社会治理的问题和对策大全11篇

社会治理的问题和对策篇（1）

随着我国社会的改革变迁，尤其是进入转型时期以来，社会发展逐渐触及深层的体制和制度弊端，社会矛盾不断摩擦升级，同时科技进步给社会公众生活带来的未来不可预知性也不断增强，这使得政治、经济和社会等各个领域存在的风险和威胁呈现递增趋势，宣告着我国风险社会的来临。在风险社会中，社会问题突破了传统边界，变得更加纷繁复杂。传统意义上我国社会问题所产生的危害性后果，社会公众通过感官是能够自我体察和认知的，其危害性程度能够被每个遭受其后果的社会个体所定义，也容易被处于危害境遇之外的人所理解并引起共识，如失业问题、住房问题、犯罪问题等;而我国非传统意义上社会问题的出现，社会公众对其危害性的知觉就很成问题，“完全超出了人类的直接感知能力”，［2］需要依赖于相应的专业知识才能够发现其存在并判断其危害。但即便如此，受制于专业知识积累的限制，有些非传统社会问题所产生的危害也可能不会及时和完全地被意识到，即出现了社会学家贝克所说的“不知道的未知”，［3］如转基因问题、放射性问题和雾霾问题等。当前，我国社会问题就是传统社会问题与非传统社会问题的重叠交织，加剧了社会的可治理难度。总体来看，社会问题是“公众的问题，即不是个人的困扰，而是社会中许多人遇到的公共麻烦”，［4］这意味着社会问题的存在导致社会相当一部分人的利益受到挑战。基于此，解决社会问题就成为了社会公众普遍认可的必然选择。但是由于社会问题所产生的危害是群体性的，置身危害之外的社会公众或是漠不关心或是有限参与，而身处危害之中的社会公众则是力量松散且能力不够，这都决定社会难以聚合足够的能量实现对社会问题的有效解决。在代议制的治理语境下，社会公众多仰仗政府机构这种“集体保护网”来应对各种社会问题。经过社会公众的不满、社会利益集团的呼吁、大众传播媒介的宣传以及社会有识之士的积极推动，社会问题的关注度不断提升并演变为社会热点问题，促使政府加以解决。而政府中的精英们最为习惯使用的并最有效率的方式就是将社会问题纳入政策路径的解决过程中来。

二、政策过程视角下社会问题的政策成因

政策过程要经历政策议程设立、政策方案设计、政策方案抉择、政策方案输出、政策方案的执行、政策方案的调整与终结等阶段。政策过程的每一个阶段都可能成为制造新的社会问题的环节。一直以来，我国的政策过程明显呈现出“党政主导”的倾向和态势，这是党政的地位和作用在我国谋求发展和稳定过程中不断确立和强化的结果。建国后，面对地理差异大、民族构成多样、发展程度低且地区差异高、社会秩序不稳等经济社会变革的现实基础，以党政为核心的治理结构成为了推动我国改革变迁的最强动力，也是改革变迁得以稳定开展的最重要保障。由于以党政为核心的治理结构在我国所取得的惊人发展成果，这使得我国的改革变迁逐渐惯性地依赖于党政力量。而作为推进改革变迁重要工具的公共政策，不可避免地就形成了“党政主导”政策过程的局面。因为这样，在我国的政策系统中，对于一个社会问题的认知和解决，往往体现出这样的特点:不仅是从纯粹的知识和技术层面进行的，强调对社会问题的知识和技术干预，而是还要兼顾政治因素的考量;不仅受制于社会各方力量博弈结果的影响，而且更多地还体现着党和国家的意志;不仅融入着公共伦理关怀，而且更受到“以经济发展为中心”治理思维的影响。政策议程的设立是公共政策过程的第一个阶段，即对社会问题的界定并将其纳入政策议程的阶段，是社会问题转化为政策问题的过程。反言之，“政策问题建构就是对社会问题进行认识和管理的过程。”［5］由于社会问题的纷繁复杂，因而必须要对进入政策系统的社会问题准确地进行界定，避免在相应的公共政策形成之前就犯下“问题建构错误”。若社会问题在界定过程中就存在偏差和错误，那么所形成的公共政策就很可能隐藏着政策风险，进而衍生出新的社会问题。而要准确界定社会问题，首先必须基于客观事实对其进行审视，包括对问题的成因进行归总、对问题的恶性程度进行判定、对问题的消极后果进行确认以及对问题解决的前景进行预期等。可以说，脱离以客观事实作为社会问题界定的基础，那么问题就可能被改变，或被夸大或被缩小，甚至是被隐匿起来，尤其对于非传统意义上的社会问题更是如此。实际上，政府往往具备更多地知识和技术优势能够准确把握社会问题的全貌，而普通的社会公众则缺少基本知识和技术途径的支撑，而在寻求知识和技术帮助时又因为成本高昂而被迫放弃，这往往导致有关社会问题的客观事实被政府所左右。建国后，我国一直片面把“以经济发展为中心”和“稳定压倒一切”作为指导一切改革发展的重要参照标准，并成为了决定各级政府官员政绩的关键指标，进而不断内化成为各级政府在制定公共政策时所追求的“元目标”。因此，在政策过程中，当所认为的社会问题的解决与所追求的“元目标”相互冲突时，各级政府官员在界定社会问题时就会故意忽视或隐瞒社会问题的恶性程度，或者回避有关社会问题的关键信息，其意图就在于即使存在社会问题也不会对经济发展构成阻碍，同时也不会因为引发社会的高度不安而导致社会的不稳定。虽然具有知识和技术力量的政府体制外的专家学者以及具有问题意识及信息传播聚集能量的新闻媒体同样是问题界定的参与者，能够补充和修正政府对社会问题的客观事实的界定结果，但是在“党政主导”的政策过程中政绩观扭曲的党政领导在问题界定上却发挥着决定性作用，掌握着社会问题建构的话语权，这使其难有发挥作为和影响力的空间。基于此，对社会问题本身的“建构错误”基础上所形成的公共政策效果往往是差强人意的。一直以来，我国各级政府关于环境问题的界定以及所形成的相关环境政策，若放置在上述的反思之中，可以发现就是基于经济发展的考虑而对环境问题不够重视的结果，忽视了环境问题的严重性，导致所形成的公共政策的治理效果也难以发挥真实作用。另外，要准确的界定社会问题，还必须要基于社会价值的角度对其进行诠释。“事实追问”决定社会问题的客观状况，而“价值追问”则决定看待和解决社会问题应该拥有的立场。从应然层面来说，在社会问题的界定中，必须要从社会价值角度对其进行审视，这直接决定着政府是否站在社会公众的立场来建构“他们的”问题，是否重视社会问题所造成的社会危害并关注社会问题解决的社会意义，使得社会问题的界定最终能够禁得住“是否有利于公共利益”的价值追问。而在社会问题界定中社会价值的生成，不仅需要政府本身的价值自觉，更需要社会公众能够在问题界定中具备表达其价值立场并且不被忽视的充分能量。然而，由于我国一直缺乏成熟的公民社会，在“党政主导”的政策过程中社会公众对于社会问题的界定往往处于被“边缘化”状态，政府在问题界定中过大的权能导致其更多偏重从政治价值、经济价值和管理价值的角度来决定对待社会问题的立场，而社会价值在各种价值取舍中常常被忽视掉了。可以说，对于社会价值的忽视也是导致公共政策引致新的社会问题出现的成因。例如，基于我国城市外来人口问题所形成的外来人口管理政策，由于作为弱势群体的外来人口在问题界定中的“缺位”，政府更多地是基于秩序生成的管理价值的角度对城市外来人口问题进行认知，将其更多地与影响社会治安联系起来，却忽视了外来人口的基本权利保障问题，造成所形成的公共政策的初衷和目标多是针对对外来人口的管制。随着政策的不断执行，外来人口的子女教育、社会保障和平等就业等逐渐成为了不断被讨论和关注的社会问题。政策方案的设计、抉择与输出是政策过程的第二个阶段，包括对解决社会问题各种备选方案的提出、从备选方案中抉择唯一的解决方案、政策方案正式向社会公布等政策环节，可以将其统称为公共政策的制定阶段。政策是解决问题的方案，制定公共政策的过程就是决定运用各种政策资源形成对社会问题的具体解决方案的过程。要探讨公共政策的制定中为何会产生新的社会问题，就需要从过程维度的决策程序和结果维度的具体政策内容中进行分析。决策程序的合理性是保证政策质量的前提。犹如社会问题界定阶段一样，我国在公共政策制定阶段同样呈现出“党政主导”的局面，由政府自上而下产生相应的公共政策，对于政策本身的合法性、合理性、可行性和可控性的认定往往是由政府单独做出的。由于缺乏多元化的政策风险评估主体，当政策存在严重的社会风险时，难以通过“社会倒逼”的方式在制定公共政策的过程中对其进行纠正。目前，虽然在制定公共政策过程中采取了听证制度，但是有些地方政府在具体操作中却存在着“对听证会的动员宣传不够、听证事项及相关信息透明度不够、有可能被利益集团的成员不恰当利用、听证的临时性和随意性大且对听证意见缺乏成熟的回应制度等问题，听证会易于走过场，流于形式。”［6］

因此，在公共政策制定阶段，由于决策程序的诸多不合理，常常导致有些政策风险在制定过程中没有被发现或被重视，甚至是在明知有风险的前提下政府仍将其付诸实施，而这样的政策一旦被实施，政策风险的存在就成为了制造或者扩大一些社会问题的重要原因。另外，政策内容的合理性是保障政策质量的关键。面对一个具体的社会问题，政府在制定公共政策时，往往会形成不同的备选方案，这些备选方案是面向该社会问题的不同的解决思路和策略，其内容呈现出针对该问题解决的不同的价值取向、资源投入、预期收益以及政策弹性等。对于备选方案的抉择过程，就是对每个备选方案的利弊进行权衡后进行选择的过程，但可能由于政府官员的价值取向偏差、信息局限以及自身能力素质等原因导致所抉择的方案并非是解决社会问题的最理想方案，甚至是与社会公众的长远利益相背离的，这样的政策出台就难以达到预期的效果，同时也会引发新的社会问题。政策方案的执行、政策方案的调整与终结是政策过程的最后阶段，是与公共政策制定阶段相对独立但又相互衔接和依赖的阶段，是将所制定的政策方案付诸实施，实现对社会问题解决的过程。随着政策的不断执行，政策方案效果不断得以呈现和释放，而经过实践证明一些政策方案虽然通过执行过程逐渐实现了对目标社会问题的解决，但是由于在政策制定阶段的认知局限而出现未能充分预测和考虑到的因素和情形，或者由于在政策制定阶段的价值偏差所忽视或放任的一些潜在的隐患和后果，在执行过程中又不断衍生出诸多新的社会问题;而一些政策方案则由于在执行过程中的偏离或扭曲而致使新的社会问题的出现。从应然层面上来看，当政策在执行过程中同时伴生新的社会问题时，基于政策现有的“收益—风险”的综合评估，必须对政策的可行性进行重新审视。如果政策所引致的社会问题形成的“风险等级高且可控性弱，同时社会公众对后果容忍度逐渐变弱时”，［7］这样的政策就必须及时进行调整甚至终结。然而，我国的实际情况却是:诸多被执行的公共政策，虽然早已经被人们发现与一些社会问题形成之间的内在关联性，且未来继续执行所形成的问题风险将更大，但是必要的政策调整或者终结在很长时期内始终没有实质性进展，政策依然在持续执行。为什么会如此?合理的解释是，在“党政主导”的政策过程中政策调整或终结的权力普遍掌控在党政主体手中，党政主体对政策效果的评判以及所秉持的政策价值立场是判断或决定政策是否调整或终结的依据。在政策执行过程中，当党政主体认定政策存在的合理性时，往往会利用科学和技术专家关于一项公共政策的综合评定报告或是统计数据为政策继续执行的必要性提供支撑，向公众传递和展示政策所造成的社会问题并没有他们想象中严重。在价值中立的外衣之下，在科学和技术的神圣武装之下，科学和技术专家关于政策风险的“结论”往往使人不能质疑，甚至是利益受损的政策对象在“结论”面前也开始怀疑自己价值要求的正当性，这就使得政策得以继续执行。然而，当“价值中立”的科学和技术面对“不能摒弃掉价值判断”的公共政策时，让科学和技术理性完全排挤掉价值判断，让科学和技术专家的话语权掩盖和取代政策对象的话语权，对政策看似客观性的评价实质上就不够客观了。更何况是，有时科学和技术专家受制于党政主体的明示或者暗示，其对政策的评判或是统计数据也并不能完全呈现出政策的所有“事实”，而只是服务于党政主体政策意志的“道具”而已。在政策执行过程中，缺少话语权的政策对象，对于政策的调整或是终结始终是一个局外身份，社会问题随着政策的持续执行而不断恶化。

三、当前我国社会问题的政策成因反思

按照代议制治理的框架及其逻辑，公众在对社会问题治理不可行的情况下为了维护和增进自身的利益通过建立政府来承担相应的治理任务，而政府治理目的就在于利用自身的专业化完成公众关于社会问题解决的委托。可以说，在现代社会治理进程中，政府一直被认为是解决社会问题的最基本选择。这意味着，政府对于社会问题的解决有着难以取代的优势，至少迄今为止是如此。而作为精英的政府人员在解决社会问题时最为习惯而且最行之有效的方式就是运用政策工具。那么，从我国的现实情况来看，如何理解我国政府在制定公共政策去解决社会问题的同时又在制造新的社会问题?当然，在政策过程中，我们不能说政府主观愿望上有不断制造社会问题的追求，因为这样无政府主义就会成为人们质疑和批评政府的理论武器，政府终将丧失合法性。但是，客观结果与主观愿望相反，这就表明“党政主导”的政策过程包含着某些自动引发和制造问题的机制。从代议制治理下公共政策所应追求的价值取向来看，作为政府治理工具的公共政策必须要能够代表和增进作为权力所有者的公众的公共利益。而要保障公共利益的实现，政府必须在政策过程中对政策全流程进行基于符合社会价值的必要性审查。但是，我国“党政主导”的政策过程所呈现出的党政主体牢牢把持和控制政策的局面，党政主体成为了政策过程建构的唯一主体，而作为权力实际拥有者的公众在政策过程中只是名义上享有政策建构权，但实际上却被排斥在政策过程之外，甚至有时缺乏能够对抗和反对不合理政策的充足能量和有效途径。如前文所述，由于垄断了政策过程建构权，党政主体在政策过程中的知识和技术霸权以及价值偏差的交织影响都常常致使政策价值和社会价值背离、政策效果与公众所期待的效果背离，而这样的政策过程又缺乏来自社会力量的有效修正，进而导致危害公共利益的社会问题通过政策而产生。由此可见，党政主体实质上唯一拥有政策建构权常常是我国因公共政策而形成社会问题的关键性致因。因此，要消解为解决社会问题所形成的公共政策可能会引致新的社会问题出现的消极后果，必须要实现政策建构权向社会的回归和扩展，强调政策过程的社会建构，拓展社会公众在政策过程中的话语权和行动空间。社会建构下的政策过程，就是要让社会公众成为政策过程的真正主体，使作为权力行使者的政府和权力拥有者的公众在合作行动中最终能够促成经得住社会价值拷问、符合解决社会问题实际需要以及充分考虑和抑制政策风险的公共政策的生成。对于我国而言，良好的政府质量和社会质量是社会建构下政策过程形成所不可缺少的支持性条件。政府质量是一个广义政府意义上的政府质量，包括“现代代议制度、现代行政制度和现代司法制度，在中国还包括现代政党制度建设。”［8］从政府质量角度思考社会建构下的政策过程，必须首先关注当下政府治理理念的改变，应该始终以社会价值作为衡量和抉择政府行为的前提条件，应重视和强调三点:社会利益的保护、社会利益的改善和社会利益的最大化实现。在政府治理理念转变之外，还需要在政府治理实践层面进行一系列以政府质量提升为目的的改革，重点是进行基础制度的完善和注重参与的政府治理变革。基础制度的完善强调广义政府在政府与社会、政府与公众之间关系的建构上重视推进尊重公民权利和公民意愿的法律和制度设计、完善公共权力行使的违法审查机制和问责机制、加强政府权力社会监督的法治建设、将政策过程的社会建构纳入法治范畴等，在社会管理和建设过程中要重视与社会协同治理下社会力量的培育和壮大;注重参与的政府治理变革是指通过社会参与、社会意见吸纳、社会智慧利用等途径促进政府治理中共识、共享、秩序和策略的形成，为此政府需要不断通过提高治理的开放性和拓宽参与渠道为社会参与提供有力支撑。可以说，基础制度的完善和注重参与的政府治理变革，是经济社会转型期政府质量提升的关键，能够推动政府治理体系和治理能力的现代化，使之符合现代政府的治理要求并具备现代政府的治理能力。有了政府质量的提升，当始终强调社会价值和重视社会参与成为政府治理的新常态，社会建构下政策过程的形成就有了现实的基础。从社会质量角度思考社会建构下的政策过程，是在实现社会整体进步和发展的条件下使社会不断获取影响和决定政策过程的话语权和行动能力。社会建构下政策过程的形成所要求的社会质量，内在的包括三个方面的内容:社会参与积极性提升基础上政策参与的拓展、社会整合基础上社会能量的增强、社会智慧增长基础上政策过程的增效。社会参与积极性提升基础上政策参与的拓展是社会公众认知到在政治与行政生活中的主动参与是维护和实现自身利益的必然选择，从游离于政策过程之外对整个政策过程漠不关心的“消极参与”转变为“积极参与”，为此还能够不断在政策参与中主动培养自身的参与技能并积累参与知识，逐步形成品质保证和自觉遵守的参与模式，这就要求社会本身在公民社会成长下通过民主教育、权利意识的启发以及各种公共生活的参与等途径有意识地培养和训练公众的参与精神;社会整合基础上社会能量的增强是通过促进异质的社会个体在公共事务合作治理中的相互接触、交流、碰撞与融合，构筑起相互的认同感和信任感，使每个社会个体转变为“利益共享、责任共担和有社会公益感的社会成员”，［9］在合作过程中使松散社会越发趋向于整合，实现社会自身力量的不断积聚和壮大，进而在政策过程中能够以充足的能量与政府抗衡和博弈，不被政府所任意忽视或是排斥在政策过程之外;社会智慧增长基础上政策过程增效是随着教育水平提升、知识传播媒介广泛被社会利用、实践经验不断累积等过程使社会个体不断实现知识、技能和经验的增长和积累，在政策过程参与中通过社会智慧资源的融入，与政府共同形成最优的政策方案，或者及时洞悉和弥补政府所制定政策方案中的偏差和漏洞。可以说，在社会参与积极性提升、社会能量增强和社会智慧增长等要素推动下所带来的社会质量的提升，是社会本身进步和发展的重要标志，更是社会建构下政策过程形成所不可或缺的。没有社会质量的提升，社会建构下政策过程的形成就只是一种治理的幻景和想象，即使政府将其作为治理策略和目标，而社会本身若是在政策过程中表现得力量分散、态度消极且智慧资源储备不充分，真正拥有和具备在政策过程中的话语权和行动能力则无从谈起，在政策过程中也就难以有所作为。

总之，社会建构下政策过程的形成为我国制定更能够规避政策风险的公共政策、减少公共问题的政策成因提供了一种有益的逻辑思路和行动框架。基于对政府质量和社会质量的状况依赖，社会建构下政策过程理想状态的达成并非一朝一夕之事。值得欣喜的是，各级政府已经开始越发关切社会公众的政策态度、重视社会公众的政策参与并强调对社会公共利益的保护，如在“决策前举行各种座谈会、听证会以及下基层调查研究收集民情、民意”，［10］在重大政策和重点项目中前置性引入社会稳定风险评估，在重大决策事项中建立终身责任追究制度及责任倒查制度对侵害公共利益的决策行为进行问责等;就社会而言，非政府组织、民间智库和独立学术机构等社会团体和普通社会公众与各级政府在政策过程中互动博弈也越发频繁，如通过网络和媒体公开地批评政策不足或者政策过程的不合理，通过形成独立的政策研究报告、调查报告和政策方案等形式向政府提供政策建议，通过充分利用政府所提供的政策参与渠道和机会积极表达自身的政策立场等。这表明，当前我国被党政主体主导且封闭的政策过程已经打破，政策方案选项的优化“最终将取决于体制内外更广泛的协商和共识构建。”［11］可以说，政策过程已经显露出朝向社会建构的一些倾向和特质。随着政府质量和社会质量的提升，社会建构下政策过程形成的基础也将日将成熟和牢固。

参考文献:

［1］张康之，向玉琼．科学语境中的政策问题建构［J］．南京农业大学学报(社会科学版)．2013，(05):68．

［2］成伯清．“风险社会”视角下的社会问题［J］．南京大学学报(哲学．人文科学．社会科学)，2007，(02):133．

［4］朱力．社会问题的理论界定［J］．南京社会科学，1997，(12):12．

［5］张康之、向玉琼．确定性追求中的政策问题建构［J］．浙江社会科学，2014，(10):40．

［6］孙永怡．我国公民参与公共政策过程的十大困境［J］．中国行政管理，2006，(01):45．

［7］孟晓敏、张新亮．基于风险管理视角的公共政策风险评估及应对［J］．西南石油大学学报(社会科学版)，2014，(02):31－33．

［8］赵春盛、崔运武．当前中国社会问题的政策生成及其反思［J］．上海行政学院学报，2014，(05):55．

［9］(英)肯尼斯•纽顿．社会资本与民主［J］．马克思主义与现实，2000，(02):47－51．

社会治理的问题和对策篇（2）

本文力图开辟一个新的犯罪学理研究领域——“制度犯罪学”(institutional criminology)，并把它视为可以与犯罪生物学、犯罪心理学和犯罪社会学比肩而立的犯罪学“第四支柱”。传统犯罪学理论以所谓纯实证的态度和方法对个体因素或社会结构因素与犯罪现象之间的相关性进行研究；制度犯罪学则是科学与权力或科学知识与权力知识之间联盟的结晶，它把犯罪问题视为一个公共政策问题，强调以科学的态度和方法并辅以政策学或政治学的眼光，研究在既定社会条件下公共政策与犯罪问题之间的相关性。由于本文只是对制度犯罪学研究的“破题”之作，故称“初论”。

一、什么是制度犯罪学

(一)制度犯罪学的关注焦点和研究内容

所谓制度犯罪学，就是对公共政策的犯罪学分析，准确说，就是对作为制度的公共政策与犯罪问题之间相关性的分析。公共政策与犯罪问题之间的相关性，是制度犯罪学关注的基本对象。

制度(institutions)即规则，是由演化或者设计而来的行为规则或行动准则。由设计而来的规则叫做正式制度(formal institutions)，是一些政治人(如选举产生的立法人员、国家行政官员等)通过一定的政治程序或立法程序而制定的行为规则；在人类经验中逐渐演化而来的规则叫做非正式制度(informal institutions)。①习惯、传统、伦理道德规范等，是由演化而来的非正式规则；政府(包括执政党、国家立法机关、国家行政机关和国家司法机关)制定的法律、法规、政策、规章等，是基于政府权威设计而来的正式规则。本文所称“制度”，特指正式制度。制度犯罪学研究的是正式制度及其与犯罪问题之间的相关性，基本上不涉及非正式制度与犯罪之间的关系。关于非正式制度与犯罪之间关系的研究，主要是犯罪社会学的任务。犯罪社会学关于非正式制度与犯罪之间关系的研究，或可能算作“潜制度犯罪学”。当然，在讨论文化政策与犯罪之间的关系时，难免会论及诸如传统文化的扬弃与社会主义核心价值体系的树立问题，这个问题或多或少地会涉及对非正式制度的犯罪学评价。

正式制度可以分为社会基本制度(社会的基本政治制度和经济制度，例如社会主义制度或资本主义制度)和社会基本制度框架下的具体制度两个层面。在基本制度框架下的具体制度即公共政策(public policy)。②广义制度犯罪学的研究内容涵盖社会基本制度和所有的公共政策。但是，本文所称的制度犯罪学，仅指对公共政策及其与犯罪问题之间相关性的研究。换言之，制度犯罪学研究是在既定的社会条件下展开的，它所研究的仅仅是既定社会条件下公共政策与犯罪问题之间的相关性。这里所说的“既定社会条件”，不仅是指既定的社会基本制度，还指社会生产方式生产关系相对稳定的社会生活类型。

这种在既定社会条件下展开研究的制度犯罪学，不就社会基本政治制度和经济制度进行犯罪学评价，不讨论社会性质(姓“资”姓“社”)与犯罪的关系问题，不讨论罪的社会起源或者根源问题，也不讨论社会急剧动荡时期的犯罪问题(例如战争以及战争政策与犯罪的关系)。关于这些问题的研究，当属“元制度犯罪学”研究。“元制度犯罪学”或可称作“犯罪政治学”或“犯罪政治经济学”。相对于“元制度犯罪学”，在既定社会条件下展开研究的制度犯罪学属于“具体制度犯罪学”，或可称“犯罪政策学”。

“具体制度犯罪学”只就既定社会制度下的具体公共政策(如产权制度、人口政策、财政政策、产业政策、社会保障政策、教育政策等)以及政策过程进行犯罪学评价，它只关注具体公共政策的性质及其变化对犯罪状态的影响，即对犯罪现象量的增减、类型结构变化所产生的影响。之所以要做如此限定，一是为了给制度犯罪学研究确定一个基本的研究前提，避免制度犯罪学研究陷于单纯的意识形态论战；二是考虑到只有在既定的社会条件下和在社会常规性运动的情况下公共政策的活跃性及其对犯罪问题影响的重要性才能够凸显出来，因而在既定基本的社会制度条件下展开研究才更具有现实意义。

制度犯罪学或具体制度犯罪学关注的焦点问题是：政府在解决犯罪问题中的作为如何？在解决犯罪问题过程中政府应当做什么(should to do)、能够做什么(can do)、打算或不打算做什么(choose to do or choose not to do)、已经做什么(have done)等问题。

为此，制度犯罪学或“具体制度犯罪学”主要研究以下具体内容：

——公共政策的好坏(如是否公平、是否决策失误)对犯罪状况的影响；

——政策时机(如政策出台时条件是否成熟、社会心理承受力如何)对犯罪状况的影响；

——政策执行(如是否违法行政)对犯罪状况的影响；

——公共政策的变动对刑事政策的影响(如对法定犯罪圈的划定的影响)；如何通过公共政策解决或克服犯罪问题；

——公共政策在防治犯罪方面的机会成本；等等。

社会管理体制(如政治体制、经济体制)与犯罪的关系问题，不应当被视为“元制度犯罪学”问题，而应当视为“具体制度犯罪学”问题纳入制度犯罪学的研究范围之中。

(二)制度犯罪学的基本命题与核心观点

在既定的社会条件下，公共政策与犯罪问题之间具有明显的相关性，犯罪问题是一个公共政策问题；作为公共政策问题的犯罪问题，应当通过良好的社会治理和良好的公共政策来解决，而不应当过分依赖于刑事政策或刑罚压制来解决。这是制度犯罪学的基本命题和核心观点。

围绕上述基本命题和核心观点，制度犯罪学坚持如下具体观点：

1.在现代社会中，公共政策是影响犯罪状况的最为活跃的因素或变量。在既定的社会条件下，对社会发展的方向和速度实际起着引领和调控作用的是公共政策。公共政策是一把“双刃剑”，好的公共政策有助于犯罪问题的解决，坏的公共政策则会导致或者助长犯罪问题的发生。

2.犯罪问题对于公共政策具有反作用。从犯罪经济学角度看，一定规模的犯罪现象是一个特殊的“社会产业”，也是社会资本的巨大损耗。一国的犯罪情况是该国基本国情的一部分。国家和政府进行公共决策时不能无视犯罪问题的存在，不能不考虑公共政策的社会治安方面的成本和收益。

3.应当通过公共政策解决犯罪问题。好的公共政策，就是好的犯罪对策。能够较好地处理公平与效率、发展与稳定等重大问题，促进社会和谐发展，减少社会问题出现的公共政策是好的公共政策，与预防和控制犯罪的专门对策协调配套的公共政策是好的公共政策。

4.保持较低的犯罪率和良好的社会治安秩序，是政府应当提供给社会的一个公共物品(public goods)。③犯罪问题的有效控制和适当解决，主要是政府的责任，而不能全部委之以公众。好的公共政策需要有好的体制和好的政府作保证。公共政策的好与坏，取决于体制的好坏以及政府(以及执政党)决策水平和执政能力的高低。

5.通过公共政策解决犯罪问题，是政府的一种“治道”，它追求的是对犯罪问题的政治解决和文化(伦理)解决。犯罪问题的政治解决和文化(伦理)解决，关键在于政治上的良治、文化(伦理)上的纯美以及社会关系的和谐。从本质上说，犯罪问题的解决过程是一个社会设计和人性管理过程。完善的社会、纯美的文化(伦理)加上全面发展的人，是有效解决犯罪问题的根本性条件。通过公共政策解决犯罪问题，是科学发展观、构建和谐社会的社会政治构想以及建立社会主义核心价值体系的文化(伦理)思想的内在要求。

(三)制度犯罪学的研究工具：政策分析(policy analysis)

政策分析是科学家与决策合作中产生的一个“混血儿”(hybrid)[1]102。在制度犯罪学中，政策分析是犯罪学家与公共政策相结合的一个适当途径，也是制度犯罪学最基本、最重要的方法和最基本研究的工具。

所谓政策分析，就是对具体公共政策的制定及其执行效果进行分析和评估。政策分析是一种个案研究方法。政策分析不仅要做到定性分析与定量分析相结合，而且允许进行政治和伦理方面的价值评判。政策分析的主要特征是：对公共政策加以解释而非描述；探究公共政策的原因和结果；尝试发出现适用于各种政策领域的一般性理论[2]41。政策分析的主要目的是甄别好的公共政策与坏的公共政策，并提出一定的政策建议(policy advocacy)。

在制度犯罪学研究中，政策分析的重点是对公共政策的社会治安效果加以分析、评估，即对某一项公共政策对社会治安的影响程度以及该政策在社会治安方面的机会成本大小进行分析、评估，最终据以提出合理化的公共政策建议。

制度犯罪学中的政策分析，核心是要查明制度与犯罪问题之间的相关关系或因果关系。其具体分析方法，既可以是描述性的，也可以是解释性的；④既可以是定性的，也可以是定量的。⑤运用统计学方法分析制度与犯罪问题之间的相关关系，寻求制度与犯罪问题之间的统计学因果联系或概率性因果联系，是查明制度与犯罪问题之间在无因果联系或高度相关关系的重要手段。

二、公共政策是影响犯罪状况的“有形之手”

制度或公共政策是一只影响犯罪状况的有力的“有形之手”，现代社会中的犯罪变动在相当大程度上取决于制度或作为制度的公共政策的取向及质量。

对于人类社会来说，制度有其必要性。制度以及作为制度的公共政策事实上是一种社会团结的“黏合剂”，也是社会发展和个人行为取向的“指引器”。它对于人类社会的安全与稳定有着重要的作用。政治学和政策学把公共政策的功能归结为以下几点：一是导向功能，即公共政策作为规范公众行为的社会准则，而在行动和观念上引导公众，告诉人们应当做什么和不应当做什么。这种导向作用，在社会变革期或转型期表现得尤为明显。二是管制功能，即公共政策旨在避免不利因素出现而对目标群体产生的约束和管制的功能。可以分为积极管制(激励)和消极管制(惩罚)两种。三是调控功能，即公共政策对利益冲突的调节和控制功能。四是分配功能，即公共政生对社会利益和资源分配与再分配的功能。其中所要解决的一个关键问题是恰当处理公平与效率问题[2][3]。

也许正是由于作为正式制度的公共政策具有上述功能，这只组织和调整社会的“有形之手”，也就同时成为了影响犯罪状况与动态的“有形之手”。政治学和政策学所概括出来的公共政策的上述每一种功能是否发挥，都与社会稳定与否以及社会犯罪状况有着密切的联系。

作为正式制度的公共政策，有着难以克服的“双面性”或“双重性”。一方面，它起着组织社会、引导社会、压制犯罪和维护社会秩序的作用；另一方面，它又可能给社会及人类带来伤害和副作用。从终极意义上讲，当国家以及由其生产的正式制度无比强大时，会极大地压制社会，不仅使人类付出自由代价和经济代价，还会产生专权、以及种种政治罪恶。从现实来看，国家政治权威以及由此而生的正式制度(公共政策)的存在，也给人类带来了新的问题：政府可能违法行政和侵犯人权，权力可以被用来“寻租”并产生腐败，法律和公共决策可能“自摆乌龙”而引发种种违法犯罪。“规则是个好东西”，⑥但规则(制度、政策)也自有规则(制度、政策)之弊。从犯罪学角度说，正式制度以及作为正式制度的公共政策，不仅调整着社会，而且影响着社会的犯罪状况。任何国家中的犯罪现象，总是以一定的制度(政策)为背景而存在和变动。

现代社会的每一步变迁和每一次转型，几乎都离不开政府的主导和政策的推动。一次社会转型，就意味着一次制度设计和公共选择。在社会转型过程中，随之而来的是犯罪现象的明显变化——通常表现为犯罪的增长。因此，影响犯罪变化的那只有形的制度或政策“推手”往往会在社会转型过程中异常清晰地显现出来。在这一点上，中国当代尤其是改革开放以来的犯罪现象变化，是一个颇具标本意义的例证。

“中国在当今世界众多的国家中是独具特色的”，表现之一就是在中国形成了一种独特的制度文明[4]。这种独特的制度文明，深刻地影响着人们的价值观念和行为方式，也影响着中国的犯罪状况和变动趋势。因此，考察中国社会，研究包括犯罪问题在内的中国社会问题，必须结合这种独特的制度文明来进行。新中国成立60年来，中国社会的运动和发展始终是在强大的中央政权把握和调控之下推进的。中国的犯罪状况一直与政治生态息息相关，国家制定的刑事政策往往带有明确的政治意向、政府组织的与犯罪作斗争的方式往往与政治运动相交织，这是20世纪70年代末以前中国犯罪现象及其变动的一大特点。20世纪70年代末改革开放启动以后，情况逐渐发生变化。除了“严打”斗争以外，中国政府已经不再针对犯罪问题组织和发动大规模的运动式打击；即使是“严打”斗争也逐渐向常规化发展。但是，政治或政府对犯罪状况的影响并没有因此而褪祛，只是影响方式发生了变化。如果说20世纪70年代末以前政府是直接以强大的政治权力来控制犯罪，20世纪70年代末改革开放以来政府则主要通过公共政策来间接地影响犯罪。稍加考察就会发现，改革开放政策实施以及与之配套并作为其组成部分的各项具体政策的调整，对20世纪70年代末以来中国犯罪现象总量和结构的变动有着十分深刻的影响。应当说，20世纪70年代末以后中国政府主要通过公共政策来影响犯罪状况的做法，较之此前的强力控制的做法更符合社会发展的常态，因而也就更加值得关注和研究。总而言之，无论是在20世纪70年代以前还是以后，在中国犯罪现象变动的背后，总是能发现政府这只“有形之手”。政府就中国社会发展所做出的体制选择以及各项具体公共决策，都无时无刻不在影响着中国犯罪的状况及走向。

如果不注意到中国犯罪现象的这一制度背景或政策背景，将无法全面、准确地认识中国犯罪现象的本质和规律。由此推及一般，如果不注意到犯罪现象存在和变动的制度(政策)背景，所有的犯罪学理论都将无法全面认识人类社会犯罪现象的本质和规律。

三、传统犯罪学与公共政策之间“两张皮”现象

自19世纪末犯罪学作为一门学科诞生以来，西方犯罪学家们提出了种种理论和观点，并逐渐形成了所谓犯罪生物学理论(biological criminology)、犯罪心理学理论(psychological criminology)和犯罪社会学理论(sociological criminology)等犯罪学理论“三大支柱”。它们或坚持个体主义立场，用个体生理或心理因素解释犯罪行为发生的原因，或坚持社会结构主义立场，用社会解组、社会失范、文化冲突等因素来解释现代化背景下犯罪现象变动的原因。用社会解组、社会失范、文化冲突等因素来解释现代化背景下犯罪现象变动原因的理论，可以统称之为犯罪的现代化理论，是传统犯罪学理论中的主流。受西方犯罪现代化理论的影响和启发，我国犯罪学者曾经用“代价论”、“同步论”、“正比论”、“反比论”、“远正近负效应论”等理论来解释改革开放以来我犯罪现象变动和增多的原因。这些理论实际上是西方犯罪现代化理论在中国的翻版。

这些理论对于解释现代化背景下的犯罪变动，有其重要的理论价值和一定的政策启示意义，但它们有一个重大遗漏，即遗漏了对公共政策与犯罪问题相关性的研究。它们都没能深入到制度或政策层面去考察犯罪，没能发现影响犯罪变动的制度(或政策)“推手”。传统犯罪学研究着重于对个体因素或社会结构因素与犯罪现象之间的相关性进行实证性描述和分析，而没能进一步挖掘公共政策与犯罪问题之间的相关性。换言之，传统犯罪学理论只关注文化传统、社会结构等非正式制度与犯罪之间的关系，只关注在社会“自然秩序”下犯罪现象的“自然发展史”，而忽视了犯罪现象在制度或公共政策这只“有形之手”推动下的“人为变化”。我国社会学家孙立平在谈到我国学者对改革开放以来我国社会稳定问题的研究时曾清醒地指出：“从目前的研究来看，研究社会不稳定的基本思路是分析某些社会现象的结构变数与社会动荡的关系，而对其中的机制与逻辑缺乏足够的关注”。[5]这话用来评价上述中外犯罪学理论也颇为适当，其中所说的“机制与逻辑”，实指制度或作为制度的公共政策。

由于传统犯罪学的上述遗漏，使得犯罪学与公共政策之间至今还处于“两张皮”的状态，甚至对抗状态。“乍一看，传统犯罪学所关注的东西，与那些制定和执行与犯罪问题相关的公共政策(public policy regarding crime)的人所关注的东西是相吻合的。实际并非如此。大多数犯罪学教科书在其索引中都没有列出‘公共政策’这一词条。在政策的制定者中，有人对科学犯罪学持怀疑态度，有人甚至对科学犯罪学持敌视态度”。[1]⑦犯罪学理论经常被公共政策的制定者们视为脱离实际，政策制定者们处心积虑制定出来的公共政策(包括刑事政策)则往往被犯罪学家们批评为经验主义或长官意志。

犯罪学与公共政策之间“两张皮”现象，归结起来有两点具体表现。一是理论与实践之间“两张皮”，即犯罪学理论与公共政策实践(公共决策和及其执行)相脱离。这种脱离，既是理论与实践的脱离，也是知识与权力(政治)的脱离。⑧犯罪学理论与公共政策实践相脱离的具体表现就犯罪学家与公共政策实践互不沟通、互不“买账”。犯罪学家很少对某项具体的公共政策进行犯罪学评估并提出可行的政策建议，因而犯罪学理论很少能够对公共决策产生实质性影响；公共政策的决策者和执行者则很少听取犯罪学家们的意见，更谈不上主动问策于犯罪学家，他们往往凭主观意志或者经验“拍脑袋”来进行决策，至于这种决策的社会治安成本如何，全然不予考虑。因此，犯罪学家与公共政策的制定者、执行者之间，对于某些政策取向的评价往往相左。二是理论之间的“两张皮”，即犯罪学理论和公共政策理论相分离。犯罪学家和公共政策研究者术业各有专攻，学术界限严格，不越雷池半步。其结果是，犯罪学家在解释犯罪时，很少追寻个体因素和社会结构性因素背后的制度逻辑，很少注意到个体因素和社会结构性因素背后的那只“看得见的手”——公共政策；公共政策的制定者和执行者则很少考虑某一项公共政策在社会治安方面可能付出的成本和可能产生的收益。在改革开放初期制定国民经济和社会发展计划时，“效率优先，兼顾公平”曾经是一个具有重大政策导向性的提法。对于这个提法对社会公平以及我国犯罪状况的深层影响，或者说对因此而可能付出的社会伦理和社会治安方面的代价，决策者显然有欠考虑，现在看来颇为值得反思。

四、犯罪学由纯粹的实证科学走向决策科学

犯罪学与公共政策之间“两张皮”状态，可能会产生两个不良后果。一是使犯罪学成为在价值中立原则下走“纯实证”、“纯科学”的路子，不关心政治，不问社会改革，不考虑犯罪学理论研究可以为公共政策提供哪些有用而可行的建议或启示，因而严重妨碍犯罪学理论的发展和自身价值的实现。二是由于轻视科学知识并且逐渐形成轻视科学知识的习惯，公共决策和公共行政将无法成为一种“知识性治理”，⑨而只能是一种单纯凭借国家权力而对社会进行的强力管制。

现代社会的发展以及犯罪现象的变化，使得科学与政治(权力)相结盟、犯罪学与公共政策相结合，让犯罪学由一门纯粹的实证科学变成一门决策科学，从而获得一种政治献策功能，既是现实要求，也是理论上的需要。

进入20世纪尤其是20世纪六、七十年代以来，现代政府越来越注意运用公共政策对经济以及社会进行组织和管理，政府公权力扩张似有增速趋势。有人说，20世纪是政府行政权不断膨胀和扩张的世纪。国家和政府公权力的扩张，表现为社会生活的方方面面均被纳入国家制度和公共政策的调控范围之内，国家制度和公共政策取代非正式的社会制度成为调节社会成员生产生活的基本方式，而社会原有的自我调节机制和规则则被国家权力和公共政策所抑制或者与国家公权力结合在一起。[6]“政治现象在人类历史上产生之后，经历了几千年的发展，到今天它已经高度成熟，发展成为现代政治。不论在资本主义国家还是在社会主义国家，政治已经成为牵动着社会全体成员的利益并支配其行为的巨大社会力量。从这个意义上说，今天的人类才成为名副其实的‘政治动物’”。[7]总之，在现代社会，一切都在政治笼罩之下，一切都在政府公权力这只“有形之手”的掌控和调节之下。犯罪现象也莫能例外。现代犯罪学研究，必须在原有的社会学(犯罪社会学)、心理学(犯罪心理学)以及生物学(犯罪生物学)的眼光之外，再增加一幅敏锐的政治学、政策学(制度犯罪学或犯罪政治学)眼光。用上述眼光武装起来的犯罪学就是科学知识与公共政策相结合而形成的“制度犯罪学”。借助政治学、政策学眼光，制度犯罪学获致了一种特殊的政治献策功能而成为一门决策科学，并成为与传统犯罪学理论“三大支柱”[8]比肩而立的犯罪学“第四支柱”。

犯罪学与公共政策的结合本质上是科学(知识)与政治(权力)的结合，实现这种结合是有不小困难的。⑩这就需要犯罪学研究者们有意识地去促成这种结合。促成这种结合的具体方式就是犯罪学家主动地进行公共政策分析。具体点说，犯罪学应当把公共政策纳入自己的研究视野，犯罪学家应当积极主动参与政治和公共决策，为公共决策建言献策。犯罪学家应当主动参与政治和公共决策、政治家也应具有一定的犯罪学思维。

注释：

①有学者把由设计而来的制度称作“外在制度”，把由演化而来的制度称作“内在制度”。参见(德)柯武刚，史漫飞.制度经济不：社会秩序与公共政策[m].韩朝华，译.商务印书馆，2004：35-37.

②公共政策是政府对社会资源所做的权威性分配，即政府就一些具体公共事务做出的公共选择。政府选择做什么或者选择不做什么，都是公共政策，所有的法律、法规、政策、规章、制度等都属于公共政策。(转引自谢明.政策分析概论[m].中国人民大学出版社，2004：23.原文出自(美)托马斯.戴伊.理解公共政策(上册)[m].美国培生公司，1975：1.)相对于传统、习俗、道德以及与之相适应的社会交往关系等，公共政策属于正式制度，相对于社会基本制度，公共政策则属于具体制度、次级制度。“公共政策作为规范公众行为的社会准则，其对公众行为具有重要的引导作用，这种引导既包括行为的引导也包括观念的引导，它告诉人们要以什么为标准，应该做哪些事和不该做哪些事”。(谢明.政策分析概论[m].北京：中国人民大学出版社，2004：91-92.)。

③公共物品(public goods)与私人物品(private goods)相对。在公共政策理论中，公共物品是指那些能够被所有人得到的物品或服务；私人物品是指那些通过市场选择而被个人消费的物品。公共物品具有不可分割性，面向所有人，不具有排他性；私人物品则带有明显的排他性。例如，“让每一个公民都享受到改革开放的成果”这句话中所说的“改革开放的成果”，就是改革开放政策所产生的公共物品，它应当为我国所有公民所共享。需要注意，公共物品与私人物品这种两分法具有相对性。公共物品与私人物品之间的界限有时并不很清晰。但是，说保持较低的犯罪率和良好的社会治安秩序是政府应当提供给社会的公共物品，可能不会有多大争议。

④描述性研究，是指运用统计、调查等方面的资料来陈述、反映事物的现实状况，它主要回答何时、何地、何人发生了何种事情。解释性研究，是指对所描述的事实的原因进行解释，回答为什么、怎么样等问题。

⑤定性研究，是指用准确的语言来描述客观事物，而不进行数量测量和分析。参与性观察就是一种典型的定性研究。定量研究，是指运用数据测量和数据分析的方法来对事物进行研究。

⑥《规则是个好东西》，.cn，2008年11月12日03：36，舜网—济南日报。该文说：“事实上，规则乃是我们所掌握的一种手段，用以应对我们对特定行动之结果的无知；再者，我们赋予这些规则的重要性，不仅是以它们致力于防阻的那些可能会产生的危害的量为判断基础的，而且也是以(在规则被无视的情况下)危害产生的可能性程度为判断基础的。这两个事实表明，只有当这些规则得到长期遵循的时候，它们的作用才会得到发挥”。“倾力关注可见的短期结果，会一步一步地把整个社会变成一个可操纵的组织。与此同理，如果我们只埋头于即时性的直接结果，那么从长远的角度来看，牺牲的就肯定是自由。因此，一个由‘法律支配’的社会(nomocratic society)，必须把强制完全用来实施那些有助益于一种长远秩序的规则”。

⑦james f. gilsinan: criminology and public policy: an introduction. 1990 by prentice-hall, inc. page ix

⑧有人说“社会科学和公共政策之间的联系可以被看做知识和权力的关系”。按此说法，犯罪学与公共政策的关系是一种知识(科学)与权力(政治)的关系、犯罪学与公共政策实践的脱离，则是知识(科学)与权力(政治)的脱离。参见中国社会科学杂志社编.社会科学与公共政策[m].社会科学文献出版社，2000：253.

⑨关于“知识性治理”的提法，参见谢明.政策分析概论[m].北京：中国人民大学出版社，2004：5-6.该书中的提法是“知识性统治形式”。

⑩西方犯罪学家以及社会科学家认为，犯罪学与公共政策之间的区别是科学(知识)与权力(政治)之间的区别。有学者认为，科学(社会科学、犯罪学)与政策(公共政策)之间在基本目标上互不相同，这给二者的结合造成了一定的困难。科学追寻的是真理和事实真相，政治和权力追寻的则是具体政治目标或政策目标的实现。有学者指出，作为科学知识的犯罪学追求对事物(犯罪现象)的多因性解释(力图穷尽事物发生的所有原因)，作为政治或权力知识的公共政策则追求问题的实际解决，或者说追求问题解决方案的实用性和可操作性。社会科学家(包括犯罪学家)通常采用自然科学方法来解决社会问题，他们采取的问题解决方案具有以下特征：从特定视角对问题进行理论表述；强调知识性(knowledge)，而不是强调有用性或实用性(utility)；通过对标准研究方法的严格使用而消除冲突性解释；研究过程具有周延性。政治家或公共政策的制定者采取的问题解决方案则通常具有以下特点：把问题限定在能够解决的范围内或者任期内可解决的范围内；解决问题是第一目的，问题解决方案的实用性比知识性更重要；无力、也没兴趣追寻问题的根本原因。参见james f. gilsinan: criminology and public policy: an introduction. 1990 by prentice-hall, inc. p. 4-6.

【参考文献】

[1]james f. gilsinan: criminology and public policy. 1990 by prentice-hall, inc. p 102，“preface”.

[2]谢明.政策分析概论[m].北京：中国人民大学出版社，2001：41，28-30.

[3]宁骚主编.公共政策[m].北京：高等教育出版社，2000：163-165.

[4]李?J编.法律社会学[m].北京：中国政法大学出版社，1998：585.

[5]孙立平.转型与断裂：改革以来中国社会结构的变迁[m].北京：清华大学出版社，2004：125.

社会治理的问题和对策篇（3）

本文力图开辟一个新的犯罪学理研究领域——“制度犯罪学”(institutional criminology)，并把它视为可以与犯罪生物学、犯罪心理学和犯罪社会学比肩而立的犯罪学“第四支柱”。传统犯罪学理论以所谓纯实证的态度和方法对个体因素或社会结构因素与犯罪现象之间的相关性进行研究；制度犯罪学则是科学与权力或科学知识与权力知识之间联盟的结晶，它把犯罪问题视为一个公共政策问题，强调以科学的态度和方法并辅以政策学或政治学的眼光，研究在既定社会条件下公共政策与犯罪问题之间的相关性。wWw.133229.Com由于本文只是对制度犯罪学研究的“破题”之作，故称“初论”。

一、什么是制度犯罪学

(一)制度犯罪学的关注焦点和研究内容

所谓制度犯罪学，就是对公共政策的犯罪学分析，准确说，就是对作为制度的公共政策与犯罪问题之间相关性的分析。公共政策与犯罪问题之间的相关性，是制度犯罪学关注的基本对象。

制度(institutions)即规则，是由演化或者设计而来的行为规则或行动准则。由设计而来的规则叫做正式制度(formal institutions)，是一些政治代理人(如选举产生的立法人员、国家行政官员等)通过一定的政治程序或立法程序而制定的行为规则；在人类经验中逐渐演化而来的规则叫做非正式制度(informal institutions)。①习惯、传统、伦理道德规范等，是由演化而来的非正式规则；政府(包括执政党、国家立法机关、国家行政机关和国家司法机关)制定的法律、法规、政策、规章等，是基于政府权威设计而来的正式规则。本文所称“制度”，特指正式制度。制度犯罪学研究的是正式制度及其与犯罪问题之间的相关性，基本上不涉及非正式制度与犯罪之间的关系。关于非正式制度与犯罪之间关系的研究，主要是犯罪社会学的任务。犯罪社会学关于非正式制度与犯罪之间关系的研究，或可能算作“潜制度犯罪学”。当然，在讨论文化政策与犯罪之间的关系时，难免会论及诸如传统文化的扬弃与社会主义核心价值体系的树立问题，这个问题或多或少地会涉及对非正式制度的犯罪学评价。

正式制度可以分为社会基本制度(社会的基本政治制度和经济制度，例如社会主义制度或资本主义制度)和社会基本制度框架下的具体制度两个层面。在基本制度框架下的具体制度即公共政策(public policy)。②广义制度犯罪学的研究内容涵盖社会基本制度和所有的公共政策。但是，本文所称的制度犯罪学，仅指对公共政策及其与犯罪问题之间相关性的研究。换言之，制度犯罪学研究是在既定的社会条件下展开的，它所研究的仅仅是既定社会条件下公共政策与犯罪问题之间的相关性。这里所说的“既定社会条件”，不仅是指既定的社会基本制度，还指社会生产方式生产关系相对稳定的社会生活类型。

这种在既定社会条件下展开研究的制度犯罪学，不就社会基本政治制度和经济制度进行犯罪学评价，不讨论社会性质(姓“资”姓“社”)与犯罪的关系问题，不讨论罪的社会起源或者根源问题，也不讨论社会急剧动荡时期的犯罪问题(例如战争以及战争政策与犯罪的关系)。关于这些问题的研究，当属“元制度犯罪学”研究。“元制度犯罪学”或可称作“犯罪政治学”或“犯罪政治经济学”。相对于“元制度犯罪学”，在既定社会条件下展开研究的制度犯罪学属于“具体制度犯罪学”，或可称“犯罪政策学”。

“具体制度犯罪学”只就既定社会制度下的具体公共政策(如产权制度、人口政策、财政政策、产业政策、社会保障政策、教育政策等)以及政策过程进行犯罪学评价，它只关注具体公共政策的性质及其变化对犯罪状态的影响，即对犯罪现象量的增减、类型结构变化所产生的影响。之所以要做如此限定，一是为了给制度犯罪学研究确定一个基本的研究前提，避免制度犯罪学研究陷于单纯的意识形态论战；二是考虑到只有在既定的社会条件下和在社会常规性运动的情况下公共政策的活跃性及其对犯罪问题影响的重要性才能够凸显出来，因而在既定基本的社会制度条件下展开研究才更具有现实意义。

制度犯罪学或具体制度犯罪学关注的焦点问题是：政府在解决犯罪问题中的作为如何？在解决犯罪问题过程中政府应当做什么(should to do)、能够做什么(can do)、打算或不打算做什么(choose to do or choose not to do)、已经做什么(have done)等问题。

为此，制度犯罪学或“具体制度犯罪学”主要研究以下具体内容：

——公共政策的好坏(如是否公平、是否决策失误)对犯罪状况的影响；

——政策时机(如政策出台时条件是否成熟、社会心理承受力如何)对犯罪状况的影响；

——政策执行(如是否违法行政)对犯罪状况的影响；

——公共政策的变动对刑事政策的影响(如对法定犯罪圈的划定的影响)；如何通过公共政策解决或克服犯罪问题；

——公共政策在防治犯罪方面的机会成本；等等。

社会管理体制(如政治体制、经济体制)与犯罪的关系问题，不应当被视为“元制度犯罪学”问题，而应当视为“具体制度犯罪学”问题纳入制度犯罪学的研究范围之中。

(二)制度犯罪学的基本命题与核心观点

在既定的社会条件下，公共政策与犯罪问题之间具有明显的相关性，犯罪问题是一个公共政策问题；作为公共政策问题的犯罪问题，应当通过良好的社会治理和良好的公共政策来解决，而不应当过分依赖于刑事政策或刑罚压制来解决。这是制度犯罪学的基本命题和核心观点。

围绕上述基本命题和核心观点，制度犯罪学坚持如下具体观点：

1.在现代社会中，公共政策是影响犯罪状况的最为活跃的因素或变量。在既定的社会条件下，对社会发展的方向和速度实际起着引领和调控作用的是公共政策。公共政策是一把“双刃剑”，好的公共政策有助于犯罪问题的解决，坏的公共政策则会导致或者助长犯罪问题的发生。

2.犯罪问题对于公共政策具有反作用。从犯罪经济学角度看，一定规模的犯罪现象是一个特殊的“社会产业”，也是社会资本的巨大损耗。一国的犯罪情况是该国基本国情的一部分。国家和政府进行公共决策时不能无视犯罪问题的存在，不能不考虑公共政策的社会治安方面的成本和收益。

3.应当通过公共政策解决犯罪问题。好的公共政策，就是好的犯罪对策。能够较好地处理公平与效率、发展与稳定等重大问题，促进社会和谐发展，减少社会问题出现的公共政策是好的公共政策，与预防和控制犯罪的专门对策协调配套的公共政策是好的公共政策。

4.保持较低的犯罪率和良好的社会治安秩序，是政府应当提供给社会的一个公共物品(public goods)。③犯罪问题的有效控制和适当解决，主要是政府的责任，而不能全部委之以公众。好的公共政策需要有好的体制和好的政府作保证。公共政策的好与坏，取决于体制的好坏以及政府(以及执政党)决策水平和执政能力的高低。

5.通过公共政策解决犯罪问题，是政府的一种“治道”，它追求的是对犯罪问题的政治解决和文化(伦理)解决。犯罪问题的政治解决和文化(伦理)解决，关键在于政治上的良治、文化(伦理)上的纯美以及社会关系的和谐。从本质上说，犯罪问题的解决过程是一个社会设计和人性管理过程。完善的社会、纯美的文化(伦理)加上全面发展的人，是有效解决犯罪问题的根本性条件。通过公共政策解决犯罪问题，是科学发展观、构建和谐社会的社会政治构想以及建立社会主义核心价值体系的文化(伦理)思想的内在要求。

(三)制度犯罪学的研究工具：政策分析(policy analysis)

政策分析是科学家与决策合作中产生的一个“混血儿”(hybrid)[1]102。在制度犯罪学中，政策分析是犯罪学家与公共政策相结合的一个适当途径，也是制度犯罪学最基本、最重要的方法和最基本研究的工具。

所谓政策分析，就是对具体公共政策的制定及其执行效果进行分析和评估。政策分析是一种个案研究方法。政策分析不仅要做到定性分析与定量分析相结合，而且允许进行政治和伦理方面的价值评判。政策分析的主要特征是：对公共政策加以解释而非描述；探究公共政策的原因和结果；尝试发出现适用于各种政策领域的一般性理论[2]41。政策分析的主要目的是甄别好的公共政策与坏的公共政策，并提出一定的政策建议(policy advocacy)。

在制度犯罪学研究中，政策分析的重点是对公共政策的社会治安效果加以分析、评估，即对某一项公共政策对社会治安的影响程度以及该政策在社会治安方面的机会成本大小进行分析、评估，最终据以提出合理化的公共政策建议。

制度犯罪学中的政策分析，核心是要查明制度与犯罪问题之间的相关关系或因果关系。其具体分析方法，既可以是描述性的，也可以是解释性的；④既可以是定性的，也可以是定量的。⑤运用统计学方法分析制度与犯罪问题之间的相关关系，寻求制度与犯罪问题之间的统计学因果联系或概率性因果联系，是查明制度与犯罪问题之间在无因果联系或高度相关关系的重要手段。

二、公共政策是影响犯罪状况的“有形之手”

制度或公共政策是一只影响犯罪状况的有力的“有形之手”，现代社会中的犯罪变动在相当大程度上取决于制度或作为制度的公共政策的取向及质量。

对于人类社会来说，制度有其必要性。制度以及作为制度的公共政策事实上是一种社会团结的“黏合剂”，也是社会发展和个人行为取向的“指引器”。它对于人类社会的安全与稳定有着重要的作用。政治学和政策学把公共政策的功能归结为以下几点：一是导向功能，即公共政策作为规范公众行为的社会准则，而在行动和观念上引导公众，告诉人们应当做什么和不应当做什么。这种导向作用，在社会变革期或转型期表现得尤为明显。二是管制功能，即公共政策旨在避免不利因素出现而对目标群体产生的约束和管制的功能。可以分为积极管制(激励)和消极管制(惩罚)两种。三是调控功能，即公共政策对利益冲突的调节和控制功能。四是分配功能，即公共政生对社会利益和资源分配与再分配的功能。其中所要解决的一个关键问题是恰当处理公平与效率问题[2][3]。

也许正是由于作为正式制度的公共政策具有上述功能，这只组织和调整社会的“有形之手”，也就同时成为了影响犯罪状况与动态的“有形之手”。政治学和政策学所概括出来的公共政策的上述每一种功能是否发挥，都与社会稳定与否以及社会犯罪状况有着密切的联系。

作为正式制度的公共政策，有着难以克服的“双面性”或“双重性”。一方面，它起着组织社会、引导社会、压制犯罪和维护社会秩序的作用；另一方面，它又可能给社会及人类带来伤害和副作用。从终极意义上讲，当国家以及由其生产的正式制度无比强大时，会极大地压制社会，不仅使人类付出自由代价和经济代价，还会产生专权、官僚主义以及种种政治罪恶。从现实来看，国家政治权威以及由此而生的正式制度(公共政策)的存在，也给人类带来了新的问题：政府可能违法行政和侵犯人权，权力可以被用来“寻租”并产生腐败，法律和公共决策可能“自摆乌龙”而引发种种违法犯罪。“规则是个好东西”，⑥但规则(制度、政策)也自有规则(制度、政策)之弊。从犯罪学角度说，正式制度以及作为正式制度的公共政策，不仅调整着社会，而且影响着社会的犯罪状况。任何国家中的犯罪现象，总是以一定的制度(政策)为背景而存在和变动。

现代社会的每一步变迁和每一次转型，几乎都离不开政府的主导和政策的推动。一次社会转型，就意味着一次制度设计和公共选择。在社会转型过程中，随之而来的是犯罪现象的明显变化——通常表现为犯罪的增长。因此，影响犯罪变化的那只有形的制度或政策“推手”往往会在社会转型过程中异常清晰地显现出来。在这一点上，中国当代尤其是改革开放以来的犯罪现象变化，是一个颇具标本意义的例证。

“中国在当今世界众多的国家中是独具特色的”，表现之一就是在中国形成了一种独特的制度文明[4]。这种独特的制度文明，深刻地影响着人们的价值观念和行为方式，也影响着中国的犯罪状况和变动趋势。因此，考察中国社会，研究包括犯罪问题在内的中国社会问题，必须结合这种独特的制度文明来进行。新中国成立60年来，中国社会的运动和发展始终是在强大的中央政权把握和调控之下推进的。中国的犯罪状况一直与政治生态息息相关，国家制定的刑事政策往往带有明确的政治意向、政府组织的与犯罪作斗争的方式往往与政治运动相交织，这是20世纪70年代末以前中国犯罪现象及其变动的一大特点。20世纪70年代末改革开放启动以后，情况逐渐发生变化。除了“严打”斗争以外，中国政府已经不再针对犯罪问题组织和发动大规模的运动式打击；即使是“严打”斗争也逐渐向常规化发展。但是，政治或政府对犯罪状况的影响并没有因此而褪祛，只是影响方式发生了变化。如果说20世纪70年代末以前政府是直接以强大的政治权力来控制犯罪，20世纪70年代末改革开放以来政府则主要通过公共政策来间接地影响犯罪。稍加考察就会发现，改革开放政策实施以及与之配套并作为其组成部分的各项具体政策的调整，对20世纪70年代末以来中国犯罪现象总量和结构的变动有着十分深刻的影响。应当说，20世纪70年代末以后中国政府主要通过公共政策来影响犯罪状况的做法，较之此前的强力控制的做法更符合社会发展的常态，因而也就更加值得关注和研究。总而言之，无论是在20世纪70年代以前还是以后，在中国犯罪现象变动的背后，总是能发现政府这只“有形之手”。政府就中国社会发展所做出的体制选择以及各项具体公共决策，都无时无刻不在影响着中国犯罪的状况及走向。

如果不注意到中国犯罪现象的这一制度背景或政策背景，将无法全面、准确地认识中国犯罪现象的本质和规律。由此推及一般，如果不注意到犯罪现象存在和变动的制度(政策)背景，所有的犯罪学理论都将无法全面认识人类社会犯罪现象的本质和规律。

三、传统犯罪学与公共政策之间“两张皮”现象

自19世纪末犯罪学作为一门学科诞生以来，西方犯罪学家们提出了种种理论和观点，并逐渐形成了所谓犯罪生物学理论(biological criminology)、犯罪心理学理论(psychological criminology)和犯罪社会学理论(sociological criminology)等犯罪学理论“三大支柱”。它们或坚持个体主义立场，用个体生理或心理因素解释犯罪行为发生的原因，或坚持社会结构主义立场，用社会解组、社会失范、文化冲突等因素来解释现代化背景下犯罪现象变动的原因。用社会解组、社会失范、文化冲突等因素来解释现代化背景下犯罪现象变动原因的理论，可以统称之为犯罪的现代化理论，是传统犯罪学理论中的主流。受西方犯罪现代化理论的影响和启发，我国犯罪学者曾经用“代价论”、“同步论”、“正比论”、“反比论”、“远正近负效应论”等理论来解释改革开放以来我犯罪现象变动和增多的原因。这些理论实际上是西方犯罪现代化理论在中国的翻版。

这些理论对于解释现代化背景下的犯罪变动，有其重要的理论价值和一定的政策启示意义，但它们有一个重大遗漏，即遗漏了对公共政策与犯罪问题相关性的研究。它们都没能深入到制度或政策层面去考察犯罪，没能发现影响犯罪变动的制度(或政策)“推手”。传统犯罪学研究着重于对个体因素或社会结构因素与犯罪现象之间的相关性进行实证性描述和分析，而没能进一步挖掘公共政策与犯罪问题之间的相关性。换言之，传统犯罪学理论只关注文化传统、社会结构等非正式制度与犯罪之间的关系，只关注在社会“自然秩序”下犯罪现象的“自然发展史”，而忽视了犯罪现象在制度或公共政策这只“有形之手”推动下的“人为变化”。我国社会学家孙立平在谈到我国学者对改革开放以来我国社会稳定问题的研究时曾清醒地指出：“从目前的研究来看，研究社会不稳定的基本思路是分析某些社会现象的结构变数与社会动荡的关系，而对其中的机制与逻辑缺乏足够的关注”。[5]这话用来评价上述中外犯罪学理论也颇为适当，其中所说的“机制与逻辑”，实指制度或作为制度的公共政策。

由于传统犯罪学的上述遗漏，使得犯罪学与公共政策之间至今还处于“两张皮”的状态，甚至对抗状态。“乍一看，传统犯罪学所关注的东西，与那些制定和执行与犯罪问题相关的公共政策(public policy regarding crime)的人所关注的东西是相吻合的。实际并非如此。大多数犯罪学教科书在其索引中都没有列出‘公共政策’这一词条。在政策的制定者中，有人对科学犯罪学持怀疑态度，有人甚至对科学犯罪学持敌视态度”。[1]⑦犯罪学理论经常被公共政策的制定者们视为脱离实际，政策制定者们处心积虑制定出来的公共政策(包括刑事政策)则往往被犯罪学家们批评为经验主义或长官意志。

犯罪学与公共政策之间“两张皮”现象，归结起来有两点具体表现。一是理论与实践之间“两张皮”，即犯罪学理论与公共政策实践(公共决策和及其执行)相脱离。这种脱离，既是理论与实践的脱离，也是知识与权力(政治)的脱离。⑧犯罪学理论与公共政策实践相脱离的具体表现就犯罪学家与公共政策实践互不沟通、互不“买账”。犯罪学家很少对某项具体的公共政策进行犯罪学评估并提出可行的政策建议，因而犯罪学理论很少能够对公共决策产生实质性影响；公共政策的决策者和执行者则很少听取犯罪学家们的意见，更谈不上主动问策于犯罪学家，他们往往凭主观意志或者经验“拍脑袋”来进行决策，至于这种决策的社会治安成本如何，全然不予考虑。因此，犯罪学家与公共政策的制定者、执行者之间，对于某些政策取向的评价往往相左。二是理论之间的“两张皮”，即犯罪学理论和公共政策理论相分离。犯罪学家和公共政策研究者术业各有专攻，学术界限严格，不越雷池半步。其结果是，犯罪学家在解释犯罪时，很少追寻个体因素和社会结构性因素背后的制度逻辑，很少注意到个体因素和社会结构性因素背后的那只“看得见的手”——公共政策；公共政策的制定者和执行者则很少考虑某一项公共政策在社会治安方面可能付出的成本和可能产生的收益。在改革开放初期制定国民经济和社会发展计划时，“效率优先，兼顾公平”曾经是一个具有重大政策导向性的提法。对于这个提法对社会公平以及我国犯罪状况的深层影响，或者说对因此而可能付出的社会伦理和社会治安方面的代价，决策者显然有欠考虑，现在看来颇为值得反思。

四、犯罪学由纯粹的实证科学走向决策科学

犯罪学与公共政策之间“两张皮”状态，可能会产生两个不良后果。一是使犯罪学成为在价值中立原则下走“纯实证”、“纯科学”的路子，不关心政治，不问社会改革，不考虑犯罪学理论研究可以为公共政策提供哪些有用而可行的建议或启示，因而严重妨碍犯罪学理论的发展和自身价值的实现。二是由于轻视科学知识并且逐渐形成轻视科学知识的习惯，公共决策和公共行政将无法成为一种“知识性治理”，⑨而只能是一种单纯凭借国家权力而对社会进行的强力管制。

现代社会的发展以及犯罪现象的变化，使得科学与政治(权力)相结盟、犯罪学与公共政策相结合，让犯罪学由一门纯粹的实证科学变成一门决策科学，从而获得一种政治献策功能，既是现实要求，也是理论上的需要。

进入20世纪尤其是20世纪六、七十年代以来，现代政府越来越注意运用公共政策对经济以及社会进行组织和管理，政府公权力扩张似有增速趋势。有人说，20世纪是政府行政权不断膨胀和扩张的世纪。国家和政府公权力的扩张，表现为社会生活的方方面面均被纳入国家制度和公共政策的调控范围之内，国家制度和公共政策取代非正式的社会制度成为调节社会成员生产生活的基本方式，而社会原有的自我调节机制和规则则被国家权力和公共政策所抑制或者与国家公权力结合在一起。[6]“政治现象在人类历史上产生之后，经历了几千年的发展，到今天它已经高度成熟，发展成为现代政治。不论在资本主义国家还是在社会主义国家，政治已经成为牵动着社会全体成员的利益并支配其行为的巨大社会力量。从这个意义上说，今天的人类才成为名副其实的‘政治动物’”。[7]总之，在现代社会，一切都在政治笼罩之下，一切都在政府公权力这只“有形之手”的掌控和调节之下。犯罪现象也莫能例外。现代犯罪学研究，必须在原有的社会学(犯罪社会学)、心理学(犯罪心理学)以及生物学(犯罪生物学)的眼光之外，再增加一幅敏锐的政治学、政策学(制度犯罪学或犯罪政治学)眼光。用上述眼光武装起来的犯罪学就是科学知识与公共政策相结合而形成的“制度犯罪学”。借助政治学、政策学眼光，制度犯罪学获致了一种特殊的政治献策功能而成为一门决策科学，并成为与传统犯罪学理论“三大支柱”[8]比肩而立的犯罪学“第四支柱”。

犯罪学与公共政策的结合本质上是科学(知识)与政治(权力)的结合，实现这种结合是有不小困难的。⑩这就需要犯罪学研究者们有意识地去促成这种结合。促成这种结合的具体方式就是犯罪学家主动地进行公共政策分析。具体点说，犯罪学应当把公共政策纳入自己的研究视野，犯罪学家应当积极主动参与政治和公共决策，为公共决策建言献策。犯罪学家应当主动参与政治和公共决策、政治家也应具有一定的犯罪学思维。

注释：

①有学者把由设计而来的制度称作“外在制度”，把由演化而来的制度称作“内在制度”。参见(德)柯武刚，史漫飞.制度经济不：社会秩序与公共政策[m].韩朝华，译.商务印书馆，2004：35-37.

②公共政策是政府对社会资源所做的权威性分配，即政府就一些具体公共事务做出的公共选择。政府选择做什么或者选择不做什么，都是公共政策，所有的法律、法规、政策、规章、制度等都属于公共政策。(转引自谢明.政策分析概论[m].中国人民大学出版社，2004：23.原文出自(美)托马斯.戴伊.理解公共政策(上册)[m].美国培生公司，1975：1.)相对于传统、习俗、道德以及与之相适应的社会交往关系等，公共政策属于正式制度，相对于社会基本制度，公共政策则属于具体制度、次级制度。“公共政策作为规范公众行为的社会准则，其对公众行为具有重要的引导作用，这种引导既包括行为的引导也包括观念的引导，它告诉人们要以什么为标准，应该做哪些事和不该做哪些事”。(谢明.政策分析概论[m].北京：中国人民大学出版社，2004：91-92.)。

③公共物品(public goods)与私人物品(private goods)相对。在公共政策理论中，公共物品是指那些能够被所有人得到的物品或服务；私人物品是指那些通过市场选择而被个人消费的物品。公共物品具有不可分割性，面向所有人，不具有排他性；私人物品则带有明显的排他性。例如，“让每一个公民都享受到改革开放的成果”这句话中所说的“改革开放的成果”，就是改革开放政策所产生的公共物品，它应当为我国所有公民所共享。需要注意，公共物品与私人物品这种两分法具有相对性。公共物品与私人物品之间的界限有时并不很清晰。但是，说保持较低的犯罪率和良好的社会治安秩序是政府应当提供给社会的公共物品，可能不会有多大争议。

④描述性研究，是指运用统计、调查等方面的资料来陈述、反映事物的现实状况，它主要回答何时、何地、何人发生了何种事情。解释性研究，是指对所描述的事实的原因进行解释，回答为什么、怎么样等问题。

⑤定性研究，是指用准确的语言来描述客观事物，而不进行数量测量和分析。参与性观察就是一种典型的定性研究。定量研究，是指运用数据测量和数据分析的方法来对事物进行研究。

⑥《规则是个好东西》，.cn，2008年11月12日03：36，舜网—济南日报。该文说：“事实上，规则乃是我们所掌握的一种手段，用以应对我们对特定行动之结果的无知；再者，我们赋予这些规则的重要性，不仅是以它们致力于防阻的那些可能会产生的危害的量为判断基础的，而且也是以(在规则被无视的情况下)危害产生的可能性程度为判断基础的。这两个事实表明，只有当这些规则得到长期遵循的时候，它们的作用才会得到发挥”。“倾力关注可见的短期结果，会一步一步地把整个社会变成一个可操纵的组织。与此同理，如果我们只埋头于即时性的直接结果，那么从长远的角度来看，牺牲的就肯定是自由。因此，一个由‘法律支配’的社会(nomocratic society)，必须把强制完全用来实施那些有助益于一种长远秩序的规则”。

⑦james f. gilsinan: criminology and public policy: an introduction. 1990 by prentice-hall, inc. page ix

⑧有人说“社会科学和公共政策之间的联系可以被看做知识和权力的关系”。按此说法，犯罪学与公共政策的关系是一种知识(科学)与权力(政治)的关系、犯罪学与公共政策实践的脱离，则是知识(科学)与权力(政治)的脱离。参见中国社会科学杂志社编.社会科学与公共政策[m].社会科学文献出版社，2000：253.

⑨关于“知识性治理”的提法，参见谢明.政策分析概论[m].北京：中国人民大学出版社，2004：5-6.该书中的提法是“知识性统治形式”。

⑩西方犯罪学家以及社会科学家认为，犯罪学与公共政策之间的区别是科学(知识)与权力(政治)之间的区别。有学者认为，科学(社会科学、犯罪学)与政策(公共政策)之间在基本目标上互不相同，这给二者的结合造成了一定的困难。科学追寻的是真理和事实真相，政治和权力追寻的则是具体政治目标或政策目标的实现。有学者指出，作为科学知识的犯罪学追求对事物(犯罪现象)的多因性解释(力图穷尽事物发生的所有原因)，作为政治或权力知识的公共政策则追求问题的实际解决，或者说追求问题解决方案的实用性和可操作性。社会科学家(包括犯罪学家)通常采用自然科学方法来解决社会问题，他们采取的问题解决方案具有以下特征：从特定视角对问题进行理论表述；强调知识性(knowledge)，而不是强调有用性或实用性(utility)；通过对标准研究方法的严格使用而消除冲突性解释；研究过程具有周延性。政治家或公共政策的制定者采取的问题解决方案则通常具有以下特点：把问题限定在能够解决的范围内或者任期内可解决的范围内；解决问题是第一目的，问题解决方案的实用性比知识性更重要；无力、也没兴趣追寻问题的根本原因。参见james f. gilsinan: criminology and public policy: an introduction. 1990 by prentice-hall, inc. p. 4-6.

【参考文献】

[1]james f. gilsinan: criminology and public policy. 1990 by prentice-hall, inc. p 102，“preface”.

[2]谢明.政策分析概论[m].北京：中国人民大学出版社，2001：41，28-30.

[3]宁骚主编.公共政策[m].北京：高等教育出版社，2000：163-165.

[4]李楯编.法律社会学[m].北京：中国政法大学出版社，1998：585.

[5]孙立平.转型与断裂：改革以来中国社会结构的变迁[m].北京：清华大学出版社，2004：125.

社会治理的问题和对策篇（4）

关键词：社会治安；综合治理；特点；问题；政策

Key words： social security；comprehensive management；characteristics；problems；policy

中图分类号：D631.4 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）30-0328-02

0 引言

社会治安问题是关系到社会稳定和社会和谐的重大问题，随着我国社会主义现代化发展进程的不断推进和深入，社会治安综合治理受到社会的高度重视并被逐渐提上日程。社会治安综合治理政策被广泛应用在社会治安管理上，对我国社会治安工作起到了十分积极的作用。但是目前的社会治安形势仍然很严峻，并没有从根本上扭转违法犯罪行为增多的势头，仍然存在着很多问题对其治理工作起了限制和阻碍作用。一味的严打或者宽松化治理并不能有效地进行治理。只有继续不断建立和完善相关的治安综合治理政策等法律体系，为治安综合治理工作提供一定的方针和指南，才能更好的为社会治安综合治理工作服务和指导，提高社会治安综合治理的工作成效。

1 社会治安综合治理政策的特点

在社会治安治理工作中，我国主要是以政策的形式进行实施。社会治安综合治理政策大致有以下几个特点，现做如下分析：

第一，社会治安综合治理政策是指按照党的政治和组织领导机制所构建的综合治理领导体系。其既不需要设立专门的法定实施机构，也不需要改变法律规定的国家机关组织管理。其领导体系就是指按照党的统一领导，对社会治理工作由党和政府共同管理，办事机构对其进行具体管理，同时明确各单位的职责。上至省市，下至县区、乡镇都必须建立和完善社会治安综合治理领导机制，以便使得社会治安治理工作能够进行明确分工。权责明确，促进社会治安综合治理工作的顺利开展。

第二，以社会治安综合治理政策为指导和标准，对综合治理的相关管理规范加以明确。在综合治理的区域，以属地管理为原则，明确主管人的责任，并且以“系统抓和抓系统”的方式进行辅助。对于国家各个部门来说，要进行齐抓共管，一切治理措施都必须以综合治理方针为标准，对于基层中的各个单位来说，则可以进行群防群治，专心管理好本部门的人员，处理和本部门、本单位的治理工作，做到各尽其责。

第三，社会治安综合治理的调控手段要以政策性责任为核心。可以采取综合治理目标责任制以及一票否决制来进行实施，或者还可以取消评先评优的资格，甚至将个人的政治荣誉和工作成效相联系等方式来提高治安人员的工作热情和办事效率。

第四，社会综合治理政策具有非常广阔的实施主体。在社会治安综合治理工作上，无论是政府机关，还是社会团体以及企事业单位，都是政策实施的主体，对综合治理工作负有相应的责任和义务，加强对其人员和资产的管理，以便进一步促进社会综合治理政策的建立和完善。

2 社会治安综合治理政策的优缺点

2.1 社会治安综合治理政策的优点 政策实施方式在对社会治安问题进行综合治理时具有其独特的优点。

第一，社会治安综合治理政策实施机制较为灵活。如果国家对社会治安的相关法律法规的；立法比较滞后，为了促进社会治安综合治理工作的顺利进行，可以率先实行治安综合治理政策对其进行指导。

第二，按照社会治安综合治理政策进行实施可以不必新建实施机制。其完全可以以现行的体制为标准和依托，专门的国家实施体制不必建立。

第三，通过社会治安综合治理政策来对各个单位和相关人员的升迁奖惩进行约束和管理，可以进一步明确其职责，促使其能够严于律己，提高其自身的治安治理效率和质量，维护社会的稳定和和谐。同时按照政策进行实施比较符合目前我国的相关法律制度，让政府政策可以先行发挥作用。

第四，社会治安综合治理政策具有一定的权威性和普遍约束力，其具有较强的影响力，通过相关的指令和措施，可以促使省市县级等各个区域和各个单位的人员能够进一步明确责任，加强对社会治安综合治理的工作。

2.2 社会治安综合治理政策的局限性 政策在社会治安综合治理工作中也存在着一些不足之处。首先，政策具有严格的要求，原则性较强，缺乏一定的规范性措施，对社会治安综合治理操作方面有一些不利影响。其次，国家不能要求政策强制执行，使得政策的权威性和实际执行情况仍然和预想方案存在一定的差距，缺乏一些必要的法律依据和法律基础。再者，政策的实施主体也未进行明确规范，对负责综合治理并进行实施的国家管理和部门以及群防组织的性质和职责范围进行明确确定，使得社会治安综合治理缺乏严密的分工层次，管理体系未能有效建立开来。另外，社会治安综合治理工作没有严格的监督机制对其进行监督和检查，导致在治理过程中投机违法现象频发，人员治理的积极性不高，给社会治安工作的有效进行带来很大的难度。

3 社会治安综合治理工作中存在的主要问题和建议

3.1 主要问题 社会治安综合治理过程中也存在着很多问题和难题，社会矛盾较多，大致表现在以下三个方面：

第一，对社会治安综合治理机构缺乏明确的定位。管辖综合治理机构缺乏明确的地位，难以断定其是属于政府还是党委。并且治理工作的连续性较差，缺乏具体的实施和治理计划，权威不足，容易受到人为因素的影响。导致治理工作的实践性较差，流于形式，治理效果并不明显。

第二，人员编制不合理，缺乏足够的资金保障。尽管政府对综合治理的人员编制以及资金投入等问题进行了明确的规定和要求，然而地方资金有限，尤其是对于县镇乡等基层来说，财政更为吃紧，要想加大对人员编制和资金的投入力度，有点力不从心，使得综合治理机制难以有效地建立和完善，对社会治安综合治理难以起到实质性的指导和帮助。

第三，治安防范工作力度不足。有些地区的治安防范工作较差，缺乏一定的治安措施和治安体系，导致违法犯罪现象经常发生，进一步加大了治理的难度。

3.2 社会治安综合治理的有效建议 对于社会治安综合治理政策的制定来说，一定要严格按照科学发展观的要求，结合不同区域的经济发展水平和实际治安状况制定科学合理的治理政策，涉及到更为广泛的区域，并且对治理措施进行细化规定和要求，避免出现纸上谈兵的现象。另外，由于我国的经济发展战略会出现一些变化和调整，对于综合治理政策也要随之进行相应的调整，以便能够为社会治安的治理工作提供坚强的后盾和保障。对于社会综合治理工作来说，明确各级政府的治理范围和职责，加强对人员的合理编制，并建立一定的监督机制是十分必要的。

4 结语

综上所述，社会治安综合治理政策对于社会治理工作发挥着十分重要的作用。在政策的指导和服务下，明确社会治安综合治理的分工和职责，对人员进行合理编制，并进行有效的监督，可以提高治理成效，维护社会的稳定和和谐。

参考文献：

[1]张传玲.关于社会治安综合治理问题的探讨[J].商情（教育经济研究），2008（06）.

[2]卢虎.为经济建设保驾护航──毛口乡抓社会治安综合治理工作扎实有效[J].农村经济与技术，2001（02）.

社会治理的问题和对策篇（5）

中图分类号：F019 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）08-0183-02

一、社会治理政策创新的困境

20世纪末期兴起的治理理论，为社会运行和发展打开新的视角，引起学者对社会治理的探究。西方国家的社会治理政策主要解决社会冲突、民主失灵、市场无效和危机风险等问题，而我国的社会治理政策是随着市场经济发展引发的一系列社会现象而灵活调整和变迁的，需要政府主导、各阶层广泛参与，在此基础上协调社会关系、化解社会矛盾、营造和谐的社会环境，主要按照管理―治理―善治的轨迹演变和创新。之所以会有这样的不断创新，主要是基于以下背景[1]。

（一）社会矛盾引发的治理成本增加

社会的深入发展引发各种类型的矛盾，矛盾的集中和频发成为社会治理成本增加的诱因，尽管我国采取多种手段治理社会矛盾，但仍然是有增无减，反而愈演愈烈，如城市拆迁、贫富差距、劳资矛盾、分配失衡、雾霾危害和等，矛盾的出现必然阻碍社会的发展，成为社会和谐的隐患，政府为了社会和谐和经济发展有必然会采取有效对策予以解决和处理，拆迁补贴、利益调节、处罚没收、局部微调等方法的运用，并没有实质性地解决这些社会矛盾，反而增加了治理成本，激化了社会矛盾。

（二）社会组织畸形发育造成社会力量弱小

社会治理应该打破政府一家独大，鼓励更多的社会组织参与社会治理，但在长期政府主导的体制下，社组织发展受限，往往没有发挥出更多的力量治理社会问题，他们表达自身意愿的渠道狭窄，权力范围较小，都没有能够有效参与到社会治理活动中来，政府也没有根据社会组织的特点进行合理定位，“强政府、弱社会”的格局依然没有打破，由此造成社会力量弱小，无法独立承担社会责任，其自身的功能和作用没有完全发挥出来，失去了发展的动力。

（三）社会认同危机使社会缺乏共识

市场经济作为一种竞争性经济形态，在快速发展的过程中加剧了社会阶层的分化，使个体、组织等认同出现危机，其本身的利益诉求和表达没有真实有效的发挥出来。多数个体和组织都隐藏自身的能力和要求，社会认同必然出现危机，加之社会组织和个体的信仰、价值观和意识形态的冲突和差异，引发了更多的社会思潮，给社会的和谐带来束缚，使社会缺乏共识，多样化的社会理念引起认同的危机，也不利于经济、文化等内容的整合[2]。

（四）社会阶层分化导致更多的社会失范

由于阶层利益、结构、地位等方面的分化日益明显，社会行为的表现也多种多样，不同阶层的个体和组织的生活方式、生产水平、收入比例和价值导向都不同，根据收入、权力、成分、文化等又区分为更细的社会阶层，阶层固化逐渐让位于阶层流动，社会风险、危机和冲突更加多样，社会失范现象比过去更多，出现假冒伪劣、投机取巧、偷税漏税、坑蒙拐骗、腐败交易、诚信危机、道德缺失等不良的社会失范现象，必然给社会的安全稳定带来严重影响。

二、社会治理政策创新的对策

为有效解决社会治理政策创新的困境，就要从政策上实现社会治理的创新。

（一）通过机制构建降低社会治理成本

在全面建设小康社会的基础上，坚持不懈地健全社会治理机制，以法治化和现代化推进社会治理的良性秩序，找到化解社会矛盾的基点。通过建立有效的理性问责机制、信息公开机制、矛盾预防机制、风险评估机制、诉求表达机制等，保障公众权益，调节公众矛盾，真正建立行政和司法调节的联动体系，降低社会治理成本。当前，我国不断强调和凸显依法治国的重要性，针对社会矛盾强调通过法治方式来化解，解决社会各阶层的违法和不作为现象，运用法治思维和方式处理社会治理问题，尽可能发挥各阶层、组织的力量，凸显法律法规、章程公约的积极作用，体现社会治理的法治化理念[3]。

（二）赋予社会组织更多的治理权力

推进政社分开，积极培育社会组织，明确社会组织的地位并赋予其合理合法的权力，激发社会活力，壮大社会力量，这也是推进社会治理现代化的重要路径。要避免政策的中断，就要在政策中明确社会组织的治理范围、领域、环节和权力配置的长效性，为推进治理现代化提供信息平台，畅通政府与社会组织的交流环节，增强政策的平衡，尽可能设置政府与社会组织的良性沟通渠道，发挥更多社会组织的监督和控制职能，稳定社会运行方式，加快社会民主进程，提高社会公众对社会事务的管理和参与水平[4]。

（三）重构社会认同体系

通过扩大政策机制，重构社会认同体系；通过政策的宣传教育及沟通，强化思想意识体系，完善公众利益诉求表达，沟通政府与公众的对话，实现不同阶层、群体和组织利益的平衡，凝聚社会共识；通过优秀文化成果和传统思想引导，实现观念整合，针对不同阶层的利益诉求突出重点、树立典型，以正确的价值观念和主流意识引导社会文化思潮，提高社会公众的文化认同感。始终以社会主义核心价值观和马列主义为作为政策平衡的主流思想，扩展政策宣传的渠道，使这种主流思想能够在实践中得到实质性弘扬。发挥政策的鼓励性和煽动性，在公众价值观念和行为多元化的基础上，积极培育并渗透社会主义核心价值观，整合社会公众的观念、思想和行为，为社会治理现代化提供强劲动力[5]。

（四）合理搭建阶层平台减少失范行为

通过政策构建政府牵头、社会组织和公众广泛参与的社会治理结构，发挥各阶层的主动性和积极性，还要构建道德、体制和法律三位一体的管控体系。道德和体制要通过政策的教育、引导和共识，以社会道德规范为核心实现社会的和谐稳定，调节社会公众的观念和行为，确立适应当前经济和社会发展的规范和标准，使之成为社会治理的自觉道德精神。科学的治理体制强调政府的核心地位并转变政府的角色和职能，在明确法治政府、透明政府、分权政府、服务政府作用的同时，赋予社会较大的自，由社会公众自发组成不同类型的管控组织，对失范行为和现象实施有针对性的控制，将社会失范控制在有效范围内，从而保持社会和谐。法律的管控则要构建适应社会治理的法治体系，按照法律程序推进依法治国，凸显法治在社会治理中的地位和作用[6]。

三、社会治理政策创新的经济分析

从经济学角度来看，社会治理政策创新是与市场经济发展紧密相连的，经济发展决定社会治理的水平和政策的调整，社会管理与计划经济及计划向市场转轨的经济形态有关，而社会治理又与市场经济快速发展直接相关，未来社会的高度和谐化必然要求社会治理政策以善治为导向来具体实施。

根据社会治理政策的演进，未来的创新必然与经济发展水平相符，才能解决现实经济形态下的社会问题，而社会问题的出现和矛盾的爆发都是社会运行到一定程度，经济决定下的产物，而社会治理政策的设计也要以经济发展水平为依据突出重点，符合社会实际情况，才能便于执行，发挥社会治理政策的引导和调控作用，实现社会的和谐稳定。

（一）社会治理政策创新符合经济发展水平

过去的计划经济束缚下，我国社会治理工作相对简单，没有多样化的社会矛盾和分歧，而计划经济向市场经济转轨的过程中，市场经济本身的竞争性、盲目性等使社会各阶层以经济利益为驱使和导向，社会各行各业都以经济水平和地位为衡量标准，此时的社会治理政策主要强调管理社会，保持社会的高度统一，而21世纪后，我国强调大力发展市场经济，以建立中国特色的市场经济为向推动社会的发展，经济快速发展出现了更多的社会问题，社会、政治和文化的进程跟不上经济发展速度，必然出现利益分化、贫富差距等社会问题，也出现发展经济而牺牲环境的雾霾现象，更出现强拆、高速建设等符合经济发展水平的现象，充分说明了社会治理政策的不断创新要符合经济发展的水平。

（二）经济引导下的社会治理政策更有利于解决社会问题

社会问题是伴随着经济发展程度和水平而出现的。在经济引导下，各阶层、各组织都要按照经济发展方向和重心明确自身的利益诉求，按照经济地位参与社会治理过程。政府要为维护经济利益而不断扩大社会治理主体的范围，营造更加灵活的治理环境，从而满足各阶层的利益，提升社会治理的水平。在经济利益的引导下，各社会治理主体要求在政策的创新中摒弃治理环境中的不当措施和方式，调动和激发社会治理主体的积极性和创新性，使其能够以经济为导向，按照社会运行规律和市场经济水平开展相关的治理工作，将社会治理的积极要素调动起来服务于社会治理的各个环节、领域和范围，构建符合经济水平的新机制。

（三）明确社会治理标准的基础上构建相应的经济指标

社会治理标准根据当前的经济形势拟定，主要从公共服务、养老保障、卫生医疗、公共交通、公共住房、就业创业、环境保护等众多方面设定相应的标准，各地区、各单位和部门还要考虑经济实力和水平有针对性地设置相应的标准，在此基础上，还要有效构建科学的经济指标，经济指标要与社会治理标准相协调，要清晰明确、具体可行、便于操作，使之更能符合社会治理的发展要求，成为激励和约束社会治理主体的主要依据，对各社会治理主体起到引导和监督的作用。这样的经济指标才能与社会治理标准相得益彰，推动社会治理的有序发展和渐进创新。

总之，从经济学视角解析社会治理政策的创新，就要从经济发展水平入手，衡量相应的社会治理标准，推动社会良性运行，以政策作为主要引导力量实现社会的和谐发展，才能缓解社会矛盾，实现我国社会治理现代化目标。

参考文献：

[1] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：4-5.

[2] 吴晓燕，关庆华.从管理到治理：基层社会网格化管理的挑战与变革[J].理论探讨，2016，（2）：147-152.

[3] 赵涟漪.我国政府社会治理存在的问题及对策[J].河南社会科学，2014，（9）：26-28.

社会治理的问题和对策篇（6）

〔摘要〕政策法学并不是要平面化地探讨法律与政策的关系,而是在对中国目前的政策和法律双重思考的前提下,试图建立两者的关系性审视视角,进而经由对中国现实的一系列政策“问题化”的方式来重新定义中国法治。因此,政策法学是对“中国法律理想图景”建构的一种尝试。 〔关键词〕政策,政策法学,中国法学 一、引言 改革开放以来,我国在经济、文化和社会生活领域发生了一系列深刻而巨大的变化。经济高速发展,社会结构出现转型。与此同时,也暴露出诸多问题,特别是一些深层次的问题。乐观主义者认为,这是希望的春天,我们将迈向更加美好的明天;悲观主义者认为,我们的问题成堆,我们一刻也不能掉以轻心。但是,不管怎么说,一个毋庸置疑的事实是,在这场持久而又极具影响力的变革中,党和国家的政策发挥了并且仍在发挥着主导作用,从城市到农村、从经济到文化、从宏观到微观,莫不如此。从1978年安徽凤阳小岗村18户农民秘密签定契约,决定将集体土地承包到户,搞大包干,到1982年《全国农村工作会议纪要》肯定家庭联产承包责任制,再到2009年的《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》;从1984年国务院发出《关于进一步扩大国营企业自主权的暂行规定》,到1994年《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》,再到1999年党的十五届四中全会通过《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》;从1984年党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》,到党的十四大确立经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济,再到党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。我们对中央这一系列重大政策的简单回顾,以及中央各部门、地方各级党委和政府、地方各级部门改革开放以来通过和实施的一系列政策,足以说明政策在我国经济和社会社会生活中所发挥的主导作用。而与政策的主导作用形成鲜明对照的是,法律在其中发挥的作用明显不够,与这场巨变不太相称。尽管依法治国,建设社会主义法治国家的主张已经写进了宪法;尽管伴随着改革的脚步,国家制定和出台了大量的法律法规和规章;尽管法学教育事业呈蓬勃发展之势;尽管法学家队伍和法律职业群体日见庞大;尽管普通公民运用法律解决纠纷的意识不断增强。但是,就法律对这场巨变的参与度和实质性影响而言,顶多也就是一条比较重要的辅助线,法学家顶多也就是呼喊着宪政、司法独立、人权和正义等口号的啦啦队,他们寻求的更多的是纸面上的光彩,而不是对中国社会进程的实实在在的影响,看起来非常的气派,但是谈不上有力。这是法律自身无法克服的必然性的命运,还是我们对法律和政策的双重误解所导致的一种难看的结局?答案显然是后者。所以,虽然我们不能回到昨天的起跑线上,凭借今天对昨天的想象重建昨天,把昨天揽入我们理想主义的怀抱,但是,我们对昨天的想象,对于我们更加合理地生活在今天,更加合理地走向未来,仍然是十分有益的。因此,对法律和政策进行必要的关照,甚至是全方位的透视,应该是一件十分有意义的事情。这其实仍然是对法律应该是什么,法律在中国能做什么这一系列重要问题的追问。 二、历史的误区——政策与法律的分野 我国的改革开放从党的十一届三中全会起步,党的十二大以后全面展开。它经历了从农村到城市,从经济体制到各方面体制的改革,从对内搞活到对外开放的历史进程。该历史进程完全可以说是在党和国家的一系列政策主导下而逐步展开的。同样是从1978年改革开放始,“中国在重新进入世界结构的同时启动了认识和实践中国法制之全面建设的历史进程。”(1)“在此历史进程中,中国法制建设因最初对‘文革’无法状况的反动和此后对现代法制国家的诉求,而始终处在一个大规模的‘立法阶段’。”(2)同一历史进程中政策和法律的展开,使得我们十分有必要探究二者在历史上的关系。 中国的法制/法治建设理论从改革开放一开始就表现出了与政策的排斥,这是因为在中国的法制论者认为,法治是对传统人治的反动,而我国的政策在中国法制论者看来则是传统人治的最典型、最全面的表现方式,改革开放以前我们所出现的失误在很大程度上被归结为是政策上的失误就是很好的说明。这是因为他们以为,错误的政策固然应该受到追究,但是政策本身的人治性质,它的随意性更应该受到追究,而此种追究自然而然地被切换成了对法治的诉求。于是,在处理政策与法律的关系时,将政策看作是一种不正常的、违反法治的、临时性的存在,需要 将其纳入法律的轨道。这实际上是从新中国改革开放以前的法制实践中概括和提炼出了具有中国特色的“政策法”概念。“所谓‘政策法’,是指这样一种不稳定的法律实践状态,即在管理国家和社会生活的过程中,重视党和国家的政策,相对轻视法律的职能;视政策为法律的灵魂,以法律为政策的表现形式和辅助手段;以政策为最高的行为准则,以法律为次要的行为准则;当法律与政策发生矛盾与冲突时,则完全以政策办事;由于政策是党的领导机关所制定的,又靠党和国家的各级干部来执行,因此,在实践中形成‘人’的作用高于‘法’的作用的普遍见解。”(3)但是,我们从中国改革开放的实际历史进程中已然发现,在中国法制论者经由对政策的简单排斥而寻求法治之正当性的做法,并没有使政策实际影响中国社会进程的作用降低,同时,政策也没有以他们所认定的那种法律形态出现。相反,政策在中国改革开放的进程中扮演了远较法律重要的角色。与此同时,中国之法治建设所确立的“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的模式;中国法律所表现出来的形式化的特征;中国法律对逻辑和概念的过度关注等等诸如此类的弊端,使得中国法律一方面没有较深入地参与到中国改革开放的进程中,从而对中国的改革开放形成实际的影响;另一方面,中国法律本身也违背了中国法制论者的初衷,没有呈现出理想化的状态。总之,法律在中国改革开放的历史进程中,更具有表面合法化的特征,实际上表现出来的是内在的空虚。(4) 因此,在改革开放进程中,法律与政策出现了分野,二者的关系是一种悖论。中国法制论者全然没有意识到他们对政策的简单化认识和处理,非但没有影响政策本身,反倒使得自己的作用不尽如人意。 三、政策法学的理论和现实依据 西方法律政策学主要包括对法律政策的研究、对法律的政策学研究和对政策的法学研究三个方面。“广义的法律政策是指为达到一定的社会目的而在法律上采取的各种手段和方法。在此意义上,法律政策不仅包括立法政策和司法政策,而且包括社会政策的一切领域(如住房政策、农业政策、药品政策、卫生健康政策、劳动政策、人口政策、环境政策,等等)。狭义的法律政策仅指立法政策,即在立法上为解决各种社会问题、达到一定社会目的而采取的对策。”(5)对法律政策的研究主要体现在欧洲大陆学者的研究中。对法律的政策学研究,主要以美国政治学者和政策学家哈罗德·拉斯韦尔和国际法学家M·S·麦克道格尔为创始人和主要代表。他们用政策的观点和方法来研究法律现象。对政策的法学研究以美国学者德沃金、格雷、博登海默等法学家为代表。他们侧重于从传统法学的内部视角来研究对法律影响日益深广的公共政策,并把公共政策内置于法律之中,把政策看作是法律的一个重要组成部分。(6) 我们使用政策法学这个概念,并不是要平面化地探讨法律与政策的关系,将二者进行简单的界分和关联;也不是要便利地使用西方有关法律政策学的理论来进一步理解中国法律与政策的关系;更不是要在中国法学研究的现有领域内,为政策找到一处安身立命的场所。而是要立基于对法律乃至于法治的更加深化的认识,以中国已然和正在进行的以政策为主导的改革为切入点,试图重新建构一种关于“法律”或“法律秩序”的想象方式,用邓正来先生的话来说,就是“把那些被我们视为当然的问题重新‘问题化’,而其间首当其冲的便是把我们在这26年中所‘说’的、所‘用’的和所‘定’的法律以及这些‘说’‘用’‘定’赖以为凭的想象重新‘问题化’。”(7)而要达到此种目的,就应该首先明确我之所谓的政策法学的理论和现实依据。 (一)政策法学的理论依据主要就是我们对法治的深层次的认识。现实中国选择了法治,放弃了人治,这虽然表明我们已经无可挽回地走上了法治的不归路,但是,法治理想在中国变为现实却绝非易事,相反,近三十年的实践雄辩地证明,法治给中国带来的还有更多的困惑。造成此种困惑的原因固然有很多,但是,人们日益牢固的法治情结和法治在中国社会的展开所形成的内在冲突,却是不能忽略的,而消除或降低这种冲突首先有赖于我们对法治的深层次认识。 关于法治的认识有很多,可谓不胜枚举。但是从更根本的角度来讲,“法治是一种文明秩序。文明秩序是形成一个社会的政治、经济乃至文化秩序的基础,是一种元秩序(meta-order)。以法律为核心建立起来的社会框架,即‘法治’,可以称之为法律文明秩序。”(8) “作为法律文明秩序的法治由以下四个方面的内容构成:以法治文明为主导的权威系统,以权利和法律为中心的概念范畴系统,以司法制度为社会最基本的制度安排和以个人权利及法律为依归的文明秩序意识。”(9)“在法治社会中,政治活动被规则化、程序化。政治合法性的意义完全在于被合理化了的程序的合法性。具体表现在选举的程序、立法程序、司法程序及政治参与等方面。与政治的规则化、程序化相一致,法治社会中的经济活动也被规则化和程序化。和关系经济或者伦理经济相比,可以称之为规则化的经济或市场经济。经济活动纯粹以赢利为目的,经济活动的规则公开化、标准化、规模系统化。”(10)於兴中先生以上关于法治的论述已然揭示了这样两个需要我们加以重视的问题,一是作为文明秩序的法治就发生学意义而言,是产生于西方的,在历史上与中国无涉;二是虽然中国历史上未曾出现过法治这种社会形态,但是,既然当下中国选择了法治,实际上也就是选择了一种新的社会秩序,因此,我们完全可以说,当代中国的社会变革,其实质就是以法治为价值趋向的社会秩序的重建。而中国改革开放近三十年的历史,一方面是以政策为主导的社会变革历程,另一方面,我们又试图赋予中国的社会变革以法治的意义。政策与法治在中国社会的这种独特境遇,无疑是我们理解中国社会,重建中国社会秩序不可或缺的重要视域。而於兴中先生关于法治的极具根本性、洞察力和解释力的认识,既为我们找到了理解和解释中国法治建设之现状的理论依据,也为我们谋求中国法治之未来发展提供了较为宽广的视域。同时,也理所当然地构成了政策法学之立论的根据。 (二)转型中国所固有的特征成为以政策为主导的中国社会变革的现实依据。当前的中国社会处于转型之中,故以转型中国命名之,人们在这一点上可以说达成了共识,惟独对转型中国所包含的深刻含义显得认识不足。多数人可以说是将转型中国看作是一种不正常的、临时性的存在,从而与理想中的那个中国相对立,这种以批判眼光对待转型中国的做法,是对转型中国意义的严重缩减。这种做法在对待政策与法律的问题上显得尤为突出,那便是通过政策与法治的切换非常便捷地达致了转型中国与理想中国的切换,而这样做的一个严重后果是用想象中的法治中国的意义替代了现实中国的意义,从而出现了现实中国与理想中国的倒置,结果是全然没有意识到法治中国是现实中国的展开,从而忽略了或者轻视了政策在转型中国的意义。 转型中国意味着中国问题的复杂性、分散性和不确定性,而且这些问题是以“问题束”的形式存在的,这实际上就赋予了政策以持久的生命力,而绝非一种临时性的存在。这是由政策的目标工具性、特殊针对性和应对即时性等特点决定的,同时也是由法律的滞后性、稳定性和普遍一致性等特点决定的。比如说频频发生的矿难既包含着矿主为了牟取暴利而违法的问题,也包含着矿工为了求得生存与矿主建立起来的事实上的同谋关系;既包含着为了发展一方经济而存在的地方保护主义问题,也包含着权力腐败问题。而且这些问题可以扩展或演化出更进一步的问题,比如说中央与地方的关系问题,中国现代化进程中的农民命运问题,党的领导和依法治国的关系问题,等等。所有这些问题并不是以一致的方式、一次性表现出来,并且在不同的条件下有具体不同的表现,同时又显示出某些整体上的一致性。这就使得通过法律统一解决这些问题,在事实上是无法应对的,而政策恰恰具有其优势。 四、政策法学——中国法律理想图景的建构 前面对政策与法律的关照并没有给出政策法学清晰的含义,其实,政策法学所包含的极其深刻的意义在于,我们要站在反思性的立场,通过政策这一媒介,试图建立一种将中国现实社会中所呈现出来的“问题束”加以问题化的想象方式,从而达致建构“中国法律理想图景”的一种现实途径。所以,更具有方法论的意义,在某种程度上是对邓正来先生所认定的“中国法律理想图景”的落实。(11) 因此,本文所认定的政策法学包含着极为重要的两个维度:第一,政策法学必须是建立在对政策的深刻把握之上的。轻视或者忽略政策的人,要么把改革开放背景下的政策与计划经济体制下的政策未加分辨地混为一体,进行同一化的处理,没有认识到它们之间所包含的巨大差异性。要么把改革开放以来的政策做同一化处理,没有认识到,更没有进一步研究随着中国社会秩序的逐步展开,政策的遭遇,特别是政策 遇到的“瓶颈”。第二,政策法学必须是建立在对法律的深刻把握之上的。中国法制论者,经由对西方法治理论中一系列概念和制度的照搬,运用西方关于法治的知识体系来定义中国法治,其结果是在变为西方法治的消费者的同时,使得中国法治的建构这一根本意义上的问题悬置起来,全然没有意识到法治是人类最重要的实践活动这一根本性特征。立基于这样两个判定,政策法学的根本立场就是,在对中国目前的政策和法学进行双重审视的前提下,建立一种两者的关系性审视视角,经由对中国现实一系列政策“问题化”的方式来重新定义中国法治,进行“中国法律理想图景”建构的尝试。所以,政策法学首先是对中国法制论者现成地运用西方法治知识体系来定义中国法治的摈弃。近三十年中国法治理论及其实践的历史表明,这种对西方法治知识体系的便捷消费,导致了中国法治在概念范畴系统上的形式化,失去了发生学意义;权威系统的虚置,法治权威被其他权威抵消;以国家立法为主导的制度安排的表面化,从而使得“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的制度设计模式难以真正运作起来;以个人权利及法律为依归的文明秩序意识的缺损。而欲建构“中国法律理想图景”,就必须创生与法治紧密关联的概念范畴系统、权威系统、制度安排和文明秩序意识,并使它们之间取得紧密的关联。而当代中国以政策为主导的社会变革正好为我们提供了这样的条件和机会,这种条件和机会有可能使得法治切实变成中国人自己的最重要的实践活动。 所以政策法学是经由对政策持久定义的方式来进一步定义中国法治,建构“中国法律理想图景”,从而在发生学意义上创生中国法治所必备的概念范畴系统、权威系统、制度安排和文明秩序意识。 五、暂时的结语 不采取问题化的方式定义中国法治的做法可以说是根深蒂固。国有企业改革确立的“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的方针,就缺乏将这一重大问题加以问题化的方法,比如说职工代表大会如何进一步发挥作用,如何加强企业的民主管理等重大问题都应该很好地探讨,而绝不能简单地以为改革就是产权置换。今年年初围绕《物权法》草案展开的争论(12),以及孙志刚事件中对待城市收容制度的方法都是极其典型的事例。在这些事例中,争论者要么以既定的关于法治的知识体系简单地对所发生的问题作出解释,要么就是对问题的关注缺乏深入持久性,抱一种事过境迁的态度。因此,如果说我们以往处理政策和法律的关系太过简单并导致一系列严重后果的话,那么通过以政策为切入点,对中国现实的“问题束”问题化的方式来重新定义中国法治将是一项持续不断的工作。这需要我们树立一种关于中国问题的反思性立场。比如说目前正在进行的社会主义新农村建设就赋予我们这样的机会,大到新农村建设目标的确定,小到道路修建、资金的运用等等,都为定义中国法治提供了极其宽广的场域。这种定义方式将极大地拓宽法治在中国社会的疆域,并赋予法治以中国意义。 注释: 〔1〕〔2〕〔7〕邓正来.中国法学向何处去(上)〔J〕.政法论坛,2005,(1):4,5,5. 〔3〕武树臣.中国传统法律文化〔M〕.北京:北京大学出版社,1996.772. 〔4〕〔德〕加达默尔.真理与方法(上)〔M〕.洪汉鼎,译.上海:上海译文出版社,1999.443. 〔5〕舒国滢.战后德国法哲学的发展路向〔J〕.比较法研究,1999,(4). 〔6〕彭汉英.当代西方的法律政策思想〔J〕.外国法译评,1997,(2). 〔8〕〔9〕〔10〕於兴中.法治与文明秩序〔M〕.北京:中国政法大学出版社,2006.19,5,5-6. 〔11〕关于“中国法律理想图景”的大量论述,见邓正来先生连载于《政法论坛》2009年第一至第四期的《中国法学向何处去》一文. 〔12〕民法权威齐聚人民大学 力挺物权法草案〔N〕.中国青年报,2006-02-28.

社会治理的问题和对策篇（7）

[中图分类号]X01　[文献标识码]A　[文章编号]1002-736X(2012)02-0035-02

公共政策是社会生活的政治成果之一，是公共意志和理性选择的产出。公共政策是实现公共意志、满足社会需要的公共理性和公意选择，是规范、引导社会公众和社群的行动指南或行为准则，是由特定的机构制定并由社会实施的有计划的活动过程。我国现阶段的公共政策有了很大发展，但是仍然存在很多问题，例如，公众参与问题、执行力问题和公信力问题等诸多问题，除此之外，公共政策对环境的影响问题也是很重要的一个方面，无论从历史还是现实看，公共政策失误是环境破坏和资源浪费的一个重要原因。政府职能主要依赖公共政策来实现，因而公共政策触角也延伸到社会各个领域，公共政策引起的环境问题越来越令人担忧。

一、我国公共政策存在的问题

随着我国政府对公共政策这一行政工具的重视，公共政策在我国的政治、经济、社会和文化等领域发挥着非常重要的作用。然而在应用中也存在诸多问题，除公共性偏离问题、公众参与问题和监督管理问题外，还有政策对环境影响考虑不周的问题。

(一)政治政策往往忽视其对环境的影响

一个社会的政治政策就是经济上占据统治地位的阶级及其政党为调节、处理人们政治关系所产生的问题而设立的种种原则、准则和法规的总称。我国制定和实施各项政治政策的目标是为了维护和增进世界的和平、维护和保卫国家的独立和安全、维护和实现社会的公平、民主和法治。宏观来看，政治政策似乎与环境没有直接的联系，但是政治政策对整个社会发展起着导向和保障的作用。一个国家一定时期的经济政策、社会政策和文化政策都要受这一时期的政治政策的制约，如果政治政策忽略了环境因素，则必然会对经济、社会和文化政策产生不良的导向作用，并最终导致环境问题的产生。例如，我国的南水北调工程，通过跨流域的水资源合理配置，缓解我国北方水资源短缺，促进南北方经济、社会与人口、资源和环境的协调发展，但是工程可能引发枯水期长江水量不足，影响长江河道的航运，长江口的咸潮加深，更有可能引发生态危机。政治政策制定时会考虑政治因素，应对金融危机，关注民生，但是环境与民生有着深层次的关系，环境的质量直接关系到人们的生活质量，这个问题在政策制定时却没有考虑到。

(二)经济政策忽视了政策与环境的关系

经济政策是国家或政府为了达到充分就业、价格水平稳定、经济快速增长和国际收支平衡等宏观经济政策的目标，为增进经济福利而制定的解决经济问题的指导原则和措施。我国现阶段经济政策的目标就是经济增长、经济效率、经济稳定、经济公平和经济可持续发展。在制定经济政策时，通常主要考虑经济因素，以促进经济发展为最终目的，而忽略了环境因素，最后经济虽然得到了发展，但是对环境造成的污染和对资源造成的破坏却需要付出更大的代价去治理和恢复，得不偿失。政府近年来关注“三农”问题，为了减轻农民负担，提高农民收入，实施了化肥补贴政策，然而在具体执行的时候，却把补贴用在了化肥的生产和销售阶段，的确在一定程度上降低了化肥的销售价格，但是产生的结果却是农民大量地施用化肥。虽然价格比补贴前低，但是施用量却增加了，并没有减少施用化肥的费用，却产生了农业面源污染等环境问题。

(三)社会政策忽视了政策对环境造成的压力

社会政策是国家在一定社会价值观的指导下，通过行政计划、干预和立法，为解决社会问题、促进社会安全、改善生活环境和增进社会福利而制定并实施的一系列行动准则和规定的总称。社会政策的基本目标是为了满足人的基本需要，解决基本的民生问题和促进社会和谐。环境政策也是社会政策的一种，但是除了环境政策以外的社会政策却忽视了政策实施给环境带来的压力。例如，我国的医疗保险就是典型的增进社会福利的社会政策，医疗保险的确实现了增进社会福利的目标，但是因为制度设计的缺陷却产生了“小病当成大病看”的社会现象，造成了医疗资源的严重浪费。如果在政策制定时，就能充分考虑环境因素，本着节约资源的目的，就会在制度设计的时候设法避免这种结果的产生。

(四)文化政策忽视了其对环境的双重作用

文化政策是政府用来解决社会科教文卫中存在的问题，引导科教文卫事业正常发展的各种原则、规范和指导意见。文化政策顾名思义就是促进文化、教育、出版、体育、卫生和科技发展的政策，但是在人类社会的发展过程中，环境的急速恶化是随着科技革命而到来的，科技的发展对环境的影响是不言而喻的。在科技发展的同时要首先考虑到新技术可能对环境造成的影响，而我国现阶段在政策制定的过程中，已经考虑到要研发一些保护环境的新技术，却没有将保护环境的指导思想普遍运用于文化政策制定和执行的整个过程中，从而导致了科技发展对环境的破坏仍在继续并不断恶化。农业部副部长危朝安在十一届全国人大三次会议新闻中心举行的集体采访会上，对记者提出的关于转基因作物的疑问作出回应：“转基因技术是大势所趋，是我国实施科技兴农的重要战略举措。”但是，关于转基因作物的潜在生态风险早在1992年公布的《生物多样性公约》条款中就已明确提出来，既可能对环境产生不利影响，从而影响到生物多样性的保护和持续利用，也要考虑到对人类健康的危害。对环境产生不利的影响，包括了对农田生态系统的影响，以及自然生态系统的影响，可见影响是多方面的。

二、导致我国公共政策出现问题的成因

(一)对公共政策的目标及其特点认识不足

公共政策的目标具有多重性特点，在具备其自身原有的目标的同时也可以兼顾保护环境的目标。公共政策的基本目标包括效率和发展等方面。效率从一般意义上讲就是产品或行动的最小消耗、最小浪费和最小活动量，它谋求的是资源效益的最大化、产品供给和服务提供的成本最小化。不少人把发展单纯地理解为经济发展，而把经济发展又简单等同于国民生产总值的增长。事实上，发展不是单一角度的概念，而是一个生态的、经济的、政治的综合性概念，即可持续发展观，它强调经济、社会和生态环境的协调统一发展，其中生态持续是基础、经济持续是条件、社会持续是目的。从公共政策的效率和发展这两个基本目标可以看出，公共政策是应该具有保护环境的作用的，但是，因

为对公共政策目标的认识不足，导致了我国现阶段的政治、经济、社会和文化政策对环境因素考虑不足，从而在政策实施过程中引发了各种各样的环境问题。公共政策的作用本应该是解决问题，而不是制造问题，对公共政策的目标及其特点认识不足，造成了一些政策在解决问题的同时，又产生了环境问题，需要在政策的制定和执行以及评估过程中对环境因素加以充分考虑。

(二)缺乏环境影响评价制度作为保障

我国现阶段的环境影响评级制度还仅限于规划环评和建设项目环评，还没有针对公共政策的环境影响评价。但是由于公共政策的失误对环境造成影响的例子已经不胜枚举。例如，前面提到的南水北调、化肥补贴、医疗保险和转基因技术等等，对公共政策进行环境影响评价已经势在必行。公共政策环境影响评价是指对公共政策的制定和实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估。对公共政策进行环境影响评价可以预防或者减轻在公共政策制定和执行的过程中对环境造成的不良影响，提出具体的对策和解决方法，减少或者避免较大的环境危害的发生。

三、解决公共政策问题的对策

针对我国公共政策存在的问题及其成因，要解决问题就要清晰地认识公共政策的基本目标及其多重性的特点。公共政策的基本目标就包含了保护环境的内容，而且目标的多重性特点也使其具备了这种可能，而公共政策对环境的影响问题可以从政策的制定、实施、执行和评估等一系列环节去调整解决。

(一)制定公共政策要以环境保护为原则

根据公共政策的多功能性特征，各项政策在各自的领域里促进社会发展的同时也可以具备保护环境的功能。在各类公共政策制定时，要以环境保护为指导思想。在政策制定的程序中，引入环境影响评价制度，在政策出台前，首先对其进行环境影响评价，保证其绿色化，避免走先污染，后治理的道路。

(二)公共政策实施要兼顾公共政策的多功能性和目标多重性

要实现经济政策保护环境的目标和功能，就要密切关注经济政策实施过程中可能对资源和环境造成的影响，尽量避免对环境的污染破坏和对资源的浪费。不能只看到经济政策实施后可能带来的经济利益和社会发展，同时也要看到政策实施过程中造成的环境破坏和资源浪费，在恢复的时候所需的费用，在公共政策的实施过程中引入环境影响评价制度。

(三)注重公共政策的执行结果

人们更多关注的是政策的制定而忽略了政策的实际执行。公共政策的执行有变通原则，就是在坚持政策执行的原则性的基础上，抓住政策的精神实质，遵循政策要求，结合实际。政策的执行不仅使原政策得到修正、补充、完善，而且是新政策制定的重要依据。公共政策的执行阶段也要引入环境影响评价制度，对于有可能产生环境问题的政策执行要及时调整。

(四)要把对环境的影响作为公共政策评估的重要因素

多数学者认为，在公共政策评估中需要考虑环境因素，然而目前仅仅将环境因素作为公共政策制定和公共政策评估的一个普通标准，对环境标准没有细化，更没有将环境影响评估作为公共政策制定的必要环节来展开研究。因此，需要把环境因素引入到公共政策的评估程序、评估等级、评估内容、评估主体、公众参与机制和法律责任等具体内容中来，必要的时候可以实行环境影响一票否决制。

随着公共政策的发展，许多新的问题不断产生，公共政策对环境的影响问题已经成为了制约公共政策理论发展和公共政策功能发挥的重要原因之一，因此，要清晰地认识公共政策的基本目标，把保护环境的指导思想融入到公共政策的各个方面。

注释：

①陈潭，公共政策学原理[M]，武汉：武汉大学出版社，2008：5

②徐元善，居欣，公众参与公共政策制定过程的问题及对策研究[J]理论探讨，2009，(5)：143-146

③申喜连，论公共政策的执行力：问题与对策[J]中国行政管理，2009，(11)：41-44

④韦春艳，漆国生，我国公共政策公信力问题探析[J]理论导刊，2010，(2)：19-20

社会治理的问题和对策篇（8）

在社会结构变化层面，随着社会经济发展，社会流动加强，社会分化加深，个体逐渐从原来的单位、集体或社区中脱离，要独自去面对更多不确定性和不安全性因素，旧的社会治理模式和新的社会形态产生冲突，很多社会问题在当前没有得到好的解决。武汉大学学者周长城和叶闽慎试图从家庭层面、教育与发展层面、性别层面、组织层面以及人际互动层面对个体化社会的形成机制进行分析，并对其影响和对策进行探讨。

社会治理需要机构、人员、制度和政策的支撑，同时也需要理念、价值、共识、精神、文化的支持。华东师范大学李向平教授和南京大学朱力教授分别从社会治理的文化价值基础和软件系统建设的角度，论证了社会治理信仰基础建设的重要性，以及公共价值、集体意识、规范意识、理念共识对当前社会治理的重要价值和作用。

社会治理的问题和对策篇（9）

[中图分类号]D60　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2426(2011)04-0059-03

一、隐蔽议程殛其社会影响

政策议程是将政策问题列入政府议事日程，纳入决策领域的过程。拉雷・N・格斯顿将政策议程划分为公开的议程与隐蔽的议程。公开的议程是那些进入公众视野、在社会层面受到广泛讨论，或者在政府层面受到应有关注，分享到政治的聚光灯的社会问题。与公开的议程相对的是隐蔽的议程。它是指尽管存在，但却被政策过程所忽视，未能进人政府视线的社会问题。隐蔽议程的存在，一方面潜在地限制了政府出台的政策，另一方面又可能因为少数人而威胁到了公共利益。

1.隐蔽议程的存在违反了公共政策的公共性

公共政策制定是治理公共政务最主要的方法和途径，公共政策的义务是为社会提供公共产品和公共服务，因此政策过程要求揭示并发展公共利益。隐蔽议程中私人利益与政府合谋，一方面特殊利益者为了不因新的价值分配政策方案的制定受损害，而使政府有意忽视公共问题，把公共议题排斥在政策议程之外，公共问题因此不能得到及时合理的解决。另一方面强势的私人利益集团操纵政策议程，将私人的意愿用公共政策的方式表达。这两种情形都对公众利益构成了严重威胁，也暴露出政府制定公共政策时能力的缺陷，削弱了公共政策的公共性。

2.隐蔽议程的存在会消解政府的合法性

政府是产生和供给公共政策的最主要的权威机构，制定政策是政府最重要的活动，因此。政府的合法性系于公共政策的合理性与合法性。所谓合理性，是指公共政策满足合理数量的社会成员解决社会公共问题愿望的程度；合法性是指公共政策制定过程符合一定政治环境中社会成员公认的程序，它赋予政策所确定的公共优先级以权威。在开放的政治生活中，这一程序一般体现为：社会问题及公众愿望的表达；在政府中和最接近政策制定过程的人提出议题并列入公共程序；政府通过公共议程将议题转化为公共义务或官方的政策义务。在隐蔽议程中的密谋与操纵下产生的公共政策，由于不具有程序上的合法性和实际结果的合理性，政府蜕变成特殊利益者的工具，公共政策的制定机构――政府就丧失了实质上的可靠性，政府的合法性基础因此受到削弱。

3.隐蔽议程的存在会危及一国的政治稳定

倘若政府的公共政策不具合法性，民众当然会对公共当局的合法性产生怀疑甚至拒斥。公众在漠不关心甚至愤世嫉俗的情绪下产生政治上的疏离感。日常的政治就会以难以预料的、极端的方式表现，民众的愿望表达就可能偏离正常的体制轨道。从深层次上看，由于政府不能扮演中立的公正的协调者的角色，社会中的对立与冲突有可能危险地蓄积起来。并演化为民众对政府的不妥协抗议甚至极端政治行为。隐蔽议程有如“被压制的火山”，一旦时机成熟，问题聚集到一定程度而无法解决便会喷薄而发，危及社会安定。

二、导致隐蔽议程的原因分析

1.社会问题本身的原因

一般认为，政策制定起点是发现问题。因此。问题界定就在议程设置中扮演第一道筛选关口的角色。当政策制定者认为一个问题的严重程度、发生率、新奇性、影响范围、危机性等达到一定指标后，就易于给予其关注。因此，部分社会问题会由于问题本身没有达到政策制定者的指标而被忽略。具体可分以下三类：一是局部性或基层性问题。因为缺乏充足的经济、文化和组织资源，基层的问题和底层民众的政策倡议要有效传递至权力精英往往很困难；二是弱触发潜能的问题。社会问题要进入公众视野与政策制定者的议程之中，多数情况下，需要借助于触发机制，表现为一系列作为公共政策催化剂的“焦点事件”。触发机制的价值取决于范围、强度和触发时机等三方面因素的相互作用，这三个因素共同构成要求政治变化的核心因素，当三者中任何一个条件不能满足时，其触发力度都会削弱口’；三是挑战既存价值的问题。决策者一般倾向于将实际决策议程范围局限于那些看似安全的议题上，因此，那些对既存价值体系和权威结构形成潜在挑战的社会问题就更易于被有意识地遮蔽。

2.决策主体方面的原因

首先，决策主体承载容量有限。调整社会问题赖以存在的公共竞技场，譬如政府执行机构、新闻媒介、研究团体等仅仅具有有限的承载容量，这将限制政府议程的规模。承载容量的限度决定了进入决策议程的机会是一种稀缺资源，注定会有一些问题被排除在外。

其次，政策共识的角度。社会问题以政策的形式予以回应，一个重要的前提是对该问题要形成基本的政策共识。由于个人的主观能动性不同，不同的人对同一问题会有不同的看法，同一个人对同一问题的立场也有可能是相互矛盾的。因当缺乏基本的政策共识时，社会问题将被有意识忽略。

再次，决策主体有限理性的困境。总体来讲，决策者的理性限度体现在两方面：一是决策人员的理性限度；二是政治制度的理性限度。西蒙在分析了个体在决策中的理性限度后，指出限度表现在“注意力的限度”、“多重价值”和“不确定性”等几方面。政府是管理全体公民的社会组织，因此需要处理的公共问题繁多而且复杂，政府决策过程中的决策者个体的理性限度和政治制度本身的理性限度决定了政府在社会问题关注上的先后次序和轻重缓急的考量。但出于同样的障碍，使得决策者很难保证所设定的议程能真正反映社会问题的实际紧迫状况。

3.公共决策制度的原因

政策议程的设置过程是在既定政府体制下展开的一系列复杂的互动。这一互动包括体制内外行为者的利益表达、博弈、谈判和妥协。通常来说一个国家的政府体制，从制度上规定了信息的沟通渠道和利益的表达方式，从而对社会问题进人政策议程的模式产生重要的影响。我国学者王锡锌和章永乐用“专家理性和大众参与的双重缺位”来概括当前我国公共决策中存在的问题。他们指出，行政权在很长一段时期内星高度集中的强势，渗透到社会与个体生活的每个角落。因此政策制定，不仅带有很强的行政导向，甚至成为行政权运行中的应有之义。这意味着很少有民众可以直接进入实质性的政府决策过程，导致决策封闭。封闭性的决策不可避免地会掺杂权力精英的个体经验与意志，同时也会因为信息不充分和权力精英的个人影响而导致对一些社会问题的忽略。正如目前作为我国制度性利益表达机制的人民代表大会制度、制度等还存在一些问题，无法有效地传

达民众的心声和系统地发掘社会问题。因此。改变我国现存的决策动力的输入方式对利益表达与综合制度的结构提出了挑战。

4.媒体的功能缺陷

新闻媒介在政府决策过程中具有议题倡导的功能。在公共生活中“人们倾向于了解大众媒介注意的那些问题，并采用其给各个问题确定优先顺序。”美国学者M・E・麦库姆斯和D・L・肖在“大众媒介的议题设置功能”中直截了当地讲到政府决策过程中。大众媒介显然决定了哪些是重要的问题。但在我国，特殊的困境是媒体忙于政策宣传，而忽略了反映民众心声和挖掘社会问题，即使有对社会问题的报道，也会因独立性不足和层层限制而过滤掉潜在的社会问题。新闻媒体的这种功能缺陷在一定意义上降低了其在议题倡导上的有效性。因此导致大量基层社会问题无法通过媒体传输至公共论辩领域，无法汇聚成公共意志。

5.利益团体操控政策议程

渐进决策理论认为“政策是由决策系统本身之外的各种力量形成的”，突出体现在政策制定过程中组织化利益集团对政策过程的操控。一方面利益集团和政治精英由于掌握问题表达、问题界定、议程构建等权利，为了尽量减少资源或者政治威望的重新分配，强势的私人利益就要左右或者阻碍重大政策的出台。另一方面利益集团也会化解各种形成政策议程的因素，堵塞政策议程的构建渠道，使其进入隐蔽议程阶段。目前在中国社会治理中，也会有大量的利益团体卷入到决策过程中去，尤其是那些涉及到风险分配与利益调整的决策。譬如排污指标和排污费的收取就会涉及到当地的排污比较严重的企业和厂家所组织的利益团体的卷入。当这些利益团体的议价能力强大到影响和威胁到当地的GDP增长的时候，政府的决策往往将环境和公众的环境需求降低到更为次要的地位。在这里公众的环境需要和污染防治就成了一个典型的隐蔽议程。

6.弱势者消极被动

基层公共生活中弱势者的消极与势单力薄也是造成隐蔽议程的一个因素。基层民众的消极最主要体现在两方面：一是通过参与政治来改善处境的效能感不足。政治参与的主动性与人们对参与功效感有关，基层民众由于受教育程度不够、民主意识、纳税人意识不高，往往使其在同政府打交道的过程中存在信心不足的问题。个人的“政治效能感”越弱他就越不会卷入政治。因此，当卷入社会冲突时，尤其是公利与私利相冲突时，能忍则忍，在诉诸司法途径不能顺利得以解决的时候，便放弃了维权的行为。二是通过民众的集体行动来改善处境的动力不足。相当数量的公民不是出自公民的责任感和对权利义务的认识，而是一时冲动发发牢骚，或仅仅是为了维护私利，参与的功利性强。多数人有“搭便车”的心理，对社会问题的反映无组织无规划，参与的效果不理想，因此对改善生活与生存境况的帮助不大。弱势群体这种消极与势单力薄加剧了隐蔽议程的累积。

三、对于消减隐蔽议程问题的对策建议

(一)加强政府的伦理道德建设

1.通过教育与培训，加强行政人员的道德建设。加强行政人员道德的教育与培训就是要使广大行政人员树立正确的世界观、人生观、价值观、权力观和政绩观，培养行政人员的行政美德，使他们在错综复杂的现实环境中具有高度的责任感和良好的行政习惯。正如《大学》所言：“欲明明德于天下者，先治其国；欲治其国者，先齐其家；欲齐其家者，必先修其身。”因此，行政人员的个人道德是其依法行政的基础。同时，还要注重培养政府官员发现社会问题的敏感度，使更多的社会问题进入政府视野。

2.加强伦理立法，进一步把伦理规范化、法律化。伦理立法，就是把伦理行为上升为法律行为，使伦理具备法律的效力和作用。伦理立法实际上是一种集体性的道德裁决，是政府活动过程中的最低道德标准。因为人本身所固有的自利动机和认识客观事物的局限性，使政府官员不可能依靠内在控制而永远正确地行使权力。所以，需要有外在控制来制约权力运行过程中的滥用。在现代国家中，越来越多的伦理规范被纳入到社会的法律规则体系之中。加强伦理立法，通过法律的强制力来维护道德的纯洁性，已经成为现代国家共同的发展趋势。

(二)建立多元主体互动的政策议程设置机制

1.提高公众的组织化程度。利益集团影响政策议程并非都是坏事，但必须有个前提，即社会中存在多个力量相近的利益集团以形成一个大致均衡的利益格局，各利益集团相互竞争才不至于出现某个利益集团影响甚至操纵政策议程。为此，政府应鼓励社会团体或非政府组织的发展，以形成多元化的竞争格局。同时，鼓励社会团体或非政府组织的发展，提高社会自组织化程度，也为公众的利益表达提供了合法的组织基础。

2.构建透明、畅通有序的政策需求表达渠道。明确、有效、充分的政策需求表达是保证政策均衡的必要条件，而社会成员的行动能力对政策议程的设定有着基础性的影响。因此，构建畅通的政策表达渠道有两点尝试。首先，可以在政策制定中普遍实行政策的听证制度。听证制度所带来的在公共政策制定过程中的公开和透明化。是矫正和抑制政府及其官员自利倾向的重要制度手段。听证制度打破了政府对于信息的垄断，使政府权力在公开和透明的状态下运作。其次，要特别开拓弱势群体的利益表达渠道，使政府能听到弱势群体的呼声。可以通过健全公众传媒的组织机构和体制，使新闻传播形成多维度、多层次、多渠道的网络体系，使其成为不同利益集团表达利益诉求的窗口。

(三)充分发挥新闻媒体的作用

我国政府要进一步创新对新闻媒体的监管制度与方式，具体来说，一是推动媒体管理法制化，要通过制定相关法律，逐步实现对新闻媒体的依法管理保障。新闻媒体与新闻记者依法行使新闻舆论监督的使命，使新闻媒体的职业权利得以实现，保障公民通过大众媒体获得信息的知情权，防范来自权力部门对新闻舆论监督的抵制并防止舆论监督的滥用。二是放松对媒体的管制，政府可以通过赋予绝大多数新闻机构，独立产权主体的合法身份，放手让新闻机构按市场规律独立决策自主经营，减少行政干预，在确保正确舆论导向的前提下，赋予媒体更多的自。拓宽媒体的新闻报道自由度和话语空间，把话语权从党政官员、社会精英手中逐渐转移到公众手中，提高公民参与影响公共决策的能力，从而推进各项政策议程的建立并促进社会问题的解决。

(四)增强公民的参政能力

1.加大宣传力度，改变公民的传统观念。政府可以定期或不定期的多做些有针对性的、引导性的宣传工作，让公众充分认识到要实现经济的增长、构建和谐社会，不仅是政府的责任和义务，同样也是每一位公民的责任和义务。公众要树立起较强的政治责任感和义务感。同时，作为纳税人，公民要积极的对政府行为及政策制定提出质疑，增强维权和自我意识。

2.以社区为单位引导公众有组织地参与。以社区为单位引导公民有组织地参与公共政策议题的构建，将会是一个行之有效的方式。以社区为单位，可以将活动的每个环节细化，通过社区可以对公民参与的技术做进一步的培养和教育，提高公民参与的技能，同时也能扩大公民获得和表达利益信息的渠道，保证相关信息在一定程度上的畅通性，从而充分调动起公民参与的积极性和主动性，培育适应新时期地方发展所需要的建设型、自主型、理性型的公民。

参考文献：

[1]陈谭，公共政策原理[M]，武汉：武汉大学出版社，2008.

[2]孙建志，政策过程中的议程设置阻力学――“隐蔽议程”现象分析框架[J]，甘肃行政学院学报，2009，(3).

社会治理的问题和对策篇（10）

文章编号：1002-7408（2016）11-0008-05

目前，政治信任日益成为一个世界性的话题，作为政治体制的润滑剂，政治信任对于促进政治民主、维护治理合法性具有至关重要的作用。然而，世界上的任何一个国家又都面临着不同程度的信任耗散问题。那么，政治信任的内涵是什么？如何提升政治信任？学界已有大量研究。而公共政策作为政府治理最为重要的手段直接面向广大公众，其公正性和有效性与否必然对政治信任产生重要影响。从某种程度讲，政治信任就体现为对政策的信任。因此，从公共政策视角出发，研究政治信任的来源和提升，对于转型期我国政治信任水平的提高具有重要意义。

一、问题的提出

改革开放30多年来，中国政府在社会治理方面取得了举世瞩目的成就，国家在剧烈的社会变革时期整体上处于相对稳定的状态中，这充分证明了民众对执政党、政治体制以及政治制度的信任。但是，随着政治经济体制改革的不断深入，政治信任越来越受到各方面的挑战。首先，从政治系统方面来讲，腐败几乎成为阻碍政治信任的主要瓶颈之一，而且近年来有朝着家族式腐败的方向发展，“腐败作为民众深恶痛绝的政治丑恶现象，直接动摇民众对执政者的信心。”[1]可以说腐败不仅耗散着民众对党、政府以及政治制度的信任，而且也对政治系统的合法性基础造成一定程度的侵蚀。如何有效治理腐败，无疑是对政治信任的挑战。其次，在社会方面，30多年的改革开放，尽管经济得到了迅速发展，但社会中却出现了一定程度的失衡，城乡差距、地区差距以及贫富差距的不断升级既是对政府能力的挑战，更是对政治信任的透支。由此引发的群体性事件和上访事件都对政治信任提出了严峻考验，“民众对中央政府的信任与上访次数呈负相关，上访次数越多，信任度越低。”[2]

社会现实对学界的研究提出了要求，学者们从不同的视角对政治信任问题进行了研究。具体来讲，现有的研究视角和研究方法主要集中在以下几方面：从政治传播媒介的视角研究政治信任；从社会转型的角度研究政治信任；从农民上访角度研究政治信任与农民上访之间的关系；从公共管理视角研究政治信任 ；从群体性事件视角研究群体性事件与政治信任之间的内在联系，等等。①在这些研究中，学者们也从自己的研究视角与研究方法出发相应探讨了提高政治信任的路径。诚然，现有的相关研究对于理解政治信任的生成机制、内在逻辑以及如何提高政治信任无疑是有益的。但是，公共政策作为政治信任的一项重要内容，不仅是评价政治信任的重要维度，更是提升政治信任的重要途径和一道重要桥梁。因此，研究政治信任问题，就必然要对公共政策进行研究。然而，就现有的研究来看，从公共政策的视角出发来研究政府公信力方面的学者相对较多。而且其研究也缺乏相应的完整性，仅仅从政策设计和政策执行两个维度分析政治信任以及如何提升政治信任。但是，政府公信力与政治信任并不是完全相同的概念，②并且就现实的政策制定而言，政府也并非政策制定的唯一主体，政党、权力机关、司法机关等都是制定公共政策的主体。因此，从公共政策视角出发研究政治信任并探讨二者之间的互动耦合具有重要意义。

事实上，政治信任贯穿于公共政策动态运行过程的始终，公共政策的各个环节都涉及到政治信任，因此，单纯从公共政策设计和公共政策执行两个角度研究政治信任是不够的，应该扩展到公共政策问题认定、公共政策议程以及公共政策评估和公共政策调整、公共政策终结。也就是说，政治信任既包括政策制定信任和政策执行信任，也要包括政策问题认定信任、政策议程信任和政策评估信任等诸多环节。因为就现实的公共政策运行的实际情况来看，公共政策问题选择恰当、准确、全面与否，政策评估的客观、有效与否，政策调整与终结的及时、合理与否，都将极大程度地影响民众的政治信任。因此，需要对如何从公共政策的视角出发研究政治信任进行重新审视。需要在继承现有研究成果的基础上，从公共政策的视角出发，具体针对公共政策运行过程中的各个环节，来重新分析政治信任的内涵、政治信任的来源以及政治信任的提升途径。

二、公共政策与政治信任的相关性

政治信任与公共政策是否存在相关性，是能否从公共政策视角出发研究政治信任的前提和基础。对二者之间的相关性进行分析，主要是厘清公共政策与政治信任之间是否存在一定的内在联系，进而说明从公共政策视角出发研究政治信任的可能性。目前国内有些学者也仅从公共政策视角出发研究政府公信力，而没有对二者的相关性做出深度说明。一般来讲，探讨公共政策与政治信任的相关性，可以从理论和实践两个方面进行论证。

从理论方面来讲，主要分析政治信任内涵与公共政策之间的关系。 政治信任源于英文Political Trust，国内外学者从不同的角度对其进行了阐述。Hetherington认为，政治信任就是“公民对政府或政治系统运行产生出与他们期望相一致结果的信念”。[3]我国学者马德勇认为，政治信任就是“对政治组织（如政党）、政府机构（政府、国会）、军队的信任”。[4]宋少鹏、麻宝斌认为，“政治信任不仅指公民对政府的信任，也包括政府对公民的信任以及公民之间的信任。”[5]刘昀献认为，政治信任是“对政治体系及政治生活方式的信心，对政治制度、政府及政策的信任”。[6]

虽然学者们根据自己研究的需要从不同的角度对政治信任的内涵进行了界定，但大体上都是从政治信任的对象入手，即“信任谁”的问题，包括对政党、政府、军队、政策的信任等等。从这一层面理解政治信任是正确的、合理的，抓住了政治信任与政府信任差别的本质所在，但是不够全面。要全面深刻地理解政治信任，仅仅认识政治信任的对象是不够的，更重要的是要看民众通过什么样的手段和渠道去认识政治系统。如果渠道和手段具有透明性、公正性、合理性和合法性，往往就能赢得较高的政治信任。反之，对政治体制的认同和信任就会相对减弱。从政治输出角度来看，民众认识和了解政治系统的手段和渠道有很多，而公共政策则是诸多手段和渠道中非常重要的一种。国家治理的诸多活动往往都与公共政策联系在一起并且通过公共政策实现治理目标或解决社会问题。如果公共政策制定具有透明性、合法性，能够解决政策问题，缓和社会矛盾，则能提升民众的政治信任水平。反之，则会侵蚀政治信任。因此，公共政策是政治信任的内在要求，对政治信任的理解，公共政策是其重要的一个视角。

从实践角度来看，一个国家的政治信任水平高低与公共政策密切相关。从某种意义上讲，公共政策能力越强，这个国家的政治信任水平也就越高，反之，政治信任就会流失。东亚奇迹的取得在很大程度上就在于保持了基本政策的正确性。[7]而经济的发展又带来一定的政治信任。

因此，理论和实践的考察都表明公共政策与政治信任有着千丝万缕的联系，公共政策信任是政治信任的重要组成，是政治信任的核心和关键，探讨政治信任如果不涉及公共政策，是没有根基的。

三、政治信任的内涵分析

按照政策周期的相关论著来看，整个公共政策运行过程包括政策问题建构、政策规划、政策执行、政策评估和政策终结等若干环节。通过这些环节的相互协调与互动，才能达到解决社会问题，维护公共利益，使政治、经济、文化和社会等方面朝着公共善的方向发展。而政治信任也是从这些诸多政策环节中体现出来。因此，从公共政策的角度来讲，政治信任就是指民众对政治系统有效制定、执行和评估公共政策，以解决社会问题的一种心理期待和理性评价。具体而言，政治信任主要包括以下五个方面。

一是政策问题建构信任。所谓政策问题建构信任指民众对政治系统准确建构政策问题的信任。政策问题建构是一个居于中心的指导系统或定向机制，直接影响到后续政策分析阶段能否成功。[8]由于政治系统解决公共问题资源、能力的有限性，所以并非所有的公共问题都能够成为政策问题，只有那些具有全局性、紧迫性和公益性的公共问题才能进入决策层的视野并最终成为政策问题。如果政策问题建构准确，将事关全局的、紧迫的并且被大多数民众所察觉的公共问题变成政策问题，政治系统必然会在一定程度上赢得信任。政策问题建构信任具有两个特征：一是政策问题建构的空间性，即政策问题必须是全局性的公共问题，民众表现出强烈的利益诉求，这样才能避免局部性政策问题造成的资源浪费，赢得民众的认同。二是政策问题建构的时间性，过早或过迟都不利于赢得信任。过早则公共问题还没有变成政策问题的必要，过迟则已经产生负面影响，人们开始对政策产生怀疑。

二是政策规划信任。所谓政策规划信任就是指民众对政策方案体现公共利益、反映多数公众利益诉求的信任。政策问题确定后，政策规划就成为公共政策分析的重要环节。在这一环节中，通过对政策问题进行分析研究，从而提出政策方案。因此，政策方案是否能够解决政策问题，维护公共利益是政策获得信任的关键所在。政策规划信任具体又可以分为以下两个方面：一是政策规划目标信任，一个“善”的政策目标必然是以问题为导向的，如果不能依据实际问题确定政策目标，那么出台的政策方案也是不能解决任何问题的，最终耗散的也只能是民众的政治信任。二是政策规划正义性信任，政策规划应该是为社会上多数公众谋利益的，而非仅限于少数人，否则也会造成人们对政策的不信任。

三是政策执行信任。所谓政策执行信任就是对政策执行者能够按照政策目标合理、公平、高效地执行公共政策的认同和信赖。政策执行是政策方案从主观变成客观的纽带，任何政策方案如果不付诸实施，也只能是被束之高阁的一纸空文，没有任何价值。如果政策执行者能够按照良善的政策目标，高效地将这种价值目标转化为现实的政策效果，并表现出较高的绩效水平时，必然会赢得民众的认可和支持。就此而言，政策执行信任包括两方面内容：一是政策执行者信任，任何的公共政策不可能依靠抽象的政府而得以实施，实施的主体只能是具体的公职人员。因此其服务态度、素质如何必然是影响政治信任的一个重要因素。二是政策执行绩效信任，只有那些投入产出比更优的公共政策，才不会受到民众的批评和责难。鉴于政策执行生态的复杂、多变，政策执行也是政治信任最容易流失的一个环节。

四是政策评估信任。政策评估信任就是对评估主体能够运用科学有效的评估方法和手段对政策效果进行评估的理解和认同。政策方案无论在执行中成功与否，都要接受来自公共机构内部、人大、大众媒介以及民众的监督，实施政策评估既是对政策实施效果进行反思的过程，更是调动民众参与热情、获得政治信任的重要途径。政策评估信任包括两个方面：一是对政策评估主体的信任，如果评估主体缺乏独立性、评估形式化、主体单一化，必然会损害评估主体的权威性，丧失民众的信任。二是对政策评估标准的信任，如果政策评估指标僵化、单一，会激化潜藏的社会矛盾，透支政治信任。

五是政策终结信任。政策终结信任就是对政策制定者能够把已经过时、失效或者引发重大不良后果的政策予以修正和终止的信任。一项实现了既定的政策目标，完成了其应有的历史使命的政策，如果不及时终结，必将造成资源的浪费。一项背离政策目标、造成重大不良后果的政策，不仅不是解决政策问题的良药，反而是侵蚀政治信任的毒药，危害社会秩序和社会稳定。这种现象在转型期的表现尤为明显，政策的终结与替代不仅检验着政府能力，而且更是对政治信任的考验。

需要指出的是，对政治信任内涵的理解不应该仅仅看到其程序性的一面，即民众对公共政策制定、执行、评估等环节的心理期待和信任，还应看到其价值性的一面， 即民众对“善”的政策目标以及政策建构良善公共生活的期待和相信。因此，现实中的政治信任是程序性与价值性的有机统一。

四、政治信任的来源因素

从公共政策角度来讲，政治信任主要包括“政策问题建构信任”“政策规划信任”“政策执行信任”“政策评估信任”“政策终结信任”五个方面。那么这五方面政治信任的强弱受哪些因素影响？如果能够确定这些影响因素，并厘清其与政治信任的关系，也就确定了政治信任的来源，从而也就找到了提升政治信任的方法和途径。政治信任植根于公共政策运行中，然而政策的各环节具有不同的任务和工作内容，因此不同环节的政治信任必然具有不同的影响因子。

在政策问题建构阶段，政治信任主要体现在能够保证政策问题认定和建构过程的公正性，即政治系统能及时有效地搜索不同政策利益相关者要求和意见，并允许其通过恰当的途径得以表达。而能否做到这一点，关键在于政策利益相关者的利益诉求表达回应机制。如果政策利益诉求表达回应机制完整、畅通，相关利益诉求都能通过一定的渠道纳入到决策者视野，既是对政治系统决策能力的提升，更是对民众参与热情的肯定，必然会赢得民众的认同和信赖。相反，如果没有利益诉求表达回应机制，或者利益诉求表达回应机制不健全、畅通，必然会造成相关利益诉求成为“沉默的声音”，影响政治系统的合法性。

在政策规划阶段，政治信任主要来源于政策方案的公共性和可行性，而能否实现这一点，则会受到政策决策体制的影响。一般而言，政策决策机制中有两个因素会对政治信任产生重要影响：一个是决策问责制度。如果决策问责制度健全完善，决策者都对自己的决策行为承担相应的责任，必然会减少政策规划过程中的“拍脑袋”决策现象 ，赢得民众的理解和信赖；另一个是决策的科学化、民主化。如果在决策中能够允许不同背景、社会阶层的民众参与进来，充分表达其意见和想法，并且就专业技术问题邀请相关的专家学者参与讨论，也会在一定程度上确保政策方案的公共性和可行性。

在政策执行阶段，政治信任主要体现在政策执行的有效性以及实现政策目标的程度上，而要想实现这一点，则会受到府际关系与政策执行监督机制的影响。首先，从府际关系看，虽然政府不是公共政策执行的唯一主体，但却是其中最重要的主体，政府也并非“铁板一块”，而是处于“四分五裂”之中，因此大部分的公共政策执行均会涉及到府际关系。如果各级政府间具有相同的利益并处于同一利益格局中，地方政府对政策的认同和信赖则会促进政策得到有效执行。相反，如果其处于不同的利益格局中，地方政府定会利用自由裁量权扭曲、篡改公共政策，损害政策权威，最终也会造成“央强地弱”的政治信任结构，潜藏一定的政治风险。其次，从执行监督机制来讲，如果政策执行监督机制不健全，就有可能加重政策执行中的腐败问题，这不仅会使政策执行偏离政策预定的轨道，而且也会增加政治不信任。

在政策评估阶段，政治信任主要体现在政策评估结果的客观性和公正性上，能否做到这一点，则与政策评估组织有关。在这里应强调评估组织的独立性，即能够独立于政策的制定部门和执行部门，能够独立自主地开展政策评估，克服传统的“既当裁判又当运动员”式的政策评估体制弊端，这样才能保证政策评估结果的客观性和公正性，否则评估结果很难令人信服。

在政策终结阶段，政治信任主要体现在能够对已经过时、失效或者引发重大不良后果的公共政策予以终结或替代，以维护政策变动期的社会秩序。该阶段政治信任来源是以上四项政治信任的综合，政策利益诉求表达回应机制、政策执行监督机制和独立的政策评估组织可以准确地搜索到政策执行中需要终结和调整的问题，而解决这些问题又必须依靠科学化、民主化的政策决策体制。因此，以上四项政治信任的来源综合构成了政策终结信任的来源。

改革开放30多年来，总体上讲，我国的政治信任度仍保持在世界前列，但是，也存在着一些影响政治信任的因素值得我们重视。在政策问题建构上，政策问题的提出主要是政府机构，普通民众的诉求难以或不被政策制定者采纳和接受，尤其是农民利益诉求长期被忽视，近年来不断出现的群体性事件、集体上访就说明了这一点。在政策规划上，“拍脑袋”决策依旧存在 ，“形象工程”“豆腐渣工程”和“半拉子工程”屡见不鲜，不断透支着民众的政治信任。在政策执行上，一些地方政府处于地方利益的考虑，扭曲、篡改中央政策，“上有政策，下有对策”似乎是这一现象最好的阐释，不断考验着中央政府的耐心和信心。在政策评估上，“既当裁判又当运动员”的评估体系使得评估结果的公正性和客观性失色。所有这些问题都在不断地侵蚀着民众的政治信任，因此，很有必要寻求解决这些问题的有效途径，以提升政治信任。

五、提升政治信任的途径

从公共政策视角来讲，针对政治信任的来源以及在政策过程中存在的问题，当前，提升我国政治信任水平，应注重以下几方面的努力和尝试。

1.建立和完善政策利益诉求表达回应机制。随着我国经济体制改革的不断深入，社会利益格局日益趋向多元化、多层次发展，而公共政策又是一项涉及诸多利益群体的举措，因此利益诉求的合理、充分表达就显得尤为重要。尤其是弱势群体利益诉求的表达，他们大多要么身体残疾，生活困难，要么有病无医，要么因城镇化而一夜之间失去其世代相依的土地。如果对其利益诉求表达不重视、不回应，必然引发剧烈的社会矛盾。具体来讲，可以从以下几方面着手：一是拓宽利益诉求表达渠道。在充分发挥人大、政协、信访在利益诉求表达中主渠道作用的同时，应积极推进利益诉求表达的多渠道、多途径建设，办好“市长热线”“市长信箱”等专栏，发挥传媒、民间组织在民众利益搜集、表达方面的重要作用。此外，网络的社会影响力与日俱增，其在利益诉求表达方面的作用不可低估。二是规范利益诉求表达方式。近年来，社会上利益诉求的表达非制度化十分严重，这不仅是对政治信任基础的“摧残”，更给社会造成难以愈合的“伤疤”。对此，要进一步明确公权力在处理利益诉求时的方式和限度，避免激化矛盾。同时，应加强舆论引导，倡导理性维权，通过合理、合法的方式表达政策利益诉求。

2.建立科学、高效的政策决策机制。在政策规划阶段，为提升政治信任，关键在建立科学、高效的决策机制，具体应该有以下两方面尝试：一是建立健全决策者问责制度。首先，按照“谁决策、谁负责”的原则，科学划分决策者享有的权力和应该承担的责任。同时，鉴于实际政策制定中更多的“党的一把手”说了算的情况，单纯对行政首长问责有失公平，因此应该使党内问责与行政问责相互配合，并实行对重大决策终身追责。其次，明确问责主体，形成一个在党领导下的，包括人大、政府、公众和舆论在内的全方位问责主体体系，实现同体问责与异体问责的互动耦合，形成问责合力。二是建立健全科学、民主的决策参与机制。首先，建立专家学者参与决策制度，明确其参与决策的方式、范围以及权利和义务，让专家学者在自己的专业领域内就政策可能遇到的问题和如何规避这些障碍提出意见，降低政策在未来执行中的不确定性，实现决策科学化。其次，建立公众参与决策制度，保证政策符合公共利益的要求，实现决策民主化。需要注意的是，专家学者参与决策旨在确保政策的科学性，公众参与则是民主的内在要求。然而，在现实中二者的关系很难平衡，常常出现以政策科学性替代政策民主性的现象，即用政策的专业化排斥公众参与，或以政策民主化代替政策科学化的现象，即用公共利益否定政策的理性趋向，这两种现象都是对政策科学民主化的误解。因此，在政策规划时应恰当处理其关系，实现二者的有机统一，这样才能有效地提升政治信任。

3.厘清府际关系，完善执行监督机制。一是理顺府际关系。重新调整和建构中央与地方之间的关系，新型的府际关系应是确保政策有效执行的多中心合作互动网络。中央政府在制定公共政策过程中，要充分吸纳、借鉴地方的利益诉求，使政策执行方式由强制执行逐步向沟通协作方式转变。当然，也应该认识到“这种伙伴关系，是建立在政府纵向间共同利益基础上的一种工作关系，并不能因此否定中央政府的政治权威”。[9]二是建立健全政策执行监督机制。政策执行监督本质上就是对公权力如何使用的制约，关键在于形成一个党委、政府、人大和社会公众等在内的全方位的监督机制，具体应做到：确保正式监督机构的独立性，所谓正式监督机构就是相对于政治系统内部而言，主要包括人大、党的各级纪委和政府各级监察部门。要防范其在政策执行中的依附性造成监督的畏首畏尾，进而导致监督“虚脱”，影响党和政府的公信力；确保非正式监督有序化、制度化，所谓非正式监督就是在政治系统外部形成的对公权力的约束和监督。将社会公众、大众传媒和社会组织纳入到政策执行监督体系中，并明确其监督方式、监督权利和义务等，强化政策执行的监督力度，使政策得到有效执行。

4.培育和发展第三方评估。第三方评估作为政治系统的外部制衡机制以其专业性、客观性、权威性在政策评估中发挥着独特作用。从我国现实的国情出发，培育和发展第三方评估应该注重以下几点：一是培育良好的评估生态。政府应该鼓励和支持评估性中介组织的发展，在现阶段第三方评估尚不发达的情况下，应该做到：在资金来源方面，鼓励社会资金的注入，在经济条件许可的地方，可以将第三方评估经费纳入政府购买公共服务目录中，为第三方评估的发展提供资金保证。与此同时，要做到信息公开，包括评估前和评估后信息公开。政府应及时提供评估所需要的信息，同时也应将第三方评估组织的相关信息向社会公布，接受人民群众的监督，赢得群众的信任和支持。二是培养专业化的第三方评估人才队伍。政策评估是一项专业化、高难度的政策分析环节，因此专业化的评估队伍就显得十分重要。目前，我国在这方面还比较薄弱。为此，应该充分发挥高等院校科研机构在这方面的作用，大力培养公共政策评估方面的人才，为实现政策评估的专业化提供人才保障。

社会治理的问题和对策篇（11）

政策网络是“将网络理论引入公共政策领域，分析政策过程中政策主体相互关系的一种解释途径和研究方法。”[2]政策网络涉及到社会领域的各类主体，这些主体或出于利益考量、兴趣，或出于“道德良心”，都主动地参与到政策的产出过程中来，使得网络治理背景下的政策产出机制呈现出与传统的单向度、一中心的“内生型”政策产生机制分庭抗礼的态势。当然，相异的政治文化背景下，不同的民主化进程和政治社会化，必定存在着多中心政策产生机制功能的强弱问题。另外，一国传统上崇尚自由主义抑或是“国家主义”，亦是影响这种政策产出机制功能强弱的重要因素。

一、多中心治理带来的政策产出机制的变化

多中心治理是“包括政府、市场、公民社会在内的多个相互依赖的主体，通过合作与协商，达成一致的共同目标并得以实现，从而最终达到对公共事务的管理。”[3]治理适用于公共事务的各个领域，而不仅仅是在公共政策产出方面。但在传统上由政府独享的政策过程中，这一表征体现得更为明显。具体而言，多中心治理给传统的政策产出机制带来了如下几个方面的变化：

（一）主体的多元性和平等化。“内生型”政策产生机制由政府主导，且“不愿将该问题扩散到公众议程当中”[4]274。政府是唯一政策产生主体，公众及其他社会组织都是公共政策的被动作用对象。这种政策是政府意志的表达，本质上是排斥其他社会主体介入的。因权力逻辑未得到有效的解释和理顺，政府往往成为超然于公众之上的，以“自我利益”为行动依归的“利维坦”。政府与公众及其他社会主体之间是管制与被管制的关系，“官贵民轻”的思想较为流行。在多中心治理下，公共政策产生主体趋于多元化，公共政策所涉对象均可积极地参与到该政策形成过程中来，且这种行为作为一种“政治民主化”过程和公民权利彰显的途径日益被重视，并成为宪政的重要组成部分。之所以出现这种格局，是因为市场经济的发展带来了利益主体的多元化和平等观念的萌发和日益强化。新的国家观念和政府权力逻辑的产生，催生了公众对于公共权力的新的审视和认识。公众等其他社会主体日益更多地将公共事务视为自己的事务，而非与自己距离较远的“国家事务”。在多中心治理下，公共政策产出的多元主体，既有个人，也有组织，且个人也已不再局限于执掌公共权力的法权机关工作人员；组织也不再局限于公共权力机关，甚至公共组织。

在多元的政策产出主体之间，已逐步打破了原有的命令与服从、主导与被动的局面，越来越多的公众及其他社会主体要求以与政府平等的“伙伴”关系加入到政策制定过程。在新公共管理理论推动下，且基于当前政府普遍的治理能力和治理困境，政府也日益昌明，将更多原来独享的权力向社会分权，逐步接受了公众、社会组织、企业等与自己平等参与政策产出过程的多中心态势。政策产出主体的多元性和平等化成为当前公共政策产出机制的一个重要特征，并且有逐步强化的趋势。这既是对当前新公共管理理论的一种回应，也是推动新公共管理理论在政府治理变革中进一步深入的强大动力。

（二）政府回应性政策制定常态化。回应性是指“政府对公众关于政策变革的接纳和对公众的要求做出反应并采取积极措施解决问题，是应答、回复和把承诺转化为实践的过程，即通过政府对公众和公众对政府的双向互动（回应）实现的。”[5]作为民主政治下的政府必须具备回应能力。这既是其获取合法性的重要途径，也是其掌握公共问题客观真实情况的重要手段。传统上，政府对于公众的呼声是漠视的，认为“民众对公共政策是麻木的，而且缺乏了解，公共政策是‘精英集团的价值偏好’”[6]。这里的精英集团，理所当然的以政府为主体。政府通过“内生型”机制产出政策，并以公共权力组织加以推行，在整个政策过程中，对公众的反应是很少关注和关心的。但现在这种状况早已发生了改变，政府“回应性”政策制定已成为一种普遍的政策产出动源，而政府已不能再仅仅从自身视角确定政策的产出了。从科学的政策产出机制来讲，政府回应性是一种针对公共问题最为直接的政策产出机制。这种机制往往因具有针对性、直接性和时效性而受到各国政府的普遍重视。英国政府《公民宪章》运动，即是一种政府回应性最为典型的案例。政府通过对公众呼声高、关注强的社会问题，迅速做出回应，在公众参与下出台相关的解决政策方案，这既表明了政府对公众问题的重视，也体现了政府“公共行政精神”的回归；既能有效防止问题扩大化，又能使政府绩效得以提升。目前，各国政府都已认识到这一点，政府回应性政策产出已逐步成为一种常态化的政策产出机制。当然，政府回应性政策产出的常态化，并没有完全替代政府“内生型”政策产出。政府仍然作为一个主动性的主体时刻关注着社会公共问题，以自己的视角去观察、界定、理清公共问题，进而通过制定出一系列影响经济社会发展的公共政策。但无论如何，在多中心治理下，“内生型”政策产生机制已经不再是政府的唯一可选途径。

（三）“内生型”政策认同性危机。“政治认同是一定政治生态条件下政治主体对政治客体所表现出的一种政治归属感，一种认知、判断、价值认可的心理认识过程，以及参与、维护与促进政治体系发展的政治参与过程。”[7]只有认同的，才会被主动接受，也才更具稳定性与合法性。认同性的获得和提升，受多种因素的作用，这里既有利益的原因，也有观念的问题；既有信息的原因，也有感情的因素。在多中心治理下，公众的参与权利是得到充分的释放的，这种政策产出机制能够体现当前政策制定领域的最大民主。而“内生型”公共政策产出机制，往往因其封闭性，而忽略了公众的参与，使这类政策产出要么在利益上很难反映公众的真实需要，因信息缺陷而缺少针对性；要么因公众权利被漠视，带来对政策过程的无知与冷漠。在多中心治理出现前，也许这种政策产出机制还未遭遇到“合法性”的质疑，但多中心治理的示范效应将使得这一“封闭性”的政策产出机制的认同性削弱到极点。一项公共政策如果缺乏基本的认同，那么在具体的施行过程中，必将遇到较大的阻力。当然，推行公共政策可以运用强制权力，但运用这种权力犹如“饮鸩止渴”，往往会带来一系列的反弹和对“公共权力合法性”危机的侵蚀。在当前民主政治日益成为政治合法化基石的今天，对于如何化解“内生型”政策产出机制带来的危机，也应给予足够的重视。

（四）政策参与的广度和深度得以强化。多中心治理下，政策的产出日益呈现网络化，这既是某一政策产出机制的特征，也是多种政策产出机制并存状态下的共同特征的呈现。多中心的政策产出机制，既体现了公众参与的深度和广度，又是这一参与广度和深度的必然产物。必须承认，在这一多中心治理机制产生之前，政府封闭的“内生型”产出机制是排斥和漠视公众主动精神的。即使是在多中心治理理念已广为流行的今天，在一些核心的政策领域，公众的主人翁身份仍未得到充分的体现。但无论如何，当前公众参与政策产出机制的广度和深度是以往任何时候都无法比拟的。

当前，公众参与政策产出机制的方式有以下几种：一是参与“内生型”政策产出机制。在这种政策参与过程中，公众及其他社会主体主要处于辅助地位，政府始终主导着这一产出过程。当然，我们也不能否认公众参与对这一机制产生的影响。通过公众的参与可以有效地纠偏补过，防止政策偏离“公共性”，同时也可以彰显公民权利，有效地缓解“认同性”带来的压力；二是通过各种媒介营造一种公共问题亟待解决的氛围，以此引起政府的关注，从而使公共问题进入政府议程。这一途径，说到底就是取得政府回应性；三是公众作为多元治理之一维，与其他社会参与主体一起分享政府公共政策产出权力。在这里，公众是作为与政府平等的主体出现的。他们会针对特定公共问题提出政策建议，通过联合其他社会参与主体，在与政府互动的过程中，使得该政策建议进入政府议程，从而取得合法性。

二、多中心治理下政策产出机制存在的问题

与传统的“内生型”政策产出机制相较，多元政策产出机制无疑取得了很大的进步。但是，不可否认的是，多中心治理下政策产出机制在张扬民主治理价值的同时，也暴露出亟待克服和解决的弊端。

（一）政策产出的效率问题。民主与效率似乎是个悖论。我们不得不承认，在强调民主的同时，有可能带来效率的流失。多中心治理下政策产出机制的核心精神就是民主。当然，在这种民主基础上往往还有科学的意蕴。在所有的决策体制中，单单从决策过程耗费时间与经济的角度来看，“独裁制可以做到决策迅速，省时、省钱，决策成本最低”[8]。而民主制却常常出现“决策迟缓，责任分散，易于导致争功诿过，增加决策成本”[4]204的现象。也就是说，在通常情况下，决策权力越集中，往往决策过程越迅速，耗费资源越少；决策权力越分散，往往决策过程越迟缓，耗费资源就越多。但从决策的外部社会成本来看，独裁体制可能带来政治合法性的流失，而民主却可以进一步巩固和增强政治的合法性。在将社会价值视作终极价值的当下，民主制是一种无法抗拒的社会潮流。多中心治理是民主制的重要形式，在这种治理格局中，政府的公共权威进一步的弱化，公民权利取得与公共权威就公共问题共同进行政策产出的平等地位。在这一政策产出机制的具体运作过程中，不可避免地出现，基于不同的利益立场，相互区别的甚至冲突的政策建议。在公共权威协调各种政策建议，最终达成一致，进而实现合法化的过程中，充斥着多方的博弈，时间、资金等资源也在这一博弈过程中不同程度地流失，致使该政策产出机制的效率低下。在这里似乎可以总结出一个规律：越民主的决策机制，往往带来的时间、经济成本越大，决策效率越低。这也是现代国家难以施行直接民主的关键原因。

（二）政府理性被绑架的危险。众所周知，政府合法性来源于公众对公权力的自觉认同。政府若要进一步巩固其合法性，就不得不通过各种途径获取和掌握更多的公众认同性资源。对公众的积极回应和迎合，在一定程度上是一种能起到立竿见影效果的认同性资源。民主制国家，无论执政党抑或政府，对于公众的呼声和需求偏好都是甚为重视的。但政府在过多地获取和利用这一资源的过程中，有可能会出现一个极端或者谬误的行为取向，即无原则地回应和迎合公众。当然，在多数情况下，政府在公共行政过程中，都能秉持其科学理性的原则，毫无偏私地从客观的角度就公共问题做出科学合理的决策。但我们且不能因政府聚集了大量的对社会问题能够进行科学建议的参谋咨询人员，与政府行政过程的法之规定性，而就对政府一直能够保持理性而不抱任何质疑。一个很鲜明的例子：在公众短期利益需求和社会长期利益发展的选择中，政府往往会迎合公众呼声选择满足公众的短期利益，而罔顾社会长远利益。在多中心治理下，对公共政策产出参与的主体越多，力量越强大，政府作为多中心之一维，越有可能被公众意志绑架，从而抛弃其应有的理性，以回应和迎合公众偏好。这可能带来一个恶性循环：政府在竭力回应和迎合公众偏好的动机下出台了公众建议或所期望的公共政策，而该公共政策却因公众对公共问题认知能力的局限，缺乏必要的合理性和科学性，在具体的施行过程中未能很好地解决问题，甚至造成了问题的恶化或者招致新的社会问题，使公众明显感到利益的损失。这时，公众所选择的不会是自我原因的剖析，而是将责任归结为政府的无能，进而要求出台新一轮的治理措施。而多中心治理下，新一轮的治理措施的产出，政府作为治理主体之一，为回应和迎合公众需要，又有可能被其他治理主体左右，再次出台非理性的政策。

（三）可能带来更大的政策执行阻力。民主政治背景下，公民意志是政府公共政策执行不得不考虑的因素。得到公众认同和支持的政策，执行过程往往较为顺利，执行效果也较为良好；遭到公众较多反对的政策，往往在执行过程中遇到的抵制阻力也较大，政府执行公共政策可能要花费较大的物质、时间成本，甚至于合法性的代价。在多中心治理下，公共政策产出是多中心协作的结果，此类公共政策出台后，往往因公众具有较高的认同度和认知度，能较为顺利地推行。但由政府主导的“内生型”政策产出，却可能因公众缺少参与而少有认同，在执行过程中遭到不同程度的阻力。在治理理念逐步确立的过程中，公民意识也普遍觉醒，公众对传统上政府主导的一元化“内生型”政策产出机制普遍抱有质疑，认为那是“政治精英”的意志，而非公众的观念。因此，希望将越来越多的政策产出置于多中心的政策产出机制之下。但囿于成本、利益等因素的考虑，政府不可能将任何政策产出都置于该机制之下。这也就带来了公众对于政府决策民主化和向社会分权行动的质疑。

“公共选择理论”将政府拉下了“公共人”的神坛，政府“自利性”立场在各国都得到不同程度的印证。在此理论的影响下，公众对于政府“内生型”的政策产出更是抱有敌意，认为政府之所以不愿将该政策置于多中心治理机制下，是因该项政策可能涉及到对“集团利益”的维护，该项政策一旦推行，必将造成公共利益的损失，因此，也就更加坚定了他们反对这类公共政策的信念。随着政治民主化的推进，越来越多的公共政策产出将会置于多中心的治理机制之下，政府传统上的“内生型”政策产出也会越来越多地受到质疑，执行的阻力也会相应的增大。

三、多中心治理下政策产出机制的优化路径

优化多中心治理下的政策产出机制，既是民主政治发展的需要，也是使现实的决策机制更趋科学性的必然选择。具体而言，可以从以下几个方面着手对该政策产出机制进行优化：

（一）建立多中心政策产出的协调机制。多中心治理下公共政策产出是多种主体共同作用的结果。在这种格局下，理论上，政府、社会组织、个人等构成一个平等的政策产出网络，治理的机制是主体间的合作。但不可否认的是，这一格局下由于存在着各主体力量的强弱对比，合作的意愿、搭便车的心理等原因，致使这一合作经常难免夹杂着“博弈”和投机的元素，致使合作的效果大为削弱，使得决策的成本大为增加。因此，有必要建立一种能够使合作纯粹化的协调机制，使合作真正形成合力，大大提升这一政策产出的效率。这一协调机制必须拥有相应的权威性，因为只有权威性，才能带来大家自觉遵守的意愿。目前，只有政府才具有使该机制顺利取得权威性的合法权力。当然，政府在建立这一协调机制的过程中，还必须充分考虑到公民与社会的意见和建议，并在此基础上，经由法定程序出台具有法律性的文件。该文件的制定不是为了约束多中心政策参与主体的合法权力（利），而是对掣肘合作机制的行为进行有效地规范，如，使处于强势地位的政府尽量约束公权行为，能以平等合作主体的身份与其他参与主体就共同问题进行研究，并在意见交流的基础上制定可行的政策。另一方面也应对积极参与合作的政策主体给予适当的激励，而不能以所谓的“效率”之名，限制政策参与主体的数量和范围。

有了相应的法定性协调性文件后，还需要有效地贯彻这一文件，使各类主体真正或自愿或在规范下遵循文件精神。由于社会主体的分散性和不稳定性，因而担负贯彻合作机制的主导者理应是政府，但与此同时，政府也应成为其他社会主体的监督对象，只有这样才能有效杜绝强势的政府破坏合作机制的冲动。只有严格遵循合作机制，多中心治理下的政策产出机制才能够改善“绩效”。