产负债表的条件下，可以把编制自然资源资产状况变动表作为实施自然资源资产离任审计的一种重要替代形式。

( 四) 关于自然资源资产计量属性与计量方法

自然资源计量属性是自然资源资产负债表编制的核心和关键问题，由于自然资源资产的复杂性，其计量属性应当是多元的。首先，它继承了传统会计学的计量模式，即以历史成本为主同时采用多种计量属性的模式。其次，针对自然资源资产计量的特殊性( 如其没有市场交易价格等) ，自然资源资产审计应发展出具有自己特色的计量模式( 如实物量型计价方法) 。自然资源资产的计量方法会更多依赖评估方法，如果采用评估方法的条件不具备，则采用市场类比方法进行替代，也可采用特殊计价方法进行计量。

( 五) 关于自然资源资产的确权认定

自然资源资产权属关系及变化会影响自然资源资产负债表的编制。产权关系划分不清会严重影响自然资源资产保护责任划分与有效履行。我国《宪法》规定，主要自然资源属国家所有，部分属于集体。从理论上来说，自然资源资产的权利人应包括国家、集体或个人，行政区划范围内所属自然资源委托地方政府管辖为国家所有自然资源资产，集体所有和个人所有的自然资源资产也是存在的，如林权确认与流转。

( 六) 关于审计主体的确定

自然资源资产保护审计的主体是多元的，理论上可以是国家审计、社会审计，亦或内部审计。因为自然资源资产保护的责任不仅仅是政府的责任，还是其他社会组织的责任。当前自然资源资产离任审计的主角应当是国家审计机关。

( 七) 关于审计准则的研究与制订

研究、制订自然资源资产离任审计准则是为了规范该种审计行为，引导其健康发展。通过审计准则，将自然资源资产审计从审计行为主体资格认定、项目确立、标准选择、计划制定、重点判断、风险识别、证据收集、意见类型与报告格式确定以及责任划分等方面的问题进行统一规范。

( 八) 关于编制自然资源资产收益表的问题

在探讨编制自然资源资产负债表的同时，还需要探讨自然资源资产收益表的编制以便构建完整的自然资源资产会计体系。收益表与资产负债表的结合可以更加全面地反映自然资源资产保护责任的履行情况，更有利于实施完善的自然资源资产离任审计。为此，还需加强对自然资源资产的收益、费用和利润等重要要素的确认与计量的研究。

( 九) 关于审计目标与审计内容

1. 审计目标。自然资源资产离任审计的目标是促进自然资源资产保护责任的全面有效履行。具体而言，根据经济社会发展的实际需要、生态文明建设的内在要求，通过审计功能作用的发挥，推动实现生态环境可持续发展。

2. 审计内容。主要包括5 个方面: 一是战略与政策审计，重点关注国家自然资源资产保护重要战略和国家重要政策的实施效果。二是合规性审计( 遵循性审计) ，重点关注与自然资源资产保护相关的法规、制度的实施情况，责任主体从中央政府、地方政府到社会组织，以检验各级政府及其领导干部对于自然资源资产保护相关法规的遵循情况。三是财务审计，重点关注与自然资源资产保护相关的公共资金使用的安全性。四是资产负债表审计，重点关注自然资源资产保护相关信息的真实性和完整性等。五是绩效审计，重点关注自然资源资产保护的经济性、效率性和效果性，同时注重自然资源资产保护产生的社会效益与生态效益。

( 十) 关于离任审计与任中审计

任中审计与离任审计的结合，可以有利于更加及时全面地评价领导干部对自然资源资产保护责任的履行情况。《决定》把自然资源资产离任审计特别提出来，使得自然资源资产离任审计已经具备较好的依据。同时，国家审计机关开展的资源环境审计已积累了一定的实践经验，可以进一步为自然资源资产离任审计提供指导。随着我国社会经济体制改革的不断深化，对摸清资源家底的要求不断提升。对于地方政府官员，离任审计不能满足较长任期内对自然资源的责任履行情况的监督要求。任中审计可以依据年度的自然资源资产负债表和损益表加强审计监控。自然资源资产任中审计是发展趋势。

五、自然资源资产离任审计相关配套制度的建立

十八届三中全会给审计理论与实务的创新发展提出了很多重要的议题，自然资源资产离任审计是审计范围和内容的最新拓展。健全自然资源资产离任审计的相关配套制度，是更好地发挥审计功能、服务国家治理的必然要求。

( 一) 健全自然资源产权制度和用途管制制度

在健全自然资源产权制度和用途管制制度时，必须从以下五个方面关注自然资源资产的权责关系，使得自然资源权、责、利对等。第一，建立明晰的自然资源产权关系。根据自然资源自身的特征，以其是否具有可再生性而分为可再生的自然资源和不可再生的自然资源两大类，产权主体包括国家、企业、个人三种。根据特征的不同，分别不同情况建立起不同的产权制度和用途管制制度。第二，促进自然资源使用权与经营权市场化。根据自然资源产权主体的分类，引入公开、公平、有效的市场竞争机制能更好确保国家对资源的有效利用。第三，培育自然资源产权交易市场。自然资源资产是一种特殊的财产经济权，不同于一般性的资产交易，可以借鉴世界碳交易市场的交易类型，一类是依据配额的交易，即在限量与贸易体制下，购买由管理者制定、分配( 或拍卖) 的减排配额; 另一类是基于项目的交易，即通过联合实施项目向其他主体购买减排单位( 额度) ，产权交易也可以根据数量或项目进行交易或投资。第四，引入自然资源产权者竞争机制。自然资源资产保护将逐步纳入政绩考核指标体系，企业的社会责任报告也应包括自然资源资产保护责任的履行情况，引入自然资源资产者竞争机制，可以让政府、企业甚至个人面临较大舆论压力，为更有效解决这些压力，各责任人会做出更迅速、更有效的环保应对策略。第五，完善自然资源产权法律制度。科学管理自然资源资产利用、流转、再生过程离不开完善的法律制度、法规的保护，加强自然资源会计准则、审计准则研究势在必行。

( 二) 制定生态保护红线与健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度

离任审计论文篇（9）

领导干部离任审计是健全干部监督机制，促进领导干部正确行使职权、履行职责，勤政廉政，不断提高管理水平的重要手段。随着人民银行内部审计工作的不断开展，作为内审工作的一种方式，离任审计工作也得到了较快的发展。从近年来离任审计的实践看，人民银行离任工作在加强财务管理、促进廉政建设、为组织部门监督和考核干部等方面提供了一些依据，起到了一些作用，但效果却不十分明显。特别是审计的内容、手段和方式等方面，与全面审计、履职审计等审计没有明显的区别，没有彻底解决对领导干部划句号的问题。如何做好离任审计，给党委提供一份实事求是、客观公正、参考性强的审计报告，是内审部门面临的一个重要课题。

一、人民银行离任审计发展现状及存在的主要问题

人民银行领导干部离任审计制度始于1996年总行印发的《中国人民银行分支行行长离任稽核试点方案》(银发［1996］182号)，真正开始于1999年内审机构单设后总行下发的《中国人民银行领导干部离任审计制度》(银发［1999］200号)，其后，又先后出台了《中国人民银行领导干部离任审计座谈纪要》、《中国人民银行办公厅关于进一步规范离任审计工作的意见》、《关于领导干部离任审计若干问题的指导意见》等一系列关于加强和改进离任审计的意见或办法。这些意见或办法的出台，为规范离任审计、强化对领导干部的监督发挥了积极作用。然而，在实践操作中，仍存在诸多问题，严重制约着离任审计监督功能的进一步发挥。

(一)审计方案内容缺乏系统观点，重点不突出，难以体现离任审计效果。《中国人民银行领导干部离任审计制度》对离任审计规定了八项审计内容，涵盖了人民银行几乎所有的业务，同全面审计的内容相比没有明显的区别，离任审计报告反映的情况与全面审计报告没有多大区别，发现的问题主要集中在内部控制、业务操作方面，对其他问题尤其是重大决策或重大投资方面反映很少。如：审计对象所在单位的报表数据、文件报告和重大问题的报告是否真实、准确、及时；是否存在重大责任事故、经济案件；审计对象是否实行民主管理、科学决策；是否严格执行干部管理规定和相关政策；是否违反廉政规定、侵占国有资产等，对这些敏感和重要的审计内容，报告中往往少有反映和评价，没有明确审计对象在履行职责过程中对这些问题的责任，从而造成审计效果不够明显，没有真正发挥离任审计的鉴证功能。

(二)传统的就账论账、就事说事的审计方法，难以满足离任审计的需要。现行的离任审计具有审计范围广、时间跨度大、审计要求高等特点。这些特点决定了这项工作不能简单地依靠传统的就账论账、就事说事的审计方式方法，否则，就难以达到离任审计的目的和效果。如：干部廉洁问题是离任审计的主要内容之一，但由于目前社会风气和经济秩序存在一些问题，使得一些违法违纪问题在账面上做得很隐蔽，且有很多问题根本不在账面上反映。“就账论账”、“就事说事”式的审计方法，易造成离任审计的局限性、片面性，不能满足离任审计的需要。而对人的评价和对班子管理决策的评价则敏感性强，也比较抽象，难以把握，远不同于对项目、对单位的评价。能够对审计对象作出客观公正、恰如其分的评价，不仅需要经济金融、会计财务方面的知识，同时还需要掌握社会政治、法律、管理等多方面的知识。由于目前审计方式方法和人员综合素质的局限性，时常出现一些审计评价难、交换意见难等问题。

(三)现行的干部管理原则，难以保证离任审计的及时开展。由于干部的调动、任免在宣布任命之前属于保密的，所以一般来说，“先审计、后离任”是难以进行的，而且领导干部在未离任的情况下也不便于离任审计工作的开展。但是按“先离任，暂不办理离任手续，待审计报告批准后再任命新职务”的办法处理，给予审计组的工作时间不会很长，对于任职年限不长的对象问题不大，但对于任职年限长达十来年的就难以进行了，往往不可能对整个任职过程进行客观反映，而通常是采取重点审计近一两年的办法进行。因而在事实上会存在一段时间的监督盲区，而且也不符合离任审计制度关于“离任审计是指领导干部离任时，由人民银行内审部门对其任职期间履行职责情况进行的审计，并确认其应承担的责任”的要求。目前更普遍的情况是在审计对象已任命新职务后才安排离任审计，从事实上讲这已经失去了离任审计的意义，同时加大了审计人员的畏难心理，影响审计效果。

(四)系统评价体系的缺失，难以准确界定相关人员的责任。客观具体地对领导干部任职内的工作进行评价，界定其责任，是一件较难的事情。就目前情况而言，对责任的划分主要划为领导责任、主管责任、直接责任三种，但在财务收支的真实、合法、效益等评价方面，尤其是在已暴露出来的业务风险和案件等方面，尚缺乏较为系统性的评价体系。因此，对领导干部的责任划分存在一些难以确定的因素。

二、离任审计以经济责任为重点的理论依据

由于经济责任审计理论发展相对较完善，离任审计从另外一个角度来看，也是对离任者经济责任的一种界定；因此，人民银行离任审计可以借鉴经济责任审计的相关成果。

(一)经济责任审计的相关理论。经济责任审计最早是在20世纪80年代试行。我国在现代企业制度的改革过程中，实行了政企分开，产权明晰，权责明确，管理科学的原则，所有权和经营权逐渐分离，经营者保证国有资产保值增值的责任日益凸显。大家逐渐认识到以前党政部门和企业单位领导干部调动，主要凭一纸调令而不对其在任期间的业务和有无经济违法行为进行审计的做法存在比较大的隐患。于是，黑龙江、辽宁等省的审计机关在组织部门和人事部门的支持下开始试行厂长(经理)离任审计，取得了显著成绩，受到了各级领导的重视和认可。1997年，在全面总结山东省荷泽地区干部离任审计的经验后，中纪委等五部委下发了《关于开展领导干部任期经济责任审计工作的通知》；1999年5月中共中央和国务院办公厅印发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人任期经济责任审计暂行规定》(以下简称“暂行规定”)，对经济责任审计的被审计对象、审计内容、审计时间、审计执行机构和组织形式等作了全面规定。可见，经济责任审计实质上就是对领导干部开展离任审计并界定其经济责任的一种审计形式。

(二)人民银行关于经济责任的相关规定。为切实加强对领导干部的离任审计工作，2000年2月21日至23日，人民银行总行召开了“中国人民银行领导干部离任审计座谈会”，并印发了《中国人民银行领导干部离任审计座谈纪要》，纪要中也提出了“关于经济责任审计问题”的相关内容。综上所述，离任审计与经济责任审计产生的动因是一致的，均是源自受托经济责任关系；审计的目的也均是通过对领导干部任职期间的活动进行审计，评价其工作的优劣；同时，在审计程序和审计期限上也是一模一样的。

(三)实施经济责任审计的优点。从上述理论发展过程来看，经济责任审计的优点如下：一是审计开展时间更为灵活。按《暂行规定》，经济责任审计实施过程中，可实行一年一小审，两年一中审，三年一大审或相结合的方式，这种审计方式大大减少了任期结束时的审计工作量，同时也加强了对领导干部的日常监督。二是审计内容重点明确。主要是对其涉及到的经济活动有关的事项进行审计，这样在审计过程中更易于把握和操作。三是评价内容更为全面。经济责任审计中要求将被审计单位成绩与问题同被审计对象本人的评价有机地结合起来，进行综合评价，使得评价结果更加强准确全面，也易于被审计对象接受和理解。

三、以经济责任为重点开展离任审计的几点建议

离任审计应以经济责任审计为重点，侧重于财务收支及与经济活动相关的审计，并切实做好领导干部经济责任的界定工作。我们认为，以经济责任为重点开展离任审计要注重以下五个方面。

(一)离任审计与履职审计相互配合，切实解决离任审计开展时间难以把握的问题。鉴于人民银行离任审计制度规定，离任审计只能在领导干部离任时开展审计，对领导未离任时开展的审计，以履职审计为重点，对已经开展过履职审计的审计对象，在开展离任审计时，以履职审计为基础，重点进行责任落实，对问题的整改落实情况进行校验。

(二)将经济行为作为审计重点，切实解决离任审计中审计重点不突出的问题。对人民银行而言，离任审计从经济责任审计视角，借鉴其成果，主要内容包括如下：一是内控制度建立健全情况，主要包括：各项资金财产内部管理和内控制度的建立健全情况。二是财务收支管理使用情况。主要包括：预算资金的分配情况、账户管理使用情况、财务核算与管理情况、专项资金管理与使用情况、工会经费管理与使用情况等。三是重要资产管理使用情况。主要包括：固定资产管理、再贷款管理、再贴现管理、发行基金管理等。四是投资决策和效益情况。主要包括：基本建设管理、采购管理等。五是下属单位财务收支管理使用情况。主要包括：对下属单位的管理情况以及下属单位财务管理使用情况等。六是历史遗留问题处理、处置情况。主要包括：对历史遗留问题的处理、审批和核算情况。

（三）借鉴经济责任审计评价方法，切实解决离任审计评价难的问题。评价可以考虑在离任审计结束后，根据审计情况，按照一定的评价标准，从被审计对象的“德、能、勤、绩”等几个方面选出可以通过采用内审方法印证的内容进行评价。评价标准的制定要和离任审计的审计内容紧密结合，使评价标准所涉及的各个方面的内容均能通过离任审计检查来反映，并有相应的检查事实作为依据，从而形成一个完整的离任审计评价指标体系。

（四）广泛搜集各种信息，切实解决现有审计方式的不足的问题。经济责任审计，很大程度上是对经济活动有关的形式开展的审计，重点在于财务收支及重大事项决策效益的审计。对这些审计指标，实际上可以利用很多监督检查的结果加以印证。如：在对财务预算资金分配进行审计时，通过上级行财务管理部门就可以了解到预算资金分配的金额、标准；在对被审计对象个人业绩评价时，在上级行的人事管理部门可以了解到其考核结果，特色创新工作等业绩；在对实物资产和重大项目投资决策等内容审计时，在上级主管部门均能找到相应的资料和报告。这些资料和报告由于是第三方提供的更具有真实性，更能被审计对象所能接受。同时，通过广泛搜集相应的信息，不仅可以节约现场审计时间，提高审计的效率，更能有效保证审计的效果。

（五）以人才培养为关键，加强评价队伍建设。离任审计将以经济责任审计为重点，进一步加强经济责任界定，对审计的要求明显提高，对业务风险的防范更高。一是要及时将综合分析能力强、科技业务水平高的专业型、复合型人才充实到内审干部中，建设一支高素质的内审监督队伍。二是要采取多种形式加强对现有人员的培训，及时更新有关经济责任审计的理论与实践知识，特别是财务经验及重要业务风险等，以适应人民银行离任审计发展的需要。

参考文献：

［1］仇娅，田震。内审审计质量控制的意义及对策分析［J］。科技与经济，2005（3）

［2］陈默，赵玉民。企业内部审计管理初探［J］。当代经济，2006（9）

［3］徐德。论现代内部审计的风险管理控制方法［J］。审计研究，2005（2）

［4］刘锐。内部审计管理存在问题与对策［J］。企业论坛，2006（7）

［5］尹芳，司金山。内部审计管理－审计质量的保证。中国乡镇企业会计，2007（12）

离任审计论文篇（10）

中图分类号：F239.44 文献标识码：A

收录日期：2016年5月8日

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中提出：“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”。2015年11月9日，中办、国办更出台了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，标志着审计试点工作正式在全国范围展开。

一、自然资源资产离任审计概述

（一）特点。“自然资源资产离任审计”是为贯彻落实生态文明建设目标，有效推进自然资源资产保护，对领导干部自然资源资产管理及环境保护责任落实情况的审计。是自然资源资产审计的重要组成部分，也是领导干部经济责任审计的重要组成部分，是一种特殊的自然资源资产审计；是直接针对领导干部自然资源资产和生态环境保护责任的一种审计；是领导干部考核方式在审计上的一种创新，其审计方式呈现多样化，既以财政财务审计为基础，又以绩效审计为主导的，多种审计类别交叉的审计类型。

（二）必要性。自然资源资产离任审计是促进自然资源资产审计与经济责任审计融合发展的有益方式；是揭示自然资源管理和生态保护问题的重要途径；是明确领导干部对自然资源资产和环境保护责任的现实需要；是完善产权制度的有效措施；是促进生态文明体系建设的重要手段；是实现经济社会可持续发展的重要保障措施。

二、自然资源资产离任审计主要内容

（一）自然资源资产政策制定及执行情况审计。（1）政策制定情况。由于各地政府的地方保护主义和绩效考核制度因素，加之地区经济社会发展的极不平衡，部分地区存在已颁布的法律法规不能得到全面有效执行的情况，因此自然资源资产离任审计可以将对地方政府出台的各项政策法规与国家所确定的整体发展目标是否一致，是否结合本地区的特点制定符合自身自然资源资产和环境保护相适应的制度和措施作为审计的重点；（2）政策执行情况。主要检查自然资源资产使用管理、生态环境保护等目标责任的完成和有关法律法规政策的执行情况。

（二）自然资源资产使用情况审计。（1）可持续开发利用和保护情况。包括检查自然资源资产开发是否合法、利用是否有效和保护是否得当，并检查有无在储存性资源的可持续利用方面；（2）有偿使用情况。包括自然资源资产开发利用资金的筹集、使用和管理情况，自然资源资产的配置情况和政府在自然资源资产配置中发挥作用的情况；（3）节约使用情况。包括地方政府是否有力地推进自然资源的节约集约利用，积极调整自然资源资产消费方式和结构分布，自然资源资产开发利用中的资金投入和产出成效等情况；（4）实物量和价值量变化情况。包括自然资源资产数量、分布及变化情况和质量现状及变化情况等。

（三）自然资源资产管理情况审计。（1）公益性自然资源资产管理的有效性。包括公益性资产增长是否适应城市发展的需要，资产管理维护是否到位，资产的形成、退出机制是否完善，资产的核算体系是否健全等；（2）无形资产动态变化情况。包括自然资源无形资产的现状及变化情况，收支管理是否落实到位，资产转让程序的合法合规性等；（3）管理体制建立健全情况。包括自然资源破坏预警机制建立、执行情况，重大自然资源资产破坏、生态环境污染事件处理情况；（4）产权界定情况。包括在对土地、水域、森林、海洋等自然资源资产进行统一确权登记时，是否形成数量明确、产权清晰、监管有效的自然资源资产产权制度等；（5）生态补偿情况。包括自然资源资产补偿机制的建立情况，是否建立地区间自然资源资产的横向生态补偿机制等。

三、自然资源资产离任审计重点

自然资源资产离任审计重点需要关注审计区域内的土地、水、森林、海洋、生物等自然资源资产，检查是否节约集约利用自然资源资产，是否存在重大生态破坏和环境污染等问题。

（一）土地资源审计。检查领导干部任职前后区域内耕地、园林、林地、草地等实物量变化情况，客观地分析分别受人为因素和自然因素的影响程度，对人为因素造成的数量严重减少、质量退化、土地沙化、土壤污染、草原破坏、草原综合植被覆盖度和面积不合理减少等问题，应该被界定为党政领导干部应当承担的责任。

（二）水资源审计。检查领导干部任职前后区域内地表水（主要指水库、河流、湖泊）、地下水水资源量及水质等级分布变化情况，客观地分析分别受人为因素和自然因素的影响程度，对因为人为因素而造成的水资源流量严重减少、水域面积严重缩小、水体质量严重下降等问题，应该被界定为党政领导干部应当承担的责任。

（三）森林资源审计。检查领导干部任职前后区域内林地面积、森林覆盖率的变化情况，客观地分析分别受人为因素和自然因素的影响程度，对人为因素造成的林木损毁和森林面积的不合理减少、质量下降等问题，应该被界定为党政领导干部应当承担的责任。

（四）矿山生态环境治理审计。检查领导干部任职前后区域内矿山生态环境变化情况，客观地分析分别受人为因素和自然因素的影响程度，对人为因素造成矿山生态环境未得到改善、危害程度未得到减缓、污染继续加重等问题，应该被界定为党政领导干部应当承担的责任。

（五）大气污染防治审计。检查领导干部任职前后区域内空气质量变化情况，客观地分析分别受人为因素和自然因素的影响程度，对人为因素造成空气质量严重下降、大气污染防治任务未完成等问题，应该被界定为党政领导干部应当承担的责任。

四、目前自然资源资产离任审计的局限性

（一）忽视自然资源资产离任审计的作用。很多地方政府都是把经济发展作为头等任务，忽视了自然资源资产价值和生态环境保护职责，没有真正形成可持续发展的理念，形成了一味追求GDP的考核模式，导致自然资源资产在政绩考核体系中权重低。

（二）自然资源资产离任审计内容还相对单一。目前自然资源资产审计的方式主要还是以财政财务收支审计为主，而对地方政府自然资源资产开发利用政策的制订与执行，以及生态环境保护等方面的审计还相对滞后。

（三）审计人员专业素质的局限性。自然资源资产审计是一项多学科、多专业交叉融合的审计工作，除了对审计人员的会计、财务知识有高需求之外，还对审计人员的政策性、专业性水平要求极高。

（四）法律法规和规章制度不健全。由于自然资源资产法律制度不够完善，法律法规覆盖面仍不足，而且对自然资源资产保护立法水平较低，缺乏高位的综合性法规法规、相应的规范准则和约束机制，生态修复、损害赔偿及责任追究等制度需要建立、修改与调整，对领导干部资源环境责任过于宽泛和“软约束”。

（五）开展审计的客观条件欠缺。目前，我国尚未编制自然资源资产负债表，审计人员难以了解某一地域、某一时点上自然资源资产的现状和变化情况，开展审计客观的条件欠缺。

（六）相关理论研究和方法运用层次低。由于自然资源资产离任审计还刚刚起步，审计方法仍停留在理论层面，没有形成系统的测算与评估、依据与标准、产出与效用等理论框架，自然资源资产的理论研究相对滞后。

五、我国有效开展自然资源资产离任审计的对策

（一）加强审计方法和理论的研究。应借鉴国外开展自然资源资产审计的经验，完善我国自然资源资产审计理论研究。同时，注重理论研究，强化技术运用，各地审计机关也可开展相关课题研究，组织或联合高校等相关科研机构，联合开展审计课题研究，为领导干部自然资源资产离任审计提供理论支撑。

（二）提高相关专业人员比例。由于自然资源资产审计的专业性较强、审计内容的范围也更广，仅仅拥有财务会计知识的审计人员已经不能满足当前审计工作的需要，因此各级审计机关应加强对现有审计人员专业知识的学习提高，同时适当考录具有土地、环保、水利、海洋等专业知识背景的工作人员，以适应未来更加繁重和困难的自然资源资产审计工作。

（三）完善相关法律制度。建立高位的综合性自然资源资产法律法规，完善相应的监督、管控和问责等规章制度，为自然资源资产离任审计提供法律依据、制度保障和行业标准。

（四）构建自然资源资产负债表。我国尚未编制自然资源资产负债表，也未形成一套成熟的制度方法。但编制自然资源资产负债表却能够揭示特定地域、特定时点的自然资源资产数量、分布、质量及其变化情况，可以更合理地判定地方领导干部在自然资源资产使用和保护方面的职责，促进树立可持续发展观。

（五）稳步推进审计试点。通过开展自然资源资产审计试点，为探索实行经常性领导干部自然资源离任审计制度提供重要的经验和保障，进一步提高地方各级领导干部对任职区域的自然资源资产的保护、管理、使用和增值的责任意识，保障自然资源资产管理和生态环境保护重大决策部署的贯彻落实，推动相关领域改革和制度建设。

（六）建立协作工作机制。世界银行认为环境会计报告中除了财务审计的内容可以由审计机构完成之外，其他专业性的审计更需要环境监管机构的辅助才能完成审计工作。各级审计机关在自然资源资产审计中应会同有关部门建立工作协调配合机制，完善工作制度，做到信息资源共享，为审计工作提供专业性支持和制度保障。

主要参考文献：

[1]本书编写组.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社，2013.

[2]王平波.我国领导干部自然资源资产离任审计概念探析[EB/OL].http：//，2015.11.23.

离任审计论文篇（11）

基金项目：国家社科基金：“碳排放强度、影响因素与减排潜力研究”（13BJL11）;西安石油大学2014年优秀硕士学位论文培育项目（2014yp130817）

中图分类号：F239 文献标识码：A

收录日期：2015年11月24日

一、引言

科学发展观理念自2003年7月提出，在党的十七大上被写入，在党的十报告中被列入党的指导思想，作为中国共产党的重大战略思想已逐渐深入人心。然而，一些地方政府及其领导干部在落实科学发展观的过程中，呈现了许多问题。近几年，一些地方政府只看到短期利益，通过消耗大量的自然资源资产来取得地方经济的快速发展;一些领导干部为了提高自身政绩，不按自然资源资产的规律进行开发使用的问题日益严重。中国的高速发展，是以资源消耗、环境污染和生态破坏为代价的，是一种高投入、高能耗、高污染的粗放式经济增长模式，对环境造成了极大的破坏，严重影响到了经济发展的可持续性。如果领导干部考核体系不做出改变，科学发展观的理念就难以真正落实。所以，党的十八届三中全会要求改革和完善干部考核评价制度体系，推行自然资源资产离任审计。这是对环境保护的一种重视，也是一种制度的进步。自然资源资产离任审计的推出，可谓是迫在眉睫。本文在借鉴以往关于领导干部经济责任审计、自然资源绩效审计、自然资源审计等各类研究的基础上，阐述了领导干部自然资源资产离任审计的目标、内容与特点，并结合实际提出了自然资源资产离任审计的执行机制。

二、自然资源资产离任审计的内容与特点

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“加快生态文明建设，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。”自然资源资产的离任审计，是以国家机关及相关的审计工作人员为审计主体，按照相关法律法规，对我国领导干部在任职期间自然资源资产的使用和保护等相关责任的履行情况的审计，客观上反映了领导干部的“绿化”责任履行情况。为了实现节约集约利用资源和有效保护资源的目的，落实离任审计终身追究制的建立，应重点关注以下三个方面：

（一）自然资源政策制定和落实情况。自然资源作为一项公共物品，是人们赖以生存的物质基础，这就要求审计人员对客观评价领导干部在任期间对自然资源资产的利用和保护情况：是否切实履行节约资源、保护环境的基本国策;与各部门相关的自然资源政策是否科学、合理，是否符合客观规律，是不是能够促进自然资源的可持续发展，从而对政策的制定情况进行审计，促使领导干部树立正确的政绩观、落实科学发展观。在审计政策执行时要充分考虑本地区自然资源的特点，审计相关的政策执行是否具有效率性。

（二）自然资源管理的可持续性。根据可持续发展理论，自然资源作为一种不可再生资源，要有规划、有节制、合理的开发和使用，保护环境，这样不仅可以满足本代经济发展的需求，更能保证代际间公平。

在开展自然资源资产的离任审计时，应重点关注内部控制制度的健全性和有效性，落实领导干部任职期间是否完成自然资源资产工作目标，评价其管理状况以及管理责任，促使领导干部依法行使自然资源资产管理权。

（三）自然资源资产负债表。编制自然资源资产负债表，就是要统计、核算自然资源资产负债的存量及流量情况，全面记录自然资源资产使用及开发保护情况，评估当期自然资源价值量的变化，为推行领导干部自然资源资产离任审计工作提供具体的科学依据。

目前，国内外编制自然资源资产负债表的方法制度还不成熟。在统计部门联合其他相关部门探索完成自然资源资产负债表的编制之前，审计机关可尝试对特定自然资源开展试点审计，如土地资源的土地出让情况、耕地保护情况;矿产资源的探矿权、采矿权，矿产资源消耗情况，以摸清自然资源资产家底。

从离任审计的目标及审计内容来看，不难发现，与其他类型的审计方式相比，自然资源资产领导干部离任审计具有以下特点：

（一）对象的特定性。自然资源资产离任审计的关键环节，是准确界定其审计对象。本文认为，自然资源资产离任审计的对象是领导干部任期内所辖区域的各经济主体当期（期末―期初）对自然资源的占有、消耗、恢复和增殖活动，评价其取得的成绩和存在的问题。他的继任者也可以通过这些审计数据和审计材料，总结前者工作的成功经验，从失败中吸取教训，能更全面地了解新单位的家底情况，对其做好接任工作创造了非常有利的条件，促使其发扬成绩、克服缺点，达到可持续发展。

（二）职能的双重性。自然资源资产离任审计具有监督和鉴证的双重作用。即自然资源资产离任审计既要对基层领导干部是否违反与自然资源利用及保护的法律进行审计，体现出离任审计的监督职能，又要客观地评价离任领导对自然资源资产的开采、利用、保护和管理的责任，体现离任审计的鉴证作用。

（三）程序的特殊性。按照相关规定，实行自然资源资产离任审计必须根据党委提出调任领导干部的需求，由党委组织部门向内部审计机构提出对调任的领导干部进行离任审计的委托建议后，内部审计机构才按程序开展实施离任审计，这属于一项非经常性的受托审计行为。另外，人事变动事先保密性强，内审部门无法将离任审计工作纳入全年工作计划，也导致审计业务的不确定性和被动性。

三、自然资源资产离任审计执行机制

虽然自然资源资产离任审计工作才刚刚起步，也没有现成的、能够直接借鉴的模式，但其作为落实党的十八届三中全会改革任务的具体举措，可尝试开展重点自然资源试点审计，进行大胆的摸索。

（一）审计主体。审计任务的主要承担单位即离任审计关系中的第一关系人（审计主体），政府审计部门通常扮演着这样的角色。因为离任审计的第三关系人（委托人）主要是政府的组织人事部门，借以确认或解除干部在任期内的对自然资源的保护责任，可以作为干部选拔任免的重要依据。但内部审计因受限于审计范围，审计结果缺乏权威性，不能承担这一任务。那么，社会审计机构是否具备离任审计的主体资格呢？离任审计不仅具有很强的政策性，而且带有浓厚的行政色彩，作为代表政府利益、为政府选拔录用人才服务的机制，属于强制审计的范畴，故社会审计不能替代政府审计机关完成这项工作。首先，社会审计组织不具备行政职能，没有审计监督权，不能给被审对象下达审计通知书，也不能以审计机构名义出具审计意见书和处置决定;其次，社会审计是一种受托审计，需要收取一定的服务费，很难说一些组织不会从成本效益角度决定服务的时间、工作的深度和质量;最后，我国社会审计还不够健全，其审计结果的公允性和权威性值得斟酌。所以说，只有政府审计机构可以承担离任审计的主体。

领导干部离任审计责任重大，党委组织部门一般在每年年底之前向下一级的党委组织部门提出下一年度的干部考核计划。下一级党委组织部门向同级审计机构提交审计委托书，并协调整合本级纪委监察部门、党委组织人事部门、财务会计各方力量共同参加离任审计工作。每个部门各司其职、各负其责，全方位联动，组织人事部门提出离任干部的调动计划建议，财务会计部门提供与离任官员有关的预算、决算、债权债务状况、自然资源资产负债表，纪委监察部门参与监督离任审计每一环节的工作，确保整个过程公平公正。审计机构可以引进各领域专业学者参与审计工作，重点查明领导干部及其所在部门、单位的下列事项：遵守国家财经政策法规和规章制度的情况;预算和财务计划的执行和决算;预算外资金的收支和管理;领导干部个人借用公款、使用公用财产的情况;债权债务状况;自然资源资产的使用及保护情况;国有资产的保值增值以及其他需要审计的事项。

审计机关审计结束后，应公平客观地对被审计单位财务收支、财政收支、环境保护和被审计领导干部在经济活动中应当负有主管责任或者直接责任的事实作出评价，出具审计意见书。审计意见书应报送至同级党委组织部门、纪委监察部门和组织人事部门，也可抄送领导干部本人。审计机构必须如实建立审计档案，组织部门要将审计结果归入干部政绩档案，写入考察材料，做到充分重视审计结果，并充分利用审计结果。

对领导干部开展自然资源资产离任审计时，如果领导干部对本单位、本部门违背国家规定的行为负有主管责任或者直接责任，依法应当给予行政处分或者纪律处分的，应及时向纪委、监督部门提出相关建议。如果领导干部对本单位、本部门违背国家规定的行为负有主管责任或者直接责任重大，构成犯罪的，直接移送司法机关追究刑事责任。（图1）

（二）审计时机。在实际审计工作中普遍存在“先任后审”、“先离后审”的现象，尤其对已升任领导干部的审计，给审计人员带来了巨大的无形压力，导致审计目标模糊，削弱了审计作用。审计机构应将审计时机前移，做到任前、任中和离任审计的有效结合。任前审计，从源头上净化干部队伍;任中审计，可以采取季度小审、半年大审、年终全面审，并同离任审计紧密结合，形成强有力的审计监督之网，将任中审计这一监督措施纳入干部的日常管理，作为干部年度考核指标之一，及时对出现的问题予以解决，既可以随时敲响警钟，又可以将任中审计所积累的结论直接为离任审计所使用，可以有效地解决单纯任后审计“马后炮”的问题，保证审计的客观性、公正性，同时也可以减少离任审计的工作量，高效整合审计资源，充分降低审计风险，保证审计结果的公正性。

主要参考文献：

[1]张鲁娜.自资源资产审计[J].经济研究导刊，2014.19.

[2]李扬等.中国国家资产负债表2013――理论、方法与风险评估[M].北京：中国社会科学出版社，2013.