土地征收行政复议大全11篇
时间：2024-03-25 15:38:34
土地征收行政复议篇（1）
1.1 农村集体经济组织成员资格的确认纠纷
集体土地征收补偿权利主体不明确。在我国相关立法中，关于集体经济组织成员资格认定，各地都采取不同的标准。根据《立法法》，法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。也就是说，什么是“农村集体经济组织成员”，由全国人民代表大会常务委员会来明确，而各地根本无权自作主张。因此各地关于“农村集体经济组织成员”的规定不具体和不具有可执行性。[2]
农村集体经济组织成员资格的确认纠纷在纠纷类型中占有较大比重，多表现为出嫁女、入赘男、迁入户口和新生儿的成员资格无法认定。
1.2 土地私自流转而相关手续不齐备导致的纠纷
土地私自流转而相关手续不齐备。土地的流转除法律另有规定外，双方应当签订书面协议并在土地管理部门进行登记。但由于当事人的法律知识限制，在进行土地流转时，未能完成全部程序，致使双方签订的协议有瑕疵。
土地在流转过程中应当进行相关手续的办理并有序流转，如签订合同，更改登记簿，颁发权属证书。但在实践过程中，土地流转多表现为自行流转多，报批准、备案的少；口头协议多，书面协议少；约定不明的多，约定明确的少；书面协议内容不规范的多，规范的少等。
1.3 村民不服集体经济组织的补偿分配方案导致的纠纷
村民不服集体经济组织的补偿分配方案。土地集体所有制规定土地为集体所有，而承包的村民仅享有使用收益权，其所有权和使用收益权是相分离的。在土地被政府征收后，集体组织以村民自治组织的名义将所征收土地的补偿款进行分配，但是因为集体组织成员的意见不可能全部一致，因此村民与集体组织的意见产生矛盾。
征地补偿的分配工作中存在着补偿低、费用不到位、安置不落实，补偿费用分配不合理、使用不公开等问题，甚至可能存在贪污、挪用、挥霍土地征收收益的现象，损害了被征地农民和农村集体经济组织的利益。[3]
1.4 征地目的“公共利益”界定纠纷
“公共利益”界定含糊。法律规定征收土地的目的是为了公共利益，但对何为“公共利益”，我国现行的法律规定并不具体明确，公共利益的具体认定仍是我国当前土地征收中的热点和难点。没有一个明确标准，无法准确衡量是否为公共利益的需要，这就无法避免权利的滥用。
在实践中，公共利益的需要早已演变为经济建设发展的需要，如许多和公共利益无关的商业开发被冠以各种公共利益之名，损害了被征地农民的利益。
1.5 征地程序合法性纠纷
征地补偿及救济程序不完善。我国《土地管理法》第 48 条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”
征地方案确定之后的公告实际上更多的是一种宣告，对于征地方案农民虽然可以提出意见，但是否听取主动权仍在政府，并且政府听取的是一个集体的意见，农民参政的机会较少，在补偿安置方案表决和补偿款如何分配?⒂攵炔桓撸?民众的参与权与知情权并未真正实现。
1.6 征地补偿标准及范围纠纷
补偿范围狭窄，参照因素单一。补偿标准计算按年产值倍数法统一计算，只参考年产值这一个因素，而不考虑其他因素。过于单一的参照模式脱离市场现实，不考虑其他因素导致补偿不能因时制宜，在物价飞涨经济迅速发展的时代，忽略这些社会客观因素是不符合实际的。
我国《土地管理法》规定了土地征收的补偿标准、补偿原则和按照被征收土地的原用途给予补偿。根据以上的补偿标准和程序，被征地农民并不能得到及时、合理的补偿。在实践中，这种极低的补偿依然不能得到很好的落实，补偿款经过政府、开发商、农村集体经济组织的层层盘剥，最终落到农民手里的补偿款已经少之又少了，并且在大多数情况下农民失去了土地，又不能得到很好的安置，因此他们往往面临着很大的生存危机。
2 我国农村土地征收纠纷解决的主要途径
改革开放以来，我国逐渐形成了解决农村纵向的土地征收纠纷的两大途径――行政救济和司法救济，[4]行政救济包括行政复议和行政裁决制度，司法救济则为诉讼制度。以及在各个领域全面适用的信访制度。我国在农村已经建立起门类齐全的土地征收纠纷解决途径，在化解农村土地征收矛盾纠纷、维护社会稳定方面发挥了重要作用。[5]
2.1 行政裁决
我国没有统一的土地征收立法，现行法律中关于土地征收纠纷解决的规定相当少，主要集中在《土地管理法》、《行政复议法》等法律法规中。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定了被征地者对补偿标准不服的救济措施，即被征地者对补偿标准有异议的应当先由县级人民政府进行调解，调解不成的由批准征地的行政机关进行裁决。[6]
2.2 行政复议
行政复议作为解决土地征收及补偿救济的一项重要的法律制度。首先，涉及土地征收及其补偿案件具有很强的专业性，涉及的利益主体很广泛，而行政机关具有与之相关的专业知识，平衡各方利益的能力，能较快查清事实，准确适用法律，做出公正决定。其次，由上级行政机关对下级行政机关的征收补偿行为进行复议，对错误的征地行为进行纠正，[7]提高办案效率。但在实践中，行政复议在解决土地征收纠纷中的作用并未得到充分发挥。
2.3 诉讼
在集体土地征收过程中，产生的纠纷类型主要分为行政和民事两大类，以民事争议居多。土地征收的民事案件，法院一般不予受理，因为土地征收牵涉的利益甚广，最大困扰是纠纷当事人是否为平等主体，法院一旦认为双方当事人法律地位不平等，就很难受理。
《行政诉讼法》第十二条，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：...（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
2.4 信访机制
信访是人民群众来信来访的意思。根据国家信访局统计，群体性上访事件60%与土地有关，土地纠纷占社会上访总量的40%。[8]在我国土地征收过程中政府兼具征收决定者、裁决者、土地交易者等多重身份，因此政府在解决土地征收纠纷的过程中很难平衡各方利益，行政救济的手段在实践中得不到被征地者的认可，加上司法救济效率低，成本高，百姓的厌讼心理，被征地者更倾向于信访的方式反映问题。
2.5 仲裁
农村土地承包经营纠纷调解仲裁是指依法设立的农村土地承包经营纠纷仲裁委员会，根据事实和法律，居中对农村土地承包经营纠纷进行调解和仲裁，以解决农村土地承包经营纠纷的一种法律制度。[9]1994年颁布的《仲裁法》第77条规定：“劳动争议和农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷的仲裁，另行规定。”事隔15年之后，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》得以颁行，拓宽了被征地农民解决纠纷的渠道。
3 我国农村土地征收纠纷解决途径存在的问题
3.1 土地征收纠纷解决体系比较混乱
具体的纠纷解决途径有行政调解、行政裁决、诉讼、行政复议等，这些规定看起来比较完备，但是由于缺乏整体上的衔接，或者可操作性不强，不同的规定之间相互矛盾，导致各种纠纷解决途径之间没有形成一个相互协调、相互补充的有机体系。
3.2 行政裁决的适用范围窄且裁决的公正性无法得到保障
根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定行政裁决仅仅适用补偿标准争议，其他纠纷并未纳入到行政裁决救济的途径之中。在实践中，大量的纠纷是围绕对公共利益的认定以及政府不按照法定程序征收土地等产生，这些纠纷没有一个合适的机制加以解决是不合理的。同时由于批准征地和裁决补偿争议的是同一级人民政府，纠纷解决主体不具有中立性，其裁决的公正性也就大打折扣。
3.3 司法救济机制未能发挥应有的作用
作为司法救济的诉讼是国际上公认的最主要的、最权威的纠纷解决机制，但在我国土地征收过程中却没有发挥应有的作用。首先，司法救济机制作为我国土地征收纠纷解决机制的法律依据不明确；其次，有效的司法审查缺位，司法手段介入不足，导致矛盾久拖不决。[10]
4 我国农村土地征收纠纷解决途径的完善
4.1 完善诉讼救济途径
完善行政诉讼救济方式，首先，需要明确行政诉讼的受案范围，可以防止法院与其他国家机关相互推诿，尤其是可以改变被征收人状告无门的情况。其次，要建立与非诉讼纠纷解决方式的衔接机制。为了发挥非诉讼纠纷解决方式的作用，在发生纠纷后，当事人选择行政诉讼之前，可以设置前置程序，如协商不成，既可以选择复议，也可以选择行政诉讼。在进入行政诉讼程序后，法院必须在作出判决之前，进行调解。
4.2 完善行政复议制度
复议机关受理被征收人提起的复议案件后，依据法定程序和权限，对纠纷作出处理。行政复议只能提起一次，若被征收人对复议机关的处理有异议的，只能提起行政诉讼；被征收人也可以不提起行政复议，直接向法院提起行政诉讼。完善行政?鸵橹贫龋?首先，理顺政府行政复议体制。明确土地征收争议的受案范围，对侵害农民合法权益的征地行为，要通过行政复议坚决予以纠正，严格依法执行。其次，建立行政复议监督检查机制。结合土地征收纠纷争议案件行政复议工作的实际，制定和细化一系列有效的监督措施，使行政复议的监督制度化，更加有效的保障被征地农民的合法权益，提高政府公信力。
4.3 健全调解制度
调解是土地征收纠纷当事人在第三方的参与下，自主协商解决纠纷的方式。在土地征收纠纷中，主要涉及到法院调解和人民调解两种方式。完善调解制度，首先要扩大人民调解的适用范围。因为代表土地所有权的是村委会、乡镇政府等组织，而上述主体在行使职权时，往往会与土地承包人产生矛盾，扩大适用范围，可以解决这部分纠纷。其次，要加强法院对调解协议的监督，促进执行。
4.4 健全农村土地承包经营纠纷仲裁制度
保障当事人的程序权利，实现对仲裁活动的监督和制约。保障当事人的程序参与权，保障当事人对仲裁员违法违纪行为的监督权利，是确保仲裁工作公正开展的有效途径。首先，当事人申请仲裁的途径要畅通，仲裁委不予受理农村土地纠纷的理由要明确。其次，保障当事人选择和更换仲裁员的权利。有效行使自己的权利。
灵活设置仲裁机构，在纠纷多发乡镇，根据需要送裁下乡。在我国的仲裁试点工作中，不少试点地区将仲裁庭设置在乡镇，还有一些地方采用流动仲裁庭的方式深入农村土地纠纷多发地区现场办案。实践证明，在纠纷多发的乡镇设立仲裁机构便民利民，仲裁机构可以根据各地的实际情况灵活安排。[11]
4.5 完善行政裁决制度
行政裁决制度相比其他救济手段更具有优势，行政裁决具有专业性和技术化程度高的特点，行政裁决能够从专业领域解决纠纷，而且行政裁决成本较低，效率高。现今应该更加完善行政裁决制度，适应社会的发展。
实行协调前置原则，未经协调的案件，不能进行裁决，裁决机关受理裁决案件后，也要先行组织协调。
成立专门的裁决部门，解决一些专业性的问题，可以借鉴英美的土地裁判所制度，使裁决部门专门对土地征收行政案件作出处理，这样裁决部门将会发挥更有效的作用。[12]
注释
[1] 陈志科：我国农村集体土地征收法律制度研究[J]
[2] 《农村集体经济组织成员资格认定亟待法制完善》-中国商报网
[3] 青岛市人民政府办公厅发布的《关于规范农村集体经济组织土地征收收益分配管理的通知》
[4] 王伟：农村土地征收纠纷解决机制研究[J]
[5] 王伟：农村土地征收纠纷解决机制研究[J]
[6] 薛永奎：中国土地征收纠纷解决法律机制研究[J]
[7] 季金华、徐骏：土地征收纠纷解决的法律机制[J]
[8] 李春燕：关于集体土地征收案件的争议焦点和裁判结果的调查与思考[J]
[9] 贺海波：我国农村土地承包经营纠纷仲裁制度研究[J]
土地征收行政复议篇（2）
二、行政复议申请人资格疑难情况的认定
近几年，随着行政相对人维权意识和行政复议知名度的不断提高，要求行政复议机关审查的具体行政行为越来越多，呈复杂化、多样化趋势。越来越多的行政复议机构发现判断申请人资格的难度不断加大，“直接”、“自有”和“合法”三大标准在实践中难以准确把握，笔者在行政复议工作实践中总结了关于行政复议申请人资格认定的几种典型疑难情况，在此以案例分析的形式加以探讨。
（一）间接利害关系人的资格认定案例1：A是某建筑公司的职工，在工作期间发生事故，被人力资源和社会保障部门认定为工伤。A在要求享受工伤保险待遇时得知，因单位没有按规定为包括A在内的部分职工缴纳工伤保险，A的工伤保险待遇将不能从工伤保险基金中支出，而只能由单位负责，由此A与单位之间产生了纠纷。A经法律咨询得知：依据相关规定，为工作人员缴纳工伤保险是其单位取得安全生产许可证的必备条件之一。A认为，单位未给自己缴纳工伤保险仍能取得安全生产许可证，是建设部门审查不严所致。若建设部门严格审查，就不会出现其与单位的工伤待遇纠纷。于是A向行政复议机关申请复议，要求撤销建设部门为该建筑公司颁发的安全生产许可证。①分析：A与颁发安全生产许可证的具体行政行为不存在直接利害关系，但存在某种间接利害关系，他能否作为申请人提起行政复议？我们认为，“有法律上利害关系”除了包括申请人与被申请人之间的行政法律关系以外，还应包括申请人与被申请人之间虽不存在行政法律关系，但他与被申请人的相对人（本案即指第三人A所在单位）之间存在民事法律关系，而且该民事法律关系受行政机关的具体行政行为约束。这意味着申请人与被申请人的相对人之间要么具有共同的利益，要么存在利益纠纷，而且他们的利益还因行政机关的具体行政行为而彼消此长。这种界定实际上由两个要件构成：一是申请人与行政相对人之间形成民事法律关系。申请人与被申请人的相对人都是民事法律关系的主体，双方互相享有权利和承担义务；二是申请人和相对人享有的权利或负担的义务受被申请人具体行政行为的影响而增加或减少［1］。再看本案，安全生产许可证是被申请人颁发给第三人的，第三人是与具体行政行为有直接利害关系的主体，是被申请人的行政相对人。A受雇于第三人，与第三人有民事上利益纠纷。本案判断A是否具有申请人资格的关键在于，A与第三人的民事纠纷是否因具体行政行为而此消彼长。根据原劳动部、建设部下发的《关于做好建筑施工企业农民工参加工伤保险有关工作的通知》，参加工伤保险是建筑施工企业取得安全生产许可证的必备条件之一。被申请人在审查第三人的安全许可证办理申请时，应当对第三人是否为全体职工缴纳工伤保险予以审查。如果被申请人当时能够发现并按规定要求第三人补办工伤保险手续，A就不会与第三人因工伤待遇给付问题形成民事纠纷。正是因为被申请人没有发现或发现未及时纠正第三人的错误行为，导致A面临医疗费用支付的困境。因此，A与被申请人为第三人某建筑公司颁发安全生产许可证的行为有法律上的间接利害关系，应当具备行政复议申请人资格。
（二）“非合法”权利人的资格认定案例2：B是某村村民，他向本村村民委员会租赁了一块土地建设房屋。几年后，政府将包括B建设房屋所在地在内的某地块征收为国有。B对该征地批复不服，向行政复议机关申请行政复议。行政复议机关认为，根据《土地管理法》第十一条第二款的规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。B使用集体土地建设房屋，未经县级人民政府登记、确认，对被征土地不具有合法使用权，不具备申请人资格，继而决定不予受理。B不服，向法院提起行政诉讼，一审法院判决维持后B上诉。二审法院认为，尽管B的集体土地使用权未经法律认可，但其房屋因征地被拆迁，实际利益遭受损失，与征地批复存在直接利害关系，应当被认定为适格的申请人。行政复议机关履行判决，最终受理本案并作出行政复议决定。②分析：本案体现了司法机关与行政复议机关在原告或申请人资格认识上的差异。《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提讼。这与《行政复议法》相同，都要求原告或申请人被侵犯的是“合法权益”。但有些法院认为，具体行政行为只要影响到当事人权益，无论是合法权益还是非合法权益，当事人均具备提起行政复议或行政诉讼的资格。本案中B的集体土地使用权虽未经有权机关确认，但B拥有土地上自建房屋的所有权。B提起行政复议的根本原因在于当地政府因其没有合法的集体土地使用权，没有对拆迁房屋的行为作出补偿。房屋拆迁是征收土地行为的必然结果，B的房屋所有权消灭后虽然依法不应获得补偿，但实际利益受损。从行政诉讼的角度审视，B具备原告资格。但此类复议前置的案件，B必须也只能首先提起行政复议。若行政复议机关不予受理，则造成申请人因为行政复议与行政诉讼规定不一致而无法通过任何法律程序解决矛盾的情况。笔者认为，行政复议与行政诉讼都是行政相对人维权的法律途径，将纠纷纳入法律程序，防止小矛盾演变成极端事件，利于维护社会稳定，减少因矛盾而产生的不安定因素。行政复议应当逐步向行政诉讼靠拢，不对申请人权益的合法性做过多强调，而以其与具体行政行为有无利害关系作为判断依据，这也与世界各国在解决行政争议方面对提起程序一方资格的拓展方向一致。
（三）“非自有”权利人的资格认定案例3：A省人民政府作出批复，决定将B县C村集体所有的40亩土地征收为国有，以满足高科技工业开发区扩大利用土地的迫切需要［3］。C村村民委员会及全体被征地农民均同意征收土地，但另有部分不具有被征土地承包权的村集体成员不服，认为村民委员会滥用权利，在没有召开村民大会或者村民代表大会的情况下，代表村民同意征收土地，遂向省政府提出行政复议，请求撤销该征地批复。③分析：通常情况下，申请人均是为自有利益申请行政复议。标题中“非自有”，指的是征收土地类行政复议案件中，承包土地不在被征收范围内的单个或部分村集体经济组织成员以自己名义或者村集体经济组织名义提出行政复议申请的情况。从村集体经济组织成员的角度看，他（们）维护的是包括自有利益在内的组织利益。但毕竟村集体的利益与个人利益不同，他（们）维护的不是通常意义上的自有利益。这是我国《土地管理法》将农民集体所有的土地确定为共有而产生的特有现象。依据现有法律规定，对征收土地的具体行政行为不服，有权提起行政复议的是被征土地的所有权人和承包权人，一般为村民委员会和被征承包土地的村民。对被征土地没有承包权的村民一直被认为没有申请行政复议的资格。但实践中常有村民委员会滥用权力，未经村民同意或骗取村民信任，擅自作出决定，侵害村集体或村民利益的情况。从切实保护农民权益的价值取向看，完全将此类村民排除在外不利于保护村集体经济组织，特别是承包权人以外村集体经济组织成员的合法权益。本案当事人若以本人名义提起行政复议，不能认定其具有申请人资格。因为这些村民不是被征地农户，即与征收土地的具体行政行为不存在利害关系，且他们只是村集体中的一部分人，虽然是共有权人，但因村集体土地的所有权是法定的共同共有，法律不允许也不可能单独划出他们的权利比例和份额，故不能被认定为具备申请行政复议的主体资格。事实上，无论是单个人还是部分人，在征地批复行为没有侵犯其土地承包权的前提下，以本人名义对征收土地的具体行政行为提起行政复议，均有一定公益性质，而我国现在没有关于公益行政诉讼或公益行政复议的规定。本案当事人不能以个人或部分村民的意见代替村集体经济组织的意见而申请行政复议。对集体土地的权利主张或放弃是事关集体经济组织重大事宜的决定，应当体现公正，保护最广大当事人利益，防止滥用权利、浪费行政资源。就本案而言，申请人不是被征地农户，应当参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，当村民委员会或者农村集体经济组织对征地批复不申请复议时，过半数的村民可以以集体经济组织名义申请行政复议。
土地征收行政复议篇（3）
最高人民法院[2006]民立他字第23号答复规定，村民小组长以村民小组的名义和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第17条履行民主议定程序。《村民委员会组织法》在2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议进行修订，修订后的《村民委员会组织法》第22条规定，召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。村民会议或者村民代表会议可以做出决议，对不履行搬迁义务的村民向法院提起民事诉讼，村民会议或者村民代表会议决议对全体村民具有法律效力。形成村民会议决议或者村民代表会议决议后，村民小组长针对少数拒不履行该决议的村民，向法院提起民事诉讼，待法院判决生效维持决议效力的，依法申请法院强制执行。基层组织有凝聚力、群众呼声较高、容易形成村民大会或者村民代表会议决议的新启动的“城中村”改造项目，可以采取该种方法实行村民自治协议拆迁。广东猎德、杨箕成功地采取该方法，其特点是将社会矛盾下移至最基层解决。最高人民法院[2006]民立他字第23号规定，赋予村民大会决议或者村民代表会议决议强制力保障，通过强制力保障促进了协议拆迁，同时，能够在预计的时间内完成拆迁。具体程序包括：（1）落实补偿资金，无论进行土地储备、政府出资还是政府招商、引来开发商出资，均需要落实补偿资金，所需资金加上安置房能够抵充被征收拆迁房屋价值；（2）制订补偿安置方案、报批建设设计方案，“城中村”区位较为优越，被征收村民普遍希望回迁，其自然关注补偿安置方案和改造建设设计方案；（3）土地征收预公告，组卷报批，同时，为了防止突击抢建，应当加大违法建筑执法力度，《征用土地公告办法》规定土地征收的程序，集体土地征收需要提前谋划，为依法强制奠定基础；（4）确定户代表，对于涉及被征收人数较多的项目，组织村民会议难度较大，一般采取选取户代表的方式，为举行村民代表会议奠定基础；（5）就补偿安置方案、授权村民小组长向法院、授权村民小组长申请法院强制执行等三项属于村民重大事宜，形成村民代表会议决议；（6）选取评估公司，通过选票确定评估公司，无法形成超过半数意见的，采取公证抽签方式确定评估公司；（7）入户丈量，经丈量组签字确认后公告，被征收人签字并非必经程序；（8）签订补偿安置协议，何种程序对补偿安置协议效力并不产生影响，所以在土地征为国有之前签订协议同样具有法律约束力；（9）等待省、自治区、直辖市人民政府批复；（10）村民小组长向法院“钉子户”，最高人民法院[2006]民立他字第23号答复考虑村民小组作为诉讼主体通常情况下没有印章，便决定以村民小组长名义代替村民小组作为原告；（11）依法强制执行，法院通过审理判决村民会议或者代表会议决议合法有效的，依法申请法院强制执行。
需要说明的是，许多“城中村”改造涉及城市居民或者非本村村民作为被拆迁人，村民会议决议对其没有约束力，这些被拆迁人当初购买农村集体土地或者农民房屋违反了土地管理法和城乡规划法，可以根据城乡规划法按照违法建筑依法处理。
二、国土资源部针对少数“钉子户”作出《责令交出土地决定》
许多“城中村”改造项目绝大部分已经拆迁，遗留少许“钉子户”漫天要价、满意不满足，再补签村民会议决议较为困难。根据《土地管理法实施条例》第45条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”山东莘县、太原成功地采取该方法。该方法的特点是程序简便、效率较高。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第14条规定，土地管理部门根据土地管理法实施条例第45条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（1）征收土地方案已经有权机关依法批准；（2）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（3）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（4）符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第86条规定的条件。该司法解释第（四）项规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。《行政强制法》第53条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依法申请人民法院强制执行。人民法院对符合条件的申请，应当裁定予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。该方法的具体程序为：（1）省级政府批复，土地征为国有；（2）通过签订补偿安置协议，完成大多数拆迁任务；（3）丈量、评估，依法确认房屋、土地、建筑物、构筑物、附属物面积和数量；（4）国土资源局做出《责令交出土地决定》；（5）被征收人的，国土资源局应诉，《责令交出土地决定》发生法律效力后申请法院强制执行，当事人期限届满未的，国土资源局向法院申请非诉执行。
三、参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》
土地征收行政复议篇（4）
被告：××（需为明确的单位名称）；
法定代表人：××。
请求事项：（列明起诉的主要请求，如请求法院撤销某某单位作出的行政决定、诉讼费由被告承担等）；
事实与理由：（写明案件经过及其起诉的原因与理由）
此致
××人民法院起诉人：
××年月日附：
证据××份（列明证据清单）
行政起诉状（一）
原告李X，男，蒙古族，1954年出生，内蒙古XX市XX区XX村X组，电话1891037xxxx。
被告XX市人民政府，地址：XXXXXX市政综合楼，法定代表人XXX，市长。
第三人XX市XX区人民政府，地址XXX政府，法定代表人：XXX，职务：区长。
第三人XX市XX区人民政府XX街道办事处XX村村民委员会，地址XX市XX区人民政府XX街道办事处XX村，法定代表人XX，职务：村主任。
诉讼请求
1、撤销被告作出的《XX市人民政府行政复议决定书》（X政复决字[2013]166号）
2、责令被告恢复对原告申请的行政复议案件的审理。
事实和理由
2013年12月XX市XX区人民政府组织征收原告所在村庄全部耕地约1800亩，原告于2013年12月19日向被告提出行政复议申请，要求确认XX市XX区决定实施征收小房村全部耕地的行政行为违法并责令其停止实施违法行为，2014年1月9日，原告收到被告作出的X政复决字[2013]166号行政复议决定书，决定书驳回原告行政复议申请。
原告认为，XX市XX区征收小房村耕地的行为属于事实行为确实存在，被告不应驳回原告申请，被告作出的行政复议决定认定事实不清、应予纠正。具体理由如下：
一、XX市XX区XX街道XX村民委员会所发布的三个公告明确写明，其所正在具体实施的征地行为是“XX区人民政府征地”，公告上有XX村村委会盖章，完全可以说明问题；而被告作为行政复议机关在没有证据的前提下，草率断定第三人区政府不存在征地行为，属于认定事实不清。
二、XX村已设立“征地专用账户”，征地资金均由政府承担，小房村村委会已代为组织发放大额补偿款，每亩地补偿款9万元，共计约1.6亿左右，如不是XX区政府组织，XX村村民委员会从何处获取如此巨额资金。
综上、被告作出的X政复决字[2013]166号《行政复议决定书》认定事实、适用法律错误依法应予撤销。原告为维护自身合法权益，依法向人民法院起诉，望支持原告的诉讼请求。
此致
XX市中级人民法院
行政起诉状（二）
原 告：邓椿香 男 1956年出生 汉族 住江西省大余县南安镇新民村14组下田心
电话：*****
原 告：肖金莲 女 1953年出生 汉族 住江西省大余县南安镇新民村14组下田心
委托代理人：张书宝 男1955年出生 汉族 住江西省大余县南安镇新民村14组下田心系原告肖金莲丈夫 电话：*****
被 告： 大余县国土资源局 法定代表人：局长叶卫东
诉讼请求：
1、被告擅自超越职权、违反法定的操作和顺序征收原告2.75亩蔬菜地（基本农田），请求确认被告行政行为无效，并裁定被告立即停止侵害，并返还原告集体土地使用权和农村土地承包经营权，恢复土地原状。
2、诉讼费由被告承担。
事实和理由：
大余县南安镇新民村是上世纪70年代该镇唯一的农业村，由1--17个村民小组组成。原告为大余县新民村第14村民小组成员，原告所在的第14村民小组为该村的村小组之一。70年代江西省政府就将该村17个村民小组所有的耕地定为供用西华山、荡坪、漂塘、下垅四大矿山和全城居民生活的蔬菜基地。1997大余县人民政府又将该区域列入基本农田保护（详见经江西省人民政府批准的1997--2012年大余县土地利用总体规划）。被告擅自“征收”原告具有合法使用权和承包经营权的2.75亩蔬菜地（属基本农田），隶属大余县新民村第14村民小组所有，地处于该组小地名“垄里”。
2003年，被告在向江西省国土资源厅上报“江西省大余县2003年度第4批次城市用地即大余县南安镇新民村农用地131亩转为城市建设用地”的申请中，就包括原告的2.75亩蔬菜地 （其中原告邓椿香蔬菜面积1.9亩，肖金莲蔬菜面积0.85亩）。被告在申请该批次的所谓“农用地转建设用地”的行为中，不履行国土资源部国资发【2002】233号《关于进一步规范建设用地审查报批工作有关问题的通知》的文件精神，从开始就恶意虚报该批次征地的预征材料，不履行告知义务，不召开新民村14小组及农户参加的听证会，不向土地所有权单位（村小组）和土地使用权人（承包人）公告“征地”程序，土地用途，更没有与土地所有权（小组）和土地承包人签订任何土地征收协议，在不履行法律、法规及规章规定的征收农用地转建设用地的法定的强制性程序的情况下，申请江西省国土资源厅审批。
与此同时，在没有收到江西省人民政府或江西省国土厅的正式批文的情况下，被告就以内部行政审批通过的“申请表”为据，与南安镇新民村签订征地协议，实施了征收原告的蔬菜地具体行政行为。由于原告为蔬菜地，属大余县人民政府批准的蔬菜基地，隶属国家基本农田的保护范围。征收此类耕地，必须有审批权限机关的正式批文，而被告在没有获得有审批权限机关的正式批文情况下，无法按照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规强制性规定，在被征收土地所在地的乡（镇）、村公告“批准机关、批准文号”（事实上，被告至2014年3月31日止，也拿不出更有审批权限机关的正式批文），更无法告知原告有申请行政复议与听证的权利，被告这一系列征地行为严重违反《中华人民共和国土地管理法》第五章第四十五条、四十六条、第四十八条之规定，给原告造成了严重的经济损失。因此，原告认为被告实施的所谓“征地”行为，无论是在实体上，还是在程序上都严重违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等国家法律规定，还剥夺了原告的参与权、知情权、听证权和行政复议权。导致原告等菜农土地使用权和承包经营权遭受到了重大侵害，所经营的土地遭受到毁灭性破坏，造成了较大的经济损失。
被告滥用权力的具体行政行为，直接导致了2013年9月3日凌晨，地产开发商夏某以购得该批次相关蔬菜地地产开发权为由，趁着人们熟睡之机组织两台挖掘机、大型铲车一夜之间将原告及菜农们种植的蔬菜铲除，并开挖建房基础，造成蔬菜地永久性毁坏。
为此，原告为维护国家法律尊严，维护自己的合法权利，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第52条之规定，最高人民法院《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第42条之规定，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第1条之规定、第4条，《中华人民共和国国家赔偿法》第4条、第6条之规定，请求法院依法确认被告擅自征收原告蔬菜地（基本农田）的具体行政行为无效，依法裁定被告立即停止侵害，并返还原告集体土地使用权和农村土地承包经营权，恢复土地原状，以维护原告的合法权益。
土地征收行政复议篇（5）
《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后，不少地方法院因担心维稳问题，尽可能将征收拆迁案件拒之门外，这样“不仅被征收人立案难，政府立案也不容易”。地方政府对法院消极应对司法强拆的现状无可奈何，大量的重点工程建设进度受到影响，一些地方政府也不得不消极纵容开发商的暴力拆迁行为，酿成诸多社会矛盾，甚至恶性事件。同时，法院不受理公民的征收拆迁诉讼，大量公民采用途径，也给政府维稳带来巨大的压力。
2015年《行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项规定，对征收、征用决定及其补偿决定不服的可以提讼。这就将征收案件明确纳入法院受案范围，2015年《行政诉讼法》将立案审查制度改变为立案登记制度，并且有一系列的配套规定以保证诉权。2015年《行政诉讼法》第五十一条规定：“人民法院在接到状时对符合本法规定的条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的条件的，应当接收状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以不符合条件为由不接收状。对于不接收状、接收状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”2015年《行政诉讼法》第五十二条规定：“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院。上一级人民法院认为符合条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。”
以上规定是针对如何保障人的诉权而设计的制度，对于政府来说，被征收人签订了补偿协议后拒不搬迁，以及村民委员会收回村民土地的，征收人的诉权有了保障，但是，如果国有土地上被征收人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，征收人可以申请人民法院强制执行，那么，法院对征收人提交的强制执行申请是否适用登记制呢？从立法的精神来看，应当适用登记制，但是毕竟法律没有明确规定，这就给法院不受理政府的强制执行申请或者不一次性告知补正申请书内容提供了借口。况且《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》的文件并未被废除，受理法院在执行前必须报上一级法院审查批准，上一级法院的审查没有期限限制，也未规定一次性告知制度，更没有明确具体的审查标准，征收人的强制执行申请是否仍会被束之高阁，笔者仍然心存疑问。不过，就目前来说，征收人可以采用邮寄办法向基层法院邮寄强制执行申请书。人民法院在七日内既不立案，又不作出裁定书的，征收人可以向上一级人民法院提出强制执行申请。
二、征收补偿协议定性为行政合同
2015年《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关未按照约定履行或者违法变更、解除土地房屋征收补偿协议，人民法院作为行政案件受理。解决了“蝙蝠是鸟还是兽”的争论问题，也解决了之前多数法院按照民事案件受理的状况，同时，也改变了此类案件的证据规则。法院按照民事案件受理被征收人的，《民事诉讼法》第六十四规定“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据”。也即“谁主张、谁举证”制度，明确了提供证据证明案件事实的责任应由主张事实的被征收人负担，被征收人对自己提出的主张，有责任提供证据。现在，征收补偿协议定性为行政合同后，政府签订征收补偿协议被视为行政行为，就要受行政诉讼法调整，根据2015年《行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。这就把举证责任转移到征收人身上，征收人需要提供证据证明自己作为签订征收补偿协议的主体具有合法性。以国有土地为例，由于《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未规定在征收程序的哪一阶段签订征收补偿协议，但是，政府签订征收补偿协议的时间至少应在征收程序启动之后，也就是说，政府最早也应当在征收补偿方案征求意见稿公告之后与被征收人签订补偿协议， 所以，政府需要证明征收行为应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；保障性安居工程建设、旧城区改建，还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布。如果政府签订补偿协议的时间更晚，那么，签订补偿协议之前的所有法律程序，政府需要在法庭上出示，以表明自己主体合法。另外，政府还需要对补偿协议条款的合法性提交证明。总之，将房屋征收补偿协议定性为行政合同以后，政府的举证责任加重了，政府只有依法征收，坚持正当程序原则，才能为将来可能发生的诉讼奠定胜诉基础。
三、级别管辖可能被提高
对于被征收人来说，希望受理法院管辖级别越高越好；对于地方政府来说，希望管辖级别越低越好。2015年《行政诉讼法》为被征收人提高管辖级别提供了可能。2015年《行政诉讼法》第十八条规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”这里的“经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖”的规定，可以成为被征收人提高管辖级别的法律依据。也就是说，被征收人不追求复议机关能解决问题，而是一定要提起行政复议，并且不是向同级人民政府提起行政复议，而是向上一级行政机关提起行政复议。《行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”对于征收集体土地案件，被征收人对于县级国土资源局作出的责令交出土地决定，被征收人可以向市级国土资源局申请行政复议。这样，被征收人通过提高申请行政复议的级别，达到让市级国土资源局所在地的法院管辖一审案件的目的，这就为避免地方政府干扰法院审理案件创造了条件。
另外，2015年《行政诉讼法》第十八条第二款规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”2015年《行政诉讼法》删去了上级人民法院“也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判”的规定，这就使基层政府欲对本辖区内同级法院审理征收拆迁案件施加影响变得越来越困难。因此，市、县级人民政府应当完善征收程序，确保征收程序经得起司法审查。
四、地方规范性文件纳入司法审查范围
许多市县级人民政府制定了关于征收拆迁方面的规范性文件，由于这些规范性文件具有操作性和本土性，所以，对于指导征收拆迁工作起了重要作用，但是，也有不少规范性文件存在与上位法抵触的情形。以前，人民法院在审理行政案件中，尽管发现了市县级人民政府颁布的规范性文件不合法，却因为没有审查权等多种原因，仍将其作为认定行政行为合法的依据，因此造成司法不公。2015年《行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。“前款规定的规范性文件不含规章。”2015年《行政诉讼法》第六十四条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”这就是2015年《行政诉讼法》规定的附带审查机制。这种附带审查机制在《行政复议法》第七条有规定。2015年《行政诉讼法》规定了附带审查机制，是立法的一个进步。
对于基层政府来说，应当重新审查规范性文件是否存在违反上位法的情形，并及时修订违反上位法的规范性文件。在存在问题的规范性文件修订前，征收部门在征收过程中尽可能不适用有问题的条款。
五、证据制度对行政机关提出了更高的要求
在征收过程中，一些被征收人出于对征收的抵触情绪，往往拒绝征收人员和评估人员入户勘察丈量，并拒绝提供土地房屋权属证书。对此，征收人常常一个通知送达给被征收人，告知其将通过查阅房屋土地档案资料、勘验丈量等方式，确定补偿的依据。如果被征收人提讼，在法庭上出示其土地房屋权属证书作为补偿的依据，征收人通常引用《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释〔2002〕21号）第五十九条规定予以抗辩，该条规定：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”但是，2015年《行政诉讼法》第三十六条第二款规定：“原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。”这就给了原告或者第三人补充证据的更大机会。不过，如果被征收人在法庭上出示了补偿证据被法院采纳，只是补偿数额多少的问题，征收人并不存在违法之处。所以，征收人对被征收人拒不配合的情形，征收人还可以继续采取查阅房屋土地档案资料、勘验丈量等方式，确定对其补偿的数额，绝不能因为被征收人拒不配合而影响征收进程。
根据《政府信息公开条例》规定，征收拆迁的政府信息属于政府应主动公开的信息。事实上，政府常常不公开征收信息或者公开的征收信息不全面。在征收拆迁案件中，被征收人往往采取申请政府信息公开的方式寻找征收人的违法之处，然后通过谈判达到提高补偿额的目的。其方法是先向征收人申请政府信息公开，征收人不予答复或者答复不符合要求，被征收人就向法院提起行政诉讼，要求确认征收人违法，并重新予以答复。但是，2015年5月1日之后，被征收人对于政府征收信息可以不经申请，直接向法院提讼了，因为2015年《行政诉讼法》第三十八条规定，在被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据，但是被告应当依职权主动履行法定职权的除外。所以，征收人为了避免当被告败诉，最好的办法是在政府网站主动公开政府征收信息。
土地征收行政复议篇（6）
我叫陆德泉，家住江苏省南通市港闸区天生港街道白龙庙村农改居16组。我家于1997年“农改居”，原村民所建私有住房一律未发集体土地上的《房屋产权证》，而是颁发《城镇土地使用权证》。江苏省南通市国土规划局港闸分局（2001年撤销后，成立南通市国土资源局港闸分局）于1997年5月28日认定：陆德泉、陆志军兄弟用地面积133.25平方米，其中建筑占地93.18平方米，用途是住宅。
我于1962年出生，弟弟陆志军于1966年出生。我们分别于1988年、1994年结婚。当时的土地管理部门登记发证时，我俩已独立成家立业，理应分权登记。由于合并登记的错误，致使我兄弟二人在拆迁时未做好分户，拆迁补偿款和安置房面积均受到影响，损失近30万元。请问我能不能与港闸分局打行政官司？
热心读者：陆德泉 姚建
2014年12月8日
法律解答
解答人：沈朝斌（四川明致律师事务所律师）
一、你不能针对国土资源部门的颁证行为直接提起行政诉讼
（一）对颁发城镇土地使用权证的行政行为，应当先行申请行政复议后方能提起行政诉讼。根据《行政复议法》第‘30条第1款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。而你的问题正是认为国土部门颁发城镇土地使用证的行政行为侵犯了，自己已依法取得的土地使用权，因此你应先申请行政复议。对行政复议决定不服，才可以提起行政诉讼。
（二）你提出行政复议申请可能已经超过法定的复议申请时效。《行政复议法》第9条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；法律规定的申请期限超过60日的除外。领取城镇土地使用权证时，你就应当知晓该具体行政行为，若认为侵犯自身合法权益，可以依法申请行政复议。颁证时间是1997年5月28日，在你签收该证后若有异议，你应当在60日内依法申请行政复议。超过期限，行政复议机关将依照《行政复议法》第17条规定不予受理。
（三）未经行政复议，按照《行政诉讼法》第44条第二款规定，法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定，人民法院将不予受理。
土地征收行政复议篇（7）
土地在我国具有特殊的重要地位，既是重要生产资料和财产，也是人民安身立命之本，还是重要的环境资源要素。土地征收意味着对所有权的剥夺，势必影响到集体、个人的利益，需要按照严格的法定程序进行。如果没有科学合理的土地征收程序作保障，就难以平衡各方利益，容易引起人民不满，甚至危害社会稳定。所以，建立科学完善的土地征收程序迫不可待。
一、 土地征收程序的作用
实体法公正性的实现，必须以程序的公正为保障。没有程序的公正，实体法的公正就不能实现。土地征收程序的设置正是为了平衡国家、集体和个人的利益，维护各方的合法权益，实现社会公平正义，并促进土地征收的顺利进行，带动经济和社会发展。
（一）限制土地征收权的滥用，防止行政权力的泛滥
土地征收是行政机关运用公权力对土地所有权的强制剥夺，在征收过程中，行政机关既是决定者又是执行者，很容易从自身利益出发，滥用行政权力，任意征收土地，损害他人和社会利益。为防止行政机关滥用土地征收权，构成对他人利益的不适当干预和损害，应当对土地征收施加严格的程序制约。科学合理的土地征收程序可以预先设定行政机关的权限，规范行政机关的行为，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄为等现象的出现，以保证行政权力的公正合理行使。
（二）缓解征收土地者与被征收土地者间的矛盾
由于土地征收的强制性，决定了征收土地者与被征收土地者处于不平等地位，后者只能服从前者，不得阻挠前者的征收行为，加上我国对土地征收程序规定过于粗糙、不科学，导致土地征收中屡屡发生片面强调征收者的利益而未能给被征收者的利益以必要保护的现象,难以真正实现土地征收中的公正与公平，导致被征收土地者极度不满，两者关系紧张，影响社会稳定和发展。科学合理的土地征收程序可以规范征收者的行为，使被征收者明白征收的决策、执行依据和步骤等信息，增强征收者的权威性和公信力，缓解两者间的矛盾，有利于土地征收的顺利进行和征收目的的实现。
（三）具有明显的条件导向性，提高行政效率
科学合理的土地征收程序预先设定了行政机关的权限，规定了其决策、执行的依据和步骤等重要内容，具有很强的针对性和确定性，只要符合土地征收的目的，遵循必要的土地征收程序，该征收行为即是合法有效的。正是因为这一明显的条件导向性，行政机关可以套用这一模式：条件成立，结果必然，有利于减少不必要的论证、内部决议等过程，节约成本，提高行政效率，保证结果的一致性和稳定性，避免行政机关专断和反复无常，同时也可以增加被征收土地者的可预见性，增强其对行政机关征收行为的信服度，避免产生纠纷，保证土地征收的顺利进行。
二、 我国土地征收程序的缺陷
如上所述，科学合理的土地征收程序起着巨大的作用，但在我国，由于立法经验的不足和立法技术的落后，土地征收程序规定得粗糙，简单，与其他国家的规定相比，具有明显的不科学性和不合理性。
（一）我国关于土地征收程序的规定
我国《土地管理法》及其《实施条例》对土地征收的程序作了较为详细的规定。根据上述法律和行政法规的规定，我国的征地审批权和农用地转用审批权集中到国务院和省两级政府，县市人民政府只有执行权，起到约束土地征收、防止耕地流失的作用。我国的征收程序包括四个阶段，即建设单位申请、拟定补偿方案、政府核准方案、拨付发证。其程序从表面看与其他国家差异不大，但在具体规定和实质内容上却存在着较大差距。
（二）我国土地征收程序的缺陷
1. 有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙，在许多具体的制度设计上存在漏洞。具体表现在：（1）土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。土地征收目的必须合法，必须是为了公共利益需要才能征收土地，这是国际上通行的原则，亦为我国法律所接受。但这一原则在实施过程中却受到了严重扭曲，表现在：一方面，我国对公共利益的界定不够明确；另一方面，公共利益在程序上没有保障，审批程序中没有征地目的合法性的专项审查，在征地公告中也没有征地目的合法性的专门说明。这样的一个直接后果是无论在实际操作中还是在观念上都淡化了对征收土地目的合法性这一基本前提的重视，导致一些经营性用地也采用征地方式，从而严重侵害了集体土地所有权和土地承包经营权。（2）缺少对行政机关的监督机制。在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位，必须严加监督，防止权力滥用，但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制。如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定，具体实施，缺少对行政机关的必要监督，导致行政机关既当运动员又当裁判员，容易侵害集体和个人的合法权益，也会带来行政权力的泛滥，破坏政府和人民的关系，危害社会稳定和繁荣。
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2. 土地征收程序中对被征收者的保护不足。这主要表现在几方面：（1）土地征收程序透明度和公示性不够。如在补偿方案的确定上，是由政府自己核准并实施的，实难保障征收程序的公示性，难以避免暗箱操作行为的发生，因而难以保障被征收者的利益获得公正的保护。（2）被征收者在土地征收过程中缺乏表达自己意见的机会。整个征地过程中，被征收者都处于比较被动的局面。《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，但既然征地补偿方案已经确定，被征地者的意见所起的作用是微乎其微的。除此之外，被征地者在征收的目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的机会。（3）对被征地者的救济措施规定不足。根据《土地管理法》及其《实施条例》的规定，被征地者在征地范围、补偿标准等方面存在争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成，由批准征地的人民政府裁决，并没有规定其向司法机关获得救济的权利，这样的救济措施是远远不够的。对于土地征收出现争议时的行政和司法救济措施，现行立法缺乏明确全面的规定。
三、我国土地征收程序的完善
针对当前我国土地征收程序所存在的问题，笔者认为应借鉴各国的先进做法，并结合本国实际，重点是在其具体规定和实质内容上加以改革、完善，构建一个科学、合理的土地征收程序，以保障土地征收的公平正义。
1.事业的认定。这一阶段包括两个环节：申请和核准。首先，由需用地人向政府有关部门提出征地申请，申请人应就征地的目的、条件、补偿等方面作出详细说明，并举行征地条件
听证会和补偿安置听证会以征求被申请人的意见，双方进行充分协商以达成协议。行政主体应促使双方达成协议，如果达不成协议，则由行政主体进行裁决。这样农村集体经济组织和农民个人就可充分参与到征地过程之中，从而保障其合法权益。接着，由政府有关部门根据需用地人提出的申请文件和有关法律规定进行审查，重点审查其目的合法性，对其是否符合公共利益进行专项审查，一旦符合即可以结合其他因素，作出是否批准土地征收的决定。土地征收的申请被批准以后，必须予以公告并通知被征收者。这一环节对保证土地征收程序的公开性和透明度非常重要。此外，土地征收核准的公告在土地征收程序中对土地权利的确定、需用地人和土地权利人行为的限制等具有特殊的效力。
2.土地征收范围的决定。政府有关部门应将决定征收的土地的范围予以公告并通知被征收者，允许被征收者乃至社会公众提出异议。如果对征地范围有争议的，可以向政府有关部门提出复议或者申诉，对复议或者申诉不服的，可以向人民法院提起诉讼；当然，也可以直接向人民法院提起诉讼。这样的规定，既有利于对行政机关行使权力进行监督，加强对其约束，防止其滥用征收权，同时也为被征收者提供了有力的救济途径，切实维护其合法权益。
3.土地征收的补偿。征收者与被征收者对征地的补偿标准等问题进行谈判、协商，由政府和农户选派的代表组成委员会共同确定征收赔偿方案，意见不一时，由批准征收土地的人民政府裁决，对裁决不服的，可以向人民法院起诉，由人民法院裁定，以保证补偿方案的公正性。这种做法，有利于减少土地征收中的不公平性，使双方可以在相对平等的基础上进行协商，实现各方利益的最大化和平衡化。
4.土地征收的执行与完成。如果双方达成协议或法院裁决维持征收决定，则可确定具体征收事宜。首先，由需用地人按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用，之后双方到土地管理部门进行登记，需用地人获得征收土地的所有权。这样既有利于被征收土地者尽快获得合理的补偿，又有利于需用地人早日获得土地的所有权，有利于双方利益的实现，避免不必要的纠纷，维护交易安全。
当然，在整个土地征收过程中，都要注重被征收者在征地行为过程中的参与，让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会，并能采取足够的措施保障他们的合法权益。同时，也要设置科学、合理的救济措施，保证在被征收者存有争议时，可以通过多种救济途径，有效地维护自己的合法利益。允许被征收者采取复议、申诉或者诉讼等救济措施，在条件成熟时，还可设立由专业人员组成的征地仲裁机构，主持有关征地过程中产生的异议仲裁，以更好地维护被征地者的合法利益。
通过以上程序，可以使我国的土地征收程序更细致、科学和具有操作性，有力地维护各方的合法利益，促进土地征收的顺利进行和土地征收目的的最终实现！
土地征收行政复议篇（8）
一、 土地征收程序的作用
实体法公正性的实现,必须以程序的公正为保障。没有程序的公正,实体法的公正就不能实现。土地征收程序的设置正是为了平衡国家、集体和个人的利益,维护各方的合法权益,实现社会公平正义,并促进土地征收的顺利进行,带动经济和社会发展。
(一)限制土地征收权的滥用,防止行政权力的泛滥
土地征收是行政机关运用公权力对土地所有权的强制剥夺,在征收过程中,行政机关既是决定者又是执行者,很容易从自身利益出发,滥用行政权力,任意征收土地,损害他人和社会利益。为防止行政机关滥用土地征收权,构成对他人利益的不适当干预和损害,应当对土地征收施加严格的程序制约。科学合理的土地征收程序可以预先设定行政机关的权限,规范行政机关的行为,增加土地征收的透明度和公示性,避免暗箱操作和肆意妄为等现象的出现,以保证行政权力的公正合理行使。
(二)缓解征收土地者与被征收土地者间的矛盾
由于土地征收的强制性,决定了征收土地者与被征收土地者处于不平等地位,后者只能服从前者,不得阻挠前者的征收行为,加上我国对土地征收程序规定过于粗糙、不科学,导致土地征收中屡屡发生片面强调征收者的利益而未能给被征收者的利益以必要保护的现象,难以真正实现土地征收中的公正与公平,导致被征收土地者极度不满,两者关系紧张,影响社会稳定和发展。科学合理的土地征收程序可以规范征收者的行为,使被征收者明白征收的决策、执行依据和步骤等信息,增强征收者的权威性和公信力,缓解两者间的矛盾,有利于土地征收的顺利进行和征收目的的实现。
(三)具有明显的条件导向性,提高行政效率
科学合理的土地征收程序预先设定了行政机关的权限,规定了其决策、执行的依据和步骤等重要内容,具有很强的针对性和确定性,只要符合土地征收的目的,遵循必要的土地征收程序,该征收行为即是合法有效的。正是因为这一明显的条件导向性,行政机关可以套用这一模式:条件成立,结果必然,有利于减少不必要的论证、内部决议等过程,节约成本,提高行政效率,保证结果的一致性和稳定性,避免行政机关专断和反复无常,同时也可以增加被征收土地者的可预见性,增强其对行政机关征收行为的信服度,避免产生纠纷,保证土地征收的顺利进行。
二、 我国土地征收程序的缺陷
如上所述,科学合理的土地征收程序起着巨大的作用,但在我国,由于立法经验的不足和立法技术的落后,土地征收程序规定得粗糙,简单,与其他国家的规定相比,具有明显的不科学性和不合理性。
(一)我国关于土地征收程序的规定
我国《土地管理法》及其《实施条例》对土地征收的程序作了较为详细的规定。根据上述法律和行政法规的规定,我国的征地审批权和农用地转用审批权集中到国务院和省两级政府,县市人民政府只有执行权,起到约束土地征收、防止耕地流失的作用。我国的征收程序包括四个阶段,即建设单位申请、拟定补偿方案、政府核准方案、拨付发证。其程序从表面看与其他国家差异不大,但在具体规定和实质内容上却存在着较大差距。
(二)我国土地征收程序的缺陷
1. 有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙,在许多具体的制度设计上存在漏洞。具体表现在:(1)土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。土地征收目的必须合法,必须是为了公共利益需要才能征收土地,这是国际上通行的原则,亦为我国法律所接受。但这一原则在实施过程中却受到了严重扭曲,表现在:一方面,我国对公共利益的界定不够明确;另一方面,公共利益在程序上没有保障,审批程序中没有征地目的合法性的专项审查,在征地公告中也没有征地目的合法性的专门说明。这样的一个直接后果是无论在实际操作中还是在观念上都淡化了对征收土地目的合法性这一基本前提的重视,导致一些经营性用地也采用征地方式,从而严重侵害了集体土地所有权和土地承包经营权。(2)缺少对行政机关的监督机制。在我国,行政机关既是土地征收的决定者,亦是执行者,处于绝对优势地位,必须严加监督,防止权力滥用,但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制。如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定,具体实施,缺少对行政机关的必要监督,导致行政机关既当运动员又当裁判员,容易侵害集体和个人的合法权益,也会带来行政权力的泛滥,破坏政府和人民的关系,危害社会稳定和繁荣。
2. 土地征收程序中对被征收者的保护不足。这主要表现在几方面:(1)土地征收程序透明度和公示性不够。如在补偿方案的确定上,是由政府自己核准并实施的,实难保障征收程序的公示性,难以避免暗箱操作行为的发生,因而难以保障被征收者的利益获得公正的保护。(2)被征收者在土地征收过程中缺乏表达自己意见的机会。整个征地过程中,被征收者都处于比较被动的局面。《土地管理法》第四十八条规定,征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见,但既然征地补偿方案已经确定,被征地者的意见所起的作用是微乎其微的。除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的机会。(3)对被征地者的救济措施规定不足。根据《土地管理法》及其《实施条例》的规定,被征地者在征地范围、补偿标准等方面存在争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成,由批准征地的人民政府裁决,并没有规定其向司法机关获得救济的权利,这样的救济措施是远远不够的。对于土地征收出现争议时的行政和司法救济措施,现行立法缺乏明确全面的规定。
三、我国土地征收程序的完善
针对当前我国土地征收程序所存在的问题,笔者认为应借鉴各国的先进做法,并结合本国实际,重点是在其具体规定和实质内容上加以改革、完善,构建一个科学、合理的土地征收程序,以保障土地征收的公平正义。
1.事业的认定。这一阶段包括两个环节:申请和核准。首先,由需用地人向政府有关部门提出征地申请,申请人应就征地的目的、条件、补偿等方面作出详细说明,并举行征地条件听证会和补偿安置听证会以征求被申请人的意见,双方进行充分协商以达成协议。行政主体应促使双方达成协议,如果达不成协议,则由行政主体进行裁决。这样农村集体经济组织和农民个人就可充分参与到征地过程之中,从而保障其合法权益。接着,由政府有关部门根据需用地人提出的申请文件和有关法律规定进行审查,重点审查其目的合法性,对其是否符合公共利益进行专项审查,一旦符合即可以结合其他因素,作出是否批准土地征收的决定。土地征收的申请被批准以后,必须予以公告并通知被征收者。这一环节对保证土地征收程序的公开性和透明度非常重要。此外,土地征收核准的公告在土地征收程序中对土地权利的确定、需用地人和土地权利人行为的限制等具有特殊的效力。
2.土地征收范围的决定。政府有关部门应将决定征收的土地的范围予以公告并通知被征收者,允许被征收者乃至社会公众提出异议。如果对征地范围有争议的,可以向政府有关部门提出复议或者申诉,对复议或者申诉不服的,可以向人民法院提起诉讼;当然,也可以直接向人民法院提起诉讼。这样的规定,既有利于对行政机关行使权力进行监督,加强对其约束,防止其滥用征收权,同时也为被征收者提供了有力的救济途径,切实维护其合法权益。
3.土地征收的补偿。征收者与被征收者对征地的补偿标准等问题进行谈判、协商,由政府和农户选派的代表组成委员会共同确定征收赔偿方案,意见不一时,由批准征收土地的人民政府裁决,对裁决不服的,可以向人民法院起诉,由人民法院裁定,以保证补偿方案的公正性。这种做法,有利于减少土地征收中的不公平性,使双方可以在相对平等的基础上进行协商,实现各方利益的最大化和平衡化。
4.土地征收的执行与完成。如果双方达成协议或法院裁决维持征收决定,则可确定具体征收事宜。首先,由需用地人按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用,之后双方到土地管理部门进行登记,需用地人获得征收土地的所有权。这样既有利于被征收土地者尽快获得合理的补偿,又有利于需用地人早日获得土地的所有权,有利于双方利益的实现,避免不必要的纠纷,维护交易安全。
土地征收行政复议篇（9）
一、 土地征收程序的作用
实体法公正性的实现,必须以程序的公正为保障。没有程序的公正,实体法的公正就不能实现。土地征收程序的设置正是为了平衡国家、集体和个人的利益,维护各方的合法权益,实现社会公平正义,并促进土地征收的顺利进行,带动经济和社会发展。
(一)限制土地征收权的滥用,防止行政权力的泛滥
土地征收是行政机关运用公权力对土地所有权的强制剥夺,在征收过程中,行政机关既是决定者又是执行者,很容易从自身利益出发,滥用行政权力,任意征收土地,损害他人和社会利益。为防止行政机关滥用土地征收权,构成对他人利益的不适当干预和损害,应当对土地征收施加严格的程序制约。科学合理的土地征收程序可以预先设定行政机关的权限,规范行政机关的行为,增加土地征收的透明度和公示性,避免暗箱操作和肆意妄为等现象的出现,以保证行政权力的公正合理行使。
(二)缓解征收土地者与被征收土地者间的矛盾
由于土地征收的强制性,决定了征收土地者与被征收土地者处于不平等地位,后者只能服从前者,不得阻挠前者的征收行为,加上我国对土地征收程序规定过于粗糙、不科学,导致土地征收中屡屡发生片面强调征收者的利益而未能给被征收者的利益以必要保护的现象,难以真正实现土地征收中的公正与公平,导致被征收土地者极度不满,两者关系紧张,影响社会稳定和发展。科学合理的土地征收程序可以规范征收者的行为,使被征收者明白征收的决策、执行依据和步骤等信息,增强征收者的权威性和公信力,缓解两者间的矛盾,有利于土地征收的顺利进行和征收目的的实现。
(三)具有明显的条件导向性,提高行政效率
科学合理的土地征收程序预先设定了行政机关的权限,规定了其决策、执行的依据和步骤等重要内容,具有很强的针对性和确定性,只要符合土地征收的目的,遵循必要的土地征收程序,该征收行为即是合法有效的。正是因为这一明显的条件导向性,行政机关可以套用这一模式:条件成立,结果必然,有利于减少不必要的论证、内部决议等过程,节约成本,提高行政效率,保证结果的一致性和稳定性,避免行政机关专断和反复无常,同时也可以增加被征收土地者的可预见性,增强其对行政机关征收行为的信服度,避免产生纠纷,保证土地征收的顺利进行。
二、 我国土地征收程序的缺陷
如上所述,科学合理的土地征收程序起着巨大的作用,但在我国,由于立法经验的不足和立法技术的落后,土地征收程序规定得粗糙,简单,与其他国家的规定相比,具有明显的不科学性和不合理性。
(一)我国关于土地征收程序的规定
我国《土地管理法》及其《实施条例》对土地征收的程序作了较为详细的规定。根据上述法律和行政法规的规定,我国的征地审批权和农用地转用审批权集中到国务院和省两级政府,县市人民政府只有执行权,起到约束土地征收、防止耕地流失的作用。我国的征收程序包括四个阶段,即建设单位申请、拟定补偿方案、政府核准方案、拨付发证。其程序从表面看与其他国家差异不大,但在具体规定和实质内容上却存在着较大差距。
(二)我国土地征收程序的缺陷
1. 有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙,在许多具体的制度设计上存在漏洞。具体表现在:(1)土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。土地征收目的必须合法,必须是为了公共利益需要才能征收土地,这是国际上通行的原则,亦为我国法律所接受。但这一原则在实施过程中却受到了严重扭曲,表现在:一方面,我国对公共利益的界定不够明确;另一方面,公共利益在程序上没有保障,审批程序中没有征地目的合法性的专项审查,在征地公告中也没有征地目的合法性的专门说明。这样的一个直接后果是无论在实际操作中还是在观念上都淡化了对征收土地目的合法性这一基本前提的重视,导致一些经营性用地也采用征地方式,从而严重侵害了集体土地所有权和土地承包经营权。(2)缺少对行政机关的监督机制。在我国,行政机关既是土地征收的决定者,亦是执行者,处于绝对优势地位,必须严加监督,防止权力滥用,但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制。如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定,具体实施,缺少对行政机关的必要监督,导致行政机关既当运动员又当裁判员,容易侵害集体和个人的合法权益,也会带来行政权力的泛滥,破坏政府和人民的关系,危害社会稳定和繁荣。
2. 土地征收程序中对被征收者的保护不足。这主要表现在几方面:(1)土地征收程序透明度和公示性不够。如在补偿方案的确定上,是由政府自己核准并实施的,实难保障征收程序的公示性,难以避免暗箱操作行为的发生,因而难以保障被征收者的利益获得公正的保护。(2)被征收者在土地征收过程中缺乏表达自己意见的机会。整个征地过程中,被征收者都处于比较被动的局面。《土地管理法》第四十八条规定,征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见,但既然征地补偿方案已经确定,被征地者的意见所起的作用是微乎其微的。除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的机会。(3)对被征地者的救济措施规定不足。根据《土地管理法》及其《实施条例》的规定,被征地者在征地范围、补偿标准等方面存在争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成,由批准征地的人民政府裁决,并没有规定其向司法机关获得救济的权利,这样的救济措施是远远不够的。对于土地征收出现争议时的行政和司法救济措施,现行立法缺乏明确全面的规定。
三、我国土地征收程序的完善
针对当前我国土地征收程序所存在的问题,笔者认为应借鉴各国的先进做法,并结合本国实际,重点是在其具体规定和实质内容上加以改革、完善,构建一个科学、合理的土地征收程序,以保障土地征收的公平正义。
1.事业的认定。这一阶段包括两个环节:申请和核准。首先,由需用地人向政府有关部门提出征地申请,申请人应就征地的目的、条件、补偿等方面作出详细说明,并举行征地条件听证会和补偿安置听证会以征求被申请人的意见,双方进行充分协商以达成协议。行政主体应促使双方达成协议,如果达不成协议,则由行政主体进行裁决。这样农村集体经 济组织和农民个人就可充分参与到征地过程之中,从而保障其合法权益。接着,由政府有关部门根据需用地人提出的申请文件和有关法律规定进行审查,重点审查其目的合法性,对其是否符合公共利益进行专项审查,一旦符合即可以结合其他因素,作出是否批准土地征收的决定。土地征收的申请被批准以后,必须予以公告并通知被征收者。这一环节对保证土地征收程序的公开性和透明度非常重要。此外,土地征收核准的公告在土地征收程序中对土地权利的确定、需用地人和土地权利人行为的限制等具有特殊的效力。
2.土地征收范围的决定。政府有关部门应将决定征收的土地的范围予以公告并通知被征收者,允许被征收者乃至社会公众提出异议。如果对征地范围有争议的,可以向政府有关部门提出复议或者申诉,对复议或者申诉不服的,可以向人民法院提讼;当然,也可以直接向人民法院提讼。这样的规定,既有利于对行政机关行使权力进行监督,加强对其约束,防止其滥用征收权,同时也为被征收者提供了有力的救济途径,切实维护其合法权益。
3.土地征收的补偿。征收者与被征收者对征地的补偿标准等问题进行谈判、协商,由政府和农户选派的代表组成委员会共同确定征收赔偿方案,意见不一时,由批准征收土地的人民政府裁决,对裁决不服的,可以向人民法院,由人民法院裁定,以保证补偿方案的公正性。这种做法,有利于减少土地征收中的不公平性,使双方可以在相对平等的基础上进行协商,实现各方利益的最大化和平衡化。
4.土地征收的执行与完成。如果双方达成协议或法院裁决维持征收决定,则可确定具体征收事宜。首先,由需用地人按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用,之后双方到土地管理部门进行登记,需用地人获得征收土地的所有权。这样既有利于被征收土地者尽快获得合理的补偿,又有利于需用地人早日获得土地的所有权,有利于双方利益的实现,避免不必要的纠纷,维护交易安全。
土地征收行政复议篇（10）
珠三角城际轨道交通项目有利于实现珠三角地区城市群的一体化和同城化。加快珠三角城际轨道交通发展对实现珠三角一体化、从根本上解决广东省内区域发展差距等问题都具有重要战略意义。目前，珠三角城际轨道交通共有广佛肇城际佛山至肇庆段、莞惠城际、穗莞深洪梅至深圳机场东站段、穗莞深城际新塘至洪梅段等9个在建项目，在建总里程388公里，总投资额1311亿元。探索行之有效的征地拆迁工作推进模式，切实加快推进征地拆迁工作，对于确保珠三角城际轨道交通投资建设进度具有重要意义。本文在中国铁路总公司在客运专线项目推行的征地拆迁包干模式基础上，结合珠三角城际在建项目征地拆迁工作推进实际情况和经验，探讨提出珠三角城际轨道交通项目征地拆迁包干工作推进模式。
1.土地房屋征收资金筹措
1.1总体原则
新开工的珠三角城际轨道项目土地房屋征收按属地原则，应由沿线地级以上市政府根据项目初步设计批复的征地拆迁数量及单价，暂列相关费用开展全线征地拆迁工作。待下步分别完成征地拆迁、“三电”及管线迁改等包干内容的各项总包干费用测算，并经第三方审价上报中国铁路总公司和广东省政府共同审批后，签订征地拆迁包干补充协议。沿线市政府以总包干形式负责完成全部土地房屋征收、安置补偿等工作，按项目建设进度要求交付建设用地。
沿线市总包干费用原则上由沿线市自己筹集和拨付，按照专款专用的原则建立专用资金账户进行管理。土地房屋征收工作经费应控制在项目土地房屋征收费用总额的3%以内，由沿线市严格控制使用。
1.2总包干费用的确定
（1）在项目可行性研究阶段完成规划选址和方案稳定后，项目建设单位在开展用地预审的同时，应组织设计院与沿线市政府沟通联系，把可行性研究阶段的土地房屋征收范围、数量提供给沿线市政府。沿线市政府应在1个月内研究确定土地房屋征收估算标准和估算费用，并函告项目建设单位。项目建设单位组织设计院编制投资估算。
（2）在项目可行性研究批复后15天内，项目建设单位向沿线市政府报送可行性研究阶段的用地红线图、土地房屋征收数量，沿线市政府据此制定实施方案和补偿标准，开展土地房屋征收相关费用测算和资金筹措，并在2个月内把土地房屋征收相关费用测算结果函送项目建设单位，项目建设单位按照沿线市测算的补偿标准和有关费用组织设计、咨询单位进行审核评估后，编制初步设计概算。
（3）广东省发展改革委在批复项目初步设计时，单独列出沿线市的总包干费用，沿线市政府据此落实土地房屋征收资金。
（4）在项目初步设计批准后15天内，项目建设单位根据项目工期和进度安排向沿线市政府报送初步设计阶段的土地房屋征收红线图、土地房屋征收数量和控制性工程用地交付计划表，沿线市政府据此开展用地报批工作和土地房屋征收准备工作。
（5）在项目施工图设计审核完成后15天内，项目建设单位根据项目工期和施工组织安排向沿线市政府报送施工图设计阶段的土地房屋征收红线图、土地房屋征收数量和工程用地交付计划表，沿线市政府按项目建设单位提供的用地计划及时、分批向项目建设单位交付建设用地。
2.土地房屋征收实施
2.1 土地房屋征收实施方案
土地房屋征收实施方案应由沿线区（县）级人民政府制定，按规定履行程序后报沿线市政府核准或审批。经批准的土地房屋征收实施方案应作为验工计价的依据之一。
2.2 落实土地房屋征收主管部门和实施机构
项目沿线市政府应根据本市的实际情况，指定土地房屋征收主管部门，落实项目土地房屋征收实施机构。有关部门和实施机构应严格执行国家、省及市关于土地房屋征收方面的法律法规、补偿标准、程序及相关政策，补偿范围原则上应按项目建设单位提供的经批准的初步设计和施工图设计用地红线范围确定，特殊个案补偿按省、市有关政策及程序办理，并在实施前报项目建设单位和市主管部门确认。
2.3土地房屋征收包干协议
土地房屋征收包干协议应由项目建设单位尽早与沿线市政府或其指定的实施机构协商，并在初步设计批复后1个月内完成签订，以确保项目建设用地报批工作的顺利开展。包干协议至少应明确土地房屋征收的范围、数量、标准、进度要求、各方的权利和义务、包干费用等。
2.4土地房屋征收总体目标
原则上初步设计批复后6个月内应完成建设用地报批工作；施工图审核批准后2个月内应提供控制性工程用地，并按计划分期分批向项目建设单位移交建设用地，12个月内基本完成项目的土地房屋征工作。
2.5土地房屋征收资金管理
实施机构应设立土地房屋征收资金专用帐户，报市主管部门和项目建设单位。沿线各市政府是出资主体，应及时筹足土地房屋征收资金，并根据实施机构提出的资金需求申请及时足额拨付至实施机构设立的专用账户。其中第一批资金须满足缴交用地报批各种规费和预存征地款的需要。
实施机构仅可将专用账户中的资金，用于实施协议范围内的土地房屋征收费用的支付或支出，不得挤占、挪用或通过虚假征收补偿等行为非法使用土地房屋征收资金。
实施机构应接受有关部门和实施协议各方不定期的对土地房屋征收补偿及安置费用使用情况的监督和检查，按规定接受有关部门的监督与审计。
2.6 验工计价与结算
实施机构应于每年度末编制当季土地房屋征收完成统计报表和验工计价表，于当年结束后十个工作日内提交项目建设单位和主管部门，作为统计项目投资完成的依据，验工计价表应附相关合同协议等支持材料。
项目建设用地范围的土地房屋征收工作全部完成后6个月内，实施机构应完成编制土地房屋征收最终结算文件，结算费用应与总包干费用的范围、实际完成数量一致。结算文件经第三方审价后送项目建设单位和主管部门，按程序办理概算清理和出资确认工作。在实施土地房屋征收财务决算或审计过程中，各方应在各自职责范围内做好配合工作。
2.7 项目建设用地确权办证
项目建设用地确权办证应由项目建设单位和所在地政府及国土部门共同办理，应确保在土地房屋征收工作全部完成后12个月内，完成项目建设用地确权办证工作，建设用地确权办证的费用由项目建设单位负责。
3.土地房屋征收工作有关要求
3.1落实工作责任
沿线市政府作为城际轨道交通项目土地房屋征收工作的责任主体，应对本行政区域内土地房屋征收工作和建设环境负总责，按项目建设进度要求及时交付工程建设用地。
项目建设单位是项目建设的实施主体，应按规定及时与沿线市政府签订土地房屋征收协议；项目实施过程中配合实施机构共同做好土地房屋征收的实施工作，牵头各方按规定做好土地房屋征收的现场核定、确认工作，督促施工单位做好安全、文明施工，及时对施工造成沿线房屋、地方道路、水利设施等损坏进行补偿或修复；组织第三方审价单位对各市土地房屋征收费用进行第三方审价并牵头办理确认工作。
“三电”和管线迁改等迁改工程由项目建设单位负责；迁改工程所需用地的土地房屋征收及项目建设期临时搬迁工作由沿线市负责，费用由项目建设单位纳入工程费用在迁改补偿费用中列支。电力线路迁改工作应由广东电网公司负责协调推进；临时用地由施工单位向相关部门提出申请，经批准后办理使用手续，施工完成时，应由项目建设单位负责督促施工单位按水保、环评方案进行复垦。
广东省有关部门应加强对土地房屋征收工作的指导，广东省国土资源厅、住房城乡建设厅应根据职责分工，督促各市及时解决用地预审、用地报批和土地房屋征收工作中存在的问题；广东省发展改革委应加强综合协调，建立项目建设和土地房屋征收联络沟通机制及例会制度，负责项目建设和土地房屋征收工作的协调、监督和检查，重大问题要及时报省政府研究解决。
3.2加强组织领导
广东省各有关部门和各地级以上市政府的主要负责同志应作为第一责任人，对本部门、本级政府职责范围内的城际轨道交通建设协调管理工作负总责；沿线市应切实加强对土地房屋征收工作的组织领导，进一步健全制度，落实责任，强化保障，确保按计划完成土地房屋征收工作。应严格按照《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》及有关法律法规规定，规范土地房屋征收管理工作，切实维护群众合法权益。
3.3加强督促检查与考核
广东省发展改革委要加强对各地、各部门、各单位的工作进行检查和督查；沿线市应确保土地房屋征收资金足额到位，并保证土地房屋征收总体目标的实现，土地房屋征收工作目标完成情况应纳入沿线市政府绩效考核评价指标；沿线市未能及时足额筹土地房屋征收资金，影响土地房屋征收工作开展、未能按计划提供建设用地的，由广东省发展改革委进行督办；对于督办后仍没有改观的，由广东省发展改革委报请广东省政府领导约谈问责相关单位主要负责人。对在土地房屋征收工作成效显著的市，广东省政府在重要基础设施建设项目审批上给予优先安排，并在建设时序、资金投放等方面优先照顾；对在土地房屋征收工作中做出突出贡献的工作人员，沿线市可采取多种方式给予奖励并作为绩效考核的依据。
4.结束语
推行征地拆迁包干工作推进模式，有利于科学有序推进珠三角城际轨道建设，有利于进一步深化城际轨道交通建设省市合作机制，更好发挥沿线市政府作为征地拆迁实施主体在组织实施、协调、监管等方面工作优势，依法合规推进征地拆迁工作，维护社会和谐稳定，提高城际轨道投资效益和资金使用效率。
在推行征拆包干模式的实际工作中，应加强与沿线市政府的沟通协调，全力争取配合和支持，充分调动相关各方的主动性和积极性，切实加快推进珠三角城际轨道交通项目征地拆迁工作。
参考文献：
土地征收行政复议篇（11）
目前，集体土地上房屋征收工作依据的法律是《土地管理法》，而《土地管理法》中没有明确规定征收房屋工作流程和具体作法，房屋只是作为地上附着物一并征收，房屋的私有财产属性没有得到体现，被征收人的合法权益也缺乏有效保护。在土地征收过程中，履行“告知、确认、听证”和“两公告一登记”的征地程序，而房屋征收也只需按此方式执行值得商榷。若对个别“钉子户”实行依法征收时，如果工作流程不明确，被征收人复议或诉讼时，政府及相关部门有可能出现程序违法，增加征迁工作难度。
（二）征收工作衔接困难
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，国有土地上房屋征收工作由房屋征收部门（福清市为住建部门）组织实施，但涉及集体土地上房屋征收时，房屋征收部门不予受理，认为集体土地上房屋征收工作依据的法律是《土地管理法》，需由土地行政主管部门实施。而目前大部分省、市、县级国土部门未设立房屋征收工作机构，也未配备专业技术人员，上级国土部门也未对该项工作进行业务指导，故开展此项工作尚有难度。
（三）宗地性质复杂多样
对同一宗项目用地内的房屋实施征收时，会出现部分房屋已颁发国有土地使用证，其下的土地性质属国有土地；部分已建成的房屋未颁发土地证，其下的土地性质仍为集体土地。此类项目用地所属土地兼具国有土地和集体土地性质，若由不同部门实施，协调难度加大，政策易出现不平衡，工作易出现偏差。
（四）征迁补偿标准偏低
根据《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等相关法规及文件规定，集体土地上房屋拆迁按建筑重置价结合成新补偿，宅基地征收按当地规定的征地补偿标准。这是针对实行宅基地安置方式而言。若无宅基地安置方式，该补偿标准偏低，被征收人无法接受。
比如，福清市城区正在实施的某片区改造项目，宅基地补偿价按区位评估单价×被征收房屋合法建筑面积进行补偿，经测算，一般每亩宅基地补偿达几百万元，与城区4.3万元/亩的征地补偿标准相比，两者相距甚远。若按现行征地补偿标准对宅基地进行补偿被征收人无法接受。
（五）宅基地安置难以实现
鉴于历史原因，福清市城市郊区个人建房现象较为普遍，为实施城市总体规划，需对该部分旧房屋实施征收。根据相关规定，对城市郊区的农村房屋征收可实行宅基地安置。但由于福清市土地供应紧张，没有足够的用地实行宅基地安置，对房屋征收只能实行货币补偿或产权调换（即公寓式安置）。由于部分被征收人不愿意被赶“上楼”，要求宅基地安置，也给征迁工作带来压力。
（六）无产权房屋处置困难
由于受规划、用地审批条件的限制，农村村民无法正常申报农村个人建房审批手续，或申报规划、用地手续繁琐、时间较长，造成农村违法建房现象较多。在一个片区改造项目中，一般无产权房屋数量约占被征收房屋的一半。若对无产权房屋一律不予补偿，征收工作将无法开展。同时，对此类无产权房屋的建设年限、产权状况等进行认定较为复杂。
（七）征迁补偿矛盾突出
一些舆论媒体先入为主，打着“维权”的旗号支持被征收人阻挠征收工作。部分被征收人对征迁补偿的期望值很高，漫天要价或要挟政府，若不能满足其不当要求，就拒绝协商签订协议或以上访相威胁，造成征迁工作未能如期完成，重点项目建设无法动建或拖延，影响了社会经济健康有序的发展。
二、原因分析
（一）相关法律法规尚不健全
目前，集体土地上房屋征收依据不足。集体土地上房屋征收补偿安置工作只能依据《中华人民共和国土地管理法》和《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等有关规定执行，主要有以下几方面。
第一，《中华人民共和国土地管理法》第47条规定：“被征收地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”。
第二，《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第30条规定：“房屋及其他建筑物、构筑物的补偿费，按重置价格并结合成新确定”。
第三，《国土资源部关于进一步做好征地管理的通知》（国土资发[2010]96号）规定：“住房拆迁要进行合理补偿安置。征地中拆迁农民住房应给予合理补偿，并因地制宜采取多元化安置方式，妥善解决好被拆迁农户居住问题。在城市远郊和农村地区，主要采取迁建安置方式，重新安排宅基地建房。拆迁补偿既要考虑被拆迁的房屋，还要考虑被征收的宅基地。房屋拆迁按建筑重置成本补偿，宅基地征收按当地规定的征地补偿标准。”
第四，2011年3月17日，中纪委办公厅、监察部办公厅下发的《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办[2011] 8号）规定：“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行”。
第五，2011年4月26日，福建省政府办公厅下发的《关于进一步规范土地和房屋征收与补偿管理工作切实维护群众合法权益的通知》（闽政办发明电[2011]76号）规定：“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，各设区市政府和平潭综合实验区管委会要参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神，研究制定集体土地上房屋征收的具体办法，妥善做好集体土地上房屋征收与补偿工作”。
上述法律、法规及相关文件虽然对集体土地上房屋征收与补偿进行了表述，但都仅限于原则上的规定，缺乏具体的、可操作性的内容，同时，在文件理解上存在歧义，给征迁工作增加难度。
（二）房屋征收机构设置不合理
以福清市为例，目前，房屋征收部门和房管部门均隶属于住房和城乡建设部门，房屋征收部门仅负责对国有土地上房屋的征收工作；而目前各级国土部门未设立专门的房屋征收机构和配备专业人员从事房屋征收，上级业务部门也未开展此类业务培训，基层国土部门对集体土地上房屋征收工作无从下手。
根据第十二届全国人民代表大会第一次会议审议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》意见，同一件事由一个部门负责，才能解决职责交叉、推诿扯皮问题，提高行政效能。如果已有某一部门设立房屋征收机构，另一个部门再设立房屋征收机构将会降低工作效率，需要进行整合。因此，在国土部门内部再设立房屋征收机构值得研究。
（三）征迁难度大引发部门畏难心态
在《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台之前，城市房屋拆迁工作由住建、房管部门负责组织实施。随着新条例的出台，房屋征收工作难度的不断加大，各地强征强拆引发的恶性案件屡屡发生，住建、房管部门不得不审慎对待房屋征收工作，涉及大量的集体土地上房屋征收工作未能有效配合，而国土部门因自身原因暂时难以承接该项工作，造成工作停滞。
三、建议及对策
（一）出台集体土地上房屋征收具体办法
房屋是一种特殊的地上附着物，其征收程序应区别于一般地上附着物，建议参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，拟定房屋征收申请、征收决定（包括通知暂停办理相关手续、上报征收补偿方案、方案论证、方案征求意见、召开听证会、实施社会稳定风险评估、作出征收决定、征收公告）、征收补偿（包括选择评估机构、对被征收房屋价值评估、申请复核评估及鉴定、作出补偿决定）、土地移交和归档、公布补偿结果与审计等征收程序。涉及集体土地上房屋征收具体的工作流程、征收文书示范文本，上级国土部门应予以规范。2012年11月，国务院常务会议讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改，目前具体修改条款还未可知。对于集体土地上房屋征收工作，建议在《土地管理法修正案（草案）》或新的《农村集体土地征收条例》中单列章节予以明确。
（二）房屋征收工作由统一部门组织实施
建议将国有土地上和集体土地上房屋征收工作整合至一个部门，解决职责交叉、资源分散等问题，也是依法行政，提高行政效率的一项重要工作。
1.由房管部门统一实施征收较为适合。由于房屋是一种特殊的地上附着物，颁发《房屋所有权证》，具有鲜明的财产权属性。因此，对房屋的征收工作，需要专业管理部门、专业技术人员从事这项工作。由于房管部门对房屋建筑面积和结构的认定、房产评估机构的选定、补偿方案的拟定、产权的查阅等更具专业、更为便利，因此，由房管部门统一开展房屋征收工作，便于政策的衔接与一致性。若由房管部门实施，建议在《土地管理法修正案（草案）》或新的《农村集体土地征收条例》中明确由房屋行政主管部门负责全国房屋征收的统一管理和监督工作，便于依法依规开展工作。
2.实行机构整合。有条件的地区进行机构改革，将土地部门与房管部门合并，使征迁工作既符合现行法律法规规定，又能快速推进。如厦门市成立国土资源与房产管理局，下设土地房屋征收管理处（加挂市土地房屋征收办公室），统一负责全市土地和房屋征收工作，有效推进征迁工作开展。
3.提高征收机构行政级别。当前房屋征收工作情况复杂、涉及面广、任务艰巨，而房屋征收机构大多为住建部门或房管部门的一个内设科室，难以适应复杂的征迁环境，建议将其提升了为政府直属的科级工作机构，便于工作协调。
（三）片区项目征迁实行同房同价
在制定同一片区、同一项目房屋征收政策时，应遵循同房同价原则，便于工作协调。如福清市在福厦铁路工程、福泉高速公路扩建工程等部分重点项目房屋征收中，由于实行宅基地安置方式，不管是国有土地上和集体土地上房屋征收补偿均实行同房同价、同地同价，减少了社会矛盾，快速推进征迁工作。
（四）实行多种安置方式
集体土地上房屋征收补偿安置方式有三种：货币补偿、产权调换和宅基地安置。宅基地安置方式又可分为安置区集中安置和自择宅基地安置两种。在城市远郊和农村地区，有条件的话，应实行安置区集中安置；若无条件设立安置区，在符合规划的前提下，应允许被征收人在本村内自择宅基地建房。由于福清农民根深蒂固“有天有地”（自建房）的居住观念，通过宅基地安置方式，满足不同的安置意愿，减少与被征收人的矛盾，能够推进征迁工作开展。
（五）科学确定无产权房屋补偿
既要依法依规，又要本着解决问题的态度，充分保护被征收人的合法权益，实事求是的对无产权房屋进行确认。对征收公告后，在房屋征收范围内新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等行为，要加大执法力度，同时明确不予补偿。对因历史原因造成房屋未登记或手续不全的，应查明房屋建造年代、实际用途等，综合予以考虑。对不同建设年限的无产权房屋采取比例补偿方式，既符合相关规定，又能推动征迁工作。
参考文献：
