预算绩效管理论文大全11篇

预算绩效管理论文篇（1）

Abstract:Budgetperformancemanagementideahasbeenrecognizedbyfinancialandpublicdepartments,therelatedregulationshavebeenmade,departmentbudgetexpenditureperformanceevaluationsystemisinitiallysetup,anddepartmentbudgetsupervisionhasbeenconsolidated.However,governmentbudgetperformancemanagementsystemhasnotbeenbasicallyreformedbecausereformtheoryresearchneedstobeenhanced,reformrestrictionfactorsaretoomany,reformorganizationandinsuranceabilityisnotenoughandreformexaminationsystemneedstobecompleted.Overallandsystematicdepartmentbudgetperformancemanagementsystemshouldbesetupbytakingbudgetoutputandresultascore,bytakingdepartmentbudgetandoutputitemsasinitialpoints,andbyincludingdepartmentbudgetestablishment,expenditureevaluation,organizationandsupervisionandsoon.

Keywords:departmentbudget;performancemanagement;departmentbudgetestablishment;departmentbudgetexpenditureevaluation;departmentbudgetsupervision

一、我国部门预算改革及其绩效管理制度创新

20世纪90年代以来，随着我国市场经济体制的逐步确立，政府预算管理制度也经历了一系列重大改革。改革的一个重要出发点是尽快实现政府预算管理活动的科学化，提高预算管理的绩效。主要的改革内容包括：部门预算改革、复式预算改革、预算收支分类改革以及公共支出管理改革等。其中，部门预算改革作为其他预算管理改革的具体制度载体及其追求绩效的改革方向与创新理念逐渐得到各级政府的重视，并已不同程度地付诸实践。

1．我国部门预算改革进程

2000年是我国部门预算改革的起始之年，改革的主要内容包括：提前编制预算，延长预算编制时间，按照法定时间批复预算；将以往自上而下的代编方式转变为自下而上的汇总方式，从基层预算单位开始编制预算；采取综合预算编制方法，要求部门将所有收支统一纳入部门预算；实现“一个部门一本预算”的统筹安排，将一个部门所有的收支都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映；开始向全国人大报送部门预算等。之后，我国部门预算改革逐步深入。2002年，正式按照新的方法编制部门基本支出预算和项目支出预算；按照新的政府预算收支科目细化部门预算编制；正式编制政府采购预算；加大预算外资金纳入预算管理的力度，试行“收支两条线”管理。2005年，部门基本支出预算定员定额标准体系进一步完善，并扩大管理范围；加强项目支出预算管理的基础工作；研究制定部门预算绩效考评管理办法。2007年，全面实施政府收支分类改革，积极进行项目支出经济分类试点。［1］此外，项目支出预算滚动管理、国库集中收付制度、政府采购制度、“金财工程”、财政拨款结余资金管理、加强资产管理与预算管理的有机结合等改革内容都在不断完善和推进之中。

然而，我国部门预算管理改革尚处于初始阶段，目前的改革仍只是主要以对预算资金投入的控制为导向。随着公共财政体制改革的推进，部门预算绩效管理改革的滞后必将制约公共财政体制框架总体效能的发挥。因此，作为部门预算改革的延续、提升，乃至制度变革，部门预算绩效管理制度的构建已经成为确保我国政府预算制度适应社会发展与财政体制制度改革新形势并高效科学运行的重要管理措施。

2．部门预算绩效管理改革的探索孙克竞：我国部门预算绩效管理改革评价与深化思路

目前，我国部门预算绩效管理改革的相关探索主要表现在以部门预算支出绩效评价为代表的改革实践。［2］［3］同时，将绩效管理与部门预算改革相结合的理论研究与国外借鉴也正逐步深入。

我国推行部门预算改革后不久，部门预算绩效管理改革的实践探索也随之展开。从2003年起，财政部就开始制定部分行业的绩效考评管理办法，组织部分中央部门开展部门预算支出绩效考评试点工作。这些实践工作在一定程度上加强了对部门预算支出效果的管理，提高了财政资金使用效益，促进了绩效管理理念的普及。2005年，财政部研究制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》；2006年，财政部选定了农业部“农业科技跨越计划”等4个项目进行绩效考评试点；2007年，财政部选择了教育部“高校建设节约型社会”等6个项目继续进行绩效考评试点。此外，地方各级财政部门与部门预算单位也制定了一系列绩效考评工作规范，并逐步扩大改革试点范围。［2］［3］同时，近年来，无论中央政府还是地方政府，无论财政部门还是各部门预算单位以及相关研究机构和学者，都对部门预算绩效管理改革制度创新等相关问题进行了各自深入的理论研究。

二、部门预算绩效管理改革的总体评价

通过近几年中央预算部门和各地方政府围绕预算支出绩效评价展开试点工作，我国部门预算绩效管理改革实践已经初步取得了一些成效，但改革中存在的问题更为突出，建立健全具有中国特色的部门预算绩效管理制度体系仍然任重而道远。

1．改革取得的主要成效

首先，预算绩效管理理念已经得到各级财政和公共部门的广泛认同。党的“十六届三中全会”明确提出建立预算绩效评价体系，此体系的建立可使公共财政框架下的预算支出范围更加具体化、准确化，有利于我国预算管理水平的提高，也是提高我国政府决策水平、转变政府治理模式和建立高效廉洁政府的客观需要。经过近几年的理论研究、经验学习和改革试点，越来越多的政府部门，无论是出自部门自身利益考虑，还是遵循统一的改革安排，都对部门预算绩效管理理念有了必要的认识，并取得了广泛的改革共识，这为改革的进一步推进奠定了良好的思想基础。

其次，建立了部门预算绩效管理的有关制度。开展改革试点工作以来，许多试点部门和地方相继制定了部门预算绩效管理或支出绩效评价实施办法、专家咨询组工作规则、中介机构参与部门预算绩效管理或支出评价工作管理办法、自评报告撰写规则与上报复核程序以及评价结果审核标准等一系列工作规范。同时，初步形成了职责明确、分工合理的试点工作组织体系，加强了财政部门、试点部门、中介机构及有关专家的协调配合，目前，基本形成了财政部门统一领导、部门具体组织实施的改革分工体系。以上工作成果，为规范今后我国部门预算绩效管理改革行为和程序提供了必要的制度保障和框架基础。

再次，部门预算支出绩效评价体系初步建立，财政资金使用效益有所提高。当前，我国部门预算绩效管理改革是以部门预算支出绩效评价体系建设为主要内容，现已摸索出一套较为合理的工作流程，并初步确定了评价指标体系构成和绩效评价方法。指标评价体系主要分为共性评价指标和个性评价指标，共性指标又可分为绩效目标完成程度、预算执行情况、财务管理状况、经济和社会效益、资产配置和使用情况等。同时，采用长期效益评价和短期效益评价相结合、定量和定性相结合、统一指标和专门指标相结合的评价办法。绩效评价体系的建立对提高部门预算资源配置效率、促进试点部门增强“成本—效益”观念、及时发现项目管理中存在的问题起到了积极作用，并为今后进一步深化部门预算绩效管理改革奠定了技术基础。

最后，部门预算监督得到加强，透明度有所提高。通过改革试点，部门加强了对预算资金落实情况、实际支出情况、财务信息质量、财务管理状况等的绩效管理与考评，更加清楚地掌握了预算资金的使用情况和流向，加强了对项目资金使用环节的监督。同时，一些部门在试点中将考评结果在部门内部公开，增强了部门预算管理的透明度。

2．改革中存在的主要问题

尽管目前部门预算绩效管理改革的相关工作取得了一定成绩，在部门预算管理中引入了绩效理念，但由于将绩效管理与部门预算相融合是一项全新的工作，无论在中央层面还是地方层面仍处于初步探索阶段。在总结实践成效的同时，也应看到我国部门预算绩效管理改革在理论研究、制度建设、基础条件、组织实施、技术手段等方面存在的问题。

第一，改革的理论研究亟待加强。目前，我国预算绩效管理理论研究以借鉴国外经验居多，适合我国国情的理论创新较少，特别是与我国现行政府预算管理制度改革紧密结合的预算绩效管理理论研究不够。理论界和实际工作部门对绩效考评的认识仍存在不足之处，这就急需用有中国特色的部门预算绩效管理理论指导我国的改革实践，让改革者客观理性地认识到我国部门预算绩效管理改革的必要性及其改革目标与内容；同时，指导制定出现实可行的改革规划，不但要避免人们对改革不切实际的过高期望，更应坚定信心，在改革困难面前消除悲观情绪。

第二，当前的部门预算绩效管理改革探索与创新，仍未实现我国政府预算管理制度的根本变革，仍是传统预算管理制度本身的调整与转换，是形式与细节方面的变化，而并没有改变或是脱离投入控制型的预算管理模式。一方面，部门预算的编制至今仍在很大程度上依赖财政部门与经费申请部门之间的讨价还价，预算编制带有较重的经验决策色彩，部门预算编制与部门事业发展目标之间缺乏直接的联系，即没有明确的部门预算产出和结果的要求。另一方面，部门预算管理重视对预算资金投入的控制，而对预算支出效果的评价与考核则较为薄弱，结果往往是只管投放进度、不问投入效果，只管使用合规、不问效益大小，只强调支出的财务责任、不考核项目的执行效率与质量，从而造成部门预算资金浪费和效益较低等问题。这样的预算管理水平显然不能适应我国社会经济发展的需要，也成为公共财政框架建立中的重要制约因素。

第三，改革的基础条件尚不健全，制约因素较多。［4］一是仍需进一步树立科学的部门预算绩效管理观念，转变一些人内心深处认为部门预算资金和公共资源是“非排他性”的“公共产品”以及支出编制与耗费使用只要合乎规定而不必考虑结果的错误观念。二是财政体制改革还不到位，公共部门事权划分仍不明确，制约了部门预算绩效管理的目标选择与考核体系的建立。三是部门预算编制更多的是依据政策法规、会议决定和党政领导的批示，而不是部门的绩效战略目标和项目及资金运行的绩效，预算编制的自主性和可预见性较差。四是在部门预算执行与监督上，真正追求和尊重预算产出与结果的制度、机制仍未建立起来，部门预算“只能做加法，不能做减法”，预算结余的绩效概念未被理性认识。同时，预算监督体系不健全，缺乏绩效追踪问责，重投入、轻绩效的监督手段还未根本改变。五是技术基础与管理手段还需进一步完善。目前，以部门预算产出和结果为标准的数据信息收集系统还未建立，具体的绩效指标和标准仍较难确定。同时，权责发生制政府会计制度改革仍未在我国全面展开，部门预算绩效管理的会计基础并未建立。

第四，改革的组织保障力度还需进一步加大。受传统“重投入、轻产出”观念的影响，一些政府部门对预算绩效管理的认识不足，政府行政管理水平不高，部门之间的协调配合不够，改革尚未形成合力。当前，我国部门预算绩效管理改革在很大程度上是财政部门提出来的，他们有更多的机会接触发达国家的经验，愿意在预算改革之路上走得快些。但由于传统控制型政府治理理念的惯性，政府系统整体的改革动作相对财政部门的改革愿望则存在一定差距。部门预算绩效管理改革需要政府行政体系、制度建设的整体推进和思想改造，仅靠财政部门是无法完成的。

第五，部门预算绩效管理的考核体系建设仍有待完善。现行的绩效考评实施程序同规范的程序相比仍有一定的差距，使得绩效考评很可能成为事后预算执行情况的总结或项目竣工验收。绩效考评指标体系中依然存在定性考评指标较多而定量考评指标较少、投入考评指标较多而产出考评指标较少、合规性指标较多而结果性指标较少等问题。同时，受传统思维方式的影响，绩效考评结果的真实性也有待提高。

三、未来部门预算绩效管理改革的基本思路

部门预算绩效管理是我国深化部门预算改革、转变传统预算管理模式的重要制度创新，也是提高我国预算管理水平的关键步骤。通过推动试点，不断总结经验，未来我国此项改革的基本思路可以阐述为：按照建设公共财政的总体步骤和要求，把绩效管理的理念和方法引入部门预算管理，依据“客观真实、内容多样、透明公开、广泛参与、渐进推动、富有前瞻性”的原则，逐步建立起以预算产出与结果为核心，以部门预算及其项目支出为切入点，包括部门预算编制、支出评价、组织监督等内容在内的，全面系统的部门预算绩效管理制度体系。同时，要结合我国预算管理改革实际，分步实施，并为远期绩效预算探索道路。

1．基本原则

一是部门预算绩效管理无论是绩效目标的设定，还是产出结果的核实都必须满足规划客观、数据真实可靠的要求。只有坚持这一基本原则，避免跟风式的改革作秀，弄虚作假，改革才有现实意义，这还需要不断建立健全相关法律法规体系予以保障。

二是由于政府部门职能分工的不同，各公共部门所要实现的绩效目标与内容也就存在显著区别，改革中应注意处理好改革基本要求与部门特点相融合的问题，鼓励内容多样的部门预算绩效管理设计，充分发挥部门改革的积极性。

三是改革要坚持透明公开、广泛参与的原则。政府部门为社会公共利益服务，其绩效责任与目标的制定、结果的考核需要得到广大公众的认同，过程也需要民众、媒体、政府、中介机构、监察部门的广泛参与，只有真正做到部门预算绩效管理的公开透明、广泛参与，改革才能得到人们的认可，也才能更有实效。

四是部门预算绩效管理在我国还是一项全新的改革事业，需要稳步推进、先易后难、分步实施。应以部门预算改革为依托，项目支出为重点，统筹安排预算绩效编制、支出评价、结果运用等改革步骤，注重试点改革的重要性，充分尊重我国预算管理改革的现实基础，坚持渐进的改革方式。

五是此项改革应坚持前瞻性的原则。部门预算绩效管理体现了我国预算管理改革追求公平、效率，特别是效率的基本内涵，毋庸置疑，预算效率与效益的改进是建设公共财政必须要做，也是一定要做好的核心内容之一。虽然，当前改革刚刚起步，但改革的艰巨性和重要意义要求改革者具备广阔的视野、创新的精神，对改革进行不断的前瞻性思考，这样才能使改革永远充满活力与生机。

2．范围与内容界定

目前，我国部门预算绩效管理改革的范围与内容可界定为：以部门预算为基础，以项目支出为重点，以产出绩效为核心，兼顾结果绩效。

从部门预算的具体结构来看，其编制主要是根据支出功能分类，包括基本支出和项目支出，其中基本支出由人员经费和公用经费组成。目前的人员经费是“养人”支出，与部门绩效关系不大，所以，这部分支出可不作为绩效管理的对象。公用支出是用来维持一个部门的正常工作和运转的需要，和部门提供的一些公共服务密切相关，目前这部分支出编制主要采用定员定额的方法。从理论上讲，这部分经费由财政部门根据多重综合的指标来核定，并且这部分经费的核算考虑了部门的工作性质和业务量，或者说公用经费与部门的产出或提供的服务相关。但是从实践上看，公用经费包罗万象，部门间也存在很大差异，对公用经费的绩效管理很难大范围开展。［5］首先，由于公用经费的复杂多样，对每一项公用支出都作绩效分析是不可能的，只会为预算绩效管理改革的推行增加不必要的工作量，而且在目前部门抱怨公用经费不足的情况下，对这部分支出做过细的评价只会招来部门的反感。其次，有些公用支出和部门提供的公共服务并没有直接的联系，或者说很难确定它们之间的因果关系。例如，对部门的会议经费，有两个建议：一是采用产出分析法，可用次数考察，不必一定要测量这些会议产生的成果；二是采用定性的方法，只需说明会议的召开有利于产生什么样的效果。

和人员、公用经费相比，项目预算具有较为明确的支出目的和标准要求，是目前推行预算绩效管理的最佳选择。目前，我国部门对中长期和短期目标缺少明确的绩效规划，可能是没有制度要求和操作习惯，更可能是没有把握规划实现的能力。部门只能对现实的产出负责，而对于结果绩效应该由政策的制定者负责。而在我国现行体制下，从选民到被选举的人大代表和官员，到公共政策的制定，再到预算的决策是一个错综复杂的过程，政策制定者和预算决策人被淹没在长而复杂的委托—关系链条中，在这种复杂的关系中很难用预算绩效管理来评判和约束。所以，建议改革初期还是侧重于对部门预算产出的评价，部门预算绩效报告中必须明确产出，对支出结果，只要说明目标的产出有助于产生特定的结果就可以了，待改革进一步深入再研究部门对预算结果的责任问题。

3．改革步骤设想

我国部门预算绩效管理改革从时间上可区分为近期改革与远景规划。目前，预算支出绩效考评工作是改革探索的主要体现，应该明确其只是部门预算管理改革的一个组成部分，也是探路先锋。在逐渐完善此项实践工作的同时，要努力尝试在部门预算绩效规划编制、产出与结果数据审计监督、绩效报告撰写、绩效结果公示与运用等方面健全部门预算绩效管理内容，并建立合理的管理程序。此外，还要尽快夯实改革的技术基础。一是部门要提高制定中长期战略规划和短期计划的能力，加强对部门和项目产出、结果的定义；二是预算会计制度的转变和预算账户的调整，将改革重点放在投入和产出的关系建立和调整上；三是培养部门领导和财务人员的绩效概念，从技术层面培训基层绩效分析人员；四是要不断完善绩效管理的方法、指标与标准体系。最终，在近期内建立起包括以上内容的公共部门预算绩效管理制度体系。

在远景规划方面，要彻底实现预算管理模式从投入控制型向产出结果型的转变以及各预算管理参与者权利与义务的转换，强调管理权利的灵活性对应的是更多的产出义务与效益责任。要进一步研究绩效文化的形成问题，如果真能使预算绩效管理对预算资源分配产生有效影响，可能最终是一种缓慢的、持续的文化变革的结果，要将绩效文化渗透到政策制定过程中。同时，应注意各项配套措施的完善。一是建立健全部门预算绩效管理的相关法律法规体系；二是加强部门运用预算绩效管理的能力建设，包括组织能力、管理能力、学习能力、执行能力等。最终，不断完善具有中国特色的部门预算绩效管理制度体系，并通过预算绩效管理改革实现中国式的“政府治理”模式创新。

最后，改革的具体路径选择应该发挥多方优势。中央层面可以确立改革的原则和方向，并给予技术指导，发挥中央部委统筹全局的优势，实现自上而下的纵向改革推动；同时，通过试点改革，鼓励地方政府自下而上的改革创新；此外，各级政府内部部门间也要相互学习借鉴，并在此级政府的统一规划下科学有序地横向推动改革。

参考文献：

［1］财政部预算司.中央部门预算编制指南（2008）［M］.北京：中国财政经济出版社，2007.

［2］刘昆.绩效预算：国外经验与借鉴［M］.北京：中国财政经济出版社，2007.

预算绩效管理论文篇（2）

(二)使用项目经费存在较大的随意性。推行津补贴改革之后，行政单位人员使用实列支方式进行经费预算，各个员工的工资、奖金、福利都根据津补贴的相关规定发放;日常使用的共用经费则根据预算单位的业务量、规模、定员编制，尤其是中共中央办公厅和国务院提出严格执行节约八项要求，从而日常使用的办公经费等相关费用有所减少、此时如果有些单位想要扩大经费预算，就必须向着其他项目的资金进行合理融通。

二、财政项目预算绩效管理策略分析

(一)严格预算管理，创建内控制度。预算绩效管理必须以全面性原则为基础，即项目的决策、执行、监督展开全面的管理。重视重大经济活动项目资金使用情况，避免某些部门或个人因权力过度集中，创建科学的内控管理制度，在单位内部设立部门管理、职责分工一定要满足不相容职务制衡制度的要求，依照适应性的原则，科学的设置岗位，从而遏制出现舞弊行为的权力职责，提高财政项目预算内部管理有效性。

(二)健全机构设置，强化项目资金管理。预算绩效管理牵涉范围较广、情况复杂多样，各级政府应该高度重视预算绩效管理工作，根据财政部设置的工作规划，建立专门领导组织，各个部门的负责人员纳为组员，制定出适合该地区的《预算绩效管理规划》，为了提升预算使用的效益，必须创建完善的资金预算绩效管理制度，明确划分奖罚机制，从而探索出更多适宜本地区发展的预算绩效管理策略。各个部门在进行项目立项之前必须理清思路，力争做到以下三点。一是坚持廉洁奉公、公平公正，给好项目铺路，为重要的经济发展项目让路。二是以提升资金使用效益为根本目标，遵循“花钱必问效，无效须问责”的态度，防止存在面子工程损害大众的利益。三是要时刻树立防范风险的意识，明确控制风险的要点，根据实际情况选取合理的应对风险办法，确保各项项目资金都能合理合法、安全高效地使用，防止出现、的情况，从而提升公共服务的效果。在此基础上强化财政项目资金预算绩效管理效率。

(三)强化项目资金的管理。为有效提升预算资金的使用效益，可以创建与之对应的制度，明确划分出项目管理工作人员的责任、义务及其权利，推行项目责任制，保障预算管理可以落到实处。首先，必须对单位经费实施严格的管理，清楚划分经费项目的负责人。如果出现改变资金用途、扩大资金使用范围的违法行为，必须依照有关法律法规追究相关人员的责任。其次，必须给项目单位执行者充分的权利，可以对资源进行合理调配，从而提高项目执行的效率。最后，推行动态预算管理策略，创建有关的动态预算管理机制，依照项目的进度对资金的使用情况进行合理分配，确保项目按照计划完成。

(四)扩大预算绩效管理的透明度，强化社会监督。为确保预算绩效管理工作达到与群众沟通，体征检验检验机构资金使用的透明度，确保权力在阳光下实施。一是必须对把信息公开的范围进行扩大，时刻接受监察机构、审计部门及群众代表的参与监督。二是要接纳内部专业人员及审计、监察机构人员的建议，及时对项目预算执行中存在偏差的地方进行修正，确保政府的决策更加高效、资金使用更为科学。三是选取那些预算编制较好、实施效果佳、绩效考评较好的项目，展开研究分析，探寻出满足本地区发展的预算绩效管理机制，从而达到优化财政资源配置的目的。

预算绩效管理论文篇（3）

1.预算绩效目标不明确

虽然国务院每年的预算编制和发展规划给各级地方财政部门提出了总体的绩效目标，但在各级地方政府中十分常见的一个问题就是没有科学的对总体目标进行细化，从而导致预算编制缺乏明确的目标，绩效评价缺乏科学的基础。再者就是绩效目标的不合理，由于财政资金十分有限，所以在绩效目标的设定上必须要分清主次，由此便十分容易导致绩效目标出现偏差，一旦此时上级财政部门无法科学的对各部门绩效目标做出修改和调整，就势必会影响到绩效预算管理的整体质量。

2.预算编制体系不科学

我国各级财政部门中一个十分常见的问题就是财政预算编制的不透明，一般都是由各部门领导和财政部门领导协商后进行编制，这种情况下的预算编制往往缺乏科学的指导，因此对绩效评价具有很大的不良影响。再者就是预算编制方法上一般都使用增量预算法，这种方法过度依赖上年度的预算编制，因此在国家调整政策、财政支出方向等情况下难以保证其合理性，最终很容易造成资金的浪费和资源配置的不科学。

3.绩效监管体系不健全

绩效监督管理体系是保证绩效目标顺利落实的关键，同时也是绩效评价的重要依据。但在实际的工作中，许多财政单位往往没有建立起严格的绩效评价报告制度，使绩效目标在执行过程中难以受到严格的管控，同时当出现预算执行错误事件时也难以第一时间发现，十分容易造成无法挽回的后果。同时，由于我国大部分地区财政信息难以实现动态化、透明化的公开，而社会监督机构、财政部门、地方人大的监督作用也没有得到充分的发挥，这一情况也是造成监督体系不完善的重要因素。

4.绩效评价体系不合理

首先在绩效评价指标体系建设上，许多地方财政部门存在着“重产出、轻效率”和“重成果、轻成本”的形式主义作风。而在绩效评价的实施主体上，一般都是由各部门、单位财政进行评价，这种情况下十分容易出现评价的主体和客体相互勾结、沆瀣一气。而在绩效评价的内容上，我国各级财政部门仍然停留在静态评价和局部评价上，对于日益重要的财务信用、环境服务等内容没有及时的更新。

5.绩效预算配套措施少

一是对于绩效预算管理体系的宣传严重不足，是导致各部门对绩效预算的必要性、重要性认识不足的重要原因。二是相关改革不够深入，如部门预算制度、政府采购制度、集中收付制度等，对绩效预算的实施造成了一定的阻碍。三是预算管理机构不健全，由于大部分省份没有设立单独的绩效预算管理部门，为绩效预算的开展造成了一些影响。

二、财政绩效预算管理体系问题的对策探讨

1.准确设立绩效目标

财政绩效目标的设立必须严格的基于国务院每年颁布的预算编制和国民社会发展规划等文件的基础之上，然后由各部门自行确立相应的绩效预算计划，交由部门领导和上一级财政部门进行审核，在审核过程中要科学的对各单位绩效目标进行调整和修改，审核完成后再列入部门预算、制定预算编制、下发各单位执行。同时，各单位绩效预算计划中必须包括绩效目标、完成方式、具体分工、资金需求等，上级单位的审核内容中必须包括绩效目标的可行性、绩效指标的科学性、预算编制的合理性等。

2.科学地进行预算编制

目前国际上比较流行的预算编制方法有零基预算和滚动预算两种。零基预算就是完全抛弃上年度的资金额度和费用项目，从各单位的实际需求出发对预算期内的各个项目和资金量进行逐一审议，在总体收支平衡的基础上进行预算的编制。滚动预算则是细化预算区间，根据上一时间段的预算执行情况来对下一时间段预算编制进行及时的调整。这两种方法都能够实现资金的有效分配和提高管理人员的投入产出意识，但在实际的编制过程中一定要注意提高财务人员的专业素质，并协调好各单位间的相关利益。

3.全面加强预算执行的过程监管

要建立起一套完善的绩效评价报告制度和绩效评价动态考评制度，绩效评价报告中应包括绩效目标的执行情况、执行差异的定量分析、对缩小差异的有效建议等内容。通过定期上交绩效评价报告实现绩效评价的动态监管，能帮助执行主体与各级管理人员实现及时的沟通，使管理人员对绩效目标的执行情况能够有效的进行监督和管控，对于已经出现的预算偏差，各单位也能够及时查明原因并快速做出反应，从而最大化的减少损失。同时也可以通过政务公开等形式积极的引入外部监督，通过社会机构的力量提高监管的质量。

4.建立健全的绩效评价体系

首先在绩效评价的指标体系建设上一定要将产出指标、效率指标、成本指标、有效性指标、成果指标等置于同等的重视地位，从而为绩效评价体系的科学性提供基础。而在绩效评价的层次上可以在财政支出项目绩效评价、单位财政制度绩效评价、部门财政支出绩效评价和财政支出综合绩效评价四个层次上进行全面的细化，将项目绩效落实到每个岗位的每个人之上。在绩效评价的内容上要进行有效的扩充，例如可以增加财务信用、财务报告、投资效益、优先发展战略和内部控制质量等，通过多个维度的评测提高整体评价效果的科学性和真实性。

5.重点完善绩效预算配套体系

一是要完善绩效评价结果反馈机制，通过将各单位的绩效评价结果向全社会公开，为各级政府的决策提供科学的参考，为财政部门的下年度预算编制和行政问责制度的实施提供合理的依据。二是全面强化绩效管理意识，这一方面各级政府可以充分加强绩效预算改革的宣传力度，通过新闻媒体、互联网、有奖征文等方式加强行全社会对行政绩效预算管理的思想认识，同时也为绩效预算管理创造出一个良好的外部环境。三是加强网络信息技术的运用，可以充分利用网络信息技术在整合数据资源上的巨大优势，开发出一套包含内部指标库、专家信息库和第三方评价数据库的网络信息系统，保障评价信息采集的实效性和全面性。

预算绩效管理论文篇（4）

部分地方政府在预算绩效评价事项中，体现出较强的地方先行的特点，寄望于以此促进财政预算管理改革的制度变迁模式的发展。但由于部分试点地区的预算管理基础以及阳光财政理念已经较为完备，致使改革措施在推广中受到当地制度的制约，从而使相关工作的开展存在一定程度的困难和障碍。

（2）阻力较大。

绩效预算管理是中国预算改革进入瓶颈期时所采取的措施。绩效预算管理制度的改革和创新需要稳定的内部和外部环境，在这种情况下，相关事项才能顺利开展。自2002年至今，国家实施了一系列税费改革举措，使地方政府对财政体制演进的政策预期受到一定程度地干扰，也使地方政府以及企业在预算管理的改革和创新过程中遇到阻力和障碍。2014年9月，国家相关部门对预算法进行了修订，新预算法实施全口径预算管理，有效避免了地方政府债务脱离预算和监督的状况，并实现了对地方政府债务的有效管理，降低了相关风险。同时，对于征收“过头税”的现象也起到了规避作用，强化了国家的调控效果。

二、目前绩效评价试点中存在的弊病

1.绩效管理流于形式，难以切实落到实处。

2005年，财政部制定《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》，该项制度明确了制定绩效考评规章制度以及实施该项制度的责任人，前者由财政部负责，后者由中央部门负责。简言之，使用预算资金的部门同时成了考评预算资金使用效果的责任人。因为相比财政部门，使用预算资金的部门更加了解自己的实际情况，在此基础之上，可以更好地开展绩效考评工作。然而，这种方式也存在一定弊端，最显著的一点就是，方便了考评者和被考评者的同流合污，并使绩效管理流于形式。通过《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》，不难看出我国相关部门预算绩效改革可能面临的困难与障碍。为此，国家相关部门一定要引起重视。

2.不重视预算资金最终使用效果。

在绩效评价指标中，有两项非常重要的指标：一是业务指标；二是财务指标。前者以结果为导向，重视最终产出，这一理念与我国现代预算管理变革的宗旨以及原则非常相符。现阶段，绩效管理中的绩效指标并不完全是政府的“最终产品”，从某种程度上，宜把相关活动、受益结果或是产出紧密结合。但部门绩效考评试点仍将财务遵从性指标以及业务合规性指标视作重点，不够重视预算资金使用的效果，且缺少相关分析以及考核机制。

3.预算绩效改革缺乏参照借鉴体系。

当代预算管理有多种模式，现阶段，应用较广泛的是英美模式以及欧洲模式。这两种模式在公共支出受托责任方面，有着截然不同的侧重点。英美模式更侧重于能充分体现公众满意度的绩效预算管理。而欧洲模式却对于制定相应的绩效管理体制不甚重视，并未形成相应的体系。目前阶段，我国的绩效评价改革试点主要参照的是澳大利亚以及新西等英美法系国家的模式。然而，综合我国的实际情况，在法律体系以及组织架构、基本国情等方面，与欧洲大陆法系较为相近。在这种情况下，单纯移植英美国家在预算管理方面的经验，是否能够收到预期的效果是一个未知数。国家相关部门宜尽早采取措施改善这一局面。

三、阳光财政视野中的公共预算绩效管理研究

建设高绩效公共支出体系近中期目标的策略。

1.建设相关法律法规，推进预算绩效改革。

1994年，我国《中华人民共和国预算法》，届时我国仍存在一定程度的计划经济的理念，致使该项法规的制定也较为保守、滞后。现阶段，该项法规已经明显落后于新时期的发展需要。综合西方发达国家的公共预算绩效管理的发展情况，想使绩效管理改革取得突破性进展，必须基于一个前提：建设和完善相关法律法规。然而，我国财政支出绩效评价工作方面的法律一直处于缺失状态，致使绩效评价工作由于缺少相关法律支持而遇到诸多困难和障碍。因此，我国相关部门一定要对此引起重视，积极建设公共预算绩效评价法律，以此为相关工作提供以“阳光财政”理念为基础的科学合理的规则。

2.实施复式预算管理模式。

复式预算制度的优点非常显著，其可以使纳税人提高自身权利意识，并对消耗性支出的非效率扩张进行有效控制。复式预算制度的基本制度构架已确立，却并未在当下的预算改革中取得预期进展，且缺少操作性强的管理模式。为此，宜全力推广复式预算管理体系，其对于我国的“阳光财政”建设有着非常深远的影响和意义，且对于预算绩效改革也有着重要价值和作用。

3.推动地方绩效管理制度创新。

近年来，我国财经改革取得了多项成就。这种良好局面的形成，离不开地方政府的支持和努力。在预算支出方面，地方政府的相关信息更丰富，在此基础之上，若能建立和完善评价激励机制以及奖惩机制，可以使地方政府的积极性得到显著提高，积极探索创新性的绩效管理制度，使预算资金的使用效率得到提高。简言之，通过地方政府在绩效管理制度方面的创新，可以对我国预算绩效改革起到良好的推动作用。

4.坚持“三步走”的绩效预算改革模式。

在“阳光财政”视野下对我国绩效预算管理体制进行探索的过程中，一定要坚持“三步走”的绩效预算改革模式：首先，要推进公共预算体系的构建和完善，致力于将预算外收支并入到预算管理中，建设一个将所有相关收支项目囊括在内的公共预算体系。其次，建设完善相关法律法规，并使预算管理事项更具透明度。最后，要注重权责发生制的预算原则以及绩效预算的相关制度的合理化应用，并建设和完善相关制约、激励机制，以此增强信息的可靠性，提升信息的透明度。同时，还应注重政府业绩考核等事项，以此真实、精准地反应出政府的绩效。现阶段，我国宜对会计预算引起重视，并引进权责发生制预算原则，使部门预算的绩效水平得到显著提高。以上是我国现阶段应坚持的“三步走”的绩效预算改革模式。其对于推进预算绩效改革以及建设高绩效公共支出体系近中期目标的策略有着非常重要的现实意义。

预算绩效管理论文篇（5）

二、事业单位绩效与预算管理的关联性分析

事业单位的治理能力主要从其单位的绩效水平可以看出。作为绩效管理，其又是推进预算改革的重要方面，能够为事业单位及时的调整预算政策和制度，进一步优化资源配置。因而，事业单位绩效与预算管理两者具有不可替代的相互联系。具体而言，事业单位绩效与预算管理的关系主要体现在以下几个方面：一是绩效目标和预算编制的关系。引入绩效概念到预算编制过程中，同时结合绩效目标和预算编制目标，以便事业单位提前将预算绩效审核目标作为其预算编制的基础和依据。预算绩效指标满足项目预算要求的，可以按纳入预算，而不符合实际的项目预算则应按实际情况予以调整，从而提高绩效目标结合，使有关单位转移注意力从“要钱花”到“花好钱”上。二是执行主体和主体内部的关系。从执行主体来说，事业单位的各个部门既是预算管理的主体，同时也是预算绩效管理的主体。各部门在预算管理时，主要偏重于预算编报、执行和控制，而在预算整改过程中，则应根据预算绩效的相关工作来开展。三是全面开展和重点突破的关系。事业单位的预算管理是一个全方位的工作，而对绩效管理来说，这也是一个覆盖面较广的工作。从管理内容和范围来说，两者是彼此联系和趋同的。因此，事业单位应把握预算绩效与预算管理的统筹协调，把预算绩效的全局观融入到预算管理的全过程中去。四是绩效评价和结果运用的关系。对事业单位而言，绩效评价的结果，将成为其整改的最有利依据。这是由于绩效评价结果出来以后，事业单位将实施报告制和问责制，绩效评价的结果也将被予以公开，而受到广大社会公众的监督。从这个角度而言，绩效评价的结果无疑将成为事业单位决策和绩效考核评价的依据，成为财政安排以后年度预算的依据，促进预算绩效管理工作求突破、上台阶、见成效。

三、加强事业单位绩效与预算管理的协调职能

可以相信，在新《预算法》颁布执行后，预算支出的绩效约束力度将进一步加大。如何加强事业单位绩效与预算管理的协调职能，笔者建议可以从以下几个方面予以着手：

(一)注重细节，强化预算事前评估

一个项目是不是合理，能否得到财政预算资金的支持，首先就应进行预算前评估。也就是说，事前评估工作是整个预算绩效管理的重要环节，也是整个预算闭环管理的起始阶段。事前评估解决的是钱该不该花的问题，应该怎么花以及财政资金投入的风险因素。要防止预算资金不到位的情况，又要让钱真的花出效益来。以北京市财政局为例，在经过连续4年的预算前评估后，北京市财政局把一些不该上的项目予以了清退，并对一些没有在财政公共支出预算中的费用和支出进行砍切处理，整个绩效管理和预算管理都收到了非常好的效果。绩效管理工作的透明化，促进了事业单位的预算水平，也激发了整个事业单位的绩效预算意识。其中，最明显的例子就是以往的预算对事业单位而言，仅仅只是一个数字，而在实施绩效与预算管理相结合的管理手段以后，事业单位的责任部门就需要对这个数据进行详细询问，以确定该数据是否具有合理性。在财政资金预算规划中，只有具有绩效高的项目才能优先安排资金，在预算编制前的事前进行项目评估，可以为财政资金的合理配置提供参考依据，从而有效保障了纳税人的钱合理使用。这样的职能转变落地有声。但是，当前我国预算绩效评价工作的改革才起步，还有很多问题需要解决。例如，现在也不是所有的预算项目可以做预评估。但随着改革的深入，未来所有申报财政资金的项目都将在预算绩效管理过程中予以评估。

(二)加快研究建立预算绩效指标体系，完善预算绩效评价指标体

系事业单位预算管理应覆盖全所有预算部门与财政资金，对绩效而言，也应如此。因此，事业单位在编制预算、执行预算与控制预算的各个环节，都应将“绩效”的观念纳入其中。在当前的社会经济环境下，事业单位在农业、科技、教育、医疗卫生等重要行业的绩效管理体系更应结合预算指标和评价指标来确定，构建覆盖所有业务的共性和个性相结合的预算绩效指标和评价指标体系。

预算绩效管理论文篇（6）

多数高职院校在编制预算时，往往会根据领导的意图，对相关指标进行分解，对职能部门、各院系及相对独立核算单位下达预算指标，而职能部门、各院系和经济独立核算部门只能按照指令分项编制本部门的财务预算，这种预算过程不能体现二级机构的发展规划和意图，使它们在预算执行过程中消极应对，从而使资金的使用效率降低。目前多数高职院校采取增量预算的方法编制预算，在上年的支出的基础上，考虑当年经费增加情况下分配各部门的资金。这种方法简便易行，但由于以上一个教学年的支出作为基础，认为过去的所有的支出都是合理的，无需进行大的调整。年复一年，仅仅在局部进行调整，固化了资金在各部门的使用比例。部分院校虽然采用零基预算这种较科学的预算方法，但预算项目定额标准确定的缺乏依据或不合理，导致预算指标脱离实际，同时预算编制部门缺乏软件系统支持预算的编制，预算外资金数额较大，导致预算的准确率偏低。

（二）预算执行欠监控

预算执行缺乏控制体系，目前高职院校的预算管理人员归属财务管理部门，有些院校甚至没有专业的预算会计，二级部门基本没有专业人员进行预算管理，严格按照预算进行有效管理，进行预算过程控制基本成为一句空话，造成预算与执行相脱节，预算仅仅是账面数字的摆设，导致年底突击花钱，而需要完成的计划项目完成与否却没有人去关注。许多院校在预算执行过程中基本上没有形成相应的考核、评价和奖惩进行有效的过程控制，财务部门仅仅临近年未时，对某些余款较多的部门进行提醒。各部门在作款过程中是否符合相关预算项目，是否可能超越预算，资金使用是否符合规定等等仅仅停留在报销项目的监控上。

（三）预算效益欠评价

高职院校在编制预算的过程中，缺乏必要的前期的合理绩效评价及项目可行性和有效性的事前评价，使资金分配缺乏合理的依据，对资金分配比例的确定比较模糊，使资金分配结构不合理；在预算执行中，无论是上级主管部门，还是执行单位，只注重资金的分割，需忽视过程监控和结果的评价，只管播种不问收获；许多院校的预算项目没能与学校的发展规划相衔接，缺乏事前、事中和事后评价，缺乏预算执行偏差发现及纠偏系统，缺乏预警机制及应对措施，对预算脱节难以进行有效调节和补救。

二、构建高职院校绩效预算管理模式

针对以上问题，在高职院校构建绩效预算管理模式尤为重要。高职院校绩效预算管理模式以其教育服务的绩效状况为依据，统筹安排预算资金，形成预算事前、事中和事后的全程评价和监控体系，以资金使用的绩效促使预算资金的分配的合理性、预算执行的全程监控及预算效益的有效评价，实现教育资源的有效配置，提高资金的使用效率。

（一）构建科学化和规范化的预算编制机制

1.选择以零基预算为主的编制方法

零基预算方法是根据下一年度业务预测和发展规划为依据，重新拟定相应的预算收支项目和定额标准，一切收支均以零为出发点，在综合平衡的基础上编制收支预算的一种方法。零基预算不以历史数据为基础，一切以零为基础，以预算年度的业务预测数据为基础。该方法一切以预算年度预测发生的各项费用项目，分清轻重缓急，安排收支预算，不受以往数的影响，可以使各部门充分考虑其发展规划，制定开源节流方案，促使预算部门精打细算，合理使用资金，提高资金的使用效率。

2.建立预算项目库，核定项目收支定额

应建立预算项目库，根据高职院校教育教学的实际情况及发展规划，建立教学基础设施建设、教学基础设施改造、专项设备建设、师资队伍建设、实训基地建设、校企合作、科研、招生就业等项目库，核定各项目的收支定额，并根据学校的发展计划，不断更新、完善。

3.建立由下到上、再由上到下的编制机制

在预算编制过程中，财务部门应根据学校的总体目标指导性预算，指导性预算应包括学校的整体要求、约束性预算、最终绩效的评价和考核。各部门在指导性预算的指导下，根据自身的教育教学实际情况，拟定自己的预算计划，然后同财务部门汇总整理，组织专家组审阅各部门编制的预算的有效性有和合理性，统筹兼顾，统一调整，最终形成与学校总体目标相适应，兼顾部门预算项目的必要性、可实施性和时效性的预算方案。方案形成后，还需反馈到预算执行部门，征询意见，经过由下到上、再由上到下的过程，使该预算方案一方面不会偏离学校的总体目标，另一方面也能兼顾系院的规划发展的需要。

（二）构建刚性约速的预算执行过程的监控机制

1.建立“统一领导，分级管理”的预算管理组织体系

预算执行实行分级管理，在预算执行过程中，财务部门要严格审核，依照相关法规、制度、预算方案审核费用收支项目及金额，各职能部门、系院对业务的合法性和真实性负责，对重大项目经费支出，须有归口领导审批，如因特殊情况，有超出预算的业务发生，需按相关程序进行申请及审批。

2.建立有效的预警监控体系

对预算执行情况应实施实时监控，对全校及各部门资金总额的使用进度、专项资金的使用进度、资金收支与监控指标的偏离情况及资金使用效能等进行监控及预警。对进度过快或过慢、资金收入项目根据业务量预测可能按预算完成情况、某费用项目资金支出预测可能超预算情况、资金费用支出效率偏低（如实训室建设后完全闲置等）等进行预警。及时发现问题，对问题产生的原因进行分析，调整预算项目或对费用支出实施严格控制措施，使问题的出现扼杀在萌芽之中。

3.建立导向性的预算执行的考核体系

根据预算项目的具体情况，建立与人员绩效考核相适应的预算执行考核指标体系，重点考核预算的执行情况及资金使用效益。各部门资金使用情况及资金使用效益与部门负责人的年度考核相挂钩，应设计与预算方案相适应的考核指标，如预算执行率、预算变更率、专项资金使用率、支出收益率等等。根据考核结果，匹配相应的奖惩措施，从而促使预算执行部门根据预算考核指标引领预算的执行，使预算执行的考核体系起到导向性的作用。

（三）构建全程的预算绩效评价机制

1.建立系统的、科学的预算绩效评价指标体系

预算绩效评价指标体系应与高职院校目标体系相适应，预算绩效评价指标应包括校级预算绩效指标和二级部门预算绩效目标，应有年度指标、半年度指标、季度指标和月度指标，应包括事前、事中和事后绩效评价指标，应可计量、可评价以及可操作。对专门项目预算，应有对应的预算绩效考核指标，指标体系还应包括评价范围、评价时间、评价工作标准和评价结果分析等内容，还应有与评价结果相适应的奖惩措施。

2.搭建预算绩效评价与学校绩效管理相沟通的桥梁

预算绩效评价结果与学校绩效管理考核挂钩，才有可能让绩效预算管理模式达到预期的效果，如果预算绩效评价结果不能与学校绩效管理业绩考核挂钩，绩效预算管理模式就不可能有效，只能流于形式，成为一种“摆设”。但如何挂钩，当前在高职院校中还处于一种探索阶段，有的是资金投入与服务产出（就业率、招生比例、在校生规模等）挂钩，有的是直接把预算绩效评价指标设为业绩考核指标，有的仅是以资金总额控制作为业绩考核指标。但无论是哪一种挂钩方式，应结合学校及部门的实际情况，分清责任，理顺考核的范围和标准，让预算绩效评价结果真正能为学校绩效管理所用。实现预算执行与绩效管理相沟通是实现绩效预算管理模式的关键环节。

三、实施绩效预算管理模式的保障

（一）组织保障

设立专门的预算管理机构进行管理，改革高职院校财务机构的设置，设立预算管理工作组，专门负责预算的编制、执行、监控、分析等工作，校财经工作领导小组（审查、批准、监督）、学校教职工代表大会（审议、质询）、纪委、审计部门（事前审计、纪律监控）、财务部门（预算编制、执行审查、分析等）各司其职。

（二）制度保障

要使绩效预算管理模式达到预期的效果，必需建立健全相应的管理制度，包括预算编制与审批制度、预算执行制度、预算执行控制制度、预算绩效评价制度及预算绩效审计制度等，这些制度应明确预算编制、执行、评价、事前审计和事后审计等相关工作的流程及要求，使绩效预算工作整个过程有章可循。

预算绩效管理论文篇（7）

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 11. 018

［中图分类号］F812［文献标识码］A［文章编号］1673 - 0194（2012）11- 0029- 02

为提高财政资金分配和使用的规范性、安全性和有效性，从编制2000年预算起，我国开始实行部门预算改革。部门预算，是指政府部门依据国家有关政策法规及其履行职能需要，由基层预算单位开始编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的年度财政收支计划。通俗地讲，就是一个部门一本账。近些年，为提高预算资金使用的绩效，我国开始了绩效评价和绩效预算的试点和探索。但部门预算和绩效预算之间的关系，在预算改革的理论和实际工作中，仍存在很多模糊认识。因此，理清两者的关系，对顺利推行绩效预算意义重大。

1概述

1.1 我国部门预算改革进程

2000年是我国部门预算改革的起始之年，改革的主要内容包括：提前编制预算，延长预算编制时间，按照法定时间批复预算；将以往自上而下的代编方式转变为自下而上的汇总方式，从基层预算单位开始编制预算；采取综合预算编制方法，要求部门将所有收支统一纳入部门预算；实现“一个部门一本预算”的统筹安排，将一个部门所有的收支都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映。

之后，我国部门预算改革逐步深入。2002年，正式按照新的方法编制部门基本支出预算和项目支出预算；按照新的政府预算收支科目细化部门预算编制；正式编制政府采购预算；加大预算外资金纳入预算管理的力度，试行“收支两条线”管理。2005年，部门基本支出预算定员定额标准体系进一步完善，并扩大管理范围；加强项目支出预算管理的基础工作；研究制定部门预算绩效考评管理办法。2007年，全面实施政府收支分类改革，积极进行项目支出经济分类试点。此外，项目支出预算滚动管理、国库集中收付制度、政府采购制度、“金财工程”、财政拨款结余资金管理、加强资产管理与预算管理的有机结合等改革内容也在不断完善和推进之中。

1.2部门预算绩效管理改革的探索

我国推行部门预算改革后不久，部门预算绩效管理改革的实践探索也随之展开，各级财政部门与部门预算单位也制定了一系列绩效考评工作规范，并逐步扩大改革试点范围。从2003年起，财政部就开始制定部分行业的绩效考评管理办法，组织部分中央部门开展部门预算支出绩效考评试点工作。2005年，财政部研究制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》；2006年，财政部选定了农业部“农业科技跨越计划”等4个项目进行绩效考评试点；2010年共批复确定115个中央部门的200个绩效评价项目，绝大多数中央一级部门已纳入绩效评价的范围。目前，我国部门预算绩效管理改革的相关探索主要表现在以部门预算支出绩效评价为代表的改革实践。

2部门预算与绩效预算之间的关系

2.1 部门预算是绩效预算的前提和基础，为绩效预算的开展提供平台

部门预算改革对绩效预算改革意义重大，如果没有10年来部门预算改革的基础，绩效预算改革可能就无从谈起。部门预算改革为绩效预算改革建立了一个平台，只有在这个平台之上，绩效预算改革才可能顺利进行。

绩效预算需要比较部门的产出和预算资金投入进行成本效益分析，以更好地进行资源配置。这个前提就是部门的收入要有一本总账。这在过去传统预算中是无法实现的。传统预算编制将预算支出按行政经费、事业经费、基本建设经费等不同性质分成若干类，分别由财政部的不同司局管理，对于一个部门来说，究竟已经安排了多少预算资金是搞不清的。而且在传统预算制度下，部门的大量预算外支出游离于预算监管之下，预算也无法搞清部门的实际资金拥有量。经过部门预算改革，采取综合预算编制方法，要求部门将所有收支统一纳入部门预算，实现“一个部门一本预算”，将一个部门所有的收支都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映。加大预算外资金纳入预算管理的力度，试行“收支两条线”管理，将预算外资金逐步纳入了预算的监管和控制中。编制部门基本支出预算和项目支出预算，对预算部门的支出进行了分类，摸清了预算部门的各种支出的方向和用途。按照新的政府预算收支科目细化部门预算编制，对预算部门的各种支出能够进行多维的定位。这些改革都为预算的绩效评价提供了数据信息支持，大大方便了预算绩效评价的进行。因此，可以说如果没有部门预算改革，绩效预算改革就没有一个坚实的基础，绩效预算就成了无本之木，无源之水。

2.2 绩效预算是部门预算的深化和升华，是部门预算改革的方向

部门预算虽然加强对预算的监管和控制，但预算的编制和资金的分配仍缺乏明确的导向。由于缺乏目标的设定和产出的考核，预算编制带有较重的经验决策色彩。由于缺少绩效方面的考核，部门预算编制与部门事业发展目标之间缺乏直接的联系，同时也限制了部门预算功能的发挥。

在预算的执行阶段，主要是强调对合规性的遵从，预算执行中只管投放进度、不问投入效果；只管使用合规、不问效益大小；部门预算“只能做加法，不能做减法”；只强调支出的财务责任，不考虑支出的实际结果责任，从而造成部门预算资金浪费和效益较低等问题。

绩效预算改革的滞后必将制约公共财政预算体制总体效能的发挥。作为部门预算改革的延续、提升，乃至制度变革，绩效预算改革需要在部门预算的基础上逐步引入绩效管理的要素，逐步将投入控制型的部门预算改造成以结果为导向的绩效预算，是在部门预算的基础上进行改进，是部门预算长期改革的方向。

2.3 在部门预算基础上进行绩效预算改革

我国的部门预算已经推行了近10年，各级政府已基本熟悉部门预算的工作流程，可以在部门预算的基础上推行绩效预算的改革。实行绩效预算，首先必须明确财政支出所要达到的目标，因此绩效计划目标的制定是实行绩效预算评价的前提和基础。在编制部门预算的同时，需要一并制订年度绩效计划。绩效计划的制订应与部门战略发展规划相结合，以部门的战略规划为依据，进一步细化为年度绩效计划，保证预算年度之间的相互衔接，实现经济发展的中长期目标。

应继续完善部门预算，严格按目标、功能、绩效要求来细化预算编制，制定科学合理的支出标准和预算定额。绩效预算改革可以先以项目支出绩效改革为突破口，逐步扩大到部门人员和公用经费。人员和公用经费在部门预算中按定额管理，通过对部门的绩效结果的考评，合理修订人员和公用经费定额，提高基本支出使用效益。根据考核结果做出奖惩与预算调整。根据绩效预算按效果拨款的原则，财政部门按照各机构的计划制订情况以及工作绩效的考核结果调整下一年度财政预算，根据内外部评价结果对于绩效好的部门给予奖励，对于目标完成不好的部门则予以公告削减直到取消这项预算。

部门预算改革在改革措施的进一步落实和深化方面仍有很多工作要做。因此，部门预算改革绝对不能放松，需要在投入控制等方面继续完善。同时，在部门预算改革中逐步将绩效管理的各要素引入部门预算中，向管理导向型预算转变。

3结语

尽管目前部门预算绩效管理改革的相关工作取得了一定成绩，在部门预算管理中引入了绩效理念，但由于将绩效管理与部门预算相融合是一项全新的工作，无论在中央层面还是地方层面仍处于初步探索阶段。在总结实践成效的同时，也应看到我国部门预算绩效管理改革在理论研究、制度建设、基础条件、组织实施、技术手段等方面存在的问题。

预算绩效管理论文篇（8）

“口袋预算”是我国财政预算中的一种特殊预算模式，目前我国对“口袋预算”的管理缺乏规范性与有效性。PART作为一种项目绩效评价工具，在美国预算管理中的运用取得了良好效果，它所倡导的绩效观念以及项目绩效评价方法为我国“口袋预算”管理提供了思路。因此，可以从“口袋预算”的申请阶段、审批阶段、公示阶段以及执行阶段着手，运用PART的绩效理念与项目绩效评价方法对“口袋预算”管理流程进行重塑，实现对“口袋预算”科学有效的管理，进而实现财政资源的优化配置。

 

[关键词]口袋预算；PART；绩效评估

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）10-0031-05

一、“口袋预算”现象

“口袋预算”即中央预算内投资，也称政府第二预算，是我国一种特殊预算模式。财政部每年在编制中央年度预算时，会单独切出一块资金供有预算分配权的部门根据实际情况动态分配。目前，我国国家发展与改革委员会（以下简称国家发改委）、教育部和科技部拥有预算分配权，其中国家发改委的预算规模最大，教育部及科技部只有极少部分。由于这部分预算主要经由拥有预算分配权的部门分配审批，因而财政部不知道这笔钱究竟用于哪些项目，全国人大更不清楚这笔钱的具体去向，较之其他预算而言，这笔预算恰如是在具有预算分配权部门的“口袋”中，然后不为人知的被分配，“口袋预算”遂以得名。近年来，随着我国刺激型经济社会政策的出台和实施，“口袋预算”规模呈现增长趋势，2010年-2012年我国“口袋预算”规模分别为3926亿元、3826亿元以及4026亿元，这一规模分别占当年中央公共财政支出预算的4.65%，3.82%以及6.28%，可见，“口袋预算”在我国经济社会发展中扮演愈来愈重要的角色。

 

“口袋预算”这一预算模式存在诸多问题：一是破坏了我国财政部统一的预算分配权，肢解了政府预算，这对我国预算制度的严肃性与统一性构成了巨大挑战；二是“口袋预算”的不公开性势必会造成预算执行的随意性，为贪污腐败留下可趁之机，“口袋预算”究竟用在哪些项目上，作为公众都无从得知，甚至连人大代表也不明就里；三是“口袋预算”的低效性，“口袋预算”分配决策具有很强的隐蔽性和非规范性，预算低效不可避免。

 

预算是国家治理中的关键环节，预算水平体现了国家治理水平。正如著名预算专家希克所言，“一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力”。[1]为此，强化“口袋预算”管理既是维护财政预算规范性的必然要求，也是提高财政预算使用效率的必经之路，还是提高我国政府管理水平的应有之义。

 

二、PART的绩效理念及基本流程

自公共行政学产生之初，“绩效”问题就一直备受关注，不论在理论上还是实践上，公共管理学者都不遗余力，并取得了显著成效。预算作为公共管理的核心问题，也追随了公共行政中的绩效传统，绩效预算应运而生。项目评级工具（Program Assessment Rating Tool，以下简称PART）作为绩效预算管理中的一个重要工具，将项目评级与预算、预算与项目管理实现了完美结合，逐渐成为绩效预算管理中的一朵奇葩。

 

1.预算管理的绩效渊源及其实践

预算与政府治理密切相关，因为国家无论开展什么活动都要花钱，这就需要从社会中汲取足够资源，进而能够有效地使用这些资源，实现国家预期的经济和社会发展目标，更好地满足人民的需要，提高人民的福祉，简言之，治国即理财。[2]可见，公共行政理论与实践对“绩效”热衷的渊源也是预算中对“绩效”偏爱的缘起。在公共行政发展史上，“绩效”问题一直备受关注。公共行政学产生之初，伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）在其论文《行政之研究》中就曾指出，行政学研究的目标在于“首先，政府能够适当地或成功地做些什么；其次，政府如何以尽可能最大的效率和最少的资金或资源等成本来完成”。[3]威尔逊从理论的角度赋予了行政管理绩效的要求，马克思·韦伯则致力于管理的实践，在对社会结构以及制度的理解的基础上，设计了经典的官僚制模型。这种强调规则而不是个人，强调能力而不是偏爱的官僚集权组织被视为实现效率的蓝图。[4]20世纪80年代，为迎接全球化、信息化以及财政危机的挑战，西方英、美等发达国家纷纷开展了一场“政府再造运动”（Reinventing Government），这一运动主张将企业中的绩效理念引入到公共管理领域，用企业管理的方法对政府管理进行改革和创新，该运动旨在改善政府绩效，其矛头直指传统公共管理中的官僚主义、腐败以及浪费三大顽疾。澳大利亚、新西兰等国的实践证明，政府取得改革成效的起点就是开展以绩效为中心的预算改革。[5]

 

预算管理中的绩效理念最初萌芽于1907年，纽约市政研究局提供了一份“改进管理控制计划”的报告，该报告强调“通过对已批准的项目的管理，提高资源使用效率”。20世纪30年代，以绩效理念为基石的绩效预算开始付诸实践，美国农业部和田纳西流域管理局采用了绩效预算，并取得了一定的成效。20世纪40年代，第一届胡佛委员会首次完整地定义了绩效预算，自此以后，政府预算的绩效观念逐步深入人心。到了20世纪90年代，各国在继承已往预算合理成分的同时，对如何进一步改善预算绩效进行有益的探索。美国、澳大利亚以及新西兰等国家纷纷推出了以绩效为基础的“新绩效预算”，这一预算改革，在实现收支平衡以及有效制止财政资源浪费等方面取得了明显成效。

 

预算绩效管理论文篇（9）

1.1研究的目的及意义

财政预算绩效目标管理的根本目标在于提高财政资金使用效益，使有限的资源最大限度地发挥其作用。市场经济条件下，社会资源通过市场和政府两种方式实现资源配置。市场在资源配置中只是发挥基础性作用，但客观现实是市场存在有时失灵等方面的因素，这时，政府这只“看得见的手”就能有效发挥实现资源优化配置的主导性作用。

明确预算绩效目标，进而科学地实施绩效目标管理，是预算绩效管理的基础。资料显示，在西方国家政府公共支出管理制度中，部门预算项目支出的绩效管理是非常重要的一个环节，关注公共项目支出管理中目标与结果之间的关系是其重点，以及达成结果的效率性与效果性。

近年来，我国中央部门在部门预决算改革方面层层推进，特别是在预算编制和执行方面逐步适应着部门预算改革的需要。但是，值得注意的是在预算项目支出绩效管理方面的工作仍有待提高。虽然新的管理制度有逐渐规范绩效目标的管理，但是实施操作仍在摸索阶段。

究其原因主要是认识还不到位，其次是缺乏结合单位实际的具体规范的管理机制。为了适应和配合国家的大政方针和政策，从单位的工作和利益出发，本文的研究将有利于改善这种状况，推动单位进一步深化部门预算改革。

1.2 国内外研究现状

国外专家学者早在上世纪30年代就开始研究财政预算的管理工作。主要的代表有Cothran（1993）认为，绩效预算是一种控制预算支出、利润分享的一种预算制度。Brizius（1994）认为，绩效预算是根据将要达到的可计量结果来进行资源分配的过程。国内研究者从我国的实际出发，近十多年来也有不少研究成果发表。其中周立群提出了复式预算的构想。王绍光指出，预算是约束政府行为进而控制行政成本的有效手段，而预算约束机制发挥作用又需要相应的制度环境。

国内外专家学者在公共财政预算的编制理论、形式、功能作用、发展方向等方面进行了论述和对比、分析，得出了各有侧重的理论和实践导向，也为我单位进行部门财政预算改革提供了一定的理论依据和推进方向，同时也为进行部门预算制度改革的探索提供了理论基础。

2 部门预算项目支出绩效管理现状及问题分析

2.1部门预算项目支出绩效管理现状及存在的问题

我们国家自2000年正式开始实行部门预算，与相对成熟的国家相比，部门预算制度可以说是起步时间晚、实施时间短，无论是配套法律法规的建设，还是部门预算的编制体系，仍然存在着需要改进和完善的地方：

一是预算编制的无规则性和随意性。有些项目的编制标准过低或无章可循，使预算的编制存在着很大的水分。预算编制不尽严肃而过于笼统、内容模糊，使审查、监督难以进行，人治因素影响了预算管理的过程和效果。

二是项目预算管理的不可控性。预算到位后的费用支出比较随意、甚至项目间任意挪动挤占，更有甚者将费用挪用到非项目上的现象也有发生。致使财政资金不能得到充分的利用，降低了其使用效益和使用效率。

2.2原因分析

究其原因主要表现在预算编制过程中，预算编制人员对编制的重要性和严肃性认识不够；对项目基础数据的搜集、归纳、整理、分类和分析不习惯、也不积极主动；面对零基预算，显得力不从心，从而导致预算编制不精细、不准确，也呈现出消极被动状态，认为预算编制就是向上要钱，只要能要到钱就行，这就使得预算管理存在难免的疏漏。

因此，需要从管理的角度进一步加强预算编制部门对编制预算重要性、准确性、科学性的认识，使每一项预算都有据可依。从专业技术的角度应加强培训预算编制人员，提高其绩效目标设定的水平，还可以通过绩效考核的方法考评提供项目绩效目标的项目管理人员，使项目绩效目标的制定更符合项目立项的实际。除此之外，从专业上构建科学、合理、高效的预算项目支出绩效目标管理体系和基于绩效目标管理的预算编制方法，也是至关重要的措施之一。

3部门预算项目支出绩效目标管理体系的构建

3.1构建预算项目支出绩效目标管理体系的总体思路

2011年财政部的《关于推进预算绩效管理的指导意见》中指出：要将绩效理念融入预算管理全过程，使预算绩效与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。

基于这一理念，按照预算绩效管理的流程对单位部门预算绩效管理的框架进行构建，图1是部门预算绩效目标管理流程。预算编制绩效管理是整个部门预算绩效管理流程的起点，其次是预算执行绩效管理，然后是对预算绩效结果进行评价，最后是对绩效评价结果的反馈和应用，而每一环节都要接受监督主体的监督，形成一闭环的绩效目标管理体系。

图1 部门预算绩效目标管理流程图

在绩效目标管理体系中，各职能模块发挥着各自的功能及作用，缺一不可。由于篇幅限制，本文只就预算编制绩效目标管理进行重点探讨。

3.2基于绩效目标管理的预算编制

预算编制是预算绩效目标管理全过程的基础工作，在整个预算过程中处于核心地位，其他管理职能模块的设置都是以更好地服务于它为目的。预算绩效目标管理是预算绩效管理的基础，包括绩效目标、绩效指标和绩效标准。在预算编制阶段进行预算绩效目标管理，属于事前控制。如果能将预算绩效目标管理和部门预算编制有效地结合起来，可提高部门预算编制的质量，在财政资金的分配阶段就把财政资金集中到高效益的项目上。基于该目的，2015年财政部颁布了《中央部门预算支出绩效目标管理办法》（财预〔2015〕88号）（后简称《管理办法》），明确规定了绩效目标的定义、设定程序、审核机制、批复应用途径等管理实施办法。

3.2.1 增加单位整体绩效目标预算的编制

从2016年的部门预算工作开展来看，部门预算软件的设置很好地体现了对《管理办法》的贯彻和实施。首先从完善单位整体目标角度，提出了报送部门整体支出绩效目标的要求，并将单位整体目标定为了中长期规划和年度绩效目标结合的考评方式。据作者推断，随着中央部门绩效目标考核的要求，在以后年度的单位绩效考评中，很可能将该部分部门绩效目标考核纳入部门全面预算考核中。

3.2.2建立全面项目管理模块的项目支出预算编制

2016年部门预算开始要求各单位将项目的中长期规划和年度目标结合考虑。我单位承担的基建、科研、专项等项目，大部分属于跨年度持续性项目，中期目标的考核提高了项目管理的要求。中期预算目前定为三年，编制三年滚动预算需要单位加强对宏观经济的良好分析和预测，通过自上而下和自下而上相结合的方法，确定其应该承担的责任。从建立滚动项目库开始，深化条目预算，细化项目支出预算的编制。这不仅是要将单个财政项目的三年支付计划订立出来，也需要将后续年度新开立项目的预算一并考虑，纳入滚动项目库管理。在完善上述机制的基础上，新《管理办法》除了要求报送完整的绩效目标、绩效指标和绩效标准外，还要求报送项目的可行性报告和论证报告，做到目标设定有据可查。同时在填报中，需落实项目负责人，这样利于建立项目支出预算编制人员和项目相应的绩效考评和跟踪问效机制。

3.2.3建立基于零基预算的项目支出预算编制

目前部门预算编制，强调编报基础为“零基预算”。零基预算是指在编制成本费用预算时，不考虑以往会计期间所发生的费用项目或费用数额，而是以预算当年的预算支出为出发点，从新预算年度的实际需要出发，逐项审议预算期内各项费用的内容及其开支标准是否合理，在综合平衡的基础上编制费用预算的一种方法。这就要求预算编制由项目管理部门根据项目的工作安排，编制出具体的项目支付计划。然后由财务部门汇总编制成单位的总体预算，保证单位预算收支的完整性、精准性和前瞻性。在预算编制过程中，需加强财务部门和项目管理部门间的协调，优化预算编制和执行。

3.2.4 建立规范绩效目标指标的预算编制

目前《管理办法》中提出将绩效目标分为三大类：产出指标、效益指标和满意度指标。细化三类指标的标准中，还要求确定绩效标准，并结合项目预期进展、预计投入等情况，确定绩效指标的具体数值。预算编制部门结合本单位的实际情况，制定可考评的指标体系。对于我院来说，结合预算项目的性质、预计达到的目标，可设定出具体的二级指标，同时尽可能将目标通过数量化指标进行描述供预算编制人员选择，建立适合我院项目预算目标的指标库，为预算编制人员做好准确、科学的项目预算工作建立依据，使绩效目标设定有据可依，同时便于财政项目绩效目标监督和考核的实施。

4结束语

当前，我国正处于预算管理改革的初级阶段，预算改革政策方面仍在完善相关的法律法规，预算改革实施方面也对事业单位提出了更高的管理要求。作为“十三五”伊始，加大对部门预算编制与执行的研究对于我国预算管理改革具有重要而深刻的现实意义。部门预算管理是一项长期的、系统的工程。只有立足于我国预算管理的现状，同时借鉴别国绩效考核的成功经验，丰富我国部门预算的管理理念，增强目标为导向的管理政策，循序渐进，不断推进我国财政部门预算绩效目标管理工作的发展和完善。

参考文献：

[1]中华人民共和国财政部：中央部门预算支出绩效目标管理办法（财预〔2015〕88号），2015年

预算绩效管理论文篇（10）

abstract:based on the strategic orientation of our country to push forward the budget performance evaluation system in the circumstance of unfit to performance budgeting and the condition of national macroscopic policy, theoretical research and experimental practice,this essay refines the domination and adjustment between the departmental budget and performance budget, the direction and allusion between the departmental budget and budget performance evaluation and the adaptability and foundation between the performance budgeting and budget performance evaluation;prospects the excellent path with double implement of the central department and basic unit,formats the rational frame of budget performance evaluation system towards performance budget.

key words:departmental budget;performance budget;budget performance evaluation

一、问题的提出

绩效预算作为一个古老而常新的概念,最早在1907年由美国纽约城市研究局提出,旨在协助管理与调控(shultze,1968)[1],以美国为典型代表①的公共预算编制模式的发展历史,既是广义绩效理念融入预算管理机制的轨迹,也是绩效预算内涵演进与重归主流的演变历程。20世纪80年代以来,英国、澳大利亚、新西兰等经济合作与发展组织成员国持续推动了以产出和成果为导向的公共预算改革趋势。从2000预算年度开始的中国部门预算改革,随着市场经济体制改革和公共财政管理体制建设的不断深入而稳步推进,借鉴西方公共预算改革的理性思潮,绩效预算被政策层面定位于部门预算改革的远期目标,预算绩效评价则被强调为夯实未来绩效预算改革的基础工作。依此,财政部开始制定部分行业的绩效考评管理办法,组织部分中央部门开展预算支出绩效考评试点工作。与此同时,部分地方各级财政部门也制定了一系列绩效考评工作规范。然而,正如财政部在总结当前改革缺陷时所指出的“理论界和实际工作部门对绩效考评的认识仍有不足之处,绩效考评相关制度有待进一步规范和细化”[2],这也佐证了适应国家对预算改革的政策导向研究预算绩效评价的意义。

遗憾的是,在现阶段不具备实施绩效预算条件、又要全力推进预算绩效评价的现实背景下,对面向绩效预算的预算绩效评价的研究思路并没有引起充分的关注,进而导致疑惑、误区尤存,实践效果平平。“部门预算与绩效预算如何定位?绩效预算与预算绩效评价如何互动?中央部门与基层单位试点如何展开?”带着对上述问题的思索,本文提出面向绩效预算的预算绩效评价实现框架:围绕部门预算与绩效预算关系的推理、绩效预算与预算绩效评价定位的诠释、中央部门与基层单位双向试点的优化,形成一种双向互导效应模式。构建面向绩效预算的预算绩效评价实现框架,对于澄清关键范畴、把握政策基调、规划发展趋势具有重要的借鉴意义,从而也为完善宏观政策提供理论支撑。

二、绩效预算与部门预算定位的理性澄清

绩效预算不仅是预算方法的一种创新,也是政府管理理念的一次革命。绩效预算将政府预算建立在可衡量的绩效基础上,强调的是产出与成果导向,从而增强了预算资源分配与政府部门绩效之间的联系,有助于提高财政支出的有效性。在国家明确绩效预算是远期改革方向,预算绩效评价是近期基础工作的政策背景下,有必要澄清这样一个通常被理论界忽视的问题:“未来绩效预算改革是对部门预算的变革抑或调整?”,这也关系到当前预算绩效评价的客观平台是纯粹的事业发展成果抑或综合的部门预算成果。本文认为我国远期绩效预算改革是部门预算框架下的预算管理理念调整,旨在实现绩效信息与预算配置的有效结合,理由在于以下两方面。

第一,部门预算与绩效预算的预算管理角色差异性。部门预算是由政府各部门编制,经财政部门审核汇总后报立法机关审议通过,反映各部门所有收入和支出的公共收支计划和法律文件[3],是国家对原有功能预算的改革,旨在完善政府管理、基于预算管理主体结构的预算框架模式;绩效预算是使命驱动、结果定位的预算[4](national performance review,1993),本原是改变支出机构动机的预算编制模式。

美国各级政府一百年来预算管理经历了四种类型的改革:预算执行改革、预算编制改革、预算制度和程序改革与减少赤字改革;预算制度和程序改革的重要举措即是基于1921年《预算和会计法案》确定的联邦部门预算基本框架,改变了政府制定预算的治理结构,以便使预算权力逐渐平衡,这也是该基本机构框架能延续一个世纪的原因;绩效预算与项目-计划预算、零基预算等隶属于预算编制改革的范畴,它建立在基本预算纪律的基础上[5]。美国的预算改革实践提供了支持这一论据的经验证据,无论早期的分项预算、绩效预算、项目-计划预算抑或近期的零基预算与新绩效预算都未能撼动部门预算管理的基本框架,都是部门预算体系下的预算编制模式的变革。同时,自美国通过《预算和会计法案》并确定部门预算框架以来,各种预算编制改革并不存在历史时序之间的互斥性,例如20世纪50年代绩效预算所倡导的效益和效率基本分析思想却为计划-项目预算、零基预算和新绩效预算所采纳。

从目前美国联邦、州和地方政府的预算编制情况看,几种编制方法往往被同一机构混合在一起使用[6],可见部门预算在很大程度上充当了“相对静态”的预算管理框架角色,绩效预算则代表了“相对动态”的改善预算编制理念的努力,是部门预算框架内的预算编制管理理念调整的结果。kelly(2003)对美国政府预算编制改革的评价也从侧面支持了这一关键差异,“绩效预算与早期的创新努力(其中包括项目-计划预算、目标管理以及零基预算)一样,都属于过程导向型,最终达到的效果只不过对传统预算修修补补而已”[1]。

第二,部门预算基础上汲取绩效管理理念的可行性。key(1940)提出了公共预算领域的经典问题“在什么基础上,决定将一定数量的资金分配给a行为而不是b行为”[7],这显然是针对预算配置绩效的思索。回顾美国的预算改革实践,key的时期正是分项预算的盛行时期,控制取向主导下的预算理念要求政府预算应该包括所有的收支项目,各项支出被明确归属到各个政府单位,每个项目所需资金按年来确定。追朔分项预算的起源,几乎是和《预算和会计法案》同时诞生的,自然可以将分项预算理解为传统部门预算框架基础上的最初预算编制理念。

schick(1966)[8]介绍目标账户引入分项预算后的支出分类包含组织单元、功能和目标三类,这与我国财政部2007年实施的以收入分类、支出功能与经济分类为核心的政府收支分类改革存在异曲通工之处,也和马骏(2005)[9]基于预算时代视角提出的中国预算改革的重点应该是建立西方国家在19世纪时形成的现代公共预算体制的观点不谋而合。随后,无论是产出导向的早期绩效预算和远期目标下的计划-项目预算,还是着重优劣排序的零基预算与结果驱动的新绩效预算,都是试图将理性工具引入预算决策过程。管理取向下的产出效率关注、计划取向下的预算远期规划、优先性取向下的优劣排序以及责任性取向下的成果定位实质上也是广义绩效理念的不同表现形式,只不过是追求的重点不同而已。因此,美国的公共预算改革经验佐证了部门预算基础上汲取绩效理念的可行性。

预算管理角色差异性以及部门预算基础上汲取绩效管理理念的可行性决定了未来绩效预算改革是对部门预算的一种调整而非变革,同时也确立了部门预算对绩效预算的统驭性特征。远期绩效预算改革作为部门预算框架下的管理理念革新,理应实现二者的有机整合,在部门预算管理中逐步引入绩效理念。鉴于此,作为绩效预算的基础组成部分的预算绩效评价,必须立足于部门预算改革的客观现实,在部门预算的指导框架下以预算绩效为目标规划科学合理的绩效评价体系,旨在实现部门预算、绩效预算、预算绩效评价的整合,提升预算管理的综合绩效。简而言之,我们需要认识部门预算对绩效预算和预算绩效评价的统驭性与指导性,绩效预算和预算绩效评价对部门预算的调整性与针对性,从而为绩效预算与部门预算的互动改革指明方向。

三、绩效预算与预算绩效评价联系的有机契合

基于十六届三中全会建立预算绩效评价体系的近期工作部署和财政部关于绩效预算改革的远期战略规划,国内相关研究自然衍生为两个相互平行且交错的阶段:一类是研究预算绩效评价体系,旨在明确绩效理念、提高资金效益、夯实改革基础;另一类则是探索绩效预算改革,力图引进西方经验、剖析实施障碍、摸索实现框架。遗憾的是,对二者有机联系的忽略导致现有研究平行有余而交错不足。预算绩效评价研究明显缺乏对未来绩效预算改革可预见性的斟酌,使之易演变为公共事业部门绩效评价,导致评价目标与对象在部门预算与公共部门之间混淆;在突出绩效结果评价的同时又往往短视预算管理绩效的评价;不仅使得与部门预算特性结合松散的绩效评价效果大打折扣,也更无法适应绩效预算改革的切实需求。

面向绩效预算的预算绩效评价视角的提出有赖于重新审视我国政府对绩效预算渐近式改革的政策定位。为了贯彻落实十六届三中全会提出的改革预算编制制度,建立预算绩效评价体系等目标,深入探讨绩效预算改革,并在借鉴国际经验的基础上,尽快建立起中国特色的预算绩效评价体系,提高财政资金使用的有效性,财政部组织开展了绩效预算管理与改革国际研讨会(2004)[10],科学界定了绩效预算与预算绩效评价的逻辑关系:“建立绩效预算体系是为了进一步加强公共财政管理,提高财政资金的使用效益,其核心是通过制定公共支出的绩效目标,建立预算绩效评价体系,逐步实现对财政资金从目前注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。”

财政部在财政预算报告解读(2005)[11]界定绩效评价为“运用一定的评价方法、量化指标及评价标准,对中央部门为实现其职能所确定的绩效目标的实现程度,及为实现这一目标所安排预算的执行结果所进行的综合性评价。”在中央部门预算编制指南(2006)[12]明确“以绩效考评为突破口,探索科学合理的预算绩效评价体系,在我国逐步培养关注产出的绩效预算文化,为将来推行绩效预算改革夯实基础。”最新的中央部门预算编制指南(2008)[13]鲜明指出绩效考评是加强部门预算管理的需要,归纳了预算支出管理中存在的问题,如在分配环节,预算执行偏离支出预算的现象仍然很大、科学性有待进一步提高;在执行环节,预算执行偏离支出预算的现象仍有发生,预算的严肃性有待提高;在监督环节,预算监督机制也不够健全,仍存在监督不到位现象,监督方式、方法有待改进。不难看出,政策方面聚焦于绩效预算改革的远期可预见性,预算绩效评价的近期基础性,预算绩效评价旨在满足部门预算管理需要、改变预算支出管理缺陷等关键问题。有鉴于此,我们能够从政策层面获知绩效预算与预算绩效评价有机联系的清晰证据。

绩效预算是以绩效目标为导向,凸现结果、责任、激励的一种预算管理模式,是涵盖绩效目标驱动、绩效过程管理、绩效结果激励的系统化多层次预算管理框架。预算绩效评价是以预算绩效为目标对预算单位绩效目标实现程度、预算执行结果的综合评价。预算绩效评价机制是绩效预算改革的充分必要条件,两者形成基础性与导向性的有机契合,同时也受统于部门预算的整体改革。基础性要求预算绩效评价适应部门预算推进的现实,提升评价体系的有效性和操作性,从而夯实绩效预算改革的基础;导向性要求预算绩效评价面向未来绩效预算改革的需求,拟合部门预算管理流程,培植从绩效结果披露的单一职能到绩效结果激励的复合职能过渡的潜在能力,从而适应绩效预算改革的趋势。

预算绩效评价有别于公共部门绩效评价,评价目标是预算绩效而非事业运行绩效,评价对象是部门预算而非公共部门。纠正理论界与实务界对预算绩效评价认识误区的关键是建立面向绩效预算的预算绩效评价视角:明确预算绩效评价对绩效预算的基础性与适应性,提升预算绩效评价与部门预算管理流程的契合度;以预算编制、预算执行、预算决算的预算管理流程为基础;形成“预算绩优度”为总目标,“预算配置绩效、执行绩效与产出绩效”为内核的绩效目标体系;组合计划评价、过程评价、结果评价的实施节点与规程;科学界定指标的内涵与筛选手段,集成指标之间的多重勾稽关系,构建评价指标体系;提供评价标准的实际测度途径与实现方法,设计恰当的评价模型;规划预算绩效评价结果激励、指导未来预算资金配置的策略。上述预算绩效评价体系的设计不仅凸现了绩效目标驱动下的绩效过程管理的逻辑结构思维,又蕴含了实现绩效预算改革的核心目标——结果激励的潜能,也吻合了推进绩效预算改革的远期导向;基于对预算配置、执行与产出绩效的综合评价,不仅落实了预算绩效评价的目标规划,也为未来绩效预算改革提供了良好的基础。

四、中央部门与基层单位试点的双向推进

传统的功能预算采取自上而下的编制方式,部门根据财政主管部门下达的按功能分类的预算控制指标,代替基层单位编制预算。部门预算改革后,中央各部门的预算从基层单位编起,逐级汇总,所有开支项目落实到具体的预算单位,预算层次进一步延伸,“二上二下”的预算编制程序避免了代编预算的随意性,编报内容也更加符合实际。以高校为例,教育部作为部门预算编制单位向财政部申请预算,各直属高校即是教育部的基层单位,基层单位预算汇总构成教育部部门预算的重要部分。基层单位预算绩效评价是中央部门对所属单位预算资金配置、执行与产出绩效的评价,旨在提高财政资金使用效益的绩效管理手段,也是推进管理重心下移机制、强化预算管理的重要内容。部门预算绩效评价是基层单位预算绩效评价结果的综合反映,基层单位预算绩效评价,为部门预算绩效考评提供基础。

《中央部门预算支出绩效考评管理办法(2005)》明确了绩效考评的职责分工:财政部负责制定统一的绩效考评规章制度,指导、监督、检察中央部门的绩效考评工作,中央部门负责组织实施本部门的绩效考评工作。即财政部不再直接负责组织实施,绩效考评工作的主体转移给了中央部门。原因在于财政部无法承担全部绩效考评的工作量,以及中央部门相对财政部更加了解本部门及下属单位的实际情况,为充分调动中央部门的积极性,把组织实施主体规定为中央部门。这意味着对基层单位预算绩效评价是一种政策趋势,但是近几年的预算改革进程却不尽如此。2003年以来财政部开始制定部分行业的绩效考评管理办法,组织部分中央部门开展预算支出绩效考评试点工作,取得了一定的成效。部分省市财政部门也以项目支出为切入点,开展了绩效考评的试点工作。

进一步审视中央部门预算绩效考评现状,我们发现:现阶段中央部门预算绩效评价工作的重心在于项目支出绩效评价,包括基本支出在内的部门整体预算绩效评价明显滞后,难以客观反映部门预算绩效的综合水平。仅有海洋局实施了以部门整体为考评对象的试点,这一试点的部署使得预算绩效评价与部门预算改革的深化呈现出一定层面的脱节。不仅如此,现阶段“将基本支出排除在绩效考评对象之外”②的选择,使得财政部提出的“统一领导,部门实施”的绩效考评实施原则在试点工作中并未呈现清晰的实现路径。与此同时,现阶段国家对基层单位预算绩效评价也并未引起重视,这不能不说是一个重要的缺漏。国家政策层面的乏力,或许源于现阶段预算改革局限于中央部门为对象的整体思路。中科院在长期自我实践的基础上,结合国家对部门预算绩效评价的要求,实施了对下属研究所的绩效评价;海洋局也涉足了对下属二级单位绩效评价方案的设计与实践。这为基层单位预算绩效评价作了初始的尝试。

部门预算改革的深入,必须以基层单位预算改革为基础,部门预算绩效评价的实施必须兼顾基层单位预算绩效评价的推进,预算绩效评价要真正成为部门预算、绩效预算改革的基础,在以项目预算绩效评价试点为先导的同时还必须高度重视以部门、单位为整体的预算绩效评价机制的建立。依此,本文提出中央部门与基层单位双向推进的预算绩效评价实现路径:以中央部门、基层单位整体为对象(包括基本支出与项目支出),结合国家对绩效预算的远期目标,构建面向绩效预算的预算绩效评价体系。财政部代表国家作为中央部门预算绩效考评的主体,中央部门实施对所属基层单位的预算绩效考评。

综上所述,通过对部门预算、绩效预算与预算绩效评价关系的清晰界定,我们领悟到部门预算是我国预算改革的重大战役,近期容纳预算绩效评价机制,远期延展基于结果导向的绩效预算的资源配置理念。本文提炼了部门预算与绩效预算之间的统驭性与调整性、部门预算与预算绩效评价之间的指导性与针对性、绩效预算与预算绩效评价之间的导向型与基础性,提出了中央部门与基层单位试点双向推进的优化思路,构建了科学的面向绩效预算的预算绩效评价互动效应的实现框架。在预算改革的各个时期,必须契合部门预算与绩效预算、预算绩效评价与预算绩效、预算绩效评价与部门预算,明晰现实任务,展望远期目标。当然,理论层面的实现框架有赖于现实研究的支撑,面向绩效预算的基层单位预算绩效评价指标设计、评价模型规划等问题将是我们下一步的研究重点。

注释:

① 美国的预算编制模式历经分项预算、早期绩效预算、计划—项目预算、零基预算与新绩效预算五个发展阶段,对应五种占据相对主导地位的预算功能取向,也是广义绩效理念引入预算管理的实践过程。

② 财政部预算司.《中央部门预算编制指南(2008)》:p168.

参考文献:

[1] 沈春丽.论绩效预算[eb/ol].[2006-11-03]..cn/0416show.asp?art_id=859.

[2] 财政部预算司.中央部门预算编制指南(2008年)[m].北京:中国财政经济出版社,2007:3.

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[4] albert gore.from red tape to results:creating a government that works better and costs less[eb/ol].[1993-09-07].govinfo.library.unt.edu/npr/library/nprrpt/annrpt/redtpe93/index.html.

[5] 陈小悦,陈立齐.政府预算与会计改革——中国与西方国家模式[m].北京:中信出版社,2002:85.

[6] 陈东,綦建红.美国预算编制方法的特点及其矛盾[j].经济理论与经济管理,2003(7):66-68.

[7]v. o. key.the lack of a budgetary theory[j].the american political science review,1940,34(6):1137-1144.

[8] allen schick.the road to ppb:the stages of budget reform[j].public administration review,1966,26(4):243-258.

[9] 马骏.中国公共预算改革理性化与民主化[m].北京:中央编译出版社,2005:52.

[10]财政部预算司.绩效预算国际研讨会观点综述[j].预算管理与会计,2004(11):9-11.

预算绩效管理论文篇（11）

Abstract:Budgetperformancemanagementideahasbeenrecognizedbyfinancialandpublicdepartments,therelatedregulationshavebeenmade,departmentbudgetexpenditureperformanceevaluationsystemisinitiallysetup,anddepartmentbudgetsupervisionhasbeenconsolidated.However,governmentbudgetperformancemanagementsystemhasnotbeenbasicallyreformedbecausereformtheoryresearchneedstobeenhanced,reformrestrictionfactorsaretoomany,reformorganizationandinsuranceabilityisnotenoughandreformexaminationsystemneedstobecompleted.Overallandsystematicdepartmentbudgetperformancemanagementsystemshouldbesetupbytakingbudgetoutputandresultascore,bytakingdepartmentbudgetandoutputitemsasinitialpoints,andbyincludingdepartmentbudgetestablishment,expenditureevaluation,organizationandsupervisionandsoon.

Keywords:departmentbudget;performancemanagement;departmentbudgetestablishment;departmentbudgetexpenditureevaluation;departmentbudgetsupervision

一、我国部门预算改革及其绩效管理制度创新

20世纪90年代以来，随着我国市场经济体制的逐步确立，政府预算管理制度也经历了一系列重大改革。改革的一个重要出发点是尽快实现政府预算管理活动的科学化，提高预算管理的绩效。主要的改革内容包括：部门预算改革、复式预算改革、预算收支分类改革以及公共支出管理改革等。其中，部门预算改革作为其他预算管理改革的具体制度载体及其追求绩效的改革方向与创新理念逐渐得到各级政府的重视，并已不同程度地付诸实践。

1．我国部门预算改革进程

2000年是我国部门预算改革的起始之年，改革的主要内容包括：提前编制预算，延长预算编制时间，按照法定时间批复预算；将以往自上而下的代编方式转变为自下而上的汇总方式，从基层预算单位开始编制预算；采取综合预算编制方法，要求部门将所有收支统一纳入部门预算；实现“一个部门一本预算”的统筹安排，将一个部门所有的收支都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映；开始向全国人大报送部门预算等。之后，我国部门预算改革逐步深入。2002年，正式按照新的方法编制部门基本支出预算和项目支出预算；按照新的政府预算收支科目细化部门预算编制；正式编制政府采购预算；加大预算外资金纳入预算管理的力度，试行“收支两条线”管理。2005年，部门基本支出预算定员定额标准体系进一步完善，并扩大管理范围；加强项目支出预算管理的基础工作；研究制定部门预算绩效考评管理办法。2007年，全面实施政府收支分类改革，积极进行项目支出经济分类试点。［1］此外，项目支出预算滚动管理、国库集中收付制度、政府采购制度、“金财工程”、财政拨款结余资金管理、加强资产管理与预算管理的有机结合等改革内容都在不断完善和推进之中。

然而，我国部门预算管理改革尚处于初始阶段，目前的改革仍只是主要以对预算资金投入的控制为导向。随着公共财政体制改革的推进，部门预算绩效管理改革的滞后必将制约公共财政体制框架总体效能的发挥。因此，作为部门预算改革的延续、提升，乃至制度变革，部门预算绩效管理制度的构建已经成为确保我国政府预算制度适应社会发展与财政体制制度改革新形势并高效科学运行的重要管理措施。

2．部门预算绩效管理改革的探索孙克竞：我国部门预算绩效管理改革评价与深化思路

目前，我国部门预算绩效管理改革的相关探索主要表现在以部门预算支出绩效评价为代表的改革实践。［2］［3］同时，将绩效管理与部门预算改革相结合的理论研究与国外借鉴也正逐步深入。

我国推行部门预算改革后不久，部门预算绩效管理改革的实践探索也随之展开。从2003年起，财政部就开始制定部分行业的绩效考评管理办法，组织部分中央部门开展部门预算支出绩效考评试点工作。这些实践工作在一定程度上加强了对部门预算支出效果的管理，提高了财政资金使用效益，促进了绩效管理理念的普及。2005年，财政部研究制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》；2006年，财政部选定了农业部“农业科技跨越计划”等4个项目进行绩效考评试点；2007年，财政部选择了教育部“高校建设节约型社会”等6个项目继续进行绩效考评试点。此外，地方各级财政部门与部门预算单位也制定了一系列绩效考评工作规范，并逐步扩大改革试点范围。［2］［3］同时，近年来，无论中央政府还是地方政府，无论财政部门还是各部门预算单位以及相关研究机构和学者，都对部门预算绩效管理改革制度创新等相关问题进行了各自深入的理论研究。

二、部门预算绩效管理改革的总体评价

通过近几年中央预算部门和各地方政府围绕预算支出绩效评价展开试点工作，我国部门预算绩效管理改革实践已经初步取得了一些成效，但改革中存在的问题更为突出，建立健全具有中国特色的部门预算绩效管理制度体系仍然任重而道远。

1．改革取得的主要成效

首先，预算绩效管理理念已经得到各级财政和公共部门的广泛认同。党的“十六届三中全会”明确提出建立预算绩效评价体系，此体系的建立可使公共财政框架下的预算支出范围更加具体化、准确化，有利于我国预算管理水平的提高，也是提高我国政府决策水平、转变政府治理模式和建立高效廉洁政府的客观需要。经过近几年的理论研究、经验学习和改革试点，越来越多的政府部门，无论是出自部门自身利益考虑，还是遵循统一的改革安排，都对部门预算绩效管理理念有了必要的认识，并取得了广泛的改革共识，这为改革的进一步推进奠定了良好的思想基础。

其次，建立了部门预算绩效管理的有关制度。开展改革试点工作以来，许多试点部门和地方相继制定了部门预算绩效管理或支出绩效评价实施办法、专家咨询组工作规则、中介机构参与部门预算绩效管理或支出评价工作管理办法、自评报告撰写规则与上报复核程序以及评价结果审核标准等一系列工作规范。同时，初步形成了职责明确、分工合理的试点工作组织体系，加强了财政部门、试点部门、中介机构及有关专家的协调配合，目前，基本形成了财政部门统一领导、部门具体组织实施的改革分工体系。以上工作成果，为规范今后我国部门预算绩效管理改革行为和程序提供了必要的制度保障和框架基础。

再次，部门预算支出绩效评价体系初步建立，财政资金使用效益有所提高。当前，我国部门预算绩效管理改革是以部门预算支出绩效评价体系建设为主要内容，现已摸索出一套较为合理的工作流程，并初步确定了评价指标体系构成和绩效评价方法。指标评价体系主要分为共性评价指标和个性评价指标，共性指标又可分为绩效目标完成程度、预算执行情况、财务管理状况、经济和社会效益、资产配置和使用情况等。同时，采用长期效益评价和短期效益评价相结合、定量和定性相结合、统一指标和专门指标相结合的评价办法。绩效评价体系的建立对提高部门预算资源配置效率、促进试点部门增强“成本—效益”观念、及时发现项目管理中存在的问题起到了积极作用，并为今后进一步深化部门预算绩效管理改革奠定了技术基础。

最后，部门预算监督得到加强，透明度有所提高。通过改革试点，部门加强了对预算资金落实情况、实际支出情况、财务信息质量、财务管理状况等的绩效管理与考评，更加清楚地掌握了预算资金的使用情况和流向，加强了对项目资金使用环节的监督。同时，一些部门在试点中将考评结果在部门内部公开，增强了部门预算管理的透明度。

2．改革中存在的主要问题

尽管目前部门预算绩效管理改革的相关工作取得了一定成绩，在部门预算管理中引入了绩效理念，但由于将绩效管理与部门预算相融合是一项全新的工作，无论在中央层面还是地方层面仍处于初步探索阶段。在总结实践成效的同时，也应看到我国部门预算绩效管理改革在理论研究、制度建设、基础条件、组织实施、技术手段等方面存在的问题。

第一，改革的理论研究亟待加强。目前，我国预算绩效管理理论研究以借鉴国外经验居多，适合我国国情的理论创新较少，特别是与我国现行政府预算管理制度改革紧密结合的预算绩效管理理论研究不够。理论界和实际工作部门对绩效考评的认识仍存在不足之处，这就急需用有中国特色的部门预算绩效管理理论指导我国的改革实践，让改革者客观理性地认识到我国部门预算绩效管理改革的必要性及其改革目标与内容；同时，指导制定出现实可行的改革规划，不但要避免人们对改革不切实际的过高期望，更应坚定信心，在改革困难面前消除悲观情绪。

第二，当前的部门预算绩效管理改革探索与创新，仍未实现我国政府预算管理制度的根本变革，仍是传统预算管理制度本身的调整与转换，是形式与细节方面的变化，而并没有改变或是脱离投入控制型的预算管理模式。一方面，部门预算的编制至今仍在很大程度上依赖财政部门与经费申请部门之间的讨价还价，预算编制带有较重的经验决策色彩，部门预算编制与部门事业发展目标之间缺乏直接的联系，即没有明确的部门预算产出和结果的要求。另一方面，部门预算管理重视对预算资金投入的控制，而对预算支出效果的评价与考核则较为薄弱，结果往往是只管投放进度、不问投入效果，只管使用合规、不问效益大小，只强调支出的财务责任、不考核项目的执行效率与质量，从而造成部门预算资金浪费和效益较低等问题。这样的预算管理水平显然不能适应我国社会经济发展的需要，也成为公共财政框架建立中的重要制约因素。

第三，改革的基础条件尚不健全，制约因素较多。［4］一是仍需进一步树立科学的部门预算绩效管理观念，转变一些人内心深处认为部门预算资金和公共资源是“非排他性”的“公共产品”以及支出编制与耗费使用只要合乎规定而不必考虑结果的错误观念。二是财政体制改革还不到位，公共部门事权划分仍不明确，制约了部门预算绩效管理的目标选择与考核体系的建立。三是部门预算编制更多的是依据政策法规、会议决定和党政领导的批示，而不是部门的绩效战略目标和项目及资金运行的绩效，预算编制的自主性和可预见性较差。四是在部门预算执行与监督上，真正追求和尊重预算产出与结果的制度、机制仍未建立起来，部门预算“只能做加法，不能做减法”，预算结余的绩效概念未被理性认识。同时，预算监督体系不健全，缺乏绩效追踪问责，重投入、轻绩效的监督手段还未根本改变。五是技术基础与管理手段还需进一步完善。目前，以部门预算产出和结果为标准的数据信息收集系统还未建立，具体的绩效指标和标准仍较难确定。同时，权责发生制政府会计制度改革仍未在我国全面展开，部门预算绩效管理的会计基础并未建立。

第四，改革的组织保障力度还需进一步加大。受传统“重投入、轻产出”观念的影响，一些政府部门对预算绩效管理的认识不足，政府行政管理水平不高，部门之间的协调配合不够，改革尚未形成合力。当前，我国部门预算绩效管理改革在很大程度上是财政部门提出来的，他们有更多的机会接触发达国家的经验，愿意在预算改革之路上走得快些。但由于传统控制型政府治理理念的惯性，政府系统整体的改革动作相对财政部门的改革愿望则存在一定差距。部门预算绩效管理改革需要政府行政体系、制度建设的整体推进和思想改造，仅靠财政部门是无法完成的。

第五，部门预算绩效管理的考核体系建设仍有待完善。现行的绩效考评实施程序同规范的程序相比仍有一定的差距，使得绩效考评很可能成为事后预算执行情况的总结或项目竣工验收。绩效考评指标体系中依然存在定性考评指标较多而定量考评指标较少、投入考评指标较多而产出考评指标较少、合规性指标较多而结果性指标较少等问题。同时，受传统思维方式的影响，绩效考评结果的真实性也有待提高。

三、未来部门预算绩效管理改革的基本思路

部门预算绩效管理是我国深化部门预算改革、转变传统预算管理模式的重要制度创新，也是提高我国预算管理水平的关键步骤。通过推动试点，不断总结经验，未来我国此项改革的基本思路可以阐述为：按照建设公共财政的总体步骤和要求，把绩效管理的理念和方法引入部门预算管理，依据“客观真实、内容多样、透明公开、广泛参与、渐进推动、富有前瞻性”的原则，逐步建立起以预算产出与结果为核心，以部门预算及其项目支出为切入点，包括部门预算编制、支出评价、组织监督等内容在内的，全面系统的部门预算绩效管理制度体系。同时，要结合我国预算管理改革实际，分步实施，并为远期绩效预算探索道路。

1．基本原则

一是部门预算绩效管理无论是绩效目标的设定，还是产出结果的核实都必须满足规划客观、数据真实可靠的要求。只有坚持这一基本原则，避免跟风式的改革作秀，弄虚作假，改革才有现实意义，这还需要不断建立健全相关法律法规体系予以保障。

二是由于政府部门职能分工的不同，各公共部门所要实现的绩效目标与内容也就存在显著区别，改革中应注意处理好改革基本要求与部门特点相融合的问题，鼓励内容多样的部门预算绩效管理设计，充分发挥部门改革的积极性。

三是改革要坚持透明公开、广泛参与的原则。政府部门为社会公共利益服务，其绩效责任与目标的制定、结果的考核需要得到广大公众的认同，过程也需要民众、媒体、政府、中介机构、监察部门的广泛参与，只有真正做到部门预算绩效管理的公开透明、广泛参与，改革才能得到人们的认可，也才能更有实效。

四是部门预算绩效管理在我国还是一项全新的改革事业，需要稳步推进、先易后难、分步实施。应以部门预算改革为依托，项目支出为重点，统筹安排预算绩效编制、支出评价、结果运用等改革步骤，注重试点改革的重要性，充分尊重我国预算管理改革的现实基础，坚持渐进的改革方式。

五是此项改革应坚持前瞻性的原则。部门预算绩效管理体现了我国预算管理改革追求公平、效率，特别是效率的基本内涵，毋庸置疑，预算效率与效益的改进是建设公共财政必须要做，也是一定要做好的核心内容之一。虽然，当前改革刚刚起步，但改革的艰巨性和重要意义要求改革者具备广阔的视野、创新的精神，对改革进行不断的前瞻性思考，这样才能使改革永远充满活力与生机。

2．范围与内容界定

目前，我国部门预算绩效管理改革的范围与内容可界定为：以部门预算为基础，以项目支出为重点，以产出绩效为核心，兼顾结果绩效。

从部门预算的具体结构来看，其编制主要是根据支出功能分类，包括基本支出和项目支出，其中基本支出由人员经费和公用经费组成。目前的人员经费是“养人”支出，与部门绩效关系不大，所以，这部分支出可不作为绩效管理的对象。公用支出是用来维持一个部门的正常工作和运转的需要，和部门提供的一些公共服务密切相关，目前这部分支出编制主要采用定员定额的方法。从理论上讲，这部分经费由财政部门根据多重综合的指标来核定，并且这部分经费的核算考虑了部门的工作性质和业务量，或者说公用经费与部门的产出或提供的服务相关。但是从实践上看，公用经费包罗万象，部门间也存在很大差异，对公用经费的绩效管理很难大范围开展。［5］首先，由于公用经费的复杂多样，对每一项公用支出都作绩效分析是不可能的，只会为预算绩效管理改革的推行增加不必要的工作量，而且在目前部门抱怨公用经费不足的情况下，对这部分支出做过细的评价只会招来部门的反感。其次，有些公用支出和部门提供的公共服务并没有直接的联系，或者说很难确定它们之间的因果关系。例如，对部门的会议经费，有两个建议：一是采用产出分析法，可用次数考察，不必一定要测量这些会议产生的成果；二是采用定性的方法，只需说明会议的召开有利于产生什么样的效果。

和人员、公用经费相比，项目预算具有较为明确的支出目的和标准要求，是目前推行预算绩效管理的最佳选择。目前，我国部门对中长期和短期目标缺少明确的绩效规划，可能是没有制度要求和操作习惯，更可能是没有把握规划实现的能力。部门只能对现实的产出负责，而对于结果绩效应该由政策的制定者负责。而在我国现行体制下，从选民到被选举的人大代表和官员，到公共政策的制定，再到预算的决策是一个错综复杂的过程，政策制定者和预算决策人被淹没在长而复杂的委托—关系链条中，在这种复杂的关系中很难用预算绩效管理来评判和约束。所以，建议改革初期还是侧重于对部门预算产出的评价，部门预算绩效报告中必须明确产出，对支出结果，只要说明目标的产出有助于产生特定的结果就可以了，待改革进一步深入再研究部门对预算结果的责任问题。

3．改革步骤设想

我国部门预算绩效管理改革从时间上可区分为近期改革与远景规划。目前，预算支出绩效考评工作是改革探索的主要体现，应该明确其只是部门预算管理改革的一个组成部分，也是探路先锋。在逐渐完善此项实践工作的同时，要努力尝试在部门预算绩效规划编制、产出与结果数据审计监督、绩效报告撰写、绩效结果公示与运用等方面健全部门预算绩效管理内容，并建立合理的管理程序。此外，还要尽快夯实改革的技术基础。一是部门要提高制定中长期战略规划和短期计划的能力，加强对部门和项目产出、结果的定义；二是预算会计制度的转变和预算账户的调整，将改革重点放在投入和产出的关系建立和调整上；三是培养部门领导和财务人员的绩效概念，从技术层面培训基层绩效分析人员；四是要不断完善绩效管理的方法、指标与标准体系。最终，在近期内建立起包括以上内容的公共部门预算绩效管理制度体系。

在远景规划方面，要彻底实现预算管理模式从投入控制型向产出结果型的转变以及各预算管理参与者权利与义务的转换，强调管理权利的灵活性对应的是更多的产出义务与效益责任。要进一步研究绩效文化的形成问题，如果真能使预算绩效管理对预算资源分配产生有效影响，可能最终是一种缓慢的、持续的文化变革的结果，要将绩效文化渗透到政策制定过程中。同时，应注意各项配套措施的完善。一是建立健全部门预算绩效管理的相关法律法规体系；二是加强部门运用预算绩效管理的能力建设，包括组织能力、管理能力、学习能力、执行能力等。最终，不断完善具有中国特色的部门预算绩效管理制度体系，并通过预算绩效管理改革实现中国式的“政府治理”模式创新。

最后，改革的具体路径选择应该发挥多方优势。中央层面可以确立改革的原则和方向，并给予技术指导，发挥中央部委统筹全局的优势，实现自上而下的纵向改革推动；同时，通过试点改革，鼓励地方政府自下而上的改革创新；此外，各级政府内部部门间也要相互学习借鉴，并在此级政府的统一规划下科学有序地横向推动改革。

参考文献：

［1］财政部预算司.中央部门预算编制指南（2008）［M］.北京：中国财政经济出版社，2007.

［2］刘昆.绩效预算：国外经验与借鉴［M］.北京：中国财政经济出版社，2007.