城市经济体制改革的原因大全11篇

城市经济体制改革的原因篇（1）

任何改革都要“切一刀”，但绝不应该“一刀切”。对河南这样一个有158个县（市、区）的辖县大省来说，省直管县体制改革既不能一刀切地把所有的县都交给省级政府直接管理，也不能把试点县一步到位地交给省级政府直接管理，要根据各县具体情况区别对待。一是依据一定的原则和标准选择一部分县逐渐过渡为省直接管理，方法是先进行试点再逐步推广。基于中原经济区建设提高区域开放度、米字型发展的要求，选择省直管试点县要统筹兼顾，突出发展，优先选择人口多、面积大、经济实力强、发展潜力大的县（市），优先选择沿边、离所在省辖市中心城区较远、位于多个省辖市结合部、处于重要交通沿线、有利于产业与人口集聚、易于发展成为区域中心城市的县（市）。二是把省辖市市区近郊的县（市）逐渐变成市辖区。那些与省辖市毗邻的县（市）不应该实行省直管，而应该在城市发展到一定程度时撤县建区，给市的发展留下必要的空间。三是“较大的市”可以依法管县。《宪法》明确规定：直辖市和较大的市分为区、县，因此在一部分县归省直管和一部分县成为市辖区后，一些实力较强、发展较好的省辖市仍然可以依法管理县，形成省辖市、省直管县、市辖县并存的局面。

二、市县协调

省直管县体制改革试点工作能够也应该实现市县协调发展。中原经济区建设首要的战略定位就是“全国‘三化’协调发展示范区”，因此省直管县体制改革不仅要繁荣县域经济、促进城乡统筹，而且应持续提升大中城市的综合竞争力，这就要求强化县政与都市化战略必须同时并举。市县能够做到协调发展，是因为市和县性质、功能和任务有所不同，前者担负着实现城市现代化的重任，后者担负着实现农村城镇化的重任。省直管县体制改革可能在短期内减少了省辖市所控制的资源，但从长远来看，却为继续做大做强省辖市，打造区域性中心城市，更好地发挥其增长极的辐射带动作用创造了有利条件。因此，省直管县体制改革试点工作要注意调动市、县两个层面的积极性，既要使县域经济和农村经济社会发展迈上新台阶，又不影响中心城市与地级市的发展建设。要从制度上保证中心城市的正常发展，并构建以都市为中心、县域为依托的协同发展网络，做到“强市活县”。在少部分具有较强辐射能力和经济社会扩散效应的中心城市，不应人为阻断大都市圈的自然形成及其在城乡统筹中的作用发挥，在充分尊重周边县意愿的基础上，继续保持并完善市管县体制，形成大中城市的高度发达与周边县域的普遍繁荣交相辉映的市县协调发展愿景。

三、发展优先

建设中原经济区的主题是科学发展，科学发展的第一要义是发展。发展优先对省直管县体制改革试点工作具有两层含义。一是在改革实施过程中，无论是试点工作阶段还是大范围实施阶段，无论是过渡体制阶段还是实现全面直管阶段，都要把促进省直管县经济社会发展作为改革的首要责任、首要任务、首要工作。在这个原则指导下，省直管县体制改革试点下放经济社会管理权限、调整完善财政管理体制、理顺条块关系、调整干部管理体制等工作，都必须以促进试点县经济社会发展为出发点和落脚点，不能简单搞缩短行政管理层级、提高机构规格、高配干部等。要建立健全对试点县的考核机制，切实把干部职工的精力集中到发展经济社会事务上来，形成体制改革与经济社会发展之间的良性互动。二是省政府在管理和服务全省经济社会发展的过程中，要加大对试点县的指导、支持和服务力度。实行省直管县体制的核心是赋予县级政府更多的管理自，要按照“决策权下放、管理中心下移”和“能放则放、责权统一”的原则，全面落实赋予试点县的各项经济社会管理权限，该放的放到位，该管的要管好。

四、统筹城乡

统筹城乡既是科学发展观的根本要求，也是中原经济区建设的内在要求。中原经济区建设要发挥新型城镇化的引领带动作用，新型城镇化就是城乡统筹、城乡一体的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。省直管县体制改革试点工作作为统筹城乡发展的重要举措，出台的各项政策措施都必须要置于新型城镇化发展的大背景之下。一是要打破市管县体制下的城乡二元政策与制度。目前河南省存在中小城市、小城镇发展不够和农民真正转为市民的机会不够两大问题，要通过直管县体制改革的推进，为县域经济发展创造空间，要依靠行政体制改革打破市管县体制的均衡，重建省直接管理县领导体制的均衡，冲击和打破城乡二元体制。二是重点加强县域中心城镇建设，促进县域城市化发展。通过省对直管县扩权、市对直管县放权，县级政府在城市规划中具备了更大的自，同时省级财政加大新型城镇化建设资金支持力度，发展依托县域的新型城镇化，提高县域的产业承载能力和人口集聚能力，促进农村剩余劳动力向中心城镇集聚，促使农民工合理流动和市民化。

五、转变职能

中央提出深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。转变政府职能是省直管县体制改革试点工作的核心，是改革能否取得成功和服务中原经济区建设的关键。省直接管理县体制减少了省辖市这一行政管理环节，直管县政府直接与省级政府对接，省直各部门的业务工作直接安排部署到直管县，减少了行政层级，简化了办事环节，提高了工作效率。但是如果职能转变不到位，改革的积极效应将是十分有限的。因为一方面，市管县体制下形成的市与市之间的行政壁垒，很可能会转变成省管县体制下县与县之间的行政壁垒，对经济社会发展造成更大的障碍。另一方面，省直管县体制改革后急剧扩大的管理幅度使省级政府可能陷入“管不过来”的困境和产生“省刮县”的冲动。因此，省直管县体制改革要以体制机制转变为契机推动政府职能转变，除了对县级政府扩权和放权，还得向市场主体和民间社会放权，理顺政府与市场、社会的关系，真正通过权力关系的调整来释放经济社会发展的活力。

六、先行先试

城市经济体制改革的原因篇（2）

从党的十一届三中全会召开至党的十六大，中国共产党带领全国各族人民开启了伟大的改革开放征程。社会主义市场经济体制在对传统计划经济体制的扬弃中破土而出。以邓小平为核心的党的领导集体和以为核心的党的领导集体把马克思主义城乡关系理论的基本原理同中国城乡发展具体实际相结合，立足于中国的实际，深刻把握城乡关系的变化，深入理解中国的历史和现状，对中国特色社会主义城乡关系理论进行了初步探索与实践。

农村改革的启动（1978～1984）

1978年12月召开的中共十一届三中全会作出了把党和国家的工作重心转移到经济建设上来的重要决策。党和国家从促进国家安定发展的高度，提出解决中国问题的关键和基础是农村，改革要从农村开始。农业和工业，农村和城市要相互影响、相互促进。基于这一认识，中国共产党重新认识了城乡关系和农村工作，选择了从农村取得突破进而带动城市发展的路径。在改革开放的政策选择上，首选农村经济体制改革，解放被体制所束缚的农村生产力。中央采取了一系列措施，包括实行家庭联产承包责任制、逐渐取消农产品统购统销制度、放宽农民进城务工就业的限制等，迅速打开了城乡隔绝二十余年的大门，有力地促进了农村经济的发展，极大地调动了农民生产积极性，快速提高了农业生产力。从1979年到1980年代末期，中国农村连年五谷丰登、六畜兴旺，农民生活显著改善，呈现出一派欣欣向荣、喜气洋洋、国泰民安的景象。这一时段的改革缩小了城乡差距，使我国城乡关系发生了重大变化，放开了城乡之间生产要素的流动，带来了农村乡镇企业的高速发展和农民进城务工就业，促进了城乡关系的良性发展。

城乡差距的新一轮扩大（1985～1992）

中国共产党将改革开放的起步点放在农村，主要是基于农业在国民经济中的基础地位而考虑的。经过五年左右的努力，农村改革取得了巨大成功，农业、农村发展、农民增收，全国人民的吃饭问题基本解决。在改革开放最初的几年里，城市虽然也实行了放开、搞活的政策，但大的体制机制方面仍未触动。为了全面推动国民经济的改革和发展，城市经济体制改革必须抛锚启程。党和国家关于改革开放的政策重心此时转移到城市。

农村改革带动城市改革，对于城市改革的复杂性邓小平对此有其深刻的认识。1984年1月他在会见参加中外经济合作问题讨论全体中外代表时发表的题为《我们的宏伟目标和根本政策》的讲话中指出：农村的改革，是一种带革命意义的改革……农村这一套不能完全搬到城市，因为城市比农村复杂得多，它包括工业、商业、服务业，还包括科学、教育、文化等领域……城市改革大体上也要三年至五年才能够看到显著的变化。农村改革的经验使我们相信城市改革能够搞好。同时，我们也意识到，由于城市改革的复杂性，可能会出些差错。但这影响不了大局，我们是走一步看一步，有不妥当的地方，改过来就是了。总之，遵循一个原则，就是实事求是。

随后，在1984年10月召开的党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》。该文件的提出标志着中国的经济体制改革已由以农村改革为重点的局部改革，转向以城市改革为重点的全面改革。此后从1985年到1989年，以城市为重点，党和国家主要进行具有探索性质的经济体制改革，使中国工业化和城市化的运行机制也由原来的计划经济向灵活的市场经济转变；从1989年底到1992年底，党和国家主要进行阶段性改革的调整、整顿时期，针对多年来社会总需求超过总供给引起的困难和问题，进行投资总规模控制和确保粮食、棉花等主要农产品稳定增长的调整工作。

以城市为重点的经济体制改革，由于新旧体制的转换，双轨并存，且片面注重微观搞活而相对忽视了必要的适当集中，忽视了综合平衡和加强宏观调控，造成了城乡不均衡发展的结果。在具体的城乡经济政策方面，由于忽视了工农业协调发展的重要性以及对农业形势过于乐观，重视工业而忽视农业，导致了工农业发展比例明显失调。一方面农业投资减少，农民负担加重，农业后劲不足。另一方面工农之间、城乡之间的差距在这一阶段的改革中出现了新一轮的拉大。

市场经济的全面冲击（1993～2002）

城市经济体制改革的原因篇（3）

[中图分类号] F292 [文献标识码] B [文章编号] 2095—3283（2012）09—0084—03

改革开放之前，广东省宝安县以农业生产和乡村建制为主，而深圳还只是一个人烟稀少、经济落后的边陲小镇。1979年3月，国家将宝安县改设为深圳市，以宝安县的行政区域为深圳市行政区域。1979年11月，深圳市升格为地级省辖市， 开始其城市化发展进程。1980年8月，经国家批准，深圳市将靠近香港的3275平方公里的土地划出，正式设立经济特区，深圳的城市化进程开始加快。到1990年1月， 深圳在经济特区中分别设立福田、罗湖和南山3个行政区，特区内的城市管理组织架构基本成型。而特区外的宝安县则延续着农村管理体制。1982年12月深圳市恢复宝安县建制，其辖原深圳市属非特区的农村并由深圳市领导。同时就在特区内逐步城市化过程中，特区内的基层管理却还保留着诸多农村管理体制要素（如镇政府、村委会等）。总体上表现为城乡并存，呈现出“区县—街道镇—居村”混合型的组织架构。

二、深圳农村城市化进程

（一）深圳农村城市化步骤及措施

深圳的农村城市化主要分两步走：

第一步，1992 年，特区内的农村开始实施城市化。当年，深圳市政府出台了《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》，以推进特区内农村管理体制向城市管理体制改革转型。此次城市化改革的主要内容包括农村转型为城市、村民转型为城市居民，重点在“管理体制、集体经济组织、土地和房屋、人口管理、社会保障和福利等方面，逐渐实现“一体化”的城市管理体制。直到2002年，以沙头角镇被改为街道办事处为标志，长达10年之久的特区农村城市化改革暂告一段落。

第二步，2003 年，特区外的农村开始实行城市化。作为上一阶段农村城市化的组成部分，1993年特区外的宝安县就进行了“ 撤县建区”（宝安区、龙岗区）。但此后的几年间，基本上还沿袭着原有的农村管理体制，并没有进行实质性的农村管理体制改革，但在行政建制上为日后的全面城市化改革预设了伏笔。2003年，深圳市出台《关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》，将特区内、外的行政管理体制逐步统一，特区外的农村城市化改革由此全面铺开。这次城市化完成后，深圳由此成为中国第一个没有农村建制的城市。

从规模上来说，第二次城市化要远远大于第一次。第一次将46482 名农业人口一次性转为城市居民；第二次则为27万农民一次性办理了“农转非”手续。

（二）深圳农村城市化特点

第一，深圳农村城市化分两步走的最主要的原因就是特区内外发展不平衡。深圳建市初期以特区建设为重点，形成了特区内、外不同的经济发展速度，据2004 年相关统计，特区外的土地面积约占全市土地总面积的7973%，为155703 平方公里，而特区内的土地面积占全市土地总面积的2027%，约为39581平方公里；特区外人口规模也大大超过特区内。但是，一些主要经济指标，特区内都明显超过特区外。特区内、外发展不平衡的原因是多方面的，既有政策原因，也有自身原因，既有历史原因，也有现实原因。

第二，深圳的城市化是由政府顺应历史发展趋势下而主动推进的。原来的深圳农村经济发展水平就较高，现代化程度也较高，农村的城市化具有先天优势。在这一背景下，深圳的城市化由政府主动规划、指导、推动，加快了深圳的城市化进程。为了加快特区内农村的城市化，1992 年深圳市委、市政府出台了《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》；为了推动深圳特区外的农村的城市化，深圳市委、市政府于2003 年出台了《中共深圳市委深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》。一般来说，城市化进程更多的是通过人们趋利、求新的生产方式、交换方式和生活方式，由“看不见的手”自然推动的一个过程。但是，从特区农村的两次城市化进程中，都可以看到“看得见的手”（政府）在其中发挥的作用很大。

第三，深圳城市化进程都是跳跃式发展的，而非渐进性的。由于深圳的城市化都是由政府在顺应历史发展趋势下主动推进的，所以出现跳跃式发展的特征。如2004 年针对宝安、龙岗两区的城市化，包括市委组织部在内的六部门同时出台了相关的指导性意见。市委组织部规定，两区原农村基层党组织分别改为街道党工委、社区党组织等；市委宣传部则就城市化进程中两区如何实现镇、村宣传文化体制转制等问题提出了意见；市国资办对镇属企业的清产核资和资产评估出台了指导性意见；市工商局出台了关于两区原农业集体经济组织改制工商注册登记的暂行意见；市公安局规定，两区原农业户口一次性转为非农业人口；市农林渔业局规定，两区原农村集体经济组织全部改为股份合作公司等等。这些措施的实施加快了深圳城市化的进程，使深圳两次城市化呈跳跃式发展的态势。

第四，深圳的城市化是就地进行的，不存在农业人口向城镇集中的问题。一般说来，农村的城市化进程是与农业人口转移相联系的。但是，深圳的两次城市化是就地进行的，不存在农业人口向城镇集中的问题，是原农业人口就地转为城市居民。

城市经济体制改革的原因篇（4）

城乡经济领域的改革都必然地涉及到土地问题。但由于众所周知的原因，改革开放前对土地，特别是城市土地，缺乏全面系统的理论定位，完善土地制度，改革土地使用制度和管理制度的理论准备严重不足。因此，新的改革开放需要对土地问题、特别是城市土地进行全新的理论研究。出于改革的需要，从中央到省市研究机构、大专院校、相关部门，特别是北京、上海等城市中研究经济、农业、地理、规划等学科领域的专家学者开始对城市土地问题进行研究，掀起了研究的热潮，演奏了土地使用制度改革的前奏曲。

土地价值及运动。土地有价值吗?这一问题不仅关系到土地是不是商品，而且涉及到马克思主义的劳动价值学说，所以，如其他改革开放初期的经济范畴一样，学术界难免有一场激烈争论。争论的结果，众多学者认为，土地作为资源是没有价值的，而作为资产是存在价值的。“土地价值的二元性，是作为经济资财的土地构成的二元性(即由土地资源和土地资产构成)所决定的。”这种二元性的论述源于马克思关于“把土地物质和土地资本区别开来”的思想。既然土地具有价值，那么在进行物质运动的同时，必然发生价值运动，存在特殊的运动形式，出现价值转移、增值及分配等问题，为土地的有偿使用和土地市场提供了科学依据。

土地是不是商品?比较一致的意见是，土地虽然不同于一般的生活资料和生产资料，但是，经过开发的土地，特别是城市土地，已经不是原始的自然资源，它已经凝结着人类的物化劳动和活化劳动，已经赋予价值，具有商品属性，以商品形态参与社会再生产过程，并实现其流通。尽管当时《中华人民共和国宪法》规定城市土地属于国家所有，任何个人和组织不得买卖和交换。有专家认为，这是指所有权，而土地使用权同样可以转让和出让。

地租理论。这是研究较深、讨论较广泛的问题。专家普遍认为，地租体现一定社会生产方式的生产关系和土地关系，是土地经济的核心问题，是建立社会主义土地使用制度的理论基础。因此，通过对马克思主义地租理论的研究，来解决社会主义地租存在的必然性、合理性，分析社会主义地租的性质和特点，从而为土地使用制度改革，特别是对城市土地实行有偿使用和土地使用权的出让转让，建立土地使用权市场，国家获得土地收益，建立合理的土地税费体系等改革提供理论基础和科学依据。在当时的年代，这是非常重要和十分关键的。理论的深入和突破，为改革的推进提供了最有力的支持。

地产与房产的关系。这一研究和争论涉及土地在国民经济发展中，在建立市场体系中的地位和作用，也关系到土地使用制度改革的方向、目标、政策和措施等一系列的问题。通过对这一问题的研究，改变了改革开放前城市土地被忽视、土地管理被削弱的状况。不仅在建立具有中国特色的市场体系中，土地市场成为最重要的生产要素市场，而且在对整个国家的经济管理中土地管理成为举足轻重的系统和部门，有利于加强国家对包括城市土地在内的整个土地的管理。

土地的经济社会功能。土地作为自然资源和劳动产品，是社会再生产的最重要的要素，它的社会功能是非常复杂的，作为农业的土地和作为城市的土地存在明显的不同和功能。在农业生产领域土地是劳动对象，而城市土地是劳动手段，是空间依托；在生产领域、服务领域和消费领域的土地，其社会功能也是不完全相同的，其重要性和地位也存在差异性。

从“三无”到有偿使用：土地市场化坎坷起步

众所周知，在计划经济年代，我国城市土地使用基本实行无流转、无偿、无限期的行政划拨方式，更不允许土地使用权作为一项财产权利流转。这种土地使用制度通常被称为“三无制度”。这种土地使用制度完全排斥地租规律、市场机制对土地利用的调节作用，土地在经济发展中难以发挥作用，致使人人都想占好地、多占地，并长期占用，导致土地利用效率低下或大量浪费。城市基础设施建设投资不能通过其带来的土地增值得到回收，政府被戏称为“捧着金饭碗讨饭吃”，导致城市基础设施和城市面貌长期落后。

在这种情况下，不仅城市土地价值得不到实现，稀缺的城市土地资源无法有效的配置和利用，而且与整个经济制度和经济体制改革产生了尖锐的矛盾和冲突，严重地影响城市经济社会的发展，不利于实现城市中经济社会的公平，以及居民物质生活的改善。同时，国家对城市土地的所有权无法在经济上得以体现。中国城市经济社会要发展，要建立社会主义市场经济，就必须对原有城市土地制度进行改革。

中国的土地使用制度改革，不仅是为了适应整个中国经济体制改革大环境和大背景的要求，更是土地自身经济发展和使用变革的需要。在否定商品生产和市场经济、国营经济统治整个城市经济的年代，城市土地的“三无”(无偿、无期和无流通)与城市的基本经济制度是一致的，土地使用与经济运行之间的矛盾并不突出，反正“肉烂在锅里”。但从1978年开始，由于改革开放，在广东等沿海开放地区实行“三来一补”，外资纷纷进入中国，搞独资或合营企业，这些企业无偿使用我国城乡土地，显然不合理，发生了计划经济与市场经济的碰撞，产生“三无”与“三有”之间的尖锐矛盾，至少有“肥水流入外人田”之嫌。于是提出对外资企业使用我国城市土地进行经营和生产，不论是办工厂，还是建仓库，都需要按照国际惯例，支付建设用地使用费。自此，开始向中外合营企业收取场地使用费。此时，这一问题引起学界和领导的关注，土地的有偿使用和如何收取使用费从实践的角度浮出了水面。

与此同时，改革开放引来了城市的全面建设，需要大量的资金，而当时城市财政十分困难，无法解决城市基础设施建设所需要的资金问题，而实行土地有偿使用可以解决一部分的建设资金问题。在这两方面的刺激下，从理论界到实际部门就城市土地有偿使用问题进行了深入的研究。上海城市经济学会对上海城市土地的买卖和租赁历史、利用现状和布局、土地的等级分布、定价的原则和方法，以及土地使用费收取办法等问题展开了详细的研究，形成了综合报告：北京中国社会科学院财贸经济研究所城市研究室对前门大栅栏和中关村的土地利用情况进行详细的调查和分析。研究的结果表明，实行土地有偿使

用不仅是必要的，而且是可行的，完全符合马克思主义地租理论，并与国家经济体制改革和建立市场经济的改革方向一致。所以，从理论界到实际部门都支持城市土地实行有偿使用制度改革。

1981年11月，广东省五届人大常委会通过了《深圳经济特区土地管理暂行规定》，自1982年1月1日起，深圳经济特区按照土地不同等级向土地使用者收取不同标准的土地使用费。1984年起，辽宁省抚顺市、广东省广州市等一些城市也先后推行。土地使用费由外资企业开始向内资企业延伸。

1987年3月，根据国务院关于土地使用制度改革的指示，原国家土地管理局在一些城市进行试点，紧接着，中央领导同志指示要制定全国开展土地有偿使用的条例，同时开征土地使用税。在理论研究、实际试点和其他准备工作的配合下，国务院于1988年9月27日颁布了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，规定自1988年11月1日起，向城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人征收土地使用税，各地制定的土地使用费办法同时停止执行。但是，《城镇土地使用税暂行条例》不影响各地依法制定的对外商投资企业和外国企业在华机构用地计收土地使用费办法的执行。

对城市土地实行有偿使用，收取一定额度的土地使用税结束了城市土地无偿使用的历史。城镇土地使用税自1988年起到1990年底，共收取500多亿人民币。时任国家土地管理局局长的王先进指出：“土地是生产资料，也应是商品，理应有偿使用，土地有偿使用和有偿转让，是新中国成立以来土地使用制度的重大改革，它必将推动其他各项改革的进一步深化。”他同时指出，实行土地有偿使用和有偿转让，涉及到一系列问题，需要各方面共同研究，为这项改革提供科学依据。迫切需要研究的问题是：

地价问题。土地的级差收益怎么计算?城市土地怎么评价、分等?地价的高低怎样才算适度?理论界应该解放思想，以马克思主义理论为指导，结合中国实际，研究出适合中国现实的地价理论。

土地增值问题。土地增值既有经营者投入的因素，又有社会投入的因素，还有物价上涨的因素，十分复杂，如何解释清楚?由社会投入的增值部分要收归政府，又要适当留一部分给土地转让者，这个比例如何确定?

土地流动问题。货币资本是流动越快越好，土地流动是否也是这样?土地不流动，不利于生产力的发展，土地流动太快，是否也会有不利影响?如何适当限制正确引导?

城乡结合部农民的土地问题。城乡结合部的一部分农民凭借其土地所有权得到了不应该得到的东西，这种现象越来越多，应采取什么对策，需要及时研究。这些问题不仅是土地使用制度改革中提出并需要解决的问题，而且也是理论界十分关心和进行大量研究的问题。在这一过程中，有的城市早于国务院颁布的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》前，已经通过地方和城市的条例或行政规章等方式，开始收取土地使用费。

但因为当时土地市场并没有建立起来，不能参照市场交易额征收土地使用费和使用税，因此为了解决对城市土地收取土地使用费或使用税的一系列具体问题，开展了对城市土地进行分等、定级、估价的经济和技术的研究活动和实际工作，对一个城市的全部土地分成若干个等级，并对每一个等级土地，在当时、当地的经济发展水平下，进行价格评估，求出其宗地价格，以便在计算使用费或使用税时提供比较科学和实际的标准，按照价格计算其应交的费或税。

使用权市场――中国特色的城市土地市场

在中国，城市要不要建立和发展土地市场?同样是摆在理论界和管理部门面前必须探讨和解决的问题，所以在研究城市土地有偿使用的同时，就着手研究中国土地市场，特别是城市土地市场问题。经过争论，绝大多数人认为，中国要建立市场经济就必须建立和发展土地市场。持这些观点的专家认为，尽管中国城市土地属于国家所有，不能发生所有权的转移，但是在现代市场经济条件下，所有权不发生转移，而在所有权与使用权分离的条件下，同样可以实现使用权的流通，建立有中国特色的土地市场。所以，中国建立和发展的土地市场，是使用权的市场，通过使用权市场发挥市场机制对土地资源配置的基础性作用。

1987年9月，原国家土地管理局在北京召开了深圳、上海、天津四城市土地使用权有偿转让试点工作座谈会，研究开展试点工作的方案和步骤，并将座谈会情况向国务院领导同志作了报告。1987年10月初，中国土地学会和深圳经济体制改革委员会联合召开了城市土地管理体制改革理论研讨会。通过座谈会和研讨会在理论上解决了实现土地使用权流转的一系列理论与实际问题。如，在坚持城市土地所有权国有制条件下，所有权与使用权的分离；城市土地所有权保持不变，而使用权作为商品进入流通：城市土地使用权市场列入生产要素市场，构成我国整个市场体系的重要组成部分；城市土地使用权市场是培育房地产市场的基础，有利于促进房地产业的发展等。1987年11月，原国家土地管理局先后向国务院报送了关于确定深圳、上海、天津、广州、厦门、福州等城市为土地使用权有偿出让试点城市的报告，并得到国务院的批准。我国土地使用制度改革已由理论准备、决策阶段进入实施阶段。

城市经济体制改革的原因篇（5）

【中图分类号】C921 【文献标志码】A 【文章编号】1674—0351（2012）04—0086—06

城乡户籍制度是目前在我国被普遍批评的一种具有福利身份区隔和歧视性的制度。如何在城乡户籍制度改革上有所突破？如何破解这一计划经济遗留下来的制度性难题是摆在理论和实践上都不能回避、迫在眉睫的问题。本文通过梳理户籍改革所面临的难题和困境，具体分析当前户籍改革的路径、方式和方法以及所取得经验，并提出相应的政策建议。

一、户籍制度改革的误区与进展状况

户籍制度因其弊端日益凸现,已成为当今改革的焦点，在理论上对于户籍制度应该改革，大多并无异议。但户籍制度改革所以进展不大和动力不足的一个主要原因，就在于对户籍制度改革在如何改革上存在很大的分歧。到目前为止，无论是政府、还是学术界对如何推进户籍改革仍然无法形成共识。一旦涉及到实践层面如何改革和改革的方案，如改革的重点放在哪里？改革的瓶颈、阻力和路径在哪里？改革的动力机制是什么？如何选择户籍改革的策略工具等一系列问题时，附着在户籍制度之上的相关社会经济管理体制、社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局错综复杂盘根错节，在稳定压倒一切和发展就是硬道理的思维下，使得户籍制度改革很难取得最终突破。

户籍制度改革所以进展不大的另一个主要原因，就在于在户籍制度改革无论是在认识上，还是在实践上存在一定的误区。什么是户籍制度中的核心内容？为什么户籍制度改革会这么难？这不仅涉及到一个地方政府进行户籍制度改革的激励问题，也涉及到对现阶段“城市户口”到底包含什么内容的认识问题。户籍制度改革是仅仅改革户口登记和居住登记管理制度，还是要改附着在其背后的福利保障制度和财政制度？户籍制度改革到底是按照目前的政策以中小城市（镇）为主，还是应该大中小城市都推进？户籍制度改革是应该让地方自主探索，还是需要中央的介入？是在给予流动人口户口的同时，要求来自农村的流动人口放弃其承包地甚至是宅基地，还是不提出这类要求？对这些问题，无论是既有的户籍改革探索，还是目前的一些认识，都存在不小的误区。

实际上，户口本只是城市的“门卫”,而后面的利益才是掌舵人。人们几十年都把户籍制度改革的矛头对准公安部，而即使公安部把门完全打开,人们发现门后的问题都没有解决,这些问题最突出地集中在教育、住房和就业领域。未来5年改革快慢与否，民众是否满意就看这几块。还有社会保障也是最艰难最慢的一块。户籍改革不能就事论事单线直进地改革，需要系统设计协同一致才能够得到有效解决。许多改革收效甚微的原因就在于改革缺乏全局性和系统性。

虽然早在1992年开始, 国家就成立户籍制度改革文件起草小组, 并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案, 提出了包括取消农业、非农业二元户口性质, 统一城乡户口登记制度；实行居住地登记户口原则, 以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件, 调整户口迁移政策的改革目标。户籍体制改革仍然停留在主要依靠地方政府采取局部改革的阶段。一些中小城市（镇）虽然改革进展最快，但由于其就业机会有限、公立学校教育质量偏低，并没有得到很大响应。近年来，中国在城市基本社会救助体系（如最低生活保障）和住房保障体系（如经济适用房和廉租房）建设上取得了较快进展，但这些保障体系只面对具有本地户口的城市居民。虽然中央政府要求地方政府解决流动人口子女的就学问题，但并没有为此提供相应的财政资源，而地方政府也缺乏积极性去全面执行中央的政策。

城市经济体制改革的原因篇（6）

随着我国经济的高速发展，我国居民收入也随之大幅上升。然而，从相对值来看，我国居民收入增速并没有跑赢GDP增速，使得国进民退问题广受诟病。从结构上看，城市居民收入增长远远快于农村居民收入增长，使得城乡收入差距不断扩大。

日前，我国已进入经济结构转型的关键时期，经济增长质量越来越受到中央的重视。总理把失业率、居民收入以及环境指数看成评价一个国家经济发展质量的指标，并被称为“新克强指数”。而衡量居民收入增长质量的城乡收入差距无疑成为其中重要的细分指标。因此，要想使我国成功地实现经济结构转型，提高经济发展质量，厘清城乡收入差距扩大的主要原因，并捉…相应对策，是今后亟待解决的课题。

本文结构如下：第一部分对我国改革开放30多年来，城乡收入差距的变化趋势及主要原因进行分析。第二部分总结发达经济体在克服城乡收入差距急剧扩大的经验。最后一部分在借鉴了相关经验的基础上并结合我国实际情况，提出本文的政策建议。

一、我国城乡收入差距现状及原因分析

1.现状分析

从图1可见，我国城乡收入差距在不同的阶段显示不同的变化趋势，但从总体上看，呈现急剧扩大、差距水平过高的特征。根据不同的变化趋势，可分为以下三个阶段：

（1）第一阶段（1978-1983年）：城乡收入差距有着较明显的缩小，城乡收入比（1） 从1978年的2.57缩小至1983年的1.82。

（2）第二阶段（1984-2009年）：该阶段城乡收入差距迅速、持续恶化时期，城乡收入比从1. 84急剧扩大到3.33，而这段时期国家采取了城市倾向的发展战略，促使我国城镇化高速推进，而相关的农村经济改革却相对停滞的阶段，从而造成了城乡二元结构的不断固化。

（3）第三阶段（2010-至今）：城乡收入差距有一定程度的缓和，表现在城乡收入比从2010年的3.23降至2014年的2.75，尤其在2013-2014年，降幅尤为明显。这反映了十八届三中全会后，通过一系列的经济体制改革，如户籍制度改革、农村土地制度改革、农村社会保障体系改革以及一系列的“三农”定向信贷支持等，在盘活农村生产要素、加大农村保障等方面已开始取得较显著效果。但总体来看，城乡收入差距问题依然严峻，后期仍需要加大改革力度。

2.深层次原因分析 实际上，我国的城乡收入差距的急剧扩大恰恰伴随着的是城镇化的高速发展。本文认为，城乡收入差距的急剧扩大与我国“农村反哺城市”的城市发展战略以及农村经济改革的滞后有莫大关系。

1985年，我国拉开了城市改革的序幕，为了在有限的资源约束下能有效地支持城市经济发展，一方面，利用“剪刀差”压低农产品价格，导致农村持续补贴城市;另一方面，大量的公共资源被投入到城市经济建设中，而中国广大农村地区里一系列贫困现象却因为资金缺乏而改变缓慢。

此外，从1988年起，我国对农村经济的改革步伐明显放慢。期间虽断断续续地对农村经济进行过改革，然而大都是对原有框架的修补，对于长期阻碍我国农村经济社会发展的农村生产要素配置非市场化、城乡二元体制等重大制度安排却未有实质性突破，致使城乡收入差距进一步被拉大。而这成为了近十几年来制约农村经济发展从而拉大城乡居民收入差距的重要原因。以下进行简要论述：

（1）户籍制度

改革开放以来，大量的农村剩余劳动力涌人城市，为我国的经济，尤其是城市经济注入了巨大的活力，使其发生了翻天覆地的变化。一方面，户籍的“不随人走”扭曲了劳动力市场，使得农村剩余劳动力不能充分释放，降低了农民的收入;另一方面，户籍的上述特征以及其与社会保障、公共服务高度挂钩的特性，大幅增加了农民工的生活成本。对于农民工来说，户籍制度已成了不可逾越的高门槛，并构成了拉大我国城乡收入差距的重要原因。

（2）土地制度

日前，我国城市的土地资源基本上能按照市场原则进行配置，使得城镇居民能切实分享到土地升值所带来的巨大收益。然而，在农村，土地被分为农用地、经营性建设用地以及宅基地，且对于不同用途的二土地的权利划分、配置等方面，人为设置了诸多限制。因此形成了以下问题：一是农用地流转市场难成规模，造成农业生产率及农民收入难以提高;二是农民基本上仅能获得土地的农业收益，对于变更用途后所产生的丰厚级差地租则大部分流人了地方政府、房地产开发商及城镇居民的手中;三是建设用地在大部分地区的农村不允许集体人市，剥夺了农民获得土地升值收益的权利。城乡土地的“同地不同权”致使农村居民并不能如城镇居民那样真正分享到城镇化所带来的丰硕成果，导致城乡居民的收入差距迅速拉大。

（3）社会保障制度

改革开放以来，随着我国经济发展水平的快速提高，我国城镇社会保障体系取得了重大进步，覆盖面、服务范围、保障服务水平逐步提高。然而由于社会保障制度一直沿用的是城乡分割管制的路径进行发展，使得农村居民的社会保障水平、覆盖范围及项日设置数日均远远低于城镇居民所享有的。在我国农村居民收入水平大大低于城镇居民的背景下，作为理应在一定程度上调节国民财富分配的社会保障制度，不仅没有体现公平原则，反而是加剧了不公平现象的恶化，迅速拉大了城乡收入差距。

（4）要素比价严重扭曲导致劳动者报酬偏低

长期以来，我国的要素比价严重扭曲导致了劳动者报酬偏低。由于农村剩余劳动力涌人城市后一般从事非熟练劳动密集型工作，因此，农民工的劳动者报酬被压低的现象尤为严重。（2）这导致了农村居民人均收入偏低，构成了城乡收入差距持续扩大的重要原因。（3）

二、国际经验借鉴

纵观发达经济体，它们在经济高速发展过程中，也同样出现过城乡收入差距急剧扩大的情况，如，美国、日本、中国台湾，而这种现象赶超型经济体尤为明显。图2显示，日本的城乡收入比曾在1959年攀升至1.67，即农村居民人均收入仅为城镇居民人均收入的3/5。同样的，中国台湾在1970年其城乡收入比也曾高达1.5。但在采取了一系列的改革措施后，城乡收入差距均大幅降低，并在近年来一直稳定在接近1的水平。

限于篇幅问题，本文仅以日本、中国台湾这两个典型的赶超型经济体为例，着重分析它们在缩小城乡收入差距过程中所采取的一系列的改革措施，试图给我国现阶段的改革带来启示意义。C EIC数据库、日本统计年鉴整理所得。

1.日本经验

（1）健全农村土地制度、社会保障体系，为农村与城市的公平发展扫除了制度障碍

首先，在土地制度方面，通过适时修改《农地法》，为农村土地市场化配置提供制度保障。如，放宽了农地在农户之间的租赁与买卖，鼓励农地流转，加快农业的规模化经营进程与转型升级;允许农地变更土地用途，使得农民分享到城镇化过程中带来的土地升值收益外，并促进城镇先进生产要素流向农村，带动农村经济的发展。

其次，在社会保障方面：对于基本保障项曰全民皆强制加入（4），并且农民2/3以上的保险费用由政府补贴，使得城乡标准相差不大;通过法律形式明确了覆盖全民的最低生活底线;鼓励兼业农民参与与其职业相关的城镇社会保障项目，从而促使兼业农民“离农”;除基本保障项日外，逐步增加其它保障项日，并加大对农村救助及社会福利体系建立的投入。（5）

再有，日本从法律上保障了公民自由迁移的权利，从而增加了农民的兼业收入外，在农村土地市场化配置及城乡一体化社会保障逐步完善的情形下，还促进了城市人才往农村地区流动。

（2）在扫除了制度障碍的基础上，通过一系列政策倾斜重振农村经济

这主要表现为：大力发展农村基础设施及公共服务体系、减免农业税、为农村提供技术支援及农产品价格支持、发展农村金融、允许农业协会的建立以此进一步保障农民利益、鼓励城市工商业及科研院校进驻农村等等。通过一系列的扶持政策，大大提高了农业生产率，并最终缩小了城乡收入差距。

2.中国台湾的经验

在促进城乡统筹发展方面，中国台湾也采取了类似的举措。如：保障公民自由迁移权利、城乡一体化的社会保障体系的建立、降低农业税、保障农产品价格、加大信贷支持、帮助农民生产专业化、加大对农业科研投入、大力发展农村工商业等。

此外，在土地制度方面，为了提高农村土地配置效率，中国台湾相继实行了第二、三次，其改革方向与日本的是一致的（6）（6）;然而与日本相比，中国台湾的政策效果更优，它不仅达到了加快土地市场化的日的，还通过严禁一切土地投机活动、切断政府与土地利益集团的联系，成功避免了像日本土地流转过程中土地价格持续大幅上涨从而导致高通货膨胀率的出现，切实增加了居民的财富收入，防止国民收入分配的恶化。因此，中国台湾的也被联合国称为“公认的典范”，也使它成为了提高农民收入的最重要举措。

由此可见，一体化的城乡土地制度、社会保障制度以及人口自由流动的政策，是统筹城乡发展的关键因素。笔者认为，如果缺乏这些制度安排，尤其是二土地制度的改革，农业的转型升级、农村产业结构的优化是不可能的。单纯依靠对农村进行减税补贴、科技及金融支援、加大农村基础设施建设等政策，所起的成效将是微乎其微的。因为，上述政策均需要通过土地、人口这两大载体来实现，若人为地阻碍生产要素的自由配置，导致内生的资源配置低效率，依靠政策强加的技术、资金、人才最终也会离农村而去。此外，农村社会保障的完善标志着农村由传统的家庭与土地保障转变到现代社会保障，是对越来越多的失地农民、兼业农民的制度保障，也是“城镇反哺农村”的基本条件。

三、政策建议

对比国外的改革经验，可以发现，中国所缺的恰恰是为城乡提供公平发展机会的制度保障，制度的缺失导致了严重的城乡二元结构，并构成我国长期城乡收入差距过大的主要原因。因此，要想缩小日益增大的城乡收入差距，有必要借鉴上述经济体的经验，把户籍制度、土地制度、社会保障体系改革作为今后缩小城乡收入差距的关键。

1.户籍制度改革

我国应加快进行户籍制度改革，通过新的制度安排，恢复农村劳动力参与劳动市场平等交换的权利，从而实现城乡间要素流动的一体化。此外还应逐渐使得户籍与城镇福利体系脱钩。

本文认为，中国现阶段对户籍制度的改革应继续保留两类户口，并逐渐放宽人口流动及户口迁移的限制。因为户籍制度改革是一项系统工程，受到其他众多制度安排的影响与制约，宜循序渐进，等时机成熟再取消两种户籍。因此，日前应遵循十八届三中全会中《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的改革思路，先逐步放开中小城市的户口迁移限制，逐步把有稳定劳动关系并且在城镇居住有一定年限的农民工及其家属一并转化为城镇居民。

然而，即使是采取循序渐进的路径，户籍制度改革过程也将会面临不少困难，其中最主要的是利益集团的阻扰及财政能力的不足。这就需要当局者有足够的智慧，设计合理的补偿机制，让受损的利益集团得到合理的补偿，使得制度的变迁能够平稳过渡。其次，户籍制度改革也需要财税体制、地方政府投融资体制等制度改革的配套，以解决改革过程中出现的资金不足问题，避免户籍制度改革陷入“孤岛效应”。

2.农村土地制度改革

对农村土地制度改革总体方向应为：增强市场在土地资源配置的作用，利用市场的力量提高农业生产效率，从而增加农民的收入。

在农地流转方面，为农地流转提供应有的制度保障，如通过法律保障农民土地承包经营权可抵押、担保的权利;探索农地流转的创新模式，如利用信托、人股合作社等方式进行土地流转，由此降低农民的流转风险。在建设用地方面，应尽快打破城乡土地“同地不同权”的格局，允许集体充分运用市场力量积极推进建设用地人市。在宅基地方面，政府应积极推进试点农村宅基地可抵押、转让，从而解决农村“一户多房”、“空心村”现象，增加土地供应，盘活土地市场。

3.加快城乡一体化的社会保障体系建设

本文提到的城乡一体化社会保障体系而非绝对的一体化，而是指：一方面消除由于制度不合理所造成的城乡社会保障体系差异;另一方面应积极发挥政府在社会保障体系体现公平原则的作用。而剩下两者的差距部分应该体现的就是城乡效率的差异。因此，在此基础上，笔者认为：

一是要建立统一管理城乡社会保障体系的机构，并做到统一管理、统一监管。二是日前的城乡社会保障体系改革并不是简单的统一标准，而是要“提低、压高、并轨”（7），做到相对公平，逐步统一（8）。三是中央加大对农村社会保障的投入。四是逐步完善农村基本社会保障项日。除了要继续完善农村已有的合作医疗和新型农村社会养老保险制度外，还要逐步增加农村其他的基本社会保障项目。此外，还应加大对农村救助及社会福利体系的建设。五是与户籍制度改革、财税体制改革相互配合、互相促进。注释：

（1）中国城乡收入比=中国城镇居民家庭人均可支配收入/中国农村居民家庭人均纯收入

（2）自从2008年全球金融危机后，该情况有所改善，这也从一方面解释了2010年后城9收入差距有所缩小的原因。

（3）而由于农民工一般不拥有城市户籍，家属也未搬迁至城市与其共同生活。因此按照现行中国统计局的统计口径，农民工的收入也就被纳入农民家庭的收入中、

（4）所谓的基本保障项目指的是医疗保险、养老保险

（5）但值得注意的是，日本的社会保障体系是建立在“以城促农”的基础上，没有城市带动农村经济的发展，农村社会保障的发展也难有实质性飞跃，因此农村社会保障体系的完善与城乡统筹发展是相辅相成的。

（6）即先后实施了加快农村土地流转及放宽土地用途变更的政策，以此促进农业规模化、集约化生产，提高农业生产率并优化农村产业结构。

（7）所谓“提低”是指明确农村居民社会保障的基础底线，并提高目前过低的农村底线水平;所谓的“压高”指的是防止通过财政包揽的社会保障金的过快增长且水平过高，如国家机关及事业单位人员的社会保障金。最后，所谓的“并轨”指的是逐步合并目前过度碎片化的社会保障序列列。

（8）值得一提的是在2014年2月7日，国务院常务会议决定提出，将新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险合并，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，这是合并碎片化的社会保障序列迈出的重要一步

参考文献：

[1]陈国申，李广.从城乡二元对立到一体治理――西方发达国家城乡治理模式变迁及启示[J]东南学术，2007（2）：P62-68

[2]陈雪松.台湾及其对大陆的启示[J]南方农村，2005（1）：P17 -19

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[4]葛立祥.借鉴台湾经验，缩小大陆城乡差距[J]亚太经济，2009（2）：P112-116

[5]黄雄.日本农村社会保障制度的特色及其启示[J]亚太经济，2011（3）：P76-80

[6]李文溥，龚敏.要素比价扭曲与居民消费不振[J]高校理论战线，2013（1）：P63-69

[7]李文溥，李静.要素比价扭曲、过度资本深化与劳动报酬比重下降[J]学术月刊，2011（2）：P68-77

城市经济体制改革的原因篇（7）

中图分类号：F291.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）11-00-01

随着城市产权制度改革的不断深入和完善，农村产权制度改革也逐渐的受到了人们的重视。为了解决农村地区长期存在的收益不规范、产权主体虚置以及土地流转不顺畅等问题，加强农村产权制度改革，实现城乡经济的协调发展，应当不断的加强农村产权的各项改革工作，实现集体建设用地、农村房屋和承包林地的合法流转，切实提高农民收入。

一、农村产权制度改革分析

农村产权制度改革主要指的是对我国以农村土地所有权为核心的财权制度的改革和创新，我国已经在率先在某些地区开展了农村土地产权制度改革的试点，为我国的农村产权制度改革提供了有益的经验。随着我国改革开放的逐步深入，以家庭承包制为基础的农村土地集体制度已经和现在的市场经济制度越来越不适应。

土地的零碎化阻碍了农村地区的规模经营，以家庭为单位对土地的劳动投入所得到的收入已经逐步达到极限。尽管我国连续多年出台了增加农民农村收入的相关政策，但是我国大部分农民仍然处于温饱的边缘，还没有迈进小康社会，离全面建设小康社会的距离仍然遥远。同时部分农民为了改善自己的收入便外出打工，使农村地区出现了抛荒、摞荒，土地白白闲置，造成了我国耕地资源的浪费[1]。再加上我国快速推进的城市化进程，使部分农民出现了种地无门，就业无门的现象，在一定程度上造成了社会的不稳定和社会矛盾的激化。造成这些问题的主要原因在于，农村土地经营权的不稳定和产权主体的错乱等方面的原因。农村产权制度改革已经成为了影响我国农村地区经济发展的主要因素，成为了影响城乡经济协调发展的关键因素。

在农村产权制度改革中应当切实的保障农民的利益，其中的关键是要保障农民土地资本化收益和农民分享地租的权益，也就是要保证农民的主体地位。如果不能有效的保障农民在以上合法的经济权益，那么农村产权制度改革就不能有效的进行下去，也就不能有效的改善农民的收入水平。农民作为农村产权改革的主体，但是由于农民长期以来的弱势地位，在一定程度了决定了农民在这场改革中的被动地位。在加上地方政府长期以来的保姆式的工作方式，在农村产权制度改革中如何有效的发挥农民的主体地位，切实保障农民的合法经济权益成为了农村产权制度改革中的难点和关键。

农村产权制度改革是我国社会改革中的主要内容，它必然和其它社会改革发生必然的联系。例如建立完善的统一的城乡社会保障制度，实现城乡经济的协调发展。对于农民来说，如果没有有效的社会保障制度，就无法解决农民在失去土地之后的失业到社会问题，也不能够保障其生活水平和城市居民一致[2]。同时我国的农村产权制度改革还和我国现行的法律有一定的冲突，我国对于集体建设土地使用权流转的严格限制，而农村产权制度改革就必然要涉及到这些问题。如何从法律角度保证土地流转的合法性，保障农民的合法经济权益成为了农村产权制度改革中的重要问题。应当加强对农村地区经济发展的相关法律条款进行完善和修改，从法律角度保证土地流转的合法性，保证农民的发展权和自主选择权。

二、城乡经济协调发展的分析

对于我国来说，由于历史因素造成了城市和农村经济的发展十分不协调，使得社会上不同群体不同阶层之间的利益不能有效地协调，不同区域之间的经济发展状态不能有效的保持均衡。这种局面不仅不利于我国社会的稳定，而且也不符合我国全面建设小康社会的目标。如何缩小城乡之间的经济差距，实现城乡经济的协调发展，这不仅是农民农村的重要问题，而且也是我国社会发展中的亟待解决的现实问题。

造成我国当前城乡巨大差距的原因有多个方面，其中关键的因素是我国独特的户籍制度。我国现在的户籍制度是在计划经济时代产生的，这也是造成城市和农村经济分离的主要因素[3]。许多相关经济政策和制度都是以户籍制度为基础的，它造成了我国劳动力转移的困难，也产生了城乡经济的不协调问题。随着我国市场经济改革和发展的深入，已经严重地影响了社会的进步。因此改革我国现行的城乡分割的户籍制度，是实现城乡经济协调发展的基础。

我国独特的二元财政制度，也造成了我国城乡居民收入的巨大差距，而且具有明显的偏向城市的特点。例如国家对于城市居民在社会保障、教育、卫生，以及日常生活中的供电、供暖等基础设施建设等方面提供了大量的财政支出，而这是农村地区农民所无法享受的。党中央正是看到了这种不合理的局面，才提出了城乡经济协调发展的重要举措[4]。为了落实中央关于城乡统筹的精神，应当尽快的建立切实可执行的城乡统一的财政运行机制和政策，不断提高农民的社会保障水平，使他们的生活水平得到有效的提高。

三、结束语

对于我国来说，城市和农村在政策和法律方面仍然存在比较大的差距，造成了城乡发展不协调的局面。为了改变这种情况，应当从提高农民收入和加强对农民的社会保障方面入手，加强农村地区的产权制度改革可以有效的提高农民的收入，释放农民的活力。相信通过党中央的综合协调，我国能够逐步的实现城乡经济的协调发展，从而不断地推进我国社会的进步。

参考文献：

[1]徐元明，刘远.农村财产制度改革与农民增收长效机制的构建[J].江海学刊，2011（06）：100-105.

[2]洪运，王红.城乡统筹背景下农村产权制度改革的路径分析[J].海南大学学报（人文社会科学版），2011，29（01）：71-75.

城市经济体制改革的原因篇（8）

开启改革开放新周期思想解放的重点领域在农村

当前，关于新周期改革的重点领域应放在哪里说法很多，比如收入分配体制改革、破除城乡二元体制、政治体制改革等，呼声最高的可能是社会体制改革。一些专家比如新加坡的郑永年、我国著名社会学学者陆学艺等都主张，中国下一步的改革重点，应转到社会管理体制改革与社会建设上来。

我们认为，中国的问题，归根到底是农民问题，过去如此，今天也仍然如此。新改革周期改革的重点和关键领域。仍然在农村。正如30年前农村改革成为中国改革的发端一样，新周期的中国改革仍然要从农村开始，把没有完成的、仅仅是半拉子的改革最终完成，而改革的目标，就是通过破除体制障碍完成土地使用权私有化，实现农民的彻底解放，完成由集体农民向国家公民的历史性转变。这将是又一场翻天覆地的社会变革。

新周期改革的重心和突破口仍然在农村，是由现实状况、改革的不彻底性和未来中国经济社会发展的目标愿景所决定的。当前，农村一切问题与矛盾，根子在所有制。围绕这一改革目标，下一步推进农村改革的关键，是废除集体经济所有制，实行农民个体经济所有制。

按照未来中国经济社会发展的目标设计，改革的重点仍然在农村的原因和理南至少如下：

首先，农村改革滞后和不彻底最大阻力和障碍在体制。农村改革30多年来，止步于家庭承包责任制，尽管农民得到了有限的上地经营权，但这种经营权只是一种政策性的契约，在集体经济所有制下，真正主宰土地命运的并不是农民，而是各级政府及其在农村的机构，农民虽然名义上拥有经济所有权，但对于个体农民而言实质上这种权力仍然是有限的，承包合同作为一种权力契约随时都有可能被以各种名义强行剥夺。这是农村土地矛盾激化的根源。集体经济所有制，作为沿袭前苏联的一种社会主义公有制模式，本身是建立在超越历史阶段的社会空想之上，已被实践证明是不切实际的和错误的。列宁十月革命后试图通过革命和运动方式建成空想社会主义、共产主义的痛苦反思，和制定的“新经济政策”重新补上资本主义这一课，在共产党执政条件下建立国家资本主义经济体制，就是对此前社会主义公有制的否定。

回首历史，1980年代的农村改革，本质上也是一种自我否定，但30年来却止步于家庭承包经营体制，具有个人所有权的土地承包，与旧的所有制——集体经济所有制，本身在所有权设置上就是一种不可调和的矛盾，导致围绕权力的博弈与矛盾不断激化。事实上，在农村土地权力发生转移和变更的前提下，所谓的集体经济所有制早已名存实亡，但作为这种所有制的实现形式却依然存在。今天农村的一切问题，都是因为农村改革不彻底所造成的，而农村改革的不彻底集中体现在农民在改革中并没有获得应有的土地权力，不具有市场经济主体地位。这是导致三农问题的总根源。

中国贫富悬殊的主要原因，首先是初次分配之前资源分配的严重不均等，而土地制度改革正是再次启动全面改革的逻辑起点。农村改革的不彻底性，制约着总体改革的推进和效应，和社会主义市场经济体制的发展完善。改革进入深水区关键是要破除体制障碍。这里的“体制”毫无疑问，指的是与建立和完善社会主义市场经济体制不相符合的体制，这个体制就是旧的体制。新周期改革的关键，就是破除体制的束缚。经过了30多年的改革之后，作为社会主义公有制的重要组成部分以国有企业为代表的国有经济改革，虽然还不尽完善不够彻底，现代企业制度还没有真正建立起来，但体制性制约因素已基本消除，当前体制最大阻碍就在农村集体经济所有制的改革远远没有到位。因此，进一步深化农村改革，当务之急并不是完善农业经营体制，而是改革农村经济所有制，通过法律形式赋予中国最大多数群体以民权，有民权才有民主、民生。反之，如果不赋予国家公民中的最大多数群体以民权地位，中国改革最终不可能真正成功，实现全面小康共同富裕，直至达成中华民族伟大复兴的目标也难以达成。既然中国未来最佳经济形态应是建立混合经济的国家资本主义体制，那么实现农村土地使用权私有化，推动农业农村最终建立完全意义上的市场经济体制，应是建立混合经济体制的关键一步。农村改革最终成功，将为其他各项改革奠定坚实的经济和社会基础，为中国经济社会发展贡献最大的也是最长久的红利。

其次，土地收益向农民倾斜只是权宜之计，不可能从根本上化解土地矛盾困境。当前中国城市化一大问题，就是土地城镇化与人口城镇化不同步。表面看原因很多，比如户籍制度、就学就业、社会保障，等等。实际上，根本问题是农民没有钱，买不起房子，没有在城里生活的资本。农民为什么买不起房子？并不是因为房价高，是因为农民太穷。总体看，农民的主体还是穷人，还处于温饱水平。这是现阶段中国的基本国情。所谓中国人均收入超过1000美元，或达到3000美元，只具有概率统计学上的意义，与农民整体无关。为化解当前农村土地利益博弈带来的严重问题，近期中央明确土地收益大幅向农民倾斜，土地流转补偿在现有基础上提高10倍以上。在农村土地利益博弈中强势与弱势对比悬殊引发激烈矛盾的情况下，国家政策倾向保护农民固然应该，但不管怎么说，这种以有余补不足的“恩赐”只能是一种权宜之计。在目前农村经济体制不变的情况之下，这种指导性的政策如何实施，最终能落实到什么程度，本身就是个大问题。因为存在太多的变数，政策性规定不具有强制性，可任由具体执行者解释，农民仍然不过是个可怜的受施者。这一政策设计的前提是政府仍然担当着裁判员或救济人的角色，这种角色定位从一开始就把农民置于当事一方的被动地位，由被动而接受政府裁判和保护。事实上，在农村土地利益博弈中，主导一方应该是农民而不是政府。如果土地使用所有权真正赋予农民，农民成为真正意义上土地的主人，就不存在需要政府救济的问题，农民流转、出租自己的土地使用权，由农民说了算，如此土地收益才真正有保障。不仅仅是“补偿”，那种收益是随行就市的、水涨船高的、而且是全部的、一点水分没有的、也用不着看谁脸色的。试想，当农民从自己的生产资料中一次性或源源不断获得大笔货币财产的时候，农民还会进不了城买不起房吗，离开土地还会有后顾之忧吗，农民的子女还会接受不到好的教育吗？一句话，靠政府救济性政策的“恩赐”，是化解不了农村土地矛盾困境的，也不可能实现人口城镇化。只有把属于农民的还给农民，农民靠自己富起来，有能力而且自愿走向城市，才是人口城镇化的必由之路。

再次，农民整体上不能成为中产阶级社会的主体，实现小康目标是不可能的。人口城镇化是新型城镇化的本质特点。城镇化意味着农民变市民，农村人口大规模向城镇迁徙和集聚。而城镇化过程的本身，就是中等收入群体的崛起和累积，城镇化是中等收入群体形成和发展的平台或载体。中产阶级是一个国家和社会整体富裕达到一定程度的产物，在一个贫富悬殊、相对贫困人口占大多数的国度里，是不可能出现作为一个阶级存在的中产阶级的，这也正是目前所谓中国出现中产阶级阶层被质疑的原因。有关研究表明，欧美国家20世纪50年代进入中产阶级社会，日本从20世纪70年代进入中产阶级社会，在新兴的亚洲四小龙经济体中，只有新加坡建成了中产阶级社会，新加坡300多万本地人中90%以上属于中产阶级。中产阶级作为社会阶层整体崛起与一个国家的发达成正比。以中国目前的发达程度，言中产阶级社会实在相距很远。如果占人口大多数的农民不能跻身富裕阶层，所谓的中同中产阶级不过是一种幻觉而已。事实上，随着中国人均收入达到1000美元，在一部分城市群体中，只是出现了中产阶级的征兆和苗头，规模很小，而且收入并不稳定，还算不上真正意义上的中产阶级。此外，依据有关专家的研究，欧美、日本、新加坡和韩国世界四大中产阶级模式有两个共同点，首先中产阶级社会都是建立在完善的社会保障制度基础之上的，其次中产阶级社会都产生在贫富差距不大的社会环境里。让农民阶级实现整体富裕，成为中产阶级社会的主体，改革分配制度，从根本上缩小城乡贫富差距，关键是调整利益关系。从根本上解决利益矛盾、利益失衡问题。由此可见，中国农民整体上不能成为中产阶级社会的主体，无论是实现小康社会目标，还是实现共同富裕，都是不可能的。实际上，贫富两极分化、社会矛盾尖锐是世界上多数发展中国家在解决温饱问题之后，长期陷入中等收入陷阱的主要原因。而罕有地成功跨越了中等收入陷阱的东亚模式（日本、韩国、台湾地区）的经验表明，在城市化过程中始终将贫富差距控制在一个比较小的范围内，是成功完成现代化平稳转型的关键因素。

第四，消费主导型经济转型取决于农民能否成为消费主体。中国经济发展转型，出口转型要转向内需社会，需要建立消费社会。如果接下来能够把中产阶级做大，那么很多问题迎刃而解。依据中国（海南）改革发展研究院迟福林的研究，在内外发展环境发生深刻变化的特定背景下，以人口城镇化释放国内巨大的内需潜力，是未来10年最大优势和主要动力，只要消费需求能够有效释放出来，就有可能支撑未来10年7-8%的中速增长。而释放消费需求，重点和难点都在能否有效推进新型城镇化。从现实情况看，城镇化蕴藏着巨大的消费潜力，每增加一个市民，需要新增综合投资至少10万元，城镇化率每提高1-1.5个百分点，需新增1500-2000万人，年综合投资大约在1.5万亿-2万亿左右。如果说未来10年仍有战略机遇期，主要在于城镇化发展所带来的内需释放，有可能继续创造一个大有可为的“黄金十年”，而破题新型城镇化充分释放城镇化需求潜力，是扩大内需的战略性选择。破题新型城镇化，关键就在深化农村土地制度改革，通过土地经济制度改革还权于民，彻底从政治地位和经济地位上解放农民，农民拥有土地使用所有权，农民成为市场主体，土地可以上市交易，这是从根本上富裕农民的唯一选项。实现新型城镇化，农民变公民、变市民，农民成为消费主体，必将最大程度地释放消费需求，实现消费主导型经济转型。否则，农民依然贫穷，即使被赶进城市，也不可能站得住留得下，所谓的新型城镇化不过是一句空话。

第五，农民的社会保障靠政府包下来是根本不可能的。中国是全世界人口最多的国家，也是农民数量最为庞大的国家，其中绝大多数农业人口是没有社会保障系统支持的。近年来，学术界一些主流经济学家，简单套用别国发展模式，完全不顾中国国情，不考虑时代背景、社会制度、经济体制和人口规模，一味主张借鉴发达国家，建立全国统一的社会保障体制。而现实情况是，在分灶吃饭的现财政体制下，体制内的社会保障都是个沉重的包袱，很多地方的社保基金都出现亏欠和缺口，现有人员的养老和保障都是个大问题，即使中国经济未来10年仍保持高速增长，在未富先老人口老龄化迅速加剧的大背景下，期冀在未来建立覆盖全国的高水平的社会保障体系，根本就是不可能实现的任务。最根本的办法，还是通过还权赋能，解放农民、富裕农民，最终实现农民自己保障自己。这是解决新型城镇化人口社保问题的必由之路。

农村社会变革三大趋势不可阻挡

随着、新型城镇化的推进和城乡统筹的深入，农民（非整体）退出土地是必然趋势，农村土地集约化是必然趋势，农民融入城镇完成市民化转移是必然趋势。此三大趋势不可逾越、不可改变、不可阻挡。此三大趋势决定了农村改革只能继续前行不能走回头路。

先看农民退出土地是必然趋势。近年来，一方面，很多省份村庄数量每年锐减，越来越多的村落几乎变成无人村；另一方面，农村土地无人耕种闲置、撂荒越来越多，都说明农民退出土地已呈不可逆转之势。农民离土不离乡的乡村工业化曾经发生过一定的历史作用，但终究因为其巨大的环境资源代价和规模不经济而退出历史舞台，我国迄今所走的农民工外出打工、离乡不离土的工业化城市化道路，虽然在一个阶段降低了工业化和城市化的成本，推动了经济增长并使中同成为世界工厂，但其对劳动力素质和农业现代化的负面影响已经日益突出。特别是新生代农民工已极少可能返回乡村但仍属农村户籍人口，平分农村资源，使农地的规模使用和农户的专业化经营受到极大阻碍。可以认为，目前我国农民家庭的普遍兼业化，已经严重阻塞了农业现代化发展的各种可能空间。改革开放初期，围绕农村改革和推进城市化问题，理论界就已经形成共识，即农村改革的终极目标，是减少农民、转移农民、“消灭农民”。在中国这样一个农业人口大国，农民作为现代化的沉重包袱如果不能从整体上分解消化，实现现代化是不可能的。事实上，30多年的改革，我们在减少农民、转移农民、“消灭农民”方面，已经有了很大的进展，随着越来越多的农村人口流出农村逐步向城市转移，农民总量在不断减少。随着流动人口融入城市，农民的后代继续当农民的越来越少，而当老一代农民工进入退休年龄，农民作为农村社会的生产主体总量也在不断减少，最终相当部分的农民因年老和不愿意继续务农退出土地，是历史的必然趋势。

与农民退出土地紧密相关的，就是土地规模化、集约化的速度不断加快。这也是一种必然趋势。在物价上涨，农业种植比较效益优势不断下降的背景下，只有实现集约化经营，才能赚到更多的钱。而实现集约化经营，前提是需要有更多的土地，和成龙配套的现代化机械设备，而这无疑需要更大的成本投入，不是一般小农小户可以承担得起的。农业合作社是一种集约经营模式，但这种经营模式的最大弊端就是利益分配，很难持久。因此，以经营大户为农村经营单元的生产种植体，兼并农村土地是必然趋势。目前很多地方农村已经形成这种大户与散户对垒的格局，农忙时散户除了经营自己的承包地外，通过给大户打短工增加现金收入，而此种格局最终将随着散户从土地退出，形成一边倒的局面，即大户垄断土地经营。农民逐步从土地退出，土地逐步向大户集中，正是实现土地集约化、种植专业化、经营企业化、农业现代化的必由之路。同时，土地使用权农民所有，土地财产变为私产可以继承，有恒产者有恒心，农民的后代也可继承祖业继续当农民（当然不再是传统意义上的农民），进而推动集约农业的发展，成为农业走向现代化的生力军。与此相关，基本农田保护难题也将从根本上化解。近年来实行的城乡建设用地增减挂钩制度，完全了土地市场依位置定价的黄金法则，以建设用地计划指标的置换和交易，颠覆了土地市场的基本交易规律。在增减挂钩的巨大利益驱动下，各种强行合并村庄、赶农民上楼以及廉价掠夺农民宅基地、承包地的现象在全国层出不穷，因土地而发生的各种官民对立造成了大量的，已经形成了对政治和社会稳定最普遍的威胁。因此，很显然，无论是从经济、社会还是政治来讲，解决土地问题既是当务之急，又是启动整个制度改革和经济发展的枢纽性环节。而土地制度改革的核心，又是其方向的确定和可行的制度设计。

农民退出土地将走向何方？那就是最终融入城镇。随着城乡统筹的推进、各种制度障碍的清除，农民变市民大势所趋。目前城镇化过程中最大的挑战还是农民工进城问题，虽然中国城镇化率已达到51%，但若以享受城市公共服务的户籍人口计算，仅有36%左右，剩余15%左右的农村进城人口只是在城市里打工，统计为城市人口，但并没有享受到和市民一样的公共服务和社会保障，是“半城市化”。只有解决好进城农民工的市民化问题，才能将人口从农村转移出来，土地才可能进一步集中，农业集约化水平才有可能提高。全国城镇化工作会议或将于今年两会后召开，城镇化发展总体纲要《全国促进城镇化健康发展规划（2011-2020年）》已经编制完成，即将对外，有望在两会后出台。据透露，《规划》将涉及全国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设。在城镇化热潮下，地方城市的扩张热情亦随之高涨。根据民政部统计，全国市辖区数量从2000年的787个增至2011年的857个，县级市从400个降到369个。一些百强县如顺德市、南海市、锡山市、吴江市等已相继变为市辖区。而广东增城市、湖南长沙县、四川双流县等全国各区域发达县市也将变区。浙江正争取国家在浙江率先开展撤镇设市试点，将条件具备的镇升格为小城市。北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀（微博）认为，“将来城镇化的重点应该在县城、城关镇和重点镇，这是一个大的方向。”随着城镇化的推进，国家应出台相应的、强有力的政策配套和制度供给，解决农民融入城市难题。

在全球经济低速增长的大背景下，中国经济持续高增长的最大推动力是其刚刚拉开帷幕的城市化。城市化就是农民的公民化、市民化，是农民离开乡村到城市落户的过程。一个关键性的制度安排，就是农民原先占用的乡村土地和他们要去落户的城市非农土地的转换关系，使得城市化的主体即农民工及其家属成为享受由他们带来的城市化土地增值收益的主体。显然，纠正迄今为止的人口城市化与土地城市化的脱节，解决占中国人口多数、已经和将要进城的农民工及其家属的安居问题，直接关系到城市的规划布局和发展模式，服务业等第三产业的协调和健康发展，及城乡间巨大的财产和收入差距的缩小与弥合。

农村社会变革的三大趋势，决定了中国改革进入深水区后，改革的突破口仍然在农村，改革的着眼点则是破除体制束缚，让农民自己富裕自己，自己发展自己，自己保障自己。这是中国实现现代化的根本所在。

新周期解放思想的难点在体制改革

如果把前34年这一时段看作中国改革开放的第一个历史周期，那么，以刚刚当选的中共中央总书记首次考察选择重走南巡路为标志，开启中国改革开放新的历史周期让人们充满期待。

当前，开启中国改革开放新的历史周期，解放思想，难点在体制，重心在农村，核心在实现农民的第二次“解放”也是彻底的“解放”。农民解放的标志是把被剥夺的土地以及建立其上的各种权力还给农民，使农民成为自己的土地的主人，以市场主体的身份和资格参与农村社会变革的伟大历史进程。只要实现农民的彻底“解放”，就一定能够给中国的发展带来新的、更大“红利”。

解放思想的难点之所以在破除体制障碍，是因为学术界的观点存在分歧，各种主张莫衷一是。农村改革事实上已经陷入一种逻辑误区，主张破除体制障碍就是主张推行新自由主义，而维护现行体制又无异于是对农村改革的否定，即使被认为代表农村未来方向的广东南海土地股份制改革，也被认为其隐含危险，将会把农民彻底逼向绝路。各种主张南辕北辙，各说各话，很难达成共识，由此带来的就是决策的模棱两可，摇摆不定，这是当前农村改革的最大症结所在。而这也正说明了开启改革开放新的历史周期的关键何以在思想解放。

把农村进行到底，新一轮思想解放，需要在两个问题上达成共识：

一是农村土地有限私有化并非是完全私有制。十报告提出，经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系。这是新一轮改革开放要解决的核心问题。而处理好政府与市场的关系的当务之急，就是化解农村所有制体制弊端。化解农村所有制体制弊端，要从理论上进一步厘清集体所有制与农村上地使用权个人所有的关系，明确农村土地使用权私有化是现阶段社会主义市场经济形式。社会主义市场经济理论是我国经济改革的重要理论支撑。然而，长期以来，我国理论界的主流观点对社会主义市场经济本质内涵的理解和解释并不科学。在改革开放已走过三十多年的今天，有必要重新科学地认识社会主义市场经济的本质内涵，以便在新的起点上达成共识，为下一步改革提供正确的理论导向。

“市场形态”理论认为，市场的产生并不同私有制相联系，发源于原始氏族公社之间的、具有共同占有交换关系的简单商品市场，其存在的历史要比现代市场久远的多，历史也长得多。这充分说明，发展社会主义市场经济不在于公有制和私有制，也不在于国有和股份制，关键在于如何构造符合国情的、并与现阶段生产力发展水平和市场发展阶段相适应的各类市场主体。

中国农村土地的占有性质十分复杂，是集体所有、农民经营、官员支配，这种复杂的所有制结构在客观上阻挡了土地的市场化进程，使农村土地成为还没有被市场经济完全淹没的经济孤岛。农地法律上归集体所有。所谓集体所有，就是社区集体所有制，例如归某村集体所有，不直接归个人所有。可当所有权实现，如土地被国家买走时农民应该得到大部分代价。从这个意义看，农地大部分归农民所有。资本主义制度下的土地制度，有政府所有、资本家所有和农民所有等，农民所有土地就直接归农民，没有集体经济这一层。在我国，农村土地归集体所有。土地包耕到户后，每家都有块承包地。不过农民不能自由处分土地，每人承包一份土地，拥有农业使用权、用于农业经营的转包权，但不得将土地用于非农建设，不得给土地造成永久性损害。土地被征用后，大部分收入应归农户。从这方面来看，农地产权实质上主要是归农户所有，集体所有成分比较小。也就是说，从土地价值的分配上来看，名义上是土地集体所有，实质上基本是农户所有。

事实上，国有经济作为社会主义公有制的重要组成部分，通过股份制改造，已经不是原来意义上的公有制经济，既然国有经济私有化是社会主义市场经济形式，那么，现阶段的农村集体经济也已经不是原来意义上的所谓社会主义公有制形式。随着农村的深化，土地使用权私有化也同样是社会主义市场经济形式。

当前，农村土地使用权私有化仍然是一个敏感问题。土地市场化，意味着耕地具有市场价格（有人计算即便按照目前国家征用耕地每亩6万元价格计算，中国也会突然冒出超过一百万亿的财富，相当于全国GDP的5倍），有人由此担心，“将使18亿亩耕地开始成为外资瓜分对象，中国人的饭碗将端在别人的手上，形成能源粮食双双依赖进口的被动局面。也有观点认为，实行土地私有化会导致农村的两极分化、经济凋敝，失地农民大批涌进城市却难以就业，甚至会天下大乱。比如，俄罗斯搞所谓500天计划，以“休克疗法”搞私有化运动，瓦解了俄罗斯原有经济制度，从根本上改变了整个社会的面貌，改变了社会的结构，催生了私人资本特别是大资本的形成，导致了金融寡头的出现，结果是经济急剧倒退，国家实力大大削弱，财富集聚在极少数人手中，贫富差距悬殊，贫困率、失业率迅速上升，卢布大幅度贬值，社会出现大动荡，人民群众的生活水平大大下降。在乌克兰，推行私有化改革的10年中，国民经济倒退了60%。阿根廷在西方支持下进行“经济私有化”改革，结果国民经济严重衰退，国家负债1300多亿美元，社会分化，人民贫困，贫困率由私有化前的7.7%猛增至30%，失业率超过了20%。这是把社会主义市场经济与新自由主义“自由化、市场化、私有化”混为一谈，也是对农村土地制度改革的否定，对经济体制改革的否定。

事实上，中国实行的是计划+市场的经济体制，即市场经济+宏观调控，而并非是像新自由主义所主张的搞“自由化、市场化、私有化”，这与俄罗斯也好、乌克兰、阿根廷也罢，是有本质区别的。计划+市场模式，决定了我们推行土地使用权私有化，不可能导致局面失控。因为战术层面的问题，完全可以通过调控手段加以控制和化解。在土地市场化之前，国家应通过法律形式，维护国家对土地用途的最终控制权。这种控制包括两个方面，一方面，基本农田使用权上市不许出租、出售给资本，包括外资企业、有外资背景、外资占大头的控股公司，一句话，中国农业在走向现代化过程中，不允许外国人染指中国农业种植经营，确保国家粮食安全和饭碗始终端在我们自己的手上。这是维护国家战略安全之必须和前提。另一方面，基本农田只能用于经营国家政策允许或必须的如粮食等的农作物，不允许出租、出售用来发展工业和房地产等。这两个不许作为土地上市的前提条件，如果违背这两条即视为违法，那么，国家可以强行介入没收土地，收回土地使用权。

城市经济体制改革的原因篇（9）

一、引言

经过改革开放将近30年，我国城市基础设施状况已得到很大改善，城市面貌日新月异，极大促进了国民经济的快速增长与发展。但由于原有基础较薄弱，与城市经济和社会发展的需要相比，城市基础设施仍明显不足与滞后。未来20年，城市化必将是我国经济发展的中心内容，也是重要的经济增长点。迅速发展的城市化，将对城市基础设施建设提出了更为迫切的要求。文章正是基于此分析了我国城市基础设施建设的现状，并在此基础上分析了相关的改革趋势。

二、我国城市基础设施建设的现状

1.与世界城市基础设施水平差距较大

世界经济的一体化，导致生产要素竞争优势缩小，而城市基础设施建设对一国或地区的竞争力将起着越来越重要的作用。20世纪80年代之后，我国的城市化进程明显加快，但仍然远远低于发达国家的水平。未来城市化必将是我国经济发展的中心内容，迅速发展的城市化，将对城市基础设施建设提出了更为迫切的要求。然而我国城市基础设施建设与国外相比，仍有很大的差距，因此，较大幅度地增加城市基础设施的供给自然成为我国广大居民生活和经济发展的迫切要求，并且世界经济的全球化、信息化与网络化本身已造就一批新的城市基础设施，如网络、通讯、卫星传送等。

2.我国城市基础设施区域发展极不平衡

由于历史、地理位置、环境、经济技术水平等因素的影响，我国西部地区城市基础设施建设严重不足，而城市基础设施建设的滞后反过来又制约了经济的发展，形成了恶性循环。而东部地区由于天然的地理优势、优惠的国家政策，改革开放以来，经济发展迅速，为城市基础设施建设提供了巨大的资金支持，城市基础建设的发展反过来又促进经济的发展，形成良性循环。

西部地区的城镇化水平比全国平均水平低5-8个百分点，比东部地区低10-15个百分点。西部地区城市基础设施水平约为全国平均值的70%一85%，东部地区则是全国平均值的110%-125%，中部地区则约与全国平均水平相当。西部地区在经济基础设施方面存在的主要问题是基础设施存量不足(密度低、通达深度浅、等级低)、自我投资能力很差，同时对现有基础设施的利用效率较低。

三、我国城市基础设施建设改革的趋势分析

1.改革的原则和目标

我国城市基础设施改革的原则就是打破垄断、放宽市场准入，坚持谁投资、谁拥有、谁收益、谁承担风险，充分发挥市场的调节作用，实行政府宏观指导协调、企业自主投资、银行独立审贷；积极培育多元投资主体、鼓励公平竞争，政府依法保障各类投资者权益和公共利益。其核心是按照市场化改革方向，建立公平的市场环境和合理的投资回报机制。

我国城市基础设施改革的目标是实现投资主体多元化、融资方式市场化、投资决策程序规范化、项目管理专业化、政府调控法制化及中介服务社会化，建立以市场为导向的新型投融资体制，促进城市基础设施的持续、健康发展，减少财政负担，提高服务效率，改善服务质量。通过深化改革和扩大开放，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。2.改革的主要内容

我国自20世纪末开始了基础设施市场化改革的探索与实践，在此过程中形成了具有中国特色的、符合我国符合我国国情要求的基础设施市场化改革理论。该理论的主要内容可以概括为以下几个方面。

(1)明确各类投资主体的投资范围和分工，建立政府与市场合理分工的基础设施投融资体制，充分落实企业投资决策权，改革投资审批制度。经营性项目的投资，政府在严格控制规划的前提下，充分放权，鼓励和吸纳广泛的社会资金参与投资。对于价格、收费机制没有到位或带有一定公益性的经营性项目采取公私合作模式吸引社会投资者合作建设。

(2)开放经营性基础设施的建设和经营市场，大力吸引包括民间资本在内的各种社会资本进入经营性基础设施领域，为集中政府财力建设公益性项目以及政府退出经营性项目创造条件。同时，积极创造条件，利用特许经营、投资补助等多种形式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的基础设施建设和经营。

(3)规范和完善政府投资体制。改变政府投资项目的管理方式，实行投资、建设、运营相分离，逐步建立权责明确、制约有效、科学规范、专业管理、社会化运作的管理体制和运行机制。强化政府投资决策的责任约束，以合同为纽带，实现规范化、市场化的项目实施。引进代建制，积极创新投资和建设模式。

(4)加强政府对基础设施投资的管理和服务。政府从以行政审批为主，逐步转向备案、核准和审批相结合的宏观管理模式。不断减少审批环节，提高服务效率。

(5)推进基础设施投资及经营体制的创新。改变基础设施行业的事业单位管理模式，改组、改造原由的经营机构，使之成为独立核算的经营企业。建立和完善基础设施融资多元化体系。充分利用一国际金融组织(包括世界银行、亚洲开发银行和外国政府等机构)的贷款，这类资金具有贷款期限长(20年左右)、资金供应量大的特点。我国也成立了国家开发银行，基础设施类股份公司己经在上海和深圳证券交易所上市。投资基础设施的企业可以通过发行债券集中大规模建设资金。

3.改革的进程

随着我国由传统的计划经济向市场经济的转型，我国基础设施市场化改革也沿着社会主义经济体制改革的目标不断发展，自20世纪70年代至今大约经历了以下三个发展阶段。第一阶段为20世纪70一工作80年代。该阶段的主要改革内容是国家开始重视基础设施建设，初步建立基础设施融资的稳定渠道。第二阶段为20世纪90年代。基础设施建设在改革中不断发展，开始以拓展筹资渠道为主要特征的市场化进程；对向外商和国内经济组织转让国有公路、桥梁、隧道、港口码头等城市基础设施的经营权、使用权和收益权等做出明确规定，吸收外资及国内民间资本参与基础设施建设有了可操作依据。第三阶段从2001年至今。以加入WTO为主要标志，我国基础设施投融资体制开始按照国际规则扩大开放程度，允许外资

以适当的方式进行投资，改革逐步走向深入，市场化进程加快。

四、结语

探讨了城市基础设施的概念、作用、性质与特征；对我国城市基础设施投资、建设及运营管理现状进行了分析；从投资建设与发展水平、行业管理体制两个角度研究了城市基础设施发展与建设中存在的问题，从我国基础设施市场化改革的原则和目标、主要内容以及改革进程的发展历程的角度研究了我国城市基础设施建设市场化的发展趋势。

参考文献：

[1]鞠齐.基于城市可持续发展的基础设施建设研究[J].经济研究，2006，(6)：44-46.

城市经济体制改革的原因篇（10）

1985年改革实行了20多年的粮食统购政策，改统购为合同定购.保留对城市居民的统销，这本来是继续改革计划经济体制的大举措，但因配套政策不当，1985年粮食减产7%。为了保证对城市居民的平价粮食供应，1986年把合同定购改为农民一定要完成的任务，实际又回到统购的老路上，用加强基层干部的工作、通过行政力量来完成定购等任务。从此，农业生产进入了新的徘徊期，农村问题此起彼伏：时好时坏。对此，我们没有继续深化农村市场经济取向的新的改革，而是采取了一些计划经济制的办法，并且继续加强行政控制。于是，为了解决农村问题，农村乡村两级干部队伍不断膨胀，国家又没有财政支持，反而还把农村义务教育等支出转嫁到农村，农民负担重了，干群矛盾突出了。所幸的是，农村家庭承包经营制的基本经济制度未变，农业生产从20世纪90年代以后还是持续发展的。到1996年获得又一个特大丰收，粮食总产量超过了1万亿斤，从此，农产品供给由卖方市场转为买方市场，农业发展进入了一个新阶段。目前，农村的基本形势可以这样概括：农业问题基本解决了，但农村问题、农民问题还没有解决。

国家在1993年就提出了要千方百计增加农民收入，千方百计减轻农民负担，实现农村社会的稳定。这是针对要解决农村、农民问题提出的任务。但10年过去了，农民收入就是上不去；1997年以后，纯农户(占全体农民的60%)的收入是逐年下降的；农民负担下不来，从各地的统计数看农民负担都在年纯收入的5%以下，但实际在10%以上。经济问题解决不了，农村社会也就难以安定，各地农民上访上告和逐年增多。2000年在全国上访上告和总数中农村事件所占比重首次突破50%，超过了城区的总件数。

党和政府为解决“三农”问题做出了巨大的努力，一再强调要从全局和战略的高度，把“三农”问题作为重中之重来解决。近几年可以说是年年讲，月月讲，逢会必讲，也采取了一些具体解决的措施。2002年1月召开的中央农村工作会议，提出了“多予、少取、放活”的指导思想，会后各地都采取了一些落实的步骤。但据笔者2002年到江苏、河北、广东、甘肃等地农村调查，总体说来，2002年气候好，雨水多，呈现丰收的年景。但粮食和农产品市场仍然疲软，销售困难，价格稳中有降，2002年荔枝运到北京，只卖2元析，西瓜上市不久只卖0.4—0.5元／斤，肉蛋、蔬菜也便宜。农业增产了，农民没有增收，农民购买力萎缩，农村市场依然拓而不展，城乡差距继续扩大。东部沿海的乡镇企业经过改制，蓬勃发展，而广大中西部地区的乡镇企业一蹶不振，鲜有起色，东西部差距继续扩大。一部分乡镇政府债台高筑，教师和干部的工资仍是数月不发，有的只好“放假”，不少乡镇政府处于半瘫痪、瘫痪状态。相当一部分地区的农村干群关系紧张，冲突不断，这部分地区社会并不安宁。

二、“计划为体、市场为用”行不通

“三农”问题屡屡解决不了，那么问题到底出在哪里呢?在计划经济体制时期，对农村的要求是，为国家工业化提供粮食、副食、工业原料。经过20年的努力，这一点做到了，现在的农业已能满足国家对粮食、副食、工业原料的需要，能够做到保证供给，丰年有余。但是，农业、农村、农民问题的核心是要解决农民问题，使农村逐步现代化，实现城乡一体化，使大部分农民转到第二、第三产业，转到城市里去，只有减少农民，才有富裕农民。从发达国家的历史看，工业化、城市化、现代化是同步的。我国因特殊的国情，走了一条先工业化，后城市化、现代化的道路。现在工业化已到中期发展阶段，但城市化还处在初级阶段。靠着国家的宏观调控协调，工业化可说已经基本实现了，但城市化严重滞后于工业化。因此，必须调整社会结构，加快城市化的步伐，让大部分农民逐渐转到城镇的第二、第三产业就业。所以，有学者说，以前的农民问题是要解决土地问题，现在的农民问题是要解决农民的就业问题。这是有道理的。1998年十五届三中全会提出，加快小城镇建设，放开小城镇的户口，让农民进小城镇。4年过去了，收效不大。1997年全国劳动力中在农业中就业的份额已经降到49%，但这几年又反弹到50%。这就是说，仅仅放开小城镇的户口，而原来计划经济体制条件下形成的就业、住房、上学、医疗和社会保障等一系列体制不进行改革和调整，还不能解决农民的就业问题，城市化水平也提高不了。这几年城市化率从1999年的30.4%，两年功夫就提高到2001年的37.7%，这是因为改变了统计指标口径，把进城半年以上的农民工也统计为城镇户口的结果，如果按原口径计算，不会超过32%。按农业户口、非农业户口计，2001年农业户口人数仍占73%。

邓小平同志说：“革命是解放生产力，改革也是解放生产力。……社会主义基本制度确立以后，还要从根本上改变束缚生产力发展的经济体制，建立起充满生机和活力的社会主义经济体制，促进生产力的发展，这是改革，所以改革也是解放生产力。”①中国的改革是从农村改革开始突破的，“搞农村家庭联产承包，废除制度，”②实际也就是对计划经济体制的突破，农民冲破了计划经济体制的束缚，引来了农村生产力的解放，农业生产的大幅度增长。但是，废除体制只是冲破了计划经济在农村的一个方面(当然是很重要的一条)，还有以统购派购(后来叫合同定购)为主的流通体制、土地制度、信贷制度等，特别是为适应计划经济体制要求而建立的城乡分治的户口制度、就业制度、教育制度、社会保障制度、医疗保健制度、民兵制度、义务工制度以及行政管理制度等，都有待突破。这些经济的、政治的和社会的体制，好似把农民五花大绑捆绑了起来，使他们动弹不得。在农村实行家庭承包责任制，只是放开了农民的两只手，使之能搞农业生产了，但身子和双脚还是被计划经济体制绑住的，使他们不能直接进入社会主义市场，参与市场经济竞争；同城市居民相比竞争的起点就不平等。例如，农业上容纳不下这么多劳动力了，农民要进城打工。20世纪80年代后期开始，农民工进城了。

然而，农民离乡要办婚姻证、计生证、毕业证，要交“三提五统”保证金、计划生育季度妇检保证金等；到了城里，还要办暂住证、健康证，交就业管理费、治安保护费等；到企业上工，要先交押金。他们在企业干最苦、最累、最脏、最危险的活，受种种歧视欺凌和盘剥不说，干3年、5年、10年仍至15年还是农民工，还是登记在另册，还是城市里的边缘人。这里没有别的原因，就是计划经济体制还在起作用。现在农民工已有8000万了，中央领导和有关部门已经一再强调，农民工也是工人阶级的成员，但农民工实际还是农民，是二等公民，他们是体制外的人。体制内的是谁?体制内的就是计划经济体制内的正式工人和干部，体制内外的界限是很分明的。

多年来，农业、农村、农民问题所以难以解决，主要的问题是没有找准“三农”问题的症结，没有对症下药。实践证明，现在的农业问题不在农业本身，农村的问题不在农村本身，所以，花了很大力气搞经济结构调整、产品结构调整，推行股份合作制，兴办龙头企业，鼓励提倡“公司+农户”，推进农业产业化经营，改革农村机构，精简干部，减轻农民负担，推行税费改革……等等，花了很大力气，但收效甚微，农民的收入还是上不去，负担还是下不来，有些地区农村社会还不安宁。根本的原因是原来束缚农村生产力的计划经济体制还没有从根本上改革，还是继续在起着捆绑农民、阻碍农村生产力发展的作用。1996年国家已经做了决定，要实现从计划经济体制向社会主义市场经济转变。6年过去了，回头来总结，就农村来说，这个转变还没有真正实现。有的方面改变了，如农产品的价格体制；有的方面则基本没有变，如在劳动力、土地、资金、技术等生产要素的流动与配置上，市场化率还很低；有的方面是改改停停，裹足不前，如户口制度；有的则屡有反复，如粮食流通体制改革、税费改革和农村信贷体制。可以说，当前农村的问题主要可以归结到原来的计划经济体制还在阻碍到农村生产力的发展，还在束缚着广大农民生产积极性的发挥。从思想认识上来分析，有相当一部分同志，把计划经济体制渗透到经济、政治、社会方方面面所形成的一套体制和机制，误以为就是社会主义的体制，加上习惯成了自然，没有认识到这些正是形成今天“三农”问题难以解决的根源。有的方面虽进行改革了，但实际是用一种计划经济形式去改革原来的计划经济的做法。有的同志还没有认识到这一套计划经济体制的危害，所以，也没有想到要进行这方面的改革。就这部分同志说，他们这些年的言行可以用一句话概括，就是在实践“计划为体，市场为用”的原则。他们在思想深处，并不真地认为这套计划经济体制一定要改革，只是觉得市场经济有效率，可以用就是了。实践是检验真理的唯一标准。苏联、东欧和我国的实践，已经证明计划经济体制不行。多年来的实践也已经证明，“计划为体，市场为用”也行不通。因此，当前要解决“三农”问题，必须要继续深化改革，要实现从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，从根本上改革计划经济体制渗透到农村经济、政治、社会等方面形成的体制，才能建立起充满生机和活力的社会主义市场经济体制，真正从根本上解决好“三农”问题。

三、农村要进行第二次改革

党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“经济体制改革是一场涉及经济基础和上层建筑许多领域的深刻革命，必须要改变旧体制固有的和体制转变过程中形成的各种不合理的利益格局，不可避免地会遇到这样或那样的困难和阻力。必须从总体上处理好改革、发展和稳定的关系。处理好各方面的利益关系，调动一切积极因素，为国民经济健康发展创造有利条件。当前，我国经济在高速增长过程中遇到的一些矛盾和内容，从根本上讲是由于旧体制的弊端没有完全克服，新体制还设有完全形成。”①这个文件制定得好，许多问题在当时就预见到了，明确指出来了。当前的农业、农村、农民问题，从根本上讲就是由于旧体制的弊端没有完全克服，新体制还没有完全形成的结果。所以，真正要解决农业、农村、农民问题，就必须进行体制性的改革，要在原来实行家庭联产承包责任制和其他一些初步改革的基础上进行农村的第二次改革，完全克服计划经济体制的弊病，继续给农民松绑，建立和形成新的社会主义市场经济体制。只有这样，才能从根本上解决好事关我国社会主义现代化全局的农业、农村和农民问题。当然，要进行农村第二次改革，难度是很大的。正如该文件所指出的，这是一场涉及经济基础和上层建筑许多领域的深刻革命，要改变原来各种不合理的利益格局，会遇到各种困难和阻力。但如果不进行这场改革，“三农”问题会越来越严重，以致积重难返，危及整个改革开放和社会主义现代化的大业。所以，我们必须统一认识，下决心进行这场改革。只要依靠群众，周密部署，改革是一定能成功的，因为这场改革首先会得到占人口70%的广大农民的拥护(亿万农民早就在盼望这场改革了)。而且通过改革，把“三农”问题解决了，必定会推进城市的改革，使国民经济有一个新的飞跃；出现邓小平同志总结的20世纪肋年代的那种好形势。他说：“首先是农村改革带来许多新的变化，农作物大幅度增产，农民收入大幅增加广……广大农民购买力增加了……又强有力地推动了工业的发展。……农业和工业，农村和城市；就是这样相互影响，相互促进，这是一个非常生动、非常有说服力的发展过程。”①

进行农村第二步改革，进一步破除计划经济体制对农民的束缚，实践“改革也是解放生产力”的理论，调动8亿农民的生产和建设的积极性，就能推动生产力的大发展，这才是解决“三农”问题的治本之策，也才能强有力地推动工业发展，推动城市发展，解决当前存在的诸多经济社会问题。

计划经济体制是一个体系，是一张网，是一个网络，背后关连着各种社会集团、社会群体的利益。改革的难度很大。我国已经改革23年，但据有关方面计算，现在市场化率还只有60%左右，农村则更低。农村要进行第二次改革，目标是实现从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，任务很艰巨，阻力会很大，需要我们较长时间的努力。我们应该周密规划，精心组织，逐步推进，逐步实现。以下几个方面，是比较关键的，需要及早改革。

第一，要从理论上确认农民在社会主义市场经济体制中也是市场主体的地位

从列宁开始，就认为农民是小生产者，小农经济是每时每刻都在产生资本主义。斯大林则把农民列为社会主义体制外的人，只是工人阶级的同盟军，在社会主义建设过程中，把农民作为团结和改造的对象，实行农业集体化，通过“剪刀差”等方式，要农民向国家纳贡，搞原始积累。在《论十大关系》中指出：“苏联的办法把农民挖得很苦。他们采取所谓义务交售制等项办法，把农民生产的东西拿走太多，给的代价又极低。他们这样采积累资金，使农民的生产积极性受到极大的损害。”②我们历来强调要处理好国家同农民的关系，但因为我们实行的也是计划经济体制，在这种体制下，广大农民也是被列为体制外的，是团结和改造的对象，特别是20世纪50年代实行了合作化，后期又实行了城乡分治的户籍管理制度。40多年来，在政治、经济、社会领域，对城市里的工人、干部、居民实行一种政策，对农村、农民实行另一种政策，在就业、教育、医疗、住房、社会保障等方面都是实行“一国两策”，形成了“二元社会结构”。

“一国两策”、“二元社会结构”，这是计划经济体制的产物，是造成当前“三农”问题的根本原因，是同社会主义市场经济体制不相容的。要建立完善的社会主义市场经济体系，就必须改变目前事实上仍在实行的“一国两策”的状况，改变目前事实上已经形成的城乡两个市场同时运行的状况，要通过改革，逐步建立全国统一的城乡一体的社会主义市场经济体制。进行农村第二次改革，首先是为了从根本上解决“三农”问题，最终则是为了建立完善的社会主义市场经济体制。进行农村第二次改革的理论基础，是要确认农民在社会主义市场经济体制中，同工人、干部、知识分子、城市居民一样，也是市场的主体，要恢复农民在社会主义市场经济体系中的国民待遇。有的学者已经提出，要给农民以国民待遇。这不对，不是给，而是恢复。农民本来就是市场经济的主体，本来就有国民待遇，只不过是被计划经济体制剥夺了。实行社会主义市场经济体制，就应该恢复农民的国民待遇，这也是建立社会主义市场经济体制的前提。

第二，要抓紧改革户籍管理制度

目前仍在实行的户籍管理制度是20世纪50年代后期为适应计划经济体制的要求而建立起来的。把农业户口和非农业户口严格区分开来，城乡之间形成不可逾越的鸿沟，成为“城乡分治，一国两策”的制度性条件，农民因此成了身份制的人口，在就业、上学、医疗、迁移等方面受到诸多限制。这也是造成目前城市化严重滞后于工业化，产生诸多社会问题的制度性原因。这是同建立社会主义市场体制的目标相悖的；亿万农民早就盼望户籍，随度的改革了。2002年以来，广东、浙江、湖南、石家庄等地相继出台了本地区改革户籍制度的地方政策，但户籍制度涉及到户口流动、迁移等全局性的问题，必须由国家来决定。要进行农村第二次改革，户籍制度的改革应是重要的一个方面。希望政府能早下决心，把户籍制度改革早日提上议事日程，因为这项制度早已不合时宜了。

第三，要进一步改革农村土地制度

农村实行家庭联产承包制，把土地的使用权交给农民，解放了生产力，农民称之为第二次解放，这是20年来农村稳定、发展和农业形势好的基础。但是，这种承包责任制是建立在原来“三级所有，队为基础”的体制上的。土地归集体所有，这个所有者原来是小队(生产队)，1983年公社改为乡镇，生产大队改为村，生产队改为村民小组，现在绝大多数村民小组已不是集体经济单位，更不是基本核算单位，所以后来规定，土地的发包者是村民委员会，村委会实际成了土地集体所有者。这就潜伏着矛盾。

从对农村社会稳定和农业生产发展有利的角度看，农民承包的耕地应该长期稳定。所以早在1983年，国家就规定土地承包制15年不变。1993年国家提出土地承包再延长30年不变，得到了广大农民群众的拥护。但是，乡、村两级干部，从家族、家庭和个人或小集团利益出发，则要求发包的土地可以变动，实际上他们仗着是土地所有者的代表和行政权力，对承包土地自做主张，随意变动。据有关部门调查统计，1983—1993年10年间，承包土地常常是变动的。变动次数最多的一些村，10年间土地调整了7次，平均变动了2.7次。1993年中央提出要同农民签订第二轮承包合同，土地承包延长30年不变。但各地执行得很迟缓，受到乡村两级干部的抵制。直到1998年十五届三中全会再次重申土地承包30年不变，要进行第二轮承包，在强大的工作推动下，第二轮承包工作才贯彻了下去。但问题并未解决。现在在各地农村，还有不断调整土地的。有的地方乡、村两级干部背着农民把土地卖了，农民还不知道。由此引起来土地纠纷，有的酿成较大的。据不少地方反映，现在农村由土地问题引起的纠纷和案件已占一个很大的比例，土地问题已经成了农村不稳定的重要因素。调整、侵占、出卖土地，对农民来说是被损害、被剥夺，对干部来说是巨大利益所在，靠说服、教育是解决不了问题的。有伺志说：“现在国家最宝贵的资源——耕地，却交给最基层的、不拿工资的干部掌管着，怎么能保护得住。”土地制度是国家的根本制度之一，是长治久安的基础。对现阶段的广大农民来说，土地不仅是赖以生活的最重要的生产资料，也是社会保障。现行的承包责任制，不能说就可以长此以往，一劳永逸了。一方面要保护稳定，另一方面也还要继续完善。我个人的意见是，把土地集体所有权收归国家，对农民实行永佃制，规定个时限(例如2003年)，按现在的承包户实有承包的土地，通过法律宣布实行永佃，就不再动了。农民对承包土地有永佃权(即江南农村以前的永久的田面权)。田面权的处置，根据社会主义市场经济体制的要求，由承包农户决定，可以耕种，町以子女继承，可以依法租赁，可以人股合作经营，也可以作价自由转让，按照“自愿、依法、有偿”的原则进行土地流转。农村还有个大问题是宅基地。多数农民是世代继承住用自家的宅基，也有少部分农民的宅基地是合作化以后由集体无偿、少偿给予的。但现行的政策规定，宅基地也都是属于集体的土地，所以，农民要出卖房屋，有个集体所有权的问题。连把房屋到银行作抵押申请贷款，因宅基地不是自己的，而不能作为抵押物。有人说：城市里连资本家、房产主、居民的私房，都落实政策，退还给他们了，他们贷款，可以用房屋作抵押品，为什么农民就不能呢？宅基地问题也是农村社会纠纷多的问题之一，需要合理解决。

第四，进行教育体制的改革，实现城乡一体的教育体制

20世纪60年代初期以来，随着城乡分割的户籍制度的建立，逐渐形成了对城市中小学是一种政策，对乡镇以下的(特别是村的)中小学是另一种政策的体制。城市中小学教育经费由国家承担，农村中小学的教育经费由乡村、农民自筹解决。城市的中学(特别是地级市以上城里的中学)对农民的子女关了门，这样实际上是阻断了农村广大青年的成才之路，造成了城乡青年发展机会起点不平等的格局。1960年前，大学生出身的城乡比例是3：7，那时全国城乡总人口的比例是2：8。现在城乡总人口的比例是3：7，但大学生出身的城乡比例是7：3。这不仅对农村青年不公，而且也限制了国家选择培养人才的范围，对国家长远发展是很不利的。1992年，党的十四大提出“发展教育是实现我国现代化的根本大计”，10年来，我国的教育已有了极大的发展。但城乡不同的两种教育体制的格局还没有根本改变。相当多的地区，特别是中西部地区，农村中小学的教学设施简陋，教育经费严重短缺，教师工资长期拖欠，优秀教师流失，学龄儿童辍学，这些问题屡解不了，这也是实行“城乡分治，一国两策”的恶果。近些年，国家财政收入大幅增加，已经有财力来解决这些问题了。但现行的体制阻碍着这类问题的解决。例如，全国农村中小学教师的工资约为400多亿元，除去发达地区，中西部地区的农村中小学教师的工资约为200亿--300亿元，不到国家财政支出的2%。政府已经多次开会、发文件要解决这类问题，但至今仍没有得到根本性的解决，主要原因是存在体制性的障碍。

农村医疗卫生事业同样也存在着严重的问题。农村的合作医疗体制已经瘫痪了，许多乡镇的卫生院名存实亡，在有些农村，农民缺医少药的状况比1978年前还严重。国家近些年在医疗卫生保健方面的开支很大，但占人口70%的农村得到的经费不到15%，这种体制的弊病不改革，农村医疗卫生等公共事业就难以改善和发展。

第五，现行的财政体制对农村发展很不利，亟需改革

1994年的财政体制改革是正确的，也是及时和必要的，但没有处理好省以下财力的合理分配和安排，造成事权和财权不相称。现在，总的情况是财政收入向上倾斜，向城市倾斜，向发达地区倾斜，向东部地区倾斜。目前，中西部地区的县、乡两级财政很困难。约有50%的县、60%的乡镇财政拮据，债台高筑，有不少乡镇是靠借高利贷在运转，干部和中小学教员的工资不能按时发放，公共事业难以为继。这是近些年城乡差距、东中西差距急剧扩大的重要原因，也是农民负担屡减不轻，干群矛盾突出，农村社会不安的重要原因。这种头重脚轻的财政体制已经到了应该改革和调整的时候了。

版权所有进行农村第二次改革，是一项大的系统工程，上列五条只是其中必须要先改的重点，还有方方面面的体制也需要改革，总的目标是要实现从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，这样才能从根本上解决农业、农村、农民问题，实现城乡一体，建立全国统一的社会主义市场经济体系，使我国社会主义现代化事业前进一大步。

①《邓小平文选》第三卷第370页。

②《十四大以来重要文献选编》中第1757页。

③《邓小平文选》第三卷第374页

城市经济体制改革的原因篇（11）

从党的十到2012年12月18日召开的全国发展和改革工作会议，再到2013年“两会”，“城镇化”逐渐成为人们最受关注的话题之一。

作为著名的经济学家厉以宁，更是因为三大弟子、李源潮、陆昊在今年“两会”前后纷纷走上中国政府高层，而备加引人瞩目。他被人问得最多的就是有关“城镇化”的问题。人们希望能从厉以宁的言谈话语间得到更多信息、预判中国经济。

厉以宁理解的城镇化，与传统的城镇化不同。他认为城镇化不仅仅是城市人口的增加和城市面积的扩大，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等各方面都实现由“乡”到“城”的转变。城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。

而要实现上述目标，“必须要对背后的经济体制进行调整，也就是我们说的改革。”厉以宁说，“例如户籍制度的改革、土地流转制度的改革、服务行业管制的放开、收入分配制度的改革等。”

“什么是中国最大的风险？最大的风险是金融。”厉以宁说道，“目前经济增长总是依赖于投资拉动。现在城镇化的资金由地方筹集。假定投资出现过剩，增长没有效率，金融大量发放后，地方政府的还债压力增大，这是要预防的一个风险。因此，城镇化不要走过去的老路，一谈到城镇化，全国一窝蜂而起，这些都会促成金融危机的发生，一个银行倒闭了就一连串的倒闭，一家企业陷入债务危机，资金链就断了。”

厉以宁说：“要着力提升城镇化质量和水平，逐步实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖；要加快户籍制度改革，完善土地管理制度，抓紧研究制订有序推进农业转移人口市民化的政策措施。”

最重要的改革是收入分配制度改革

在2013年3月7日举行的全国政协十二届一次会议第二场记者会上，厉以宁、林毅夫、陈锡文、李毅中、杜鹰、贾治邦六位政协委员谈如何推动科学发展。

针对“中等收入陷阱”提问，厉以宁说：“哪有什么中等收入阶段才有陷阱，最大的陷阱、最多的陷阱是低收入陷阱。很多国家在一两千美元就上不去了。高等收入国家有没有陷阱呢？当年希腊突破12 000美元的时候，世界银行就庆祝，希腊到2万多美元了，可是现在又下来了。所以在任何阶段都有陷阱。中等收入陷阱最大的原因是什么呢？除了其他原因，社会动乱、社会不和谐、收入差距拉大，这是造成中等收入陷阱的最大原因。中国要跨过中等收入陷阱必须改革，最重要的改革是收入分配制度改革，收入分配制度改革以后，社会进入一个比较和谐的阶段，再加上技术的创新，再加上其他各方面的改革，我相信中国可以度过的。”

有记者问林毅夫委员，您说到中国可以借后发优势继续保持高速增长，但同时又有言论表示，中国在接下来的20年可能会陷入中等收入陷阱，中等收入陷阱的表现就有经济增长回落、贫富分化、过度城市化和环境问题，您觉得这些问题中哪个对于中国来说是解决中等收入陷阱不要掉下去最迫切的关键呢？

林毅夫回答说：中等收入陷阱产生最主要的原因就是产业结构没有升级，劳动生产力没有提高，在这种状况下又有大量人口流入城市，他找不到合适的工作机会，就出现过度城市化的问题。流入到城市以后没有工作，就变成贫民，收入分配就不断扩大，这是我们所看到的陷入中等收入陷阱最主要的原因。要克服这个中等收入陷阱，就要不断地技术创新、产业升级，利用国家的后发优势，提升他们经济的竞争力，如果竞争力提升了，就业机会多了，在城镇化的过程中就不会出现贫民窟的问题，就不会出现过度城市化问题。

同时，进入到城里的人能够得到就业机会，有收入，随着经济的增长，他的工资会上升得非常快，在这种情况下，贫富差距的问题也可以解决。实际上世界上克服中等收入陷阱的国家与地区是非常少的。从统计资料来看，从第二次世界大战到现在，仅有28个经济体的人均收入水平与美国的差距缩小了10个百分点或更多，其中只有12个经济体不是欧洲国家，或者石油输出国或钻石生产国。从第二次世界大战到现在只有两个经济体从低收入水平进入到中等收入水平，然后进入到高收入水平，这两个经济体一个是韩国，一个是中国台湾地区。实际上讲大部分国家都陷入到低收入水平或中等收入陷阱当中，我想最主要的原因是他们没有找到一个让他们的国家能够比较快的技术创新、产业升级的道路。我从世界银行回来以后提倡新结构经济学，就想回答这个问题。

“新国五条”效果慢慢显现

在3月5日下午政协会议分组讨论会场里，厉以宁指出，宏观调控手段在特殊情况下取得的成绩不容否认，但我们绝不能过度依赖它，“宏观调控决不能代替改革”。

“调整银行存款准备金率，国外是非常慎重的。”厉以宁认为最近五年国家使用宏观调控比较频繁，有遭遇国际金融危机等特殊情况，但他也告诫：“我们不能过度依赖宏观调控，宏观调控是用来短期警示需求或刺激需求，重在微调、重在预防。宏观调控可以用，但绝不是万能的。”

过度依赖宏观调控会产生什么后果？“一个人身体要健康的话，内在机制的完善是首要的，有病的时候有必要打针吃药，但要以人自身机制为基础，经济也一样。”厉以宁说，“经济现在主要是机制还不完善，不能够本末倒置。宏观经济调控是重要的，但不能完全依赖于宏观调控，忽视市场机制完善，不然我们经济就会像以前一样一会儿经济过热，一会儿经济过冷，摆来摆去。”

厉以宁指出：任何一项宏观调控都是有副作用的，过度依赖宏观调控，易造成经济大起大落；过度依赖宏观调控也容易造成政府无所不能的心态。“宏观调控决不能代替改革，改革是立足长远的制度性改革”。比如物价过高问题，背后的深刻原因就是投资过大却用错了地方，同时内需又不足。这样看来，光靠调整货币政策就不能解决问题，根本还是要进行收入分配改革，增加城市中低收入家庭和农民的收入，才能真正扩大内需。

最近出台的“国五条”被视作治房价上涨的一剂猛药，厉以宁认为“效果是慢慢来的，不会立竿见影”。他认为房价很可能是先往上走一点，然后再慢慢地下来。在目前住房仍供不应求的情况下，需要把投机性需求去掉，让老百姓的需求得到满足，供求差距趋于缩小，这样房价才会渐渐平稳。