减少自然灾害损失的方法大全11篇

减少自然灾害损失的方法篇（1）

中图分类号：F840.64文献标志码：A文章编号：1673-291X（2008）13-0081-02

中国人口众多，幅员辽阔，地质、地理条件复杂多样，气候条件异常多变，生态环境基础非常脆弱，因此各种自然灾害频频发生，是世界上受灾最严重的少数国家之一。其灾域之广，灾种之多，灾史之长在国际上都是少有的。每年因各种自然灾害造成数万人死亡，受灾人口达两亿多，因灾害造成的直接经济损失每年超过1 000亿，1998年升值超过了3 000亿，而近几年每年都超过2 000亿元，给经济建设和社会发展带来了严重的威胁。

一、灾害经济损失的分类

自然灾害损失是根据自然灾害对人类生存和发展造成的危害和破坏程度而进行的度量，分成经济损失和非经济损失。由各种灾害事故导致的既得（或预期）经济利益的减少（或丧失）是灾害经济损失[1]。根据灾害发生时间的延续性，灾害经济损失可以分成灾前经济损失、灾时经济损失和灾后经济损失三种。

任何灾害都是以破坏人类社会的正常生产与生活秩序并导致损失为后果的，各种损失后果是确认和衡量灾害大小的最直接、最基本的标志，它们都可以根据一定的标准来进行经济上的量化，因此灾害是可以计量的经济损失[1]。下文分别对三种经济损失进行量化评估。

二、灾前经济损失的评估

灾前经济损失只有防灾投入这一项。在灾害经济中要想取得正效益，就必须用人力、物力和技术的投入去减少灾害的损失或创造直接的经济收益，从而使防灾投入既是经济发展中的必要付出，也是经济发展的助长因素，因此，防灾投入不能笼统地认为是损失，本文暂不对此进行评估。

三、灾时经济损失的评估

在其他的文献中，一般对灾害经济损失进行两分法，按照灾害事故发生的疏密关系分成灾害直接经济损失和灾害间接经济损失。方法有以下几种：调查评估法、专家评分评价法、人力资本法、影子价值法（恢复费用法）、市场价值法等[2]。

（一）企业财产物资损失的评估

企业财产物资繁多，根据性质，估价以及损失的不同，又将其进行再一次分成固定资产损失和物化流动资产损失。

1.固定资产损失的评估

企业固定资产主要指房屋建筑物、机器设备、公共设施、交通运输工具等其他固定资产等。这些资产的特点是不可移动性。

式中：R为年折旧率，r预计净残值率，n为预计使用年限。

在灾害事故中，固定资产可能全部报废，也可能可以修复。因此，对固定资产损失分两种情况评估。

式中：C1为固定资产的损失，n'为发生灾害时固定资产的已使用年限，Vn'为发生灾害后固定资产的残存价值。

（2） 当固定资产可修复时，损失的计算公式为[3]：

式中：Cr指的是固定资产的修复费用，η'为固定资产修复后的生产率，η为发生灾害前固定资产的生产率。

2. 物化流动资产损失的评估

当企业的成本核算基础资料可信度比较低时，可采用标准成本法或同行业平均成本法来确定产成品的评估价值。

（二）居民人身财产损失的评估

在用人力资本法进行人体生命损失评估时，要运用到某些参数，如：发病率，劳动天数，人均国民收入，医疗费用等等。

房屋破坏的直接损失采用重置法进行计算，公式如下[4]：

式中：T指房屋面积，B指房屋恢复重建单位价，γ指抽样调查所得房屋破坏比，η指房屋损失比，r指未估计到因素影响修正系数。

在此说明一点，房屋恢复重建单位家系指房屋建造、室内安装等总造价，不包括占地或地产的价值。

（三）社会公共设施损失的评估

社会公共设施是政府部门为了服务群众而设立的一系列的，如公用电话亭，小区的健身广场等等。在一些特殊的自然灾害中，这些设施也会遭受到破坏。对于它的评估，本文暂不讨论。

（四）各类自然资源损失的评价

1.土地资源受灾损失的评估

对土地资源的损失一般利用恢复费用法进行评估。即：

土地资源损失=恢复该块土地原状的恢复费用或重置相同的土地重置费用

在此要特别说明一点，对于完全灭失形态的土地，尽管通过重整，但是由于恢复的田地肥力不够而导致该地农作物在此后减产或减收损失，实质上也是土地资源的损失，但宜计入间接损失中。

2. 森林资源受灾损失的评估

森林资源的价值损失量采用以下公式评估，即：

V=S × Q × V1

式中：V指森林资源损失，S指损失面积，Q指每单位木材蓄积量，V1指单价，单价可按当时木材每立方米的市场价扣除相应的人工费用（即将森林中的立木经过砍伐加工变成可供出售的木材所耗费的人工费用等）后计算。

四、灾后经济损失

1.停减产损失的评估

企业停减产损失是由于资本和劳动力受到自然灾害的直接破坏，造成减少使得生产能力下降从而引起的经济损失。自然灾害造成产业部门内企业的资产毁损流失时，企业在更换和恢复这些毁损、流失的资产之前，将可能全部或部分丧失对原有资产的运作，不得不暂停生产经营或减少生产经营规模。目前，国内外对停减产损失的评估方法多种多样，本文比较了几种评估方法，建议如下评估。企业停减产损失按企业的停产、减产时间和企业正常日均产值和减产后的日均产值来计算[5]：

L = Ns × Ps ＋ (Nr × Ps － Nr × Pr)

式中：L为停减产损失，Ns为企业停产天数，Ps为企业正常日均产值，Nr为企业减产天数，Pr为企业减产后的日均产值。

2.产业关联损失的评估

产业关联损失是指某一个产业部门受灾后，对相关其他产业部门间接造成的损失。一般采用投入产出模型进行评估。投入产出分析是通过编制投入产出表来研究整个国民经济各部门、各地区、各行业之间或一个部门、一个地区、一个企业内部产品的投入与产出之间的数量关系的一种平衡方法。本文假设整个经济体系在灾前、灾后均能处于最优的均衡运行状态，使各种有限的资源得到充分的利用，则产业关联损失用如下式子进行运算[6] : L=R/r

式中：L为产业关联损失，R为有灾、无灾时的国民生产总值GNP的差额，r为社会平均折现率。

3.投资溢价损失的评估

本文的计算以国民生产总值为计量单位，假设s为国民生产总值中用于积累的升值率，以消费现值为计算单位的投资的影子价格为prinv，国民生产总值中有（1-s）比例的消费和s比例的再投资，则修正后的影子价格prinv'为[7]：

五、结语

人类的历史，在很大程度上是和灾害作斗争的抗争史。在科技高速发展的今天，灾害仍对社会、经济发展产生着巨大的影响。自然灾害的类型多种多样，引起的灾害损失也各有不同，但总体归纳起来还是直接经济损失和间接经济损失两大类。本文通过对不同的灾害损失进行量化计算，是想通过量化的结果来区分灾害的灾情，同时为各部门进行防灾、救灾和制定各种规章制度提供咨询和建议。

参考文献：

[1] 郑功成.灾害经济学[M].长沙：湖南人民出版社,1998.

[2] 许飞琼.灾害统计学[M].长沙：湖南人民出版社,1998.

[3] 徐静,潘广锋.企业事故损失评估方法探讨[J].山东交通学院学报,2004,(3):70-74.

[4] 张家涛,龙德雄.2002年8月8日四川新龙5.3级地震烈度调查与震害损失评估[J].四川地震,2003,(3):6-13.

减少自然灾害损失的方法篇（2）

突发公共事件的发生会给人们带来生命、财产损失，自然灾害是突发公共事件中的一类，也常给人们带来种种危害。应当积极采取措施，做好自然灾害应急管理工作，以尽可能避免其发生、减少其带来的危害。

一、自然灾害的概念

突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。从不同的角度，按照不同的依据，突发事件可以分为不同的类型。按照《国家突发公共事件总体应急预案》，根据突发事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件四类。

自然灾害是由于自然现象的异常变化作用于人类社会，从而造成人员伤亡、财产损失、社会秩序混乱，影响和阻碍社会经济发展的事件。以自然灾害发生的主导因素（地理属性）为依据，可把自然灾害分为四大类：气象气候灾害、地质地貌灾害、水文海洋灾害、生物灾害。此外，宇宙空间和太阳系的一些天体的特殊运动现象也会对地球和人类社会构成不同程度危害，这就是天文灾害（星灾）。不同类型的自然灾害其形成原因和特点又各不相同，给人们造成的影响和危害在范围、程度上也不相同，应当采取适当的措施加以应对。

自然灾害作为突发公共事件的一类，常常会给人们带来生命和财产损失，应当采取措施积极应对，以尽可能降低其造成的危害。

二、自然灾害应急管理的意义

自然灾害除了具有一般突发公共事件的突发性、公共性、危害性等特点外，还具有其不同于其他突发公共事件的一些特性。在形成原因、影响范围、时间、传播形式等多方面，自然灾害区别于其他突发公共事件，在应对时要充分考虑这些特性，采取适当的应对措施和救助手段。

自然灾害是突发公共事件的一类，自然灾害的应急管理应当遵循突发公共事件应急管理的原则。所谓应急管理，就是通过一系列有效管理行为来预防和处理突发公共事件，以使公共组织及其成员摆脱危机状态的行为过程。应急管理是为应对突发公共事件而在事前进行的有效预防和事中处置以及事后恢复，尽可能避免突发公共事件的发生和减少其带来的损失。自然灾害的应急管理按照发生的时间顺序也可以分为事前、事中和事后的管理这三部分。在自然灾害发生前，应当采取积极的措施以尽可能预防和避免自然灾害的发生；一旦自然灾害发生了，则应当立刻采取相应的措施，按照预案并结合实际情况尽快防止灾害的扩大和发展，同时展开救援工作。当自然灾害结束之后则应当做好灾后重建工作，尽快恢复人们正常的生产和生活。

应加强对自然灾害的预警、监测，做好自然灾害的预测工作，在获得其征兆时就采取相应的措施，尽可能地避免自然灾害的危害。但是，在目前的科学技术水平和自然条件下，还有很多自然灾害是不能事前预测、监测到的，无法避免其发生。对于已经发生的自然灾害应当采取积极的措施去应对，控制灾害的扩大，阻止其进一步的发展，尽可能地减少其危害程度。因此，自然灾害应急管理对于避免自然灾害的发生和减少灾害造成的损失是至关重要的。

三、加强自然灾害应急管理

为了更好地应对自然灾害，尽可能避免自然灾害的发生和减少其带来的损失，加强自然灾害应急管理应当做好以下几个方面。

1.进一步提高防灾、减灾意识

要有效地应对自然灾害，应当进一步提高对自然灾害的认识，增强防灾、减灾的意识。平时应进行关于应对自然灾害知识的宣传教育并开展多种形式的培训以提高人们的防灾减灾意识。

应当加强科普宣传教育工作，提高全民的防灾、减灾意识，通过各种途径,积极开展防灾、减灾的宣传、普及教育,提高公众的环境保护意识和减灾意识,调动全社会的力量,开展和做好“以人为本,预防为主,群策群力,防治结合”的防灾、减灾工作。自然灾害在目前虽然不可能完全避免，但是应当树立防灾意识，尽量避免自然灾害的发生；一旦发生，则积极应对。可以通过培训提高人们的防灾、减灾意识，增强人们对自然灾害应急管理的认识和应对自然灾害的能力及水平。

2.加强自然灾害应急预案建设

应急预案又称应急计划，是针对可能的重大事故（件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。

自然灾害应急预案是自然灾害应急管理的重要内容，对于自然灾害应急管理而言是不可缺少的重要环节。由于自然灾害具有突发性、不确定性、危害性等特点，在平时加强对自然灾害的监测非常重要，但是在当前的科学技术水平下，对于某些自然灾害还是无法准确地进行预测，不能避免其发生，那么就必须采取积极措施应对。如果自然灾害一旦发生，有关部门则可以根据预案并结合实际情况采取相应的措施对自然灾害进行处置。因此，应当加强自然灾害应急预案建设，以提高自然灾害应急管理能力。

3.做好自然灾害应急管理的准备工作

自然灾害一旦发生，要进行应急管理，在短时间内可能就需要大量的人员、救灾物资和资金，在灾害发生前就需要进行储备，否则在短时间内难以满足救灾工作的需要。因此为了做好自然灾害的应急管理工作，就必须在平时做好准备，包括人员、物资和资金等几方面的储备工作。

自然灾害一旦发生，其应急抢险离不开救灾人员，应对突发事件需要大量的人力资源。自然灾害的应对不仅需要大量高素质的专业人员来应急抢险，也需要各相关部门的专业人员的参与。比如为应对洪涝灾害除了救灾专业人员外还需要医护人员，对受灾人员进行救护和防治灾后疫情等。因此，在平时就要作好人力资源准备，积极应对自然灾害。

在自然灾害应急管理的准备工作中，要进行物资储备。中央级救灾物资储备制度明确要求中央和地方以及经常发生自然灾害的地区都要储备一定的救灾物资，以应对突发自然灾害。

为应对自然灾害，在资金方面要在平时就作好准备工作，当自然灾害一旦发生，救灾资金在短时间内就必须筹措到，以保障资金的供给。因此，平时在资金方面要作好储备工作，确保救灾资金的来源，以保障救灾资金的及时到位。

4.完善自然灾应急管理机制建设

自然灾害的发生通常有一定的征兆，这种征兆可能会被人们通过科学的监测手段获得，采取措施，避免灾害的发生。对于已经发生的自然灾害，则应当尽早采取措施进行应对，控制灾害，防止灾害的进一步扩大、蔓延，以尽可能降低灾害造成的损失。因此，一旦自然灾害发生了，就应当对自然灾害进行积极迅速的应急处置。

突发公共事件社会应急机制由预防和准备子机制、管理和反应子机制及恢复和重建子机制三部分有机构成。在自然灾害尚未发生时要采取措施，尽量避免灾害的发生；对于已经发生的灾害尽早发现，及早应对。对于自然灾害科学研究工作应当继续加强，作好自然灾害的监测和预报，进一步完善预警机制，尽可能准确预测自然灾害的发生征兆，采取措施避免其发生。目前，人们还不能完全准确地预测自然灾害，避免其发生，也不能够完全控制已经发生的自然灾害。因而，应当进一步完善自然灾害快速反应机制，自然灾害一旦发生，在短时间内立刻采取积极的应急处置措施，科学合理应对自然灾害，尽可能减少其造成损失。另外，灾后重建工作也是自然灾害应急管理的重要部分，自然灾害发生后应当积极进行恢复和重建。当自然灾害已经基本得到控制之后，应当采取措施尽可能减少其带来的损失，帮助受灾群众尽快恢复正常的生产、生活。因此，应当进一步完善自然灾害的预警机制和快速反应机制，尽量避免自然灾害的发生和减少自然灾害带来的损失，并加强灾后恢复、重建工作。

总之，应当积极应对自然灾害，作好防灾、减灾工作，尽可能地减少自然灾害给人们带来的损失。当然对于自然灾害的应急管理，还需要各有关方面的支持和配合，比如需要法律的支持，平时应加强科学的减灾工程，从源头上控制自然灾害的发生。

参考文献:

[1]秦伟:加强应急管理提高政府应对突发公共事件的能力[J].时代经贸,2006,4(9):50

[2]国家突法公共事件总体应急预案

[3]李利:什么是自然灾害[J].中国减灾,2001(3):30.

[4]自然灾害有几种形式？[J].防灾博览 2002（1）：30

[5]王郅强麻宝斌:突发公共事件的应急管理探讨[J].长白学刊，2004（2）：38

[6]盛海洋:我国自然灾害特征及其减灾对策[J].水土保持研究，2003，10（4）:270～271

减少自然灾害损失的方法篇（3）

关键词： 干旱灾害；风险区划

Key words： drought disasters；risk zoning

中图分类号：S423 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）25-0323-04

0 引言

气象灾害是制约社会经济可持续发展的重要因素。全球气候变化大背景下一些极端天气气候事件的发生频率增加，各种气象灾害出现频率增加，因而减轻气象灾害造成的影响和损失是各级政府关心的问题，也是气象部门面临的一项重要任务。党的十报告提出“加强防灾减灾体系建设，提高气象、地质、地震灾害防御能力”，新形势下提高气象防灾减灾能力，需要加快建立“监测预警、预报服务、风险评估、应急处置、应对防范、风险管理”有机统一的气象防灾减灾工作体系。气象灾害风险区划工作可以为政府防灾减灾提供决策科技支撑，有效增加防抗灾害和应对气候变化的能力，从而最大限度地减少灾害造成的损失。为我县气象防灾减灾规划利用、重大工程建设、生态环境保护与建设等提供科技支撑。

干旱是泾阳县境内主要气象灾害之一，1997年4月8日-9月10日长达156天期间。泾阳县无一场透雨，较常年偏少78%，加之气温较常年偏高，蒸发偏多29%，日照偏多26%，使土壤水分损失加剧。全县秋粮受旱11400.0公顷，严重受旱8933.3公顷，绝收5800.0公顷；2001年2月24日-4月19日54天降水5.5毫米，较常年同期偏少87%，4月25日-7月9日76天降水53.6毫米，较同期偏少65%。两次干旱造成6666.7公顷小麦受旱，其中严重受旱2666.7公顷，18000.0公顷玉米受旱，绝收3600.0公顷。为此，本文利用GIS作为工具，在收集相关数据，通过建立模型，对泾阳县干旱灾害做风险区划，以期为气象防灾减灾规划利用、重大工程建设、生态环境保护与建设等提供决策科技支撑。

1 研究区概况及数据来源

1.1 研究区概况 泾阳县位于陕西省“八百里秦川”的腹地，咸阳市南部，地势西北高、东南低。境内北部和西北部系嵯峨山、北仲山、西凤山及黄土台塬。中部为冲积平原，自西向东逐渐展宽降低，大部分海拔400米左右，地势平坦。南部为黄土台塬，位于泾河以南，塬面开阔。总面积792平方千米，人口51万。泾阳县地处关中平原腹地。自然条件优越，历史悠久，风光秀丽，素有“关中白菜心”之美称。农灌设施比较发达，粮食产量很高。泾河流过本县，自王桥镇谢家沟入境，张家山出谷，东南流至桃园村附近出境。县内河长77.3公里，流域面积634平方公里。年平均径流量18.67亿立方米。张家山谷口建有著名的泾惠渠引水枢纽，是泾阳县地面灌溉的主要水源。县域内为八百里秦川冲积平原区，地势地坦，水流平稳，比降仅1%，土壤肥沃，宜于灌溉。

泾阳县属暖温带大陆性季风气候，四季冷暖、干湿分明。年平均气温13℃，冬季（1月）最冷为-20.8℃，夏季最热（7月）为41.4℃。年均降水量548.7毫米，最多降水量829.7毫米，最少为349.2毫米。日照时数年平均为2195.2小时，最多（8月）为241.6小时，最少（2月）为146.2小时。无霜期年均213天。

1.2 数据来源 研究的气象资料来源于泾阳县气象局，包括泾阳县气象站1961-2010年的日降水量数据、年高温日数、年最高气温及区域站资料等；灾情资料为1984-2011年泾阳县以乡（镇）为单元的干旱灾害普查数据（受灾人口、受灾面积、直接经济损失等）；社会经济资料包括以乡（镇）为单元的行政区年末人口（人）、土地面积（平方公里）、农民年人均纯收入（元）、年末耕地面积（公顷）、GDP（亿元）、农作物播种面积（公顷）、大牲畜年末存栏（万头）等数据以及有效灌溉面积（公顷）和旱涝保收面积（公顷）；地理信息数据：包括泾阳县1：25万数字高程（DEM）、土地利用资料、水系数据和植被数据等；防灾减灾能力建设的数据资料包括各乡镇应急预案指标、气象预警信号能力、政府防灾减灾决策与组织实施水平等。

2 干旱灾害风险区划的技术方法及区划因子

高庆华、黄崇福和赵阿兴等学者从灾害学的角度出发研究认为，自然灾害风险是自然力作用于承灾体的结果，可以表示成灾害危险性、物理暴露敏感性、承灾体易损性和区域防灾减灾能力的函数。根据自然灾害风险的定义，气象灾害风险定义为灾害活动及其对自然环境系统、社会和经济造成的影响和危害的可能性，而不是气象灾害本身。具体而言，是指某一时间内、某一地区气象灾害发生的可能、破坏损失、活动程度及对自然环境系统、社会和经济造成的影响和危害的可能性的大小。

借鉴相关学者研究思路，结合泾阳县实际，本报告中基于灾损的气象灾害风险区划主要是根据各地过去出现过的各地各类气象灾害产生的损失的大小，计算各地灾害风险度，然后将每个气象灾害分成几个等级，求它们的出现概率，再结合各地的物理暴露敏感性、承灾体易损性和区域防灾减灾能力得到每个气象灾害的风险区划结果。

2.1 干旱气象灾害危险性 气象灾害危险性指气象灾害异常程度，主要是由气象致灾因子活动规模（强度）和活动频次（概率）决定的。一般致灾因子强度越大，频次越高，气象灾害所造成的破坏损失越严重，气象灾害的风险也越大。影响干旱灾害的致灾因子因素主要包括：旱灾规模、强度、频率和影响范围等。而这些因素变化的程度越大，旱灾对人类社会经济系统造成破坏的可能性也就越大，造成的损失也就越严重，相应地，灾害风险就可能越高。反之，旱灾的风险就越小。在灾害研究中，致灾因子的这种性质，通常被描述为危险性，其高低通常可用干旱灾害的变异强度和干旱灾害发生的概率来表达。

在ArcGIS中采用自然断点分级法对各地市分五级将干旱灾害危险性进行区划，分别为低危险区、次低危险区、中等危险区、次高危险区和高危险区。

2.2 干旱灾害发生地的自然物理暴露敏感性 自然物理暴露敏感性指受到气象灾害威胁的所在地区外部环境对灾害或损害的敏感程度。在同等强度的灾害情况下，敏感程度越高，气象灾害所造成的破坏损失越严重，气象灾害的风险也越大。自然物理暴露是孕育灾害的温床，自然物理暴露是指人类所处的自然地质地理环境（又称为孕灾环境），包括地形地势、海拔高度、山川水系分布和地质地貌等。

影响干旱灾害的自然物理暴露主要有以下几点：地表水文因素（流域、水系、水位变化、地表湿润度指数等）、土壤因素（土壤类型、质地、田间持水量等）、地形地貌（海拔、高差、走向、形态等）和植被状况（植被类型、覆盖度、分布等）。自然物理暴露包含因素较多，各因素间关联比较复杂，分析时应综合考虑。对于自然物理暴露的分析，采用植被覆盖度、田间持水量和地表湿润度指数三个因子为评价指标。植被覆盖度越大，物理暴露度也越弱；土壤田间持水量越大，物理暴露度越小；地表湿润度指数越大的地区，物理暴露度越弱；三个指标的变化都与旱灾的敏感性成反比。

在ArcGIS中采用自然断点分级法分五级将物理暴露度敏感度进行区划，分别为低敏感区、次低敏感区、中等敏感区、次高敏感区和高敏感区。

2.3 干旱灾害的承灾体易损性 承灾体易损性指可能受到气象灾害威胁的所有人员和财产的伤害或损失程度，如人员、牲畜、房屋、农作物和城镇生命线等。承灾体是灾害风险作用的对象，是蒙受灾害的实体。潜在气象灾害只有作用于相应的对象（包括生命、财产和社会经济活动安全）时，才可能造成灾害，而存在危险性并不意味着灾害就一定会发生。一个地区人口和财产越集中，易损性越高，可能遭受潜在损失越大，气象灾害风险越大。

对于干旱灾害的承灾体易损性的分析，通过选取泾阳县人口密度、人均GDP、农民年人均纯收入、有效灌溉面积比、地表湿润指数和干旱灾情等评价指标，构成泾阳县干旱气象灾害易损性指标体系，并采用模糊综合评价法对泾阳县各个乡（镇）进行干旱气象灾害易损性评价与分析。

在ArcGIS中采用自然断点分级法将承灾体易损性指数进行区划，分别为低易损性区、次低易损性区、中等易损性区、次高易损性区和高易损性区。

2.4 干旱灾害防灾减灾能力 区域防灾减灾能力是指受灾区对气象灾害的抵御和恢复程度，包括应急管理能力、减灾投入资源准备等各种用于防御和减轻干旱灾害的各种管理对策及措施，包括减灾投入、各种工程和非工程措施、资源准备、管理能力等，表示受灾区在短期和长期内能够从灾害中恢复的程度。防灾减灾能力越高，资源设备先进，管理措施得当，管理能力强，可能遭受的潜在经济损失就越小，干旱灾害的风险也就越小。

防灾减灾措施是人类社会、特别是风险承担者用来应对灾害所采取的方针、政策、技术、方法和行动的总称，一般分为工程性防减灾措施和非工程性防减灾措施两类。非工程性防灾措施包括自然灾害监测预警、政府防灾减灾决策和组织实施水平以及公众的防灾意识和知识等几个方面。

对于区域防灾减灾能力的分析，采用财政支出、旱涝保收面积比和非工程性防减灾措施等，包括应急预案指标、气象预警信号能力、政府防灾减灾决策等多个因子。

根据专家调查问卷，根据各灾种防灾减灾的特点，采用不同的因子，建立干旱灾害防灾减灾能力指数模型，在ArcGIS中采用自然断点分级法将防灾减灾能力进行区划，分别为低防灾减灾能力区、次低防灾减灾能力区、中等防灾减灾能力区、次高防灾减灾能力区和高防灾减灾能力区。

2.5 干旱灾害风险区划 在灾害危险性、物理暴露敏感性、承灾体易损性、防灾减灾能力等因子进行定量分析评价的基础上，为了反映各乡（镇）干旱灾害风险分布的地区差异性，根据风险度指数的大小，将风险区划分为若干个等级。然后根据灾害风险评价指数法求干旱灾害风险指数，具体计算公式为：

FDRI=wh×（VH）+we×（VE）+ws×（VS）+wr×（1-VR）

式中：FDRI为气象灾害风险指数，用于表示风险程度，其值越大，则灾害风险程度越大；VH、VE、VS、VR为分别表示风险评价模型中归一化的灾害危险性、物理暴露敏感性、承灾体的易损性和防灾减灾能力各评价因子指数；wh、we、ws、wr为各评价因子的权重。针对不同类气象灾害，wh、we、ws、wr取值不同。通过专家问卷调查法（Delphi法），经过对调查结果综合分析，确定各个评价因子及指标的权重。泾阳县干旱灾害的精细化风险区划评估指标权重详见图2。

在ArcGIS中采用自然断点分级法分五级将干旱灾害风险指数进行区划，分别为低风险区、次低风险区、中等风险区、次高风险区和高风险区。

3 泾阳县干旱灾害风险区划结果（图3-8）

①从区划结果来看，泾阳县西北部大部分地区为干旱灾害中等及低危险区，其余大部分地区则为干旱灾害次高及高危险性区域；受海拔和植被分布影响，白王镇东部、口镇西部、王桥镇大部、桥底镇、中张镇、太平镇为干旱灾害次低及低敏感性区域，高庄镇、崇文乡、三渠镇小部分则为高敏感性区域，其余部分为次高敏感性区域；受人口分布、经济发展水平等的影响，泾阳县大部为干旱灾害高易损性区域；更多受经济发展水平和防灾减灾行政能力等影响，王桥镇、云阳镇、泾干镇、永乐镇为干旱灾害高防灾减灾能力区域，其余地区多为中等及以下防灾减灾能力区域。

②综合以上因素的泾阳县干旱灾害风险区划显示，东部龙泉乡、永乐镇、崇文乡、高庄镇东部、三渠镇南部为干旱灾害高风险区，白王镇、口镇、王桥镇为干旱灾害次低及低风险区，中部大部及其余地区则为中等及次高风险区。

③影响区域干早灾害风险的因素很多，而且有些数据资料不易获取，所以要将干旱灾害风险影响指标完全定量化研究有很大的困难，并且有些指标的归类存在模糊性。随着数据的易获取性及处理技术的提高，在研究干早灾害风险时，还应该考虑不同的地形、不同的土壤类型及质地、河流密度及缓冲区等指标对成灾环境敏感性的影响，社会经济要素方面还应该考虑当地的灌溉条件、水利设施、产业结构等指标的影响。

④本文所建立的干旱灾害的社会属性，即承灾体易损性和防灾减灾能力评估体系，是静态分析的结果。但随着社会经济的迅速腾飞，相应的社会经济数据也会发生相应的变化，加之数据处理的技术会不断提高，相应的承灾体易损性和防灾减灾能力评估结果也会发生变化，这就需要对社会经济要素的变化规律和趋势做出准确的分析和预测，在此基础上完成的风险区划才可以在未来相当长的一段时期内发挥其防旱减灾作用。

⑤尽管运用GIS建立指标模型的方法进行风险评估及区划具有一定的可行性，但为了更好使区划结果为规划所使用，必须进一步调试和改进干旱灾害风险区划的各种指标及模型，如旱灾的致灾因子危险性、成灾环境敏感性、承灾体易损性和防灾减灾能力各因子和指标如何使得其选取与量化具有更好的代表性，如何更合理将各因子和指标及综合风险指数分等级等，从而使区划结果更合理，更接近实际。

参考文献：

减少自然灾害损失的方法篇（4）

2.保险在社会防灾减灾体系中的作用

2.1减少实际损失投保人、被保险人参加保险并不意味着其希望发生保险事故，他们参加保险的行为仅是为了在万一发生事故后能够在保险公司的帮助下及时有效的恢复正常的生产和生活。在大多数保险条款中只规定了对于保险事故所造成的直接损失的经济补偿。而保险事故一旦发生，很多隐性的损失，如因停产、不能及时履约等原因造成的损失却不能得到充分有效的补偿。通过加强保险中的防灾防损工作，减少事故的发生，可以更大限度的保障被保险人的利益。

2.2节约社会资本保险事故的发生导致社会财富的损失，虽然个人的某些损失可以通过保险得到经济补偿，但就整个社会而言，社会总量是减少的。保险防灾防损通过调查分析、检察监督、提供技术支持、采取安全预防措施等多种手段，降低事故率、缩小损失范围，节约社会资本，提高整个社会的经济效益。

2.3维护社会稳定保险业具有社会风险管理职能，由于业务的特殊性，其承担了较其他行业更多的社会责任，被业界称为“社会的稳定器”。长期以来，损失补偿被认为是保险最重要的功能，对促进经济增长和保障社会稳定起到重要作用。但有些损失是无法通过经济补偿弥补的，就像人死不能复生。做好防灾防损工作，提高社会认识风险、应对风险、控制风险的意识和能力，从而减少事故的发生比经济补偿更为根本，更符合保险的精神，有利于社会的和谐与稳定，笔者认为这也正是保险被称为“人类文明发展至此最佳之制度”的深层次原因。

3.采取有效措施，发挥保险在社会防灾减灾体系中的重要作用

3.1保险公司要加强与社会防灾减损部门的沟通和合作保险防灾减损是社会防灾减损组织体系的一个重要的组成部分。保险公司以其独特的经营性质和技术力量，必将在防灾减损工作中受到全社会的重视并发挥越来越重要的作用。因此，保险人一方面要注重加强与各专业防灾部门(如消防、安监、气象、防汛、公安交警等)的联系，并积极派人参加各种专业防灾部门的活动，如公安消防部门对危险建筑物的防灾检查、防汛指挥部对防汛措施的落实检查、安监部门进行的安全检查等；另一方面要充分发挥保险公司的信息、技术和人才方面的优势，向社会提供各项防灾减损服务、风险评估服务、事故调查服务、灾情信息服务和安全技术成果推广服务等。只有做到与社会防灾减损部门通力合作，才能提高资源使用效率，扩大保险人的社会影响。

减少自然灾害损失的方法篇（5）

中图分类号:X43;F01文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)29-0255-03

中国是一个自然灾害频发的国家。从地理环境上看,中国环境类型多样,处在三大阶地、东亚季风气候区上,自然灾害易生且多样,其中,旱灾、洪涝、风雹、冷冻几类是对我国国民经济影响最大的灾害。据权威机构统计,近20年来在所有发生的灾害中,旱灾排在首位占53%,洪涝灾害位列第二占28%,风雹占第三位8%,冷冻7%,台风4%。灾害发生的频率、受灾人数和灾害的直接经济损失都在迅速增长。在1990―2000年,造成人员伤亡4 500人,经济损失占GDP的3.4%,2001―2008年,自然灾害造成的损失占GDP的2.8%,已经给中国的经济发展和人民生活造成了巨大的损失和严重的后果。因此,从防灾减灾的目的出发,使灾害损失最小化,以经济角度去研究灾害应对具有重要的现实意义。

在全球气候变化的大背景下,我国各种极端天气气候事件频繁发生,破坏程度越来越强,影响越来越复杂,应对难度越来越大。联合国IPCC第4次评估报告表明,今后极端天气气候事件的出现将更加频繁,我国的《气候变化国家评估报告》也指出,未来我国极端天气气候事件呈增加趋势,由此产生的自然灾害也明显增加,在此仅将2009年上半年发生的灾害进行统计并加以分析。

旱灾:自2009年初到6月份,陕西、山西、河南、广东、安徽、甘肃、黑龙江、云南等省普遭旱灾。成灾严重的有:陕西农作物受旱面积达1 149万亩,占耕地面积的33.8%;山西了干旱橙色预警,全省受旱面积3 274万亩,其中农作物受旱面积818万亩,占冬小麦播种面积的78%;河南自2008年冬11月以来,全省平均降水量仅为2.2毫米,为1961年以来同期最少值,农作物受旱面积之大,时间之长,程度之重,都为新中国成立以来所少有;黑龙江全省干旱农田总面积5 637万亩,其中重旱面积2 513万亩。此外,广东、云南省大部、甘肃中东部也都出现较为严重的旱灾。整个黄河流域干旱严重。2008年7月至2009年5月中旬,黄河流域合计来水293.38亿立方米,较多年同期偏少31%。黄河干流骨干水库蓄水严重不足。

洪涝:5―7月份以来,湖北、湖南、安徽、广东、福建、江西、广西、贵州均发生了洪涝灾害。成灾严重的有:湖北共有17个市(州)642.29万人受灾,农作物受灾面积409.1万公顷,倒塌房屋6 255间,因灾直接经济损失15.14亿元;湖南省常德等12个市524.7万人受灾,农作物受灾面积241万公顷,倒塌房屋1.7万间,因灾直接经济损失13亿元;江西省38个县洪涝严重,全省390.4万人受灾,倒塌房屋5 614间,因灾直接经济损失9.75亿元。7月3和4日,江西气象台相继两次对外了暴雨红色警报信号,这是江西历史上发出的暴雨最高级别预警;贵州省有68个县发生洪涝,全省农作物受灾面积197万亩,受灾人口286万人,倒塌房屋4 739间,直接经济损失9.35亿元;福建农作物受灾面积12.69千公顷,停产工矿企业64个,水利设施损坏惨重,造成直接经济总损失2.42亿元。此外,广西、四川、重庆东北部的洪涝灾害也十分严重,对农作物、工业生产、基础设施、道路等都造成了严重损失。

截至6月30日,我国共有22个省(区、市)和新疆生产建设兵团发生不同程度的洪涝灾害,局部地区灾害重。农作物受灾2 280万亩,受灾人口2 060万人,倒塌房屋5.7万间,直接经济损失107.8亿元。

风雹:从2009年4月份开始,中国出现近十年来最严重雷击冰雹灾害性天气,浙江、安徽、贵州、湖北、江苏、河南等十四省部分地区先后遭受雷雨、冰雹或龙卷风袭击。因灾直接经济损失约10亿元人民币,损失比常年同期明显偏重。农作物、房屋受灾严重,电力设施、城镇基础设施不同程度受损。

如果我们再回顾2007年的淮河流域发生了仅次于1954年的大洪水,造成直接经济损失达171.9亿元,2008年的冰冻雨雪灾害,有22个省市1亿人受灾,直接经济损失达1 516亿元和举世震惊的四川汶川地震,造成8万多人死亡,直接经济损失达8 451亿元的剧痛历程,可以看出我国灾害已呈现:经济损失增加,对经济社会的影响越来越大;干旱洪涝等灾害的范围扩大,除传统的北方旱区旱情加重的同时,南方和东部多雨区旱情也在扩展和加重;灾害影响的领域已由农业为主扩展到林业、牧业、工矿企业和城乡居民生活,甚至影响航运交通、能源等基础产业,成为影响经济社会可持续发展的制约因素,并且加剧了生态环境恶化。

自然灾害具有自然属性和社会属性,尤其是经济属性。随着未来经济总量和人口密集度的增加,我国自然灾害承载的脆弱性也在增加,对国家可持续发展和构建和谐社会带来很大威胁。从上述灾害呈现情况来看,我国防御灾害的形势将越来越复杂,必须高度重视各类自然灾害的防范和应对,使灾害应对和救助工作形成了比较完善的体系。但从灾害应对实践来看,我们对灾害的经济属性认识是不够的,从灾害的应对体系来看主要存在以下问题:从我国灾害应对体系的构成来看,主要分三个层面:一是预防灾害,二是抗灾应对,三是救灾善后。

预防灾害:一是灾害监测预警与信息;二是加强公众灾害意识与开展减灾的宣传、普及教育和专业预防培训。总体上来看,我国在预防灾害方面取得了一定的成就,但也存在严重问题。一是科技人才的短缺。灾害监测预警是一个高科技领域,人才支撑着科研水平的提高,现在我们国家气象的整体水平要提高,尤其是基层工作人员的素质亟待提高。在造成人才短缺的原因当中,人才流失是重要因素。要提高灾害监测预警的准确性与及时性,只有加大投入,从技术和人才两方面加以提高。从1998年开始,国家对气象的投入开始明显增加,2001年到现在,财政投入每年都增加1%,2001―2005年每年投入20多亿元,2005―2009年是30～40亿元。但同美欧等发达国家相比,差距很大。二是公众灾害意识与减灾的宣传、普及教育和专业预防培训仍急需加强。我国各级政府的防灾减灾责任意识,公众灾害意识还比较淡薄,很多人缺乏起码的防灾自救常识,自我防范意识差,这反映了我们灾害宣传、普及教育、专业预防培训程度低。政府在这方面投入少,在编制减灾科普读物、挂图或音像制品,面向公众宣传减灾知识,将减灾知识纳入学校教育内容等方面没有形成制度。

抗灾应对:一是管理机制与指挥系统的完备、明晰;二是科学的灾情评估指标体系和灾害应急预案体系。这两者是抗灾应对中最重要的部分。但事实证明,中国应急管理体制的改革已经迫在眉睫。现在防灾救灾有几个指挥部,国家防汛抗旱总指挥部办公室在水利部,国家减灾委办公室在民政部,还有抗震、防火等都有指挥部办公室在各个部门,应对巨灾缺乏必要的统领全局的行政机构,我国的管理机制与指挥系统是不完备、不明晰的。尽管早在2005年1月份,国务院决定将“中国国际减灾委员会”更名为“国家减灾委员会”,成立了由18名院士及著名专家组成的专家委员会,减灾救灾领导体制进一步健全。但从2003年“非典”,到2008年的南方雨雪冰冻灾害,再到汶川地震等巨灾,无一不是国务院紧急成立临时机构由国务院领导出任总指挥进行协调,汶川地震的惨痛教训才使得2008年7月将原来的国务院总值班室改为国务院应急管理办公室,并且增加了编制。其次,从灾情评估指标体系和灾害应急预案体系来看,我国的灾情评估指标体系主要考虑了受灾区域的人数、房屋损坏数量、农田及农作物受损的面积等直接经济损失,对因灾害给生产造成的损失以及对交通、通讯、供电、农田水利等基础设施造成的破坏形成的长远经济间接损失则考虑不足。由于现代经济社会的综合经济效益不断增强,由交通、通迅、供电等基础设施组成的经济发展支柱性产业对经济的影响日益增大,其受灾情况必须有所反映和考虑。2005年,国务院颁布了《国家自然灾害救助应急预案》,全国所有的省市自治区和大部分地市以及大部分县都建立了灾害应急预案体系,达到出现灾情都能够按照预案启动应急救灾机制,开展救灾工作。但实际上我们的预案体系在实施中往往达不到要求,一是人的问题。现实农村中青壮劳动力多外出打工,留守的多是老弱妇小,根本无法组织实施有效的抵制;基层政府干部缺乏灾害意识和专业知识,指挥效率低下。二是钱的问题,由于平时没有投入资金去对预案进行演练、模拟和应用,在灾害发生后预案的实施实际上是机械和盲目的,所能起的作用根本达不到抗灾的要求。

减少自然灾害损失的方法篇（6）

    2.保险在社会防灾减灾体系中的作用

    2.1减少实际损失投保人、被保险人参加保险并不意味着其希望发生保险事故,他们参加保险的行为仅是为了在万一发生事故后能够在保险公司的帮助下及时有效的恢复正常的生产和生活。在大多数保险条款中只规定了对于保险事故所造成的直接损失的经济补偿。而保险事故一旦发生,很多隐性的损失,如因停产、不能及时履约等原因造成的损失却不能得到充分有效的补偿。通过加强保险中的防灾防损工作,减少事故的发生,可以更大限度的保障被保险人的利益。

    2.2节约社会资本保险事故的发生导致社会财富的损失,虽然个人的某些损失可以通过保险得到经济补偿,但就整个社会而言,社会总量是减少的。保险防灾防损通过调查分析、检察监督、提供技术支持、采取安全预防措施等多种手段,降低事故率、缩小损失范围,节约社会资本,提高整个社会的经济效益。

    2.3维护社会稳定保险业具有社会风险管理职能,由于业务的特殊性,其承担了较其他行业更多的社会责任,被业界称为“社会的稳定器”。长期以来,损失补偿被认为是保险最重要的功能,对促进经济增长和保障社会稳定起到重要作用。但有些损失是无法通过经济补偿弥补的,就像人死不能复生。做好防灾防损工作,提高社会认识风险、应对风险、控制风险的意识和能力,从而减少事故的发生比经济补偿更为根本,更符合保险的精神,有利于社会的和谐与稳定,笔者认为这也正是保险被称为“人类文明发展至此最佳之制度”的深层次原因。

    3.采取有效措施,发挥保险在社会防灾减灾体系中的重要作用

    3.1保险公司要加强与社会防灾减损部门的沟通和合作保险防灾减损是社会防灾减损组织体系的一个重要的组成部分。保险公司以其独特的经营性质和技术力量,必将在防灾减损工作中受到全社会的重视并发挥越来越重要的作用。因此,保险人一方面要注重加强与各专业防灾部门(如消防、安监、气象、防汛、公安交警等)的联系,并积极派人参加各种专业防灾部门的活动,如公安消防部门对危险建筑物的防灾检查、防汛指挥部对防汛措施的落实检查、安监部门进行的安全检查等;另一方面要充分发挥保险公司的信息、技术和人才方面的优势,向社会提供各项防灾减损服务、风险评估服务、事故调查服务、灾情信息服务和安全技术成果推广服务等。只有做到与社会防灾减损部门通力合作,才能提高资源使用效率,扩大保险人的社会影响。

减少自然灾害损失的方法篇（7）

中图分类号 P951 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2014）05-0014-05

气候变化造成的损失与危害（Loss and Damage）已经威胁到人类的可持续发展。气候变化每年夺去近40万人的生命，全球变暖的经济影响也已经造成每年超过1.2万亿美元的损失，相当于全球GDP的1.6%[1]。在联合国气候变化多边治理框架下，应对气候变化的减缓与适应进程进展缓慢，因此气候变化导致的损失与危害急需更加直接的解决方案[2]。小岛屿国家和最不发达国家遭受海平面上升、极端天气气候事件等造成的损失与危害十分严重，为维护国家的生存权和发展权，以小岛屿国家和最不发达国家为代表的广大发展中国家正推动在《联合国气候变化框架公约》（公约）下建立应对气候变化损失与危害的国际机制，引起国际社会的广泛关注和共鸣[3]。我国部分区域对气候变化高度敏感，加之近年来极端天气气候事件频发，气候变化带给我国的损失与危害也逐年加剧，应对气候变化带来的损失与危害问题已经成为关系国内民生的重大问题。因此，研究气候变化损失与危害国际机制的背景与内涵，尤其是梳理出这种国际机制对于国内相关工作的启示，对于推动国内应对气候变化损失与危害工作具有借鉴意义。

1 气候变化损失与危害国际机制的背景与涵义

1.1 气候变化损失与危害国际机制的由来

气候变化损失与危害国际机制是在《公约》下气候变化损失与危害议题谈判中逐步形成和演变而来。2007年，巴厘行动计划要求缔约方考虑特别脆弱的发展中国家应对气候变化不利影响相关损失与危害的方法与策略[4]。2008年在波兹南会议（COP14）上，小岛国联盟首次提出应对气候变化损失与危害的多窗口机制[5]。2010年第十六届缔约方大会（COP16）的《坎昆协议》中决定建立一项旨在考虑特别脆弱的发展中国家应对气候变化不利影响相关的损失与危害方法的工作计划[6]。2011年第十七届缔约方大会（COP17）的《德班协议》中提出缔约方之间开展讨论以加深对损失与危害问题的认识[7]。2012年，由于IPCC《管理极端事件和灾害风险推进气候变化适应》特别报告的推动[8]，以及发展中国家利用发达国家急于关闭巴厘路线图授权的有利机遇，小岛屿国家和最不发达国家在损失危害问题上提高要价、寻求突破，使损失与危害问题突然升温，在多哈举行的第十八届缔约方大会（COP18）上，成为影响大会能否成功的关键议题之一。最终，《多哈协议》决定在第缔约方大会（COP19）上建立应对损失与危害的机构安排[9]。

1.2 气候变化损失与危害国际机制的涵义

学术界尚未对损失与危害问题形成统一的定义，但基本认同气候变化的损失与危害是人类通过减缓或适应未能避免的气候变化的不利影响[10]，包括三个方面：一是由于政治决策与行动迟缓、资金技术缺乏等限制导致减缓或适应行动不能完全消除气候变化带来的不利影响，存在“残余的损失与危害”；二是某些气候变化的不利影响是当前人类无法采取适应行动的，如海洋酸化；三是按照应对气候变化行动“成本-效益”的原则，采取行动的成本大于收益而放弃应对气候变化行动形成的损失与危害。由于当前人类应对气候变化实践的现状决定了气候变化的损失与危害已不可避免，因此建立专门应对气候变化损失与危害的机制就成为必然选择。目前，最具代表性的应对气候变化损失与危害的国际机制――多窗口国际机制主要通过保险、恢复与赔偿、风险管理应对损失与危害：保险部分支持小岛国联盟、最不发达国家和其他特别脆弱的发展中国家，通过创新性的保险工具，帮助管理、传播、对冲、减少和转移与气候变化相关灾害的经济风险。恢复与赔偿部分用于应对渐变事件的不利影响，比如海平面上升、温升、海洋酸化。由发达国家出资建立“国际保险基金”补偿小岛国联盟、最不发达国家和其他特别脆弱的发展中国家因渐变事件造成的损失与危害。风险管理部分通过发展风险评估和风险管理工具，加强减少风险措施的实施，增加技术和资金支持来减少与气候变化极端事件和渐变事件相关的风险[5]。

2 国内应对气候变化损失与危害相关工作的现状

目前，我国没有建立针对气候变化损失与危害的应对机制。但现有的自然灾害应对机制为应对气候变化损失与危害提供了基础，主要有三种：一是国家财政转移支付，二是社会捐助制度，三是自然灾害保险。财政转移支付制度是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品与服务，不仅是现代国家在民理念的重要体现，而且是国家政权及其财政合法性的基础和来源。因此，财政转移支付制度具有稳定器的功能，是处理中央政府和地方政府间关系、实现各地财力均衡和公共服务均等化、促进社会和谐的重要制度安排。自1994年以来，我国财政转移支付中的专项补助主要用于特大自然灾害的救济费用。如汶川地震造成的直接经济损失超过1 000亿元，财政部、民政部下拨灾后重建补助资金300亿元。同时，通过地方政府对口支援建设的形式，实质上形成地方财政的转移支付[11]。

社会捐助是慈善的一种最常见的表现方式，是我国遭受重大自然灾害恢复重建过程中的重要资金和物资来源机制，汶川地震灾区接受的社会直接捐助超过100亿元。目前，我国的社会捐助制度尚在发展过程中，经常性的社会捐助制度正在建设。

逐步由一种零散被动的行动演变为经常化、规范化和制度化的活动，创新型的社会捐助制度

正在建设。目前已经建立运行的是经常性社会捐助公示制度。但与先进国家对比，仍存在捐

赠与需求之间信息不对称，社会捐赠的市场化程度较低，捐助来源单一，缺乏相应的激励机

制等问题。在进一步发挥民间组织在社会捐助中的作用，明确社会的税收优惠政策以及社会

捐助违法行动的法律责任，提高捐赠款、捐物管理和使用的透明度等方面仍待提高

[12]。

自然灾害保险是运用市场机制，增强社会和个人对自然灾害承受能力的良好做法。在市场机制发展较好的国家普遍应用于包括气候变化在内的自然灾害损失与危害的风险转移。

减轻政府救济和居民自救压力。我国习惯运用行政手段进行灾害管理和救助，但政府在重大

自然灾害补偿中的比例不高，大约在3.5%左右，居民自我负担比例约为90%以上。同时，

尽管社会存在对自然灾害保险的强烈需求，但国内保险市场的自然灾害保险产品极度匮乏。

一般保险公司不提供巨灾保险，财产险均将洪水等自然灾害作为免责条款，被保险人无法从

保险公司获得相应赔偿。如汶川地震后获得保险业的赔付只占全部经济损失的0.21%。因此，

进一步加强和推广自然灾害保险，建立全国性的自然灾害市场化应对机制对应对气候变化的

损失与危害具有重要意义。目前，在宜兴、苏州等地区正在开展农业自然灾害保险的试点，

尝试适应农业自然灾害不平衡发生的规律，具有自我调节、自我平衡的功能，在补偿灾害损

失、恢复生产、保障灾民生活、保持农业可持续发展中发挥重要作用，并且为全国自然灾害

保险机制的建立积累经验[13]。

3 气候变化损失与危害国际机制对国内相关工作的启示及建议

3.1 构建我国应对气候变化损失与损害框架系统

我国气候灾害涉及面很广，受灾程度较深，仅依靠个人、家庭和企业难以应对气候变化的损失与危害，若借鉴应对气候变化损失与危害国际机制，建立我国应对气候变化损失与危害的系统将可能极大的推动我国应对气候变化工作。借鉴气候变化损失与危害国际机制的框架，将气候灾害损失与危害通过商业模式、政府分担和社会力量援助等形式，损失与危害实行分级、分层分担，有助于受灾人群和地区的快速重建。我国应对气候变化损失与危害的机制尚未成形，建议从三个方面进一步探索：一是适度调整政府过度承担的灾后重建模式，将财政转移支付由灾后应急的、临时的和随机的模式转向灾前系统的、稳定的、长期的灾害防治机制；二是探索制度化、规范化的灾害捐助制度，加强捐助过程的公开、透明、高效和公平，引导社会资源有效的参与到自然灾害的重建和恢复过程；三是逐步建立和扩大自然灾害的保险制度，通过公共和私营资金的合作，减少自然灾害对经济社会运行的冲击，最大化的减少气候变化导致的损失与危害。最终，形成应对气候变化损失与危害相关的政府财政转移支付、救灾捐赠体系和农业灾害保险等的整合机制。

3.2 充分利用气候变化损失与危害机制中的保险工具

保险工具是应对极端气候事件损失与危害机制的核心作用点，在损失与危害国际机制设计中充分突出保险作用的创新性模式，给国内保险相关领域潜力开发带来启示。气候变化损失与危害国际机制中的保险部分包括无法采用符合成本/效益原则的行动来应对的中等或很高气候变化风险，分为两条线：对中等频度和低影响程度的气候风险，气候保险援助机制通过公共或私人保险，以及其他社会保障体系支持脆弱的地区。比如，对农业的宏观保险、国家的风险基金。对低频度高影响程度的气候风险，提供金融安全网来应对[14]。国内气候保险、特别是农业灾害险已经初具规模，在近年气候灾害的应对过程中发挥了一定的作用。但仍面临机制创新不足、市场机制作用发挥不充分、参与程度有限等问题。国内应该通过借鉴气候变化损失与危害国际机制中创新的保险机制，如加勒比海地区飓风灾害基金、慕尼黑气候保险计划等[15]，发展具有我国特色的气候灾害风险分担机制，充分发挥我国气候保险在应对灾害、维护农民生计、社会稳定方面的独特作用。建议针对气候灾害的特点，重点发展巨灾类保险产品的研究与开发。在现有农业灾害险、财产险的基础上，发展气象灾害保险/再保险，建立完善的保险产品体系系统设置，适度增加政府的引导和财政支持力度，不断扩大气候灾害保险的覆盖度和受益度。

3.3 加强国内重点区域和领域的气候变化风险管理

风险管理可有效减少气候变化带来的损失与危害，启示国内重点区域和领域需要加强风险管理以更高效地应对气候变化带来的不利影响。气候变化变化损失与危害国际机制中风险管理模块主要通过发展风险评估和管理工具，加强减少风险措施的实施，增加技术和资金支持来减少风险。如英国应对海平面上升和洪水风险的泰伍士河大坝、荷兰综合管理洪水灾害风险和淡水供给的三角州地区治理机制、欧盟的城市地区综合应对热浪、洪水和水资源短缺风险的组合行动等，均有效减少气候变化对区域和领域的风险[16]。国内农业、水资源、林业等领域，城市、海岸带等区域面临较高的气候变化风险，通过风险减少措施，特别是增加技术和资金投入，加强对重点区域和领域气候变化风险的管理。建议加强重点区域气候灾害风险管理，对城市、海岸带等气候灾害高风险区域加强管理，通过建立完善的风险预估、灾前预警、灾中救助和灾后恢复等机制，有效降低重点区域的气候灾害风险，维护经济发展和生态环境安全。

3.4 开展气候变化损失与危害机制的科学基础研究

气候变化损失与危害机制存在科学不确定性，国内应对气候变化损失与危害工作也面临着同样的问题，相关科学基础也急需加强。首先，由于《公约》下气候变化的定义是狭义的，特指工业革命以来由于直接或间接人类活动排放温室气体改变地球的大气组成导致的气候变化，不包含气候的自然变率。现有科学认识无法准确的区分气候自然变率和人类活动导致气候变化在遭受的损失与危害中的贡献[17]。其次，与气候变化相关的损失与危害的空间范围巨大，涉及的类型和种类多样，几乎全球所有国家都面临与气候变化相关的损失与危害，广义上包括人员伤亡、经济损失、生态破坏、环境污染、文化和社会传统等[18]。国内开展应对气候变化损失与危害工作也需要加强损失与危害的定义和范围等基础理论研究。第三，气候变化损失与危害机制需要坚实的数据基础。同样，国内也需要建立具有共识的气候变化损失与损害的科学评估方法，还需要收集、获得全国范围内准确的损失与危害的数据开展评估。建议系统开展气候变化损失与危害应对机制的研究，探索气候变化损失与危害的归因，深入分析损失与危害问题的内涵，加强损失与危害评估理论、方法和数据获取等方面的研究，增强气候变化损失与危害问题的科学基础。

3.5 警惕气候变化损失与危害机制带来的出资压力

气候变化损失与危害的机制仍在设计与谈判过程中，由于我国经济快速发展和温室气体排放量增长，存在为损失与危害补偿方面出资的压力。虽然，《公约》第4.3条中关于气候变化不利影响的责任认定是非常明确的，发达国家对此负有不可推卸的历史责任[17]。但近年来，美欧等发达国家竭力逃避和转嫁自身责任，强调包括发达国家在内的所有国家在气候变化面前都是脆弱的，在国家驱动的原则下，损失与危害是各国自己的问题，应该由各国对自身的损失与危害负责[19]。同时，发达国家向新兴的发展中大国施压，让与发达国家“具有同等能力”的发展中国家在损失与危害补偿方面出资，承担出资义务[20]。小岛国联盟在损失与危害机制中提出“污染者付费”原则，也不符合《公约》由发达国家承担历史责任的宗旨，有向发展中国家转嫁责任的风险。建议应对气候变化损失与危害谈判工作需要早做准备，明确我国是发展中国家的定位，不能承担与发达国家“具有同等能力”的责任，并制定损失与危害机制谈判中“污染者付费”责任的应对策略。

参考文献（References）

[1]Development Assistance Research Associates （DARA）.Climate Vulnerability Monitoring Report 2012[R/OL]. 2012[2012-10-10]. http：///climatevulnerabilitymonitor/climatevulnerabilitymonitor-2012.

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减少自然灾害损失的方法篇（8）

中图分类号：F812　文献标识码：A　文章编号：1005－0892(2009)02－0036－05

中国自然灾害频发。2008年相继发生了南方大雪灾、“5・12”汶川大地震、南方特大暴雨等自然灾害，给个人、社会和国家都带来了巨大的经济损失。由于我国巨灾保险的缺位，保险难以发挥其对灾后损失的赔付功能。这样，公共财政不得不承担最主要的赈灾重建任务，增加了财政预算执行的不确定性。今年年初的雪灾几乎用完了中央财政预算的救灾救济款，而这次“5・12”汶川大地震救灾不得已动用了总理特别基金。

每当自然灾害发生时，人们首先关注的是灾害对个人和私人部门(企业)所造成的严重影响，而往往忽视了公共部门也同样是受害者。其实，地震、洪水、雪灾和台风等巨灾事件同样会对公共部门造成严重打击。公共部门不仅要承担赈灾的巨大开支，而且还要负责灾后基础设施的重建工作。在国际上，一些发展中国家由于财力有限，一次巨灾就可以造成很高的财政赤字和债务。因此，政府在为灾民积极减灾的同时，也必须考虑如何保护公共财政，避免遭受潜在的毁灭性打击。

一、巨灾对公共财政的压力

巨灾给公共财政带来了多方面的压力。一方面巨灾会使公共财政支出急剧增加，其中包括短期赈灾支出、基础设施重建和对灾民和生产部门的直接补助；另一方面巨灾会使经济增长受到阻碍，税收基数减少和征税变得困难。此外，由于全球气候变暖使得自然灾害的强度和频率增加，以及高风险地区的人口和经济活动都在增长，自然灾害导致的经济后果不断加重，从而给公共财政的压力也日益加大。

(一)巨灾对公共财政的压力

1、支出压力。从支出角度看来，增加的支出有三处。第一，短期赈灾支出的增加。灾难发生之后，政府需要及时向灾区输送紧急物资，包括食物、医品以及生活必需品等等。第二，基础设施的重建。巨灾损坏了大部分的道路、桥梁、机场、码头、学校、医院等公共建筑，这些基础设施的恢复是灾民生活回归正常的基础。第三，给灾民和生产部门的直接财政补助：(1)作为慰问金补助给灾民的基本生活开支；(2)给生产部门的补助使其能尽快恢复原来的生产活动。

2、收入压力。从收入角度看来，巨灾过后大部分私人生产部门受到不同程度的损失。而且由于主要的人力、物力都必须投入到救灾和减灾工作中，总体经济活动会严重减少。生产经营的减少会导致这些环节上的税基减少。此外，由于灾后经济秩序紊乱，很多行政管理部门都无法正常运作，税收的征收和管理都很困难。

(二)传统公共财政直接救济的局限

从出于公共秩序的需要，到公民无法自行做到公平有效地分担巨灾风险，再到如何在灾难过后修复公共基础设施等问题，使得巨灾风险具有公共风险的特征。因此，政府对巨灾风险具有无法推脱的责任。每当巨大灾害发生时，政府往往会成为巨灾风险的第一承担者，并采取公共财政直接赈灾的方法。然而，这种传统救灾方式存在着一些局限。

1、财政救济的能力有限。财政救济是政府根据所能调动的财政资金能力而安排的。由于受制于财政收入的总量以及用于救灾的预算数量限制，财政救济的能力总是有限度的。此外，由于调整预算支出的实际困难，财政救济往往要分期或者跨年支出，使得可立即用于灾后恢复与重建的实际数量受到进一步的限制。因此，有限分批的财政救济预算与巨灾发生后需要立即进行大规模补偿存在着矛盾。

2、财政救济不确定。由于政府救助不是以契约形式事先确定的，因此存在很大的不确定性。首先它受到政府所能调配资金的制约，而灾害发生之时政府可能正处于预算紧张的境况，从而增加了不确定性。此外，由于财政补贴无需偿还，它在一定程度上使得地方政府容易虚报受灾损失，产生道德风险和依赖心理，而不利于开展自救。

3、缺乏效率。灾难发生之时，即便政府拨下充足的资金，除了短期的应急物资比较能确保最快运抵灾区，其他的灾后重建拨款往往是滞后的，要经过多个环节才能到达灾区。与此同时，赈灾款并不能确保一定最大化其效用：由于财政拨款的不确定性，各灾区有激励尽量争取财政补助，而不是最大化已有财政补助的用途，这就使得财政拨款的效率可能极其低下。

4、对经济的负面影响。公共财政负担过大会对经济发展产生负面影响。首先，政府揽下巨灾损失的大部分负担，可能会造成公共财政负担过重，不得不“拆东墙补西墙”。挪用本应拨给其他部门重点项目的资金来救灾，将影响其他部门的健康发展。其次，由于巨灾之下增加税收不可行，所以一般是通过举债来赈灾。但是举债并没有减轻国民负担，而只是让这种负担延时而已。此外，灾后资本市场价格高昂，会增加举债成本。

二、公共财政的分压需要保险：博弈分析

以上分析可以看出，公共财政对巨灾损失的直接补助是有限的。而且完全依靠公共财政不仅使得财政负担过于沉重而且还会影响经济的正常发展。尽管社会捐赠在巨灾发生之后也会发挥一定作用，但是它对经济的直接贡献仍然有限。而且由于捐赠存在着很大的不确定性，因此不可以过分依赖。这样，保险参与公共财政的分压应运而生。本节将从博弈论的角度来分析巨灾风险中的政府与保险的角色如何定位的问题，以便保险的参与能有效地对公共财政分压。

(一)保险参与的优点和条件

1、保险参与的优点。(1)保险的参与使个人的财产损失获得赔偿，分担了政府公共财政的压力，使政府能够集中资源在确保灾后安全和恢复基础设施上。(2)为被保险人提供了既得赔款权利，而不必依赖外来捐赠者的好意和财政救济的多寡。(3)由于保障数额是灾前明确约定的，赔款很快到位，可立即用于灾后的恢复与重建工作。(4)政府也无需增税或者借债。(5)保费的缴纳还可以帮助公众提高风险意识，推动公众采取减轻灾害以及防御性措施。

2、保险参与的条件。由于巨灾承保范围小，保费收入低，抗风险能力差，不符合“大数定律”，从而不满足可保条件。保险不会自发参与，存在着市场失灵的问题。此外，由于全球变暖使得自然灾害的频率和规模在增加，进一步使得保险业不愿涉足巨灾保险市场。但是在政府的积极干预下，不符合“大数定律”的巨灾还是可以让保险参与并为公共财政分压的。那么，政府和保险的角

色究竟如何定位，才能使保险更为有效地分担政府的财政压力呢?以下将从博弈论的角度加以分析。

(二)巨灾保险的博弈分析

1、模型说明。如表1所示，博弈参与者：政府和居民。博弈策略选择：(1)政府可以选择在巨灾发生时承担直接责任或者不承担直接责任；(2)居民可以选择为其财产购买巨灾保险或者不购买巨灾保险。上表中左边的字母表示巨灾发生之时居民的损失，右边表示政府的损失。P表示居民为其财产购买的巨灾保险的保费，A表示政府在居民财产总损失中承担的直接责任，L表示居民财产的总损失。显然，政府的直接责任A和居民的保费P都应小于总损失L，即A＜L，P＜L。

2、博弈分析。博弈双方都尽可能减少其在巨灾中的损失。对居民来说，如果政府不承担直接责任，居民的占优策略是购买保险，因为－P＜－L；如果政府承担责任，居民的占优策略取决于－P与A－L的关系。如果－P＜A－L，则居民购买保险；如果－P＞A－L，则居民不购买保险。对政府来说，不管居民的选择是什么，政府的占优策略都是不承担责任。因此，这个博弈的纳什均衡解是(居民购买保险，政府不承担责任)，即(－P，O)。

3、结论。第一，从保护公共财政的角度看，为了让巨灾保险充分发挥作用，如果政府有充分选择的自由，政府的最优选择应该是回避对巨灾损失承担直接责任，而是让居民和保险人共同承担。但政府可以通过为商业保险人提供再保险、为居民购买巨灾保险提供补助等方式积极承担间接责任。第二，在政府不得不承担直接责任的情况下，政府次优选择应当是位居商业保险之后，而且提供比商业保险更低的保障。总之，政府应当尽可能让商业保险在前面首先承担直接责任，并减少自身的直接经济责任。

(三)巨灾损失分担机制

1、政府与保险的角色定位。政府公共财政的减压需要保险，而保险的进入需要公共财政作为后盾。上述博弈分析可以看出，居民购买保险的条件是：政府不对巨灾负直接责任，或者政府所负责任小于居民所缴纳的保费。也就是说，如果要公共财政和保险共同承担责任，并且要刺激居民购买保险，则公共财政所承担的责任应当小于商业保险。此外，只有让居民和商业保险作为责任的最初承担者，而公共财政作为后盾，才能够有效地刺激居民购买保险，并激励商业保险和居民在事前做好减灾的准备工作。

2、巨灾损失分担机制。图1给出了一个典型的五层次巨灾损失分担机制。(1)最基础的层次是风险自留。投保人通过免赔额自留了这部分风险。(2)直接保险。在政府风险控制政策下，投保人直接向商业保险公司投保。(3)商业再保险。商业保险公司再将部分风险转移给国内外商业再保险公司。(4)国家再保险。政府成立国家再保险公司或巨灾保险基金，承担商业再保险公司无法承担的超额风险。(5)政府的最终保障。特别情况下，政府通过特别紧急拨款对国家再保险公司也无法承担的风险提供最后保障。

综上所述，为了发挥保险功能和保护公共财政，政府有必要建立巨灾损失分担机制，并尽可能减少其直接责任。必须说明的是，政府减少直接责任并非逃避责任，而是在以一种双赢的方式，并在多个环节中努力促成保险的参与，积极承担巨灾风险管理的整体性责任。因此，政府并不需要成为巨灾风险的积极吸收者，其主要功能是围绕风险防范和风险缓解，制定建筑规范和土地使用法规，促进保险市场发展，扩大可保险范围。总之，政府应当是巨灾损失分担机制的推进者，组织者及其最后的承担者。

三、为公共财政减压：国际经验

巨灾不仅让灾民蒙受损失，同时也会使公共财政遭遇打击。那么在国际上，政府是如何做到在为灾民减灾的同时，也为公共财政减压呢?正如前文所述，政府应当退居到最后保障者的位置，并与各参与主体一起形成巨灾损失分担机制。事实上，世界上许多发达国家如新西兰。日本、法国、美国等的巨灾保险制度都是如此。它们均设立了实质上的巨灾保险损失分担机制，尽管其形式可能不尽相同。

在一些财力有限的发展中国家，巨灾对于国家经济和公共财政的压力非常大。例如，1999年土耳其地震的损失占其GDP的11％，而1986年萨尔瓦多地震损失高达GDP的37％。近年来，为应对巨灾对公共财政的挑战，发展中国家改变了传统的、单一的、灾后政府财政直接救济方式，大胆改革并引入保险，不断尝试新的举措，可分为以下三种保险模式(表2)。它们在保护政府公共财政安全方面的独特之处具有借鉴意义。

(一)限制政府灾害责任模式

此种模式主要针对私人部门，减少其巨灾后对政府的依赖，从而也减少潜在的财政预算压力。该模式和上述发达国家所通用的方法极为相似，都设立了巨灾损失分担机制。在该模式中，政府往往成立了巨灾保险基金，通过对国内商业保险公司提供财政担保、再保险或者补贴等各种优惠方式，来组织其对私人部门提供巨灾保险。典型案例是2000年土耳其巨灾保险共同体(TurkishCatastrophe Insurance Pool，TCIP)。

土耳其是个地震灾害频繁的国家。以前的保险密度很低，因此公共财政在巨灾发生之时往往苦不堪言。2000年9月，土耳其政府颁布法令强制要求居民购买具有一定免赔额的财产保险，并成立了巨灾保险基金。政府还鼓励居民建造统一的房屋；废止了一直承诺为居民重建家园的法律。到2004年底为止，近16％的国内住宅得到了充足的保障。风险一部分由土耳其国内保险公司承担，绝大部分则转移到国际再保险市场。

土耳其的做法旨在限制政府对巨灾损失的直接经济责任，主要通过积极促成商业保险参与来保护公共财政。特点如下：(1)政府通过法律强制推行商业保险，有效地加深了保险密度；(2)政府通过废止承诺为居民灾后重建的法律，调动全民购买保险的积极性，使得强制保险执行起来阻力更小；(3)政府通过鼓励统一构建的房屋，使得风险共同体更具可行性，统一费率更方便合理；(4)具有一定免赔额的保险使得人们在巨灾发生之前主动采取减灾措施；(5)建立巨灾保险基金，确保巨灾共同体能够平稳过渡。

(二)提供灾害应急救济模式

该模式主要是成立一个巨灾应急基金和国际再保险安排，来提供财政资金直接用于灾后的应急救济。它属于新一代保险，其主要目的是为了确保中央政府和地方政府在巨灾之后，能够有充足的资金来更轻松地支付对受害居民的紧急救助工作，如食品、水、帐篷、医疗的巨大花费，以避免政府财政支付的不平衡。典型案例是2007年墨西哥自然灾害基金(Mexican NaturalDisaster Fund，FONDEN)。

墨西哥政府为了增强应灾能力并防止公共财政受到重击，于1996年成立了自然灾害基金(FONDEN)。这个基金基本上是联邦政府开放式的预算合约，提供的保险具有一定的免赔额，而且赔付是按照事后的损失评估量

化而分配到各个部门的。2006年墨西哥政府将这个被动应灾型的基金转变成了主动预防型的基金。此外，墨西哥政府还与瑞士再保险合作，尝试了保险风险证券化，发放了1.6亿美元的巨灾债券。

墨西哥的做法旨在为灾后重建提前筹备资源，主要通过建立自然灾害基金来实现的，并具有以下特点：(1)开放式基金，专款专用。确保了灾害发生之时有充足的资金能快速投放到灾区，保证了灾后重建能够快速运作起来；(2)有一定免赔额的保险。这使得居民在灾害发生之前就能主动采取减灾措施；(3)巨灾债券的发行。由于进入了资本市场，风险转移方式和融资渠道得以进一步拓宽，扩大了承保能力。

(三)提供政府预算支持模式

此模式也属于新一代保险，但不同于前者政府购买保险来应对支付灾后政府的应急救济开销。此模式是通过几个国家一起成立一个共保巨灾基金，并通过国际(再)保险安排，使得政府在巨灾后可立即获得短期流动性资金，维持政府预算的正常运行。而且该资金的使用可由各受灾国政府灵活处理。这种提供政府预算支持模式较为罕见，但它为小型发展中国家在巨灾后缺乏流动性提供了一种创新解决方案。典型的案例是2007年加勒比巨灾风险基金(caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility，CCRIF)。

加勒比海地区的16个小型岛屿国家经常受到飓风的袭击。由于经济规模太小、财政收入有限和外债较高，使得它们在巨灾之后往往面临严重的流动性限制，妨碍了灾后的恢复与重建。在世界银行支持下，它们一起成立了一个风险共同体基金。资金来源包括国际社会捐赠、参与国所缴纳的保费，以及发行巨灾债券所筹集到的资金。CCRIF能以优惠保费购买国际再保险。一旦有达到事先约定的自然灾害事件发生(如发生三级以上的飓风)，该基金将立即把保险赔付现金直接交给受灾国家，作为政府的财政预算。

CCRIF旨在直接对受灾国的公共财政提供及时有效的支持，具有下列特点：(1)CCRIF将作为一个风险共同体，把参与国的个体风险集合成一个多元化的风险组合，从而将保费降至一半左右。(2)保险合同的促发机制是事先约定的自然灾害事件本身的强度，而不是对公估人对灾害所造成实际损失的评估。(3)保费直接赔付给国家的财政预算，是最直接的减少公共财政负担的方式。政府根据不同部门的具体损失情况进行资金的调配也是合理有效的。这也减轻了基金对个人进行赔付的额外管理成本。

(四)小结

表2按模式类型、典型案例、目的、被保险标的物、保险方法和风险转移方式对上述三种模式进行了比较分析。尽管它们各有异同，但它们都具有一些共同特征。先看共同点：(1)三者都是为了减少巨灾带来的经济损失，并且最终效果都能减轻巨灾对公共财政的压力。(2)三者都有政府的大力支持。土耳其是通过立法强制购买保险，墨西哥和加勒比国家则是由政府直接出面，购买(再)保险。

不同点：(1)保险目的不同。TCIP直接对灾民进行赔付；FONDEN对当地政府进行赔付；而CCRIF则为政府提供预算支持。(2)被保险标的物不同。TCIP和FONDEN都是实际灾害损失，而CCRIF是对灾害事件本身。(3)保险方法不同。TCIP是具有一定免赔额的财产保险；FONDEN是成立基金和发行巨灾债券；CCRIF是应用天气衍生品。(4)风险转移的方式不同。TCIP将风险转移给商业保险公司，然后再转移到国际再保险市场；FONDEN是公共部门承担，再将一部分转给再保险和资本市场；CCRIF是参与国共保，共享国际捐赠，并有国际再保险安排和发行巨灾债券。

四、对我国的启示

基于以上对保险与政府角色定位的博弈分析以及巨灾保险的国际经验，本文从保护我国公共财政的角度提出下列政策建议：

1、政府不能总是冲在灾后补偿的最前面，而应该作为最后的保险人。为了减轻巨灾对公共财政的压力，政府应该鼓励个人和商业保险先行。政府可以通过政策优惠鼓励商业保险人进入巨灾保险市场，并协助保险人推广巨灾保险。在巨灾多发的省份可以强制保险，或为居民购买保险提供一定的补贴。

2、将传统的灾后财政救济模式改变为灾前筹资安排。做好事前的融资准备，能够保证灾害发生之时，有足够的资金能够快速投入进行救灾行动。尤其是在巨灾多发的省份，更应该做好事前的筹资安排。可以鼓励个人储蓄，鼓励地方政府设立长期基金，设立财务储备金、应急债务协议、保险和非传统风险转移方案等。

3，设立巨灾损失分担机制，发挥各参与主体的风险承担作用。根据损失的大小，合理分配各参与主体承担的责任。在损失较小时，由个人自保；损失较大个人无法自保时，由商业保险承担大部分损失；对于较重大的自然灾害，由再保险或资本市场承担大部分损失；当发生十分罕见的巨灾时，金融业无法再提供足够的保障，这时才由政府提供最后的保障。

4、成立“中国巨灾保险基金(china CatastropheInsurance Fund，CCIF)” (简称“巨保基金”)作为主管机构，对旗下资金和分保的巨灾保单实行统一管理、统一运作。机构性质应当是非营利的、政策性的国家再保险公司，对超过商业再保险公司承保能力以上部分给与财政担保或者再保。在巨灾损失分担机制中，“巨保基金”扮演最后的保险人的角色，起到核心支撑作用。

5、成立“巨保基金”的姊妹基金――“中国自然灾害救济基金(china Disaster Aid Fund，CDAF)”(简称“救灾基金”)。不同于“巨保基金”支撑整个巨灾保险体系，“救灾基金”主要是提供财政资金用于灾后的应急救济工作。在经济救助上，只限于低收入的人群。该基金的资金来源是每年投入的财政预算，并进行投资积累，也可在国际市场上购买风险转移的(再)保险。

减少自然灾害损失的方法篇（9）

一、引言

我国是世界上自然灾害最为严重的少数国家之一。据统计，在2010年全世界导致死亡和失踪人数最多的十大自然灾害中，有三起发生在中国，其中两起为突发性自然灾害。频发的突发性自然灾害给人民群众带来物质损失，还影响到宏观经济的发展。因此，正确认识突发性自然灾害所产生的经济影响，以提高应对能力，已经是实现我国经济可持续发展不得不考虑的问题。

突发性自然灾害与经济增长之间是什么关系，经济学家对此展开了激烈的争论。虽然多数观点认为灾害对经济增长有负面影响，但也有学者对此提出质疑。如钟宏和刘国宁提出，2008年雪灾对经济的影响短暂有限，经济在灾后将迅速回到正常轨道，并且极有可能在一些领域出现报复性增长。由于影响经济发展的因素有很多，难以得到关于突发性自然灾害影响经济发展的一般结论，更需要进行案例式研究。综上，现有文献多数集中探讨突发性自然灾害对微观损失和宏观经济发展所带来的影响，较少基于中观的视角展开论述。本文基于灾害经济学和经济发展理论，研究突发性自然灾害对经济结构的影响。

二、突发性自然灾害影响经济结构的作用机理

突发性自然灾害由于事前难以及时预测，因此一旦发生，社会往往会因为猝不及防而遭受重大损失，并通过一体化网络对全局带来影响。灾害所造成的损失可分为生活和生产资料损失两种，这些损失通过物质效应、心理效应和破窗效应等渠道作用于消费、投资、进出口和政府支出，从而影响到经济结构（图1）。

物质效应是指突发性自然灾害给经济主体带来直接物质损失，从而影响到经济决策和经济发展。心理效应说的是突发性自然灾害所造成的物质损失，通过影响到经济主体的心理状态而作用于经济决策和经济发展。破窗效应则指经济主体面对自然灾害所造成的损失，进行资产更新以最大限度减少损失和促进经济发展。下文分别具体论述突发性自然灾害如何通过上述效应影响经济结构。

（一）突发性自然灾害对消费的影响

突发性自然灾害主要是通过影响居民的财富变化来影响消费。对居民来说，发生自然灾害意味着生活条件遭到破坏，甚至是人员伤亡。这些都会减少居民财富，进而导致消费水平下降。另外，自然灾害会导致灾区物价上涨，使居民因实际财富减少而降低消费水平。总之，自然灾害在短期内会使居民的消费量下降。然而根据持久收入假说，居民的消费支出不仅仅取决于当前的财富状况，更取决于其持久收入。因此，居民的消费水平在灾害初期下降之后，如果灾民得到及时救助，人们预计持久收入不会剧烈减少，加上灾后刚性需求，消费水平将恢复并保持正常水平。

（二）突发性自然灾害对投资的影响

突发性自然灾害对投资的影响包括两个层次：首先，自然灾害会造成生产设备毁损，打乱原有的投资计划，使投资不能顺利进行。同时由于预计到居民的需求短期内会下降，企业也会放缓投资步伐。因此，企业的投资规模在短期内必定会减少。其次，灾害发生后为了尽快恢复生产，企业会进行灾后重建，增加投资，进而通过产业链的作用带动整个产业的投资。

（三）突发性自然灾害对政府支出的影响

突发性自然灾害对政府支出有两方面的影响：一方面灾害造成政府自身的损失，为了正常履行政府职能，政府需要增加支出以弥补自身损失；另一方面更重要的是灾后重建对财政支出的影响。突发性自然灾害造成道路等基础设施毁损，而基础设施作为公共产品，只能由政府投资建设。加上部分群众灾后可能无法达到基本生活标准，财政支出也得涵盖此类社会保障。综上所述，突发性自然灾害将大量增加财政支出。需要说明的是，这种增加不可能没有限度，会受到财政收入的制约，且突发性自然灾害还会减少税收。当财政支出接近上限时，总量将基本保持稳定，主要进行结构调整。

（四）突发性自然灾害对进出口的影响

突发性自然灾害对进口和出口的影响不尽相同：第一，灾害导致交通不畅，从而造成物流受阻，进出口无法顺利开展。第二，自然灾害会破坏企业的生产要素，造成企业生产能力下降，从而减少出口额。未受灾害影响的企业此时为弥补国内空缺，将优先满足国内需求，这也会减少出口。第三，由于自然灾害造成灾区生产能力下降，导致一些商品供应不足。为了满足需求，将会增加进口。总之，突发性自然灾害将减少出口，对进口的影响则表现为先减后增。

三、突发性自然灾害影响经济结构的案例分析

洪灾的数量和造成的经济损失占我国各种自然灾害的1/3左右，造成的人员伤亡更超过一半，同时我国爆发的洪灾都为区域性的。本文选取2007年8月湖南省突发性洪灾为例，论述其对该省经济结构的具体影响。

（一）2007年8月湖南省突发性洪灾概况

受2007年第9号超强台风“圣帕”影响，8月19日至24日，湖南省普降暴雨和特大暴雨。暴雨中心永兴县鲤鱼塘镇70小时降雨863.3毫米，比湖南省有历史纪录以来最大3天降雨量671.9毫米多191.4毫米，暴雨频率达千年一遇①。截至23日8时，湖南共有5市440个乡镇、336.78万人受灾。

（二）洪灾对湖南省消费的影响

洪灾给湖南省带来巨大的直接物质损失，因灾死亡2人，直接经济损失总计达46.92亿元。损失直接导致居民财富减少，部分商品尤其是蔬菜的价格出现小幅上涨。这些因素影响了消费者的消费能力和预期，迫使消费减少，2007年8月湖南省社会零售品消费总额降到264.7亿元。由于洪灾持续时间很短，加上灾后政府积极组织重建和平抑物价，居民的消费信心和实际购买力得以维持。同时由于刚性需求，社会零售品消费总额在9月份出现大幅上涨，恢复到灾前的消费水平，且此后继续保持较高的水准。

（三）洪灾对湖南省投资的影响

洪灾打断了灾区企业正常的投资活动，导致1548个工矿企业停产，仅工业交通运输业的直接经济损失就达12.55亿元。在2007年8月，湖南省的城镇固定资产投资额仅为307.6亿元，创下了5月份以来的新低。洪灾过后，湖南省企业积极开展灾后重建，增加新投资以恢复生产能力。在2007年9月，湖南省城镇固定资产投资额增加到389.9亿元，比8月份增长了26.8%。

（四）洪灾对湖南省政府支出的影响

洪灾给灾区人民的生活带来极大冲击。为了保障灾民的基本生活需求，湖南省民政厅灾后向株洲、郴州和衡阳等3个受灾最严重的市分别下发200万救灾资金、1000床棉被和100顶帐篷。更重要的是，灾区的基础设施在洪灾中受损严重。如全省损坏提防3230处，损坏输电线路1050.4千米。要修复这些设施需要大量的政府投资。在2007年9月，湖南省财政支出比8月增加了42.8％。洪灾给湖南省带来的直接经济损失占湖南当年财政支出的3.7%，根据相关标准，灾害对财政的影响较大。

（五）洪灾对湖南省进出口的影响

洪灾严重损坏道路交通这一经济动脉，导致湖南省进出口物流受阻。截止8月22日11时，造成湖南省2条国道、6条省道和42条县乡公路交通中断。郴州是湖南的“南大门”，也是这次洪灾的重灾区之一，境内106国道、5条干线公路、23条县乡公路中断交通②。洪灾还导致部分出口企业停工，其他企业的部分生产能力转为满足国内市场。2007年8月湖南省出口额只有52941万美元，在9月份进一步下滑到51506万美元。灾后重建大大提升了湖南省的进口额，2007年8月和9月，湖南省进口值连续两个月超过3.2万亿美元，这也是从5月到11月湖南省进口额超过3万亿美元仅有的两个月。

四、结论和启示

本文以2007年8月湖南省突发性洪灾为例进行分析，结果表明洪灾首先抑制了湖南省的消费和投资水平。但随着灾后重建的展开，消费和投资迅速恢复并增长。洪灾带来的直接经济损失占湖南当年财政支出的3.7%，对财政影响较大。灾害对湖南省进口和出口的影响不尽相同，8月份和9月份湖南省的出口额连创新低，但进口强劲。此次洪灾对湖南省经济结构实际造成的影响，验证了本文所提出作用机理的合理性。上述结论对救灾有诸多启示：

第一，救灾时信心比黄金更重要。分析表明：政府采取有力措施降低突发性自然灾害所导致的巨大物质损失固然十分重要，但对灾后重建工作影响更深远的却是心理预期。政府如能在面临突发性自然灾害时展现强有力的灾害管理能力，有利于人民群众塑造对未来良好的预期，将通过心理效应促使消费和投资尽快恢复以步入自我良性发展的轨道。

第二，优化财政支出结构。突发性自然灾害往往直接降低人民的生活水平和破坏基础设施，从而抑制进出口和导致财政被动支出。虽然我国政府早已提出要建立公共财政基本框架，但直到现在社会保障和公共服务支出的比重仍然偏低。鉴于此，政府应切实增加上述支出，以增强抗灾能力。当面临突发性自然灾害时，更要及时调整财政支出来满足救灾需要。

注：

①资料来源：.

②资料来源：.

参考文献：

①张国培，庄天慧．自然灾害对农户贫困性的影响――基于云南省2009年的实证分析[J]．四川农业大学学报，2011（1）

②张显东，沈荣芳．灾害与经济增长关系的定量分析[J]．自然灾害学报，1995(4)

③邹小红. 自然灾害对我国经济增长的影响研究[D]．厦门大学硕士论文．2009

④钟宏，刘国宁．雪灾对经济的影响有多大[J]．中国统计，2008（3）

⑤Charveriat Celine. Natural Disasters in Latin America and the Caribbean: An Overview of Risk[R]. Washington DC: Inter-American Development Bank, Working Paper 434, 2000

⑥邓国取. 农业巨灾经济影响分析――以我国洪灾为例[J]．财经论丛，2008（4）

减少自然灾害损失的方法篇（10）

一、引言

我国水旱灾害频繁发生，每年都造成巨大的经济损失。如何对水旱灾害的风险进行科学有效的管理，从而为防灾减灾提供科学合理的措施，也成为许多学者一直关注的热点问题。

水旱灾害风险管理是工程类和非工程类措施相结合的管理机制。目前将灾害保险引入到水旱灾害防御领域，将市场经济体制和机制引入到防御水旱灾害领域，建立防灾救灾新体制，将可能是分散灾害风险、搞好减灾救灾工作的有效手段之一。

本文为了研究将保险引入到水旱灾害风险管理领域中的可行性和必要性，以受水旱灾害影响比较严重的湖南省为例，于2005年10月，对湖南农业大学、湖南信息工程学校部分来自农村的学生以及湖南岳阳市开发区梅溪乡农民，进行了问卷调查，通过他们对气候变化和水旱灾害的影响的认识，以及对参加水旱灾害保险意愿的调查，分析了我国实行水旱灾害保险的可能性。

本次调查共收到301份调查问卷，其中湖南农业大学来自湖南农村的学生问卷106份、湖南信息工程学校（中等专业学校）来自湖南农村的学生问卷96份、湖南岳阳市开发区梅溪乡农民问卷99份。该调查问卷覆盖了不同学历层次，即大学、中专及农民，其中梅溪乡的基本情况是该村大约有2000多人，水田约500多亩，旱田约400多亩，全年除降水对农民生产有些影响外，灾害性天气不多。该调查问卷的覆盖范围基本上能反应湖南农村农民对水旱灾害风险的意识和防灾能力的强弱。

二、气象灾害风险意识调查

近30年来，在全球气候变化的背景之下，极端天气气候事件发生的频率和强度不断增加。随着社会经济的不断增长，极端天气气候事件可能造成的损失也越来越大。中国是发展中大国，自然灾害发生频繁，造成的经济损失也较大。随着全球气候变暖的影响，洪涝、干旱等气候灾害发生频次不断增加，强度不断加大，给中国区域经济的持续发展带来了不利影响。从这次问卷调查结果可以看出，对于全球气候正在经历变化的认识不同学历层次（从大学到农民），人们的认识基本一致：湖南信息工程学校、湖南农业大学以及湖南岳阳开发区梅溪乡农民的调查结果为承认全球气候正在变化的百分比分别为77%、92%和65%，即目前全球变暖不仅在科学上是不争的事实，而且对于百姓来说也逐渐认识到了这个对地球环境起重大影响的变化。

中国农业的特点决定了其是充分暴露在自然灾害风险之下的特殊行业，而在各种自然灾害中，气象灾害对农业的影响是极其显著的。20世纪80年代以来，受全球变暖的影响，中国气候趋于不稳定，极端气候事件频繁发生，由于农业又是受气象灾害危害最大的产业，所以气象灾害对农业的影响也日趋加重。对于自然灾害对农业生产影响程度的调查结果可以看出，虽然湖南信息工程学校的调查结果中认为自然灾害对农业生产影响较大和一般的比例相差不大（分别为53%和45%），但还是认为自然灾害对农业生产影响较大的人相对较多。而对于湖南农业大学和湖南岳阳开发区梅溪乡农民的调查结果为认为自然灾害对农业生产影响较大的比例（分别为80%和65%）较高，即对于自然灾害对农业生产影响较大的观点，人们的认识也基本一致。

三、 湖南省水旱灾害预警情况调查

水旱灾害预警服务系统是否健全，灾害即将发生的信息获取渠道是灾害应急管理的一个核心环节，加强气象灾害预警工作，建立健全预警信息机制，使预警信息能及时、有效传递，为公众提供防灾减灾信息服务，对政府和公众提前采取防御措施、减轻气象灾害的影响具有极其重要的意义。如表1所示，虽然对湖南信息工程学校和湖南农业大学的调查结果显示对于水旱灾害即将发生的信息有获取渠道，但农民来对于该信息的获取还是存在一定的困难，这说明对于目前长江中游地区广大农村气象灾害预警服务系统还不是很健全，灾害预警的信息机制还不是很完善，需要进一步建设。

四、 水旱灾害损失情况调查

从湖南信息工程学校的调查结果表明，认为近年来水旱灾害发生频次和发生强度没有什么变化的比例分别为44%和50%，而认为水旱灾害发生频次增加、发生强度增强的比例分别为36%和33%，但认为近年来水旱灾害造成损失逐年增加的比例却为40%，大部分人觉得近年来水旱灾害发生频次和强度虽然没什么大的变化，但其造成的损失却在逐年增加；湖南农业大学和湖南岳阳开发区农民却呈现相反的调查结果，前者认为近年来该地区水旱灾害发生频次、发生强度和造成的损失都有显著逐年增加（增强）的趋势，而后者则在水旱灾害发生频次、发生强度和造成的损失逐年减少的比例较高。但后者在水旱灾害发生频次、发生强度和造成损失逐年增加和逐年减少的比例上却相差不大，分别为30%和42%，35%和37%，33%和37%。也可能是农民对该项调查的内容不是很清楚，分歧相对较大。

对于水旱灾害造成损失中农业种植损失所占的比重的调查，大部分被调查对象认为其比重不是很高，湖南信息工程学校和湖南岳阳开发区梅溪乡农民的调查结果显示认为水旱灾害造成损失中农业种植损失所占的比重在30%以下的比例较高，而湖南农业大学的调查结果显示其比重在40%左右的比例较高，结果表明，大部分人认为水旱灾害除了使得当地农业生产受到一定影响之外，还对其他的生产和生活造成了大的影响。

五、 防灾减灾措施调查

对于灾害发生前是否采取防灾减灾措施的调查结果结果表明三方对于在灾害发生前采取防灾减灾措施的比例分别为63%、58%和59%，说明该地区大部分人已经能够积极面对气象灾害，并能够充分认识到气象灾害给其生产和生活带来的影响，所以能够在灾害发生前积极的采取各种防灾减灾措施来减轻灾害带来的负面影响。

虽然大部分人们在灾害发生前能够积极采取防灾减灾措施，但只能减轻其影响，大部分灾害发生后造成的损失却不能完全避免，所以我们对灾害发生后如何救助进行了调查，其结果表明该地区大部分家户都是通过自力更生进行灾害救助的，而依靠政府救助和亲朋好友救助的手段来进行灾后救助的比例却很低，说明目前中国由于气象灾害造成的损失依靠政府救助是非常有限的，中国地大物博，灾害频繁，完全依靠国家救灾是非常有限的，也解决不了根本问题，长期以来，灾后恢复工作一直是地方各级政府难以解决的事情。他们虽然对防灾减灾都非常重视，但其经济承受能力都十分有限，因此他们也都非常想探索出一条抗灾救灾的新路。

对于灾害发生后大部分家户依靠自力更生进行救助，其救助成效必然是有限的，对此，我们对灾害发生后当年恢复的比例进行了调查。结果表明，只能少部分恢复的比例较高，达到50%，一半能恢复的站到50%，全部恢复的只站10%。说明完全依靠人们自力更生进行灾后救助，是相当有限的，必须采取其他手段和措施进行救助，才能减轻气象灾害给人们生产和生活带来的损失，只有这样才能在防灾减灾中起到重要作用。

六、 水旱灾害保险意愿调查

中国是农业自然灾害多发国家，农民抵御各种灾害风险的能力普遍较差。目前中国农村，农民没有适当的风险保障，又不得不直接承担天气灾害风险和市场风险，通过上面的调查得到大部分农民都是通过自力更生的有限方式来承担灾害风险的，而且大部分农民也只能恢复灾害损失的很小一部分，所以目前农业气象灾害给广大农民造成的风险不得不自己来承担，这对农业和农村经济的健康发展和农村的稳定构成了严重威胁。将保险引入气象灾害防御领域，将可能是分散灾害风险、搞好减灾救灾工作的有效手段之一，由国家和政府出资的体系只会使得财政负担越来越重。因此，迫切需要将市场经济体制和机制引入到防御气象灾害领域，采取多种措施、多种方法包括研究引入保险机制，建立防灾救灾新体制。

问卷调查结果可以看出，湖南信息工程学校和湖南农业大学的调查结果有67%和65%的被调查者已经有了利用保险进行灾害补偿的意识，而湖南岳阳开发区梅溪乡的被调查者有这样意识的比例占52%，比前两者的比例低，这说明农民对将保险引入到气象灾害防御领域的意识还没有大学生和大专生强，但调查结果已经充分说明了目前人们包括农民已经认识到了利用参加保险进行补偿灾害损失的重要性。

对是否愿意利用保险方式进行灾害损失的补偿的调查，三方调查问卷中分别有81%、75%和68%的被调查者愿意采用保险方式进行灾害补偿，说明绝大部分被调查者不仅充分认识到了保险将会分担气象灾害给其带来风险，而且也愿意付诸于实践，希望能尝试这种方式进行灾害损失的补偿，这就为将保险机制引入到灾害防御领域，进行防灾减灾工作的有效开展奠定了一定的基础。

保险公司的基本职能是组织经济补偿、分散灾害损失负担，使遭受自然灾害和意外事故的企业和居民迅速恢复生产和重建家园。从心理的角度来看，对灾害受难者来说，根据保险协议接受保险公司的赔偿与等待政府部门的救济相比，心灵上的感受是完全不同的。保险公司简捷快速的赔偿能更快地抚平投保者因灾害而造成的心灵创伤，使他们灾后不至于束手无策，更能用自己的力量来进行灾后的修复与重建。大部分人担心投保者参加保险后，很多投保者把灾害风险全部交给了保险公司，头脑里没有风险意识，对防灾减灾措施不感兴趣，会影响防灾减灾的总体效果。但从我们问卷调查结果表明，三方被调查者中分别有85%、87%和79%的人在投入保险后，遇到水旱灾害时，事先仍采取防灾措施进行灾害的预防，说明投保者的心理状态比较好，并从心理上并没有把灾害风险全部交给保险公司，自己也积极采取防灾减灾措施进行灾害的预防，以期减少灾害的损失。

人们意识到了利用参加保险的方式可以分担灾害损失的风险，并且大部分人愿意采用保险的方式来补偿灾害损失，那么到底人们愿意拿出多少钱作为保费进行灾害保险呢，对此，我们利用假设的方式进行了问卷调查，如表2所示。

结果表明，湖南信息工程学校、湖南农业大学以及湖南岳阳开发区梅溪乡农民愿意投入保险的被调查者中，在假设每亩地纯收入在100元、200元、300元、400元的前提下，愿意拿出纯收入的5%以下作为保费的比例均为最高，在对各结果整理合并后，得出在湖南信息工程学校和湖南农业大学的被调查者中，绝大部分被调查者愿意拿出纯收入的5%以下作为保费进行保险，而被调查的农民却不同，他们有保险意识但不愿意拿出钱作为保费的比例也比湖南信息工程学校和湖南农业大学的被调查者的相应比例要高，说明农民已经充分认识到了保险在分担灾害损失风险中的重要作用，他们也真正愿意参加到具体的实践当中去，但有些农民由于保险知识的缺乏而对保险不够充分的信任，导致有些人犹豫不决。

七、小结

1.从调查结果可以看出全球变暖不仅在科学上是不争的事实，而且对于百姓来说也逐渐认识到了其重大影响的变化。同时由于全球变暖导致了气象灾害越发频繁，对农业生产以及其他的生产和生活的影响也越来越大。

2.目前，湖南广大农村获取气象灾害预警信息渠道还不健全，该地区大部分人已经能够积极面对气象灾害，并能够积极的采取各种防灾减灾措施来减轻灾害带来的负面影响。

3.该地区大部分农户都是通过自力更生和政府救助进行灾害救助的，措施单一，必须采取其他手段和措施进行补充。

4.农民对将保险引入到气象灾害防御领域的意识具备，而且也愿意付诸于实践，希望能尝试这种方式进行灾害损失的补偿，这就为将保险机制引入到灾害防御领域，进行防灾减灾工作的有效开展奠定了一定的基础。

参考文献：

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［6］文理．论风险管理的控制技术在企业名牌产品的应用［J］．华东经济管理，2000，（1）．

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［10］国家科委，国家计委，国家经贸委，自然灾害综合研究组．中国自然灾害区划研究进展．北京：海洋出版社，1998．

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［12］杜鹏，李世奎．农业气象灾害风险分析初探．地理学报，1998，53（3）．

［13］刘翼翎．环境影响评价中的“风险评价”实例．云南环境科学，2003，6．

［14］王雷．论现代企业风险管理．企业天地，2004，2．

减少自然灾害损失的方法篇（11）

 

关键词：人为灾害；防范措施；灾害管理；灾害预警

中图分类号：f113.3 文献标识码：a

文章编号：1005-913x（2013）02-0009-02

一、提出问题

近年来，全球范围内发生了一系列重大灾害事件，仅2011年度就爆发了众多意想不到的灾害，3月日本地震引发的福岛核泄漏事件、10月土耳其凡城地震事件、12月菲律宾热带风暴“天鹰”入侵导致的洪灾等。同样，我国近年也是灾害不断，如2003年的“非典”、2008年春节期间南方的低温雨雪冰冻灾害、“5.12”汶川大地震、2011年“7.23”温州动车追尾事件等，除此，各类火灾、爆炸、交通事故、废水污染以及矿难等灾害更是接连不断发生，可以说当今世界没有任何国家及地区可以避免遭受灾害的袭击。各种灾害事故的频繁发生严重影响了世界各国经济的发展，并因此带来了巨大的经济损失和人员伤亡。据民政部数据显示：2011年，我国各类自然灾害共计造成4.3 亿人次受灾，死亡（含失踪112人）1126人，紧急转移安置939.4万人次，最终造成国家直接经济损失3096.4亿元（不含港澳台地区数据）。[1]

 

面对这些残酷的事实，我们必须更加重视灾害问题，积极探求灾害产生巨大破坏性的原因。而大量事实表明人类自身的不当行为会导致灾害发生或进一步激发某些已经存在的事故隐患，最终使得这些隐患显性化为灾害事故，如人类修建道路、劈山开矿、滥砍乱伐等行为就会诱使山体滑坡、泥石流等灾害；现在常见的温室效应、酸雨、大气污染等，虽然是以自然灾害的形态表现出来，实际却是由人类行为所诱发导致的。由此可见在诱发灾害的因素中，不仅包含自然因素还包含人为因素，而且随着人类活动性的加强，自然诱因的比重在相对下降，人为诱因所占比重却呈上升趋势。如据国土资源部最新数据显示，2012年1月我国共发生地质灾害15起，造成直接经济损失284.5万元，其中人为致灾7起，占总数的47%，虽然数量少于自然致灾，但不能忽视的是，直接经济损失却是以人为因素诱发为主，主要为采矿和工程建设等，共造成直接经济损失超231万元，占总数的81%。[2] 由此可见，人为灾害给人类社会造成了极大损失，如何防范人为灾害的产生，或面对人为灾害应该采取何种措施降低其造成的损失已成为一个不容忽视的课题。

 

二、人为灾害的内涵界定

灾害是指能够造成国家或社会财富损失和人员伤亡的各种自然、社会现象。它们是相对于人类社会而言的异常现象。根据诱发灾害产生的原因不同，我们可以将其分为自然灾害、人为灾害及复合灾害。具体到每类别的灾害又可以再划分为若干子类别或子子类别。而我们研究的人为灾害主要是指由于人类自身的不合理行为对人类生命、财产所造成的危害和损失的现象及过程。根据不同分类标准，人为灾害可以划分为不同种类：如按照导致形成灾害的人员数目可以分为个体人为灾害与团体人为灾害；按照人为灾害发生时段的不同可以分为事前、事中与事后灾害；按照人们是否具有主观动机可以分为道德性灾害及过失性灾害；按照灾害对象不同可以分为自然灾害、管理灾害、技术灾害及社会灾害等，这些都是本文所研究的对象。

 

三、人为灾害的主要防范措施

与自然灾害不同，人为灾害具有主观性，通过采取某些相应措施是可以提前预防或避免发生的。因此我们必须正视人为灾害，发挥主观能动性，逐步建立完善人为灾害防范体系，减少或避免人为灾害的产生。

 

（一）建立健全综合性灾害管理机构

灾害管理是一个复杂而又系统的工程，要想良性运转，有效指挥，必须设立一个综合性的常设灾害管理机构。而事实也证明面对任何灾害，仅靠单个部门、单个临时指挥机构都无法达到防灾减灾的目的，它需要多部门、多领域的协调和联动。因此我们应该建立健全综合性的常设灾害管理机构，实现对各种风险和安全隐患治理的常规化和制度化，完善决策指挥机制，突发事件监测预警机制，各类相关数据资源的信息共享机制，负责理顺各级灾害管理机构，形成强有力的综合协调管理机制，从而提高防灾减灾工作的有效性。

 

（二）进一步完善灾害管理法律、法规及防灾减灾应急预案体系的建设

作为政府，应当迅速展开灾害管理的立法研究工作，进一步完善现有的灾害法律、法规体系，并对出现的新型灾害及时研究其特点、成因，有针对性的制订相关法律法规，使对其的防治工作做到法制化、规范化；对现有法律法规中的薄弱环节如灾情统计、民众救灾救援义务等进一步完善；同时，加快各灾害层面应对突发事件的应急机制，如根据灾害发生的实际情况定期修订预案体系，根据日常演练效果查找不足、改进预案体系，使其真正发挥防灾减灾的作用。

 

（三）完善对政府行政人员的奖惩机制

政府官员对防灾减灾工作的重视程度及灾害知识的了解程度也会影响灾害的防治工作，甚至会导致灾害发生或加大灾害损害程度。因此，国家应完善对政府行政人员的奖惩机制，加大对于防灾减灾工作业绩的考核比重，改变政府官员只注重gdp发展模式的观点，将其与相关人员的职务升迁、工资晋级、日常考核与行政问责等相联系，对于分管地区或领域出现灾害事故的人员实施问责制；对于分管地区或领域防灾减灾工作出色的加大奖励力度。通过这些激励措施的实行来改进政府官员的态度，使其能够提高防灾减灾工作的重视程度，减少或杜绝相关人员因为追求地区经济效益而采取的不当措施或不道德行为。

 

（四）将灾害预警机制常规化，坚持灾害源头预防与治理

近年来，我们身边发生的大大小小的灾害事故越来越多，防治灾害已成为我们的日常工作之一，因此要做好常规的灾害预警工作，做到把灾害控制在源头，避免或减少灾害的发生。

1.加强对公众防灾减灾知识教育。正如前文所说，现今灾害中，人为因素造成的灾害占八成以上，很多灾害就是由于人的不当行为造成。因此，在日常工作中应当加强民众的防灾减灾知识教育，定期深入社区、校园、农村及工厂等人口密集地区开展安全教育活动；建立新闻媒体、政府机构、社会团体三位一体的防灾减灾知识宣传联动机制；定期开展培训、演习等措施在民众中普及防灾避险、安全自救互救等知识。

 

2.建立健全灾害风险评估、动态监管机制。据有关数据表明，做好灾害风险的评估、监管工作，提前预报灾害隐患至少可以杜绝60%以上人为灾害的发生。由此可见风险评估与监管的重要性。这里的监管不仅包括政府对企业安全管理的

监管，也包括企业自身的监管。因此，在日常工作中要重视风险评估工作，构建合理风险评估体系；做到定期进行安全隐患排查、监管工作；实施分级、分区域管理和动态监管；对危险地区、重点风险源头实行标注等各项工作，并使之长效化。

 

3.加强信息建设，及时披露灾害信息。作为权威信息的掌握者和控制者，政府应当对能够预见的灾害通过合理的渠道及时、准确告知民众，使之做到提前防范；对不能预见的突发灾害，在事件发生之初应当第一时间通报情况并对民众提供指导与帮助。通过建立权威的信息机制，可以引导民众排除不安定因素，消除恐慌心理，从而保持社会稳定，降低灾害所带来的衍生危害。如在我国，甲流h1n1发生初期也因为政府在第一时间及时向公众通报相关情况，并提供详细指导，才没有引起大范围的恐慌。

 

（五） 优化地区基础防灾设施建设

防灾设施可以说是一个地区安全体系的主要硬件部分，因此在设计本地区城市建设规划时要将减灾防灾功能纳入规划，尤其是交通、电力、给排水、消防、防洪等基础设施承担着地区防灾救灾的主要功能，直接面对灾害的考验，更要重点加强其防灾和保障能力建设，做好建设标准的设定和施工质量的监管与验收。除此，防灾设施的建设布局还要充分考虑本地区灾害的特点，做到合理布局，并使它们与相关部门之间保持畅通的联络渠道，形成防灾设施的联动机制。

 

（六）积极推进科技防灾减灾，提高灾害管理的科技水平

科技水平较低，不能及时准确提供预警导致灾害发生的情况越来越多，尤其是气象、地震等破坏力较大的灾害。因此，加大投入，积极推进科技防灾减灾迫在眉睫。作为灾害防范的主体，无论是政府还是企业都应当积极鼓励开展预防和减轻灾害的科学研究，根据灾害具体情况，有针对性的开发风险管理核心技术，并加以应用，如提高对恶劣天气、地震的预测预报能力；提高对煤矿渗水层的勘探等。此外，还要加大资金投入力度，提高各种救援装备的技术含量，支持并鼓励灾害管理专家进行理论研究，充分发挥防灾减灾工作的智囊团作用。

 

（七）加大灾害管理保障体系的建设力度

灾害管理保障体系贯穿于灾前、灾时及灾后整个灾害管理过程，为防灾减灾工作提供人、财、物的保障，可以说保障体系的完整与否将会决定防灾减灾工作的成效如何。1.对于人的保障：各地区、各部门、各单位应按照灾害类型不同建立针对性的救援队伍，并逐步增加人员数量；此外，还应积极宣传、培训，引导更多民众加入防灾救援的兼职队伍和志愿者队伍，提高其社会化程度，形成具有我们自己特色的专业、兼职、志愿者三支队伍有机结合的机制。2.对于财的保障：应加大防灾减灾及灾后重建资金投入力度，并积极探寻多种筹资渠道，实行政府、社会、经济主体各方面相结合的保障资金投入机制；同样对于救灾及灾后重建应积极完善损失补偿机制，加大商业保险及社会公益性基金的补偿作用，尤其是进一步扩大巨灾保险体系的险种，强调它的公益性和适度强制性，从而有效分散风险，减少政府压力及害损失。3.对于物的保障：应完善灾害应急物资储备仓库的地区布局，合理确定物资品种及储藏方式，扩大应急物资调配运送渠道。

 

参考文献：

[1] 郑功成.灾害经济学[m].北京：商务印书馆，2010.