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农村相关法律法规大全11篇

时间:2024-03-12 16:19:47

农村相关法律法规

篇(1)

涉及农村水电的概念与特征、优势;现状与历史、趋势;以及思路、举措和法律法规政策保障等问题。 (一)什么叫农村水电? 1.从定义上讲,农村水电是一个历史的、发展的概念。上个世纪50年代,是指500千瓦及以下的水电站和送电线路;60年代,是指单机500千瓦、总容量3000千瓦及以下的水电站和送电线路;70年代,是指单机6000千瓦、总容量1.2万千瓦及以下的水电站和相应的送变电工程;进入80年代,是指单站容量在2.5万千瓦及以下的水电站和配套小电网;进入90年代,是指单站容量在5万千瓦及以下的水电站和配套电网,同时一些地方开始举办经营总装机5万、10万千瓦及以上的水电站和配套电网。 2.从定性上讲,农村水能是清洁可再生绿色能源。开发农村水能,发展农村水电,建设农村电气化(含小水电代燃料、农民增收解困致富、社会主义新农村建设……等等),就是开发利用清洁可再生绿色能源,建设农村电气化;就是突破单纯依靠常规煤电长距离送电,在广大中西部地区、少数民族地区和东部山区建设农村电气化不现实、不经济、不科学的旧观念旧模式;就是按照邓小平同志的倡导,建设中国特色农村电气化,解放和发展电力生产力和农村社会生产力,让电力普遍服务深入农村特别是广大贫困山区、老少边穷地区农村,直接惠及农业、农民。 3.从定位上讲,农村水电是指由地方组织实施的各种所有制经济主体通过开发农村水能形成的中小水电站及其配套电网,是农村重要的基础设施、公共设施和“六小”工程,主要为农村经济社会发展服务、为县域经济社会发展服务。包括当地水能资源贫乏,通过协议采取异地开发中小水电借网过路(或绿色能源配额交易)向本地提供电力,实施水电农村电气化、小水电代燃料、农民增收解困致富、社会主义新农村建设,主要为农村与县域经济社会发展服务,也为农村水电。 4.从到位上讲,开发农村水能、发展农村水电、建设村农电气化,应机构健全、职能明确、人员精干、工作到位。必须加强机构、职能和能力建设,推进农村水电及电气化事业持续、快速、协调、健康发展。 (二)“水能”与“水电”,以及农村水电的基本特征等。 1.“水能”与“水电”。 水资源包含水量、水能、水质、水域四个方面,本质内容为水量和水能。水量是水流的集结,有水流就有落差,“水能”是单位时间内水流集结密度与落差的乘积,是水量作功的结果。水行政主管部门负责对水资源统一管理,必然负责对水能资源的统一管理。“水能”是一次能源,“水电”是二次能源,“水电”是“水能”的产品,既有内在联系,又属两个不同的工作范畴。就水行政主管部门而言,对于“水能”,无论大、中、小、微,不论投入是国有资本、集体资本或非公有资本,都要对其依法行政和实施行业监管;对于“水电”,则只对农村水电和水利系统水电,依法行政和实施行业监管。 2.农村水电的基本特征。 (1)地方性。农村水电主要由地方组织实施,是农村和县域经济社会发展战略的重要组成部分。 (2)自主性。开发经营农村水电要求坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,坚持所有权、行业管理关系、财税解交关系、使用权四不变。 (3)政策性。农村水电是在冲破束缚生产力发展的生产关系,解放和发展农村社会生产力、电力生产力中发展起来的,具有强烈的政策性。要求实行“自建、自管、自用”方针,坚持自力更生、艰苦奋斗,反对上划、代管、平调,维护投资者合法权益;坚持电源与电网同步建设、电力建设与负荷建设协调发展;坚持供需直接见面,有供区市场和服务对象,实行办电与管电管网和服务用户的结合。要求实行“以电养电”政策,即实行股份制办电,按股分红,中央、地方国有股份分得的红利作为以电养电资金,继续用于农村水电及电气化建设。这些政策措施突破了计划经济模式,率先跨入了市场经济和建立投入产出良性循环、滚动发展机制

篇(2)

进入新世纪以来,我国农村地区实行了新型的合作医疗制度,医疗法律保障体系也随之建立、得到逐步推广。我国农村的新型合作医疗法律制度是为新时代的农作合作医疗体系而服务的,具有明显的中国特色和农村特色,自实行以来,取得了优于传统医疗法律保障体制的效果。但是,新型医疗法律制度也存在着一定的缺陷和不足,并且随着市场经济、信息时代的发展,农村地区对于我国的战略意义愈加重大,农村地区医疗法律保障推行和完善的脚步显得相对落后,并没有跟上时代需求。

一、我国农村新型合作医疗法律制度的现状与问题

(一)立法主要服务于我国现行的农村新型合作医疗制度

我国的农村医疗形式主要有两种,传统农村合作医疗制度和新型农村合作医疗制度,前者是计划经济时期在我国农村地区实行的合作医疗制度;新型农村合作医疗制度是2002年《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》和2003年《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》颁布实施后,在我国农村地区实行的合作医疗制度。之所以称之为“新型”,“主要源于官方的正式文件,当然也与诸如‘市场经济体制’、‘个人权利’、‘依法治国’、‘医疗卫生的标准化和法制化’等时代观念密切相关,它隐含着与过去的‘落后’观念和做法相分离的意思。” “以大病统筹为主”是农村新型合作医疗制度的制度定位,目的在于从看病吃药等费用方面解决农民因病返贫、因病致贫的难题。因此,农村新型合作医疗制度牵涉到两个基本方面,一是合作医疗基金的筹集,二是对农民的医疗保障。现行的医疗法律保障体系正是围绕这两个基本方面展开,通过法律规章的明文硬性规定,将新型医疗制度落在农村各处,“然而,作为保障农村居民健康权的基本制度合作医疗仅仅规定在一些部门规章甚至政策中,建立农村合作医疗法律体系,提高制度的刚性,已成为今后合作医疗发展的关键所在” ,换言之,农村医疗是我国医改的重要一环,切实关系到国家的问题、居民平均生活水平的提高,而农村医疗法律保障体系的制定、落实、推进和完善,则是农村医疗稳步、顺利开展的根本保障。

(二)医疗法律保障尚未形成完整的体系

我国农村的医疗法律保障并不是由旧制沿袭下来、得到逐步完善的法律体系,而是围绕着新型农村合作医疗制度重新确立的法律制度。由于新型农村医疗开展的时间不长,相关的法律体系的建立和完善也没有得到充分的推进。新型医疗改革扩充了几个方面:实行政府资助为主、农民缴费为辅的筹资机制;将大病统筹作为医疗制度的定位;提高医疗统筹的层次,在条件范围内以县为基本单位进行统筹;提高了农民自愿参加的自主性地位,以保证医疗制度的公开公正;建立了医疗救助制,对贫困农民加强了扶住力度等等。这些医疗方面都需要相关的法律制度和明文规定进行保障。就目前农村医疗法律保障体系的现状来看,全国还没有形成统一的立法标准或统一执行的法规草案。各级乡镇政府虽然有一定的法规来确保医疗制度的实施,但是总体的医疗法律制度并不完善,如2003年《河北省新型农村合作医疗管理办法》、《吉林省新型农村合作医疗管理办法(试行)》、2006年《江西省农村合作医疗制度实施办法(暂行)》、2007年《广西壮族自治区新型农村合作医疗管理办法(试行)》等,这些管理法规仅针对当地情况做了一般性的规范说明,原则性大于具体操作性,对权利、义务的细节内容没有做出详尽规定,难以发挥法律保障的切实作用。“法学界对农村合作医疗也没有研究。现阶段,农村合作医疗的规则主要体现在中央和一些地方政府规章中,基本上是无法可依的状态。同时,这些规章制度普遍存在立法层次太低,缺乏权威性,而且主体不明确,管理机制不协调,法律救济机制不健全等缺陷。”

(三)医疗法律保障的水平较低,保障方面不够广泛

我国农村地区与城市地区相比,医疗体系实施的困难更大,面对的对象和状况更加复杂,农村地区除了一般的务农居民,还有长期流动在城市和农村之间进城务工的农民工;随着我国城市化的飞速发展,还出现了越来越多的失地农民,农民失去了赖以为生的土地,医疗保障、社会保险变成了他们能够顺利生存下去的最后一道防线;除此之外,农村地区还存在着大量贫困家庭,农村新型合作医疗所要求的由农民自己缴费参保显然不适合以上贫困家庭。与城镇居民和职工相比,农村地区的医疗保险保障水平远远落后,“针对农民的医疗保障,从传统农村合作医疗到新型农村合作医疗,就像政府发起的一场运动,高潮过后就一切沉寂下来,甚至从传统农村合作医疗解体到新型农村合作医疗建立之前多达20余年间,农民除了自我救助和家庭保障外缺失任何来自外部的长效保障。” 医疗法律保障低、法律保障的范围不宽泛,这是现阶段农村医保法律体系所面临的重要问题。

二、针对我国特色农村医疗法律制度的推进路径及完善方法

(一)国家加强立法工作,出台最高形式的农村合作医疗法案

1998年,国务院就颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》,而2003年,卫生部三部委菜制定《关于建立新型农村合作医疗制度意见》,二者在文件定性上有明显的不同,新型农村合作医疗的立法还尚属空白。“为了保证农村新型合作医疗事业有效进行,正常有序地发展,国家应制定统一的《农村合作医疗法》,规范农村合作医疗的实施办法;规范合作医疗保险组织、村级合作医疗保险站的组建方法及其职能;规范参加合作医疗的农民权利和义务;规范保健站医生的选拔方法及职责等。” 通过国家高层机构制定、颁布医疗立法的意义在于,通过最高形式的立法明确规定农村新型合作医疗的基本形式,规范农村实施医疗保障体系的方式和手段,通过立法让农村新型医疗走上有法可依的规范化长足发展之路。目前我国农作的医疗形式主要有村办村管、乡村联办、村办乡管、乡办乡管四种,有合医合药、合医不合药、合药不合医三种内容,哪些地区适用哪种形式,何种情况适用何种方式,都需要在立法中进行明确规定,这样才能保证在具体地区实行医保时做到有条不紊。

(二)明确划分医疗立法的部门归类,加强对医疗体系的法律监督

对于不同的法律,立法机关需要做好分类,以便制定各个领域的不同法律规章并进行妥当管理。从理论上讲,一部法律法规通常只属于一个部门进行管辖,但是我国新型农村合作医疗法律制度在构建的过程中,却遭到了属于行政法还是社会法的归类困难。这是我国农村医保法律迟迟没能生成一套完善、有效体系的重要原因之一。已经进入人大常委会审议日程、并即将颁布的《社会保险法》为我国农村合作医疗法律体系的确立指明了立法方向,由于二者之间的隶属关系,农村医保立法有可能进入社会法部门中进行法律监管,但是《社会保险法(草案)》附则明确指出:“新型农村合作医疗制度的具体办法由国务院规定。”这就为医疗法的实施提出了走向行政法的变通可能。不论是社会法还是行政法,国家在进行医疗立法时均要明确法律的部门划分,才能准确无误地找到责任承担人,明确、有效地对医疗体系进行法律监管和监督。

(三)通过法律形式严格规范农村合作医疗体系中的筹资方式和经营

新型农村合作医疗的资金统筹方式是一大特点,为了切实保证医疗制度的落实展开,务必需要法律对医疗筹资的方式和运营做出明确规范。多数农村地区经济水平不发达,仅靠单一的筹资方式难以保证合作医疗顺利展开,所以,必须通过法律形式明确筹资方式的多样化,规定中央与地方对农村医疗的投入和财政支出额度,用法律明文规范医疗筹资中政府支持、集体补助、个人缴税的结合方法及比例,并且根据农村合作医疗的推进、落实情况,结合当地农民的生活水平状况,随时进行立法修订和补充。

应该从法律上规定农村医疗费用的报销比例,以保障农村居民的生活水平。各地农村医疗管理组织应该在筹资数量的基础上,根据实际支出费用,“以收定支,略有节余”地控制医疗报销比例,根据各地不同情况,报销比例可以稍低,但是不能低于30%,否则达不到医疗保险的目的。

(四)加快医疗法律相关配套制度的建设工作,完善管理机制,加大法律宣传力度

篇(3)

进入新世纪以来,我国农村地区实行了新型的合作医疗制度,医疗法律保障体系也随之建立、得到逐步推广。我国农村的新型合作医疗法律制度是为新时代的农作合作医疗体系而服务的,具有明显的中国特色和农村特色,自实行以来,取得了优于传统医疗法律保障体制的效果。但是,新型医疗法律制度也存在着一定的缺陷和不足,并且随着市场经济、信息时代的发展,农村地区对于我国的战略意义愈加重大,农村地区医疗法律保障推行和完善的脚步显得相对落后,并没有跟上时代需求。

一、我国农村新型合作医疗法律制度的现状与问题

(一)立法主要服务于我国现行的农村新型合作医疗制度

我国的农村医疗形式主要有两种,传统农村合作医疗制度和新型农村合作医疗制度,前者是计划经济时期在我国农村地区实行的合作医疗制度;新型农村合作医疗制度是2002年《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》和2003年《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》颁布实施后,在我国农村地区实行的合作医疗制度。之所以称之为“新型”,“主要源于官方的正式文件,当然也与诸如‘市场经济体制’、‘个人权利’、‘依法治国’、‘医疗卫生的标准化和法制化’等时代观念密切相关,它隐含着与过去的‘落后’观念和做法相分离的意思。” “以大病统筹为主”是农村新型合作医疗制度的制度定位,目的在于从看病吃药等费用方面解决农民因病返贫、因病致贫的难题。因此,农村新型合作医疗制度牵涉到两个基本方面,一是合作医疗基金的筹集,二是对农民的医疗保障。现行的医疗法律保障体系正是围绕这两个基本方面展开,通过法律规章的明文硬性规定,将新型医疗制度落在农村各处,“然而,作为保障农村居民健康权的基本制度合作医疗仅仅规定在一些部门规章甚至政策中,建立农村合作医疗法律体系,提高制度的刚性,已成为今后合作医疗发展的关键所在” ,换言之,农村医疗是我国医改的重要一环,切实关系到国家的问题、居民平均生活水平的提高,而农村医疗法律保障体系的制定、落实、推进和完善,则是农村医疗稳步、顺利开展的根本保障。

(二)医疗法律保障尚未形成完整的体系

我国农村的医疗法律保障并不是由旧制沿袭下来、得到逐步完善的法律体系,而是围绕着新型农村合作医疗制度重新确立的法律制度。由于新型农村医疗开展的时间不长,相关的法律体系的建立和完善也没有得到充分的推进。新型医疗改革扩充了几个方面:实行政府资助为主、农民缴费为辅的筹资机制;将大病统筹作为医疗制度的定位;提高医疗统筹的层次,在条件范围内以县为基本单位进行统筹;提高了农民自愿参加的自主性地位,以保证医疗制度的公开公正;建立了医疗救助制,对贫困农民加强了扶住力度等等。这些医疗方面都需要相关的法律制度和明文规定进行保障。就目前农村医疗法律保障体系的现状来看,全国还没有形成统一的立法标准或统一执行的法规草案。各级乡镇政府虽然有一定的法规来确保医疗制度的实施,但是总体的医疗法律制度并不完善,如2003年《河北省新型农村合作医疗管理办法》、《吉林省新型农村合作医疗管理办法(试行)》、2006年《江西省农村合作医疗制度实施办法(暂行)》、2007年《广西壮族自治区新型农村合作医疗管理办法(试行)》等,这些管理法规仅针对当地情况做了一般性的规范说明,原则性大于具体操作性,对权利、义务的细节内容没有做出详尽规定,难以发挥法律保障的切实作用。“法学界对农村合作医疗也没有研究。现阶段,农村合作医疗的规则主要体现在中央和一些地方政府规章中,基本上是无法可依的状态。同时,这些规章制度普遍存在立法层次太低,缺乏权威性,而且主体不明确,管理机制不协调,法律救济机制不健全等缺陷。”

(三)医疗法律保障的水平较低,保障方面不够广泛

我国农村地区与城市地区相比,医疗体系实施的困难更大,面对的对象和状况更加复杂,农村地区除了一般的务农居民,还有长期流动在城市和农村之间进城务工的农民工;随着我国城市化的飞速发展,还出现了越来越多的失地农民,农民失去了赖以为生的土地,医疗保障、社会保险变成了他们能够顺利生存下去的最后一道防线;除此之外,农村地区还存在着大量贫困家庭,农村新型合作医疗所要求的由农民自己缴费参保显然不适合以上贫困家庭。与城镇居民和职工相比,农村地区的医疗保险保障水平远远落后,“针对农民的医疗保障,从传统农村合作医疗到新型农村合作医疗,就像政府发起的一场运动,高潮过后就一切沉寂下来,甚至从传统农村合作医疗解体到新型农村合作医疗建立之前多达20余年间,农民除了自我救助和家庭保障外缺失任何来自外部的长效保障。” 医疗法律保障低、法律保障的范围不宽泛,这是现阶段农村医保法律体系所面临的重要问题。

二、针对我国特色农村医疗法律制度的推进路径及完善方法

(一)国家加强立法工作,出台最高形式的农村合作医疗法案

1998年,国务院就颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》,而2003年,卫生部三部委菜制定《关于建立新型农村合作医疗制度意见》,二者在文件定性上有明显的不同,新型农村合作医疗的立法还尚属空白。“为了保证农村新型合作医疗事业有效进行,正常有序地发展,国家应制定统一的《农村合作医疗法》,规范农村合作医疗的实施办法;规范合作医疗保险组织、村级合作医疗保险站的组建方法及其职能;规范参加合作医疗的农民权利和义务;规范保健站医生的选拔方法及职责等。” 通过国家高层机构制定、颁布医疗立法的意义在于,通过最高形式的立法明确规定农村新型合作医疗的基本形式,规范农村实施医疗保障体系的方式和手段,通过立法让农村新型医疗走上有法可依的规范化长足发展之路。目前我国农作的医疗形式主要有村办村管、乡村联办、村办乡管、乡办乡管四种,有合医合药、合医不合药、合药不合医三种内容,哪些地区适用哪种形式,何种情况适用何种方式,都需要在立法中进行明确规定,这样才能保证在具体地区实行医保时做到有条不紊。

(二)明确划分医疗立法的部门归类,加强对医疗体系的法律监督

对于不同的法律,立法机关需要做好分类,以便制定各个领域的不同法律规章并进行妥当管理。从理论上讲,一部法律法规通常只属于一个部门进行管辖,但是我国新型农村合作医疗法律制度在构建的过程中,却遭到了属于行政法还是社会法的归类困难。这是我国农村医保法律迟迟没能生成一套完善、有效体系的重要原因之一。已经进入人大常委会审议日程、并即将颁布的《社会保险法》为我国农村合作医疗法律体系的确立指明了立法方向,由于二者之间的隶属关系,农村医保立法有可能进入社会法部门中进行法律监管,但是《社会保险法(草案)》附则明确指出:“新型农村合作医疗制度的具体办法由国务院规定。”这就为医疗法的实施提出了走向行政法的变通可能。不论是社会法还是行政法,国家在进行医疗立法时均要明确法律的部门划分,才能准确无误地找到责任承担人,明确、有效地对医疗体系进行法律监管和监督。

(三)通过法律形式严格规范农村合作医疗体系中的筹资方式和经营

新型农村合作医疗的资金统筹方式是一大特点,为了切实保证医疗制度的落实展开,务必需要法律对医疗筹资的方式和运营做出明确规范。多数农村地区经济水平不发达,仅靠单一的筹资方式难以保证合作医疗顺利展开,所以,必须通过法律形式明确筹资方式的多样化,规定中央与地方对农村医疗的投入和财政支出额度,用法律明文规范医疗筹资中政府支持、集体补助、个人缴税的结合方法及比例,并且根据农村合作医疗的推进、落实情况,结合当地农民的生活水平状况,随时进行立法修订和补充。

应该从法律上规定农村医疗费用的报销比例,以保障农村居民的生活水平。各地农村医疗管理组织应该在筹资数量的基础上,根据实际支出费用,“以收定支,略有节余”地控制医疗报销比例,根据各地不同情况,报销比例可以稍低,但是不能低于30%,否则达不到医疗保险的目的。

(四)加快医疗法律相关配套制度的建设工作,完善管理机制,加大法律宣传力度

篇(4)

村规民约是在农村农民内部自发形成的属于本乡本有的一种公共管理制度,它的制定与实施是村民根据有关法律法规和政策、结合本村实际共同议定的并要求全体村民共同遵守的农村行为准则,其内容涉及农村农民管理的方方面面,包括农村社会公德、家庭美德、村风民俗、邻里关系、人口生育、婚丧嫁娶、农村公共秩序及治安管理等各个方面,它主要依靠村民的内心信念、风俗习惯、邻里言论等来规范和调整村民自身的言行举止,从而维系着村规民约的有序运行。作为一种“乡土资源”的农村“宪法”,村规民约与法律、道德共同起着调整村民关系、管理农村的作用。这种显见“作用”与“隐蔽”功能的发挥,在当今的法治社会,完全可视为是对“法不禁止即为合法”和“法无明文规定即为自由”的诠释,也是村规民约符合农村发展需求或合乎理性、得到法律认可的真正原由。正因为如此,早在农村经济体制改革初期,新修订的宪法就将村委会定性为农村基层自治组织,并授权村委会管理农村相关事务。

在1987年的《村委会组织法》中,正式规定了村委会群众自治、民主自治、依法自治的原则,并将“自治”的内容和“自治”的方式概括为“自我管理、自我教育、自我服务”以及“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。在此前提下,直接规定“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约”,由此众多的农村根据自身实际情况不断制定了大量的村规民约,这在一定程度上表明农村管理的客观需要和依法治村的必然要求。为适应“农村自治”的要求,以《村委会组织法》为核心,相继又出台了《土地管理法》、《土地承包法》以及相关司法解释、条例等配套法律法规。但因农村管理的直接性与复杂性,出现了较多的法律空白,对农村出现的很多例外情形都由村规民约起决定作用,而村规民约的相关条款大多存在违法嫌疑,侵犯村民合法权益的现象屡禁不止。针对这种情况,最高人民法院2008年在《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》中指出:“在审理涉及村民自治决议的案件中,只要不违反法律、行政法规的强制性规定,就应当尊重和维护村民自治决议的效力。村民自治决议违反法律、行政法规,侵害农民合法权益的,要依法予以撤销。”可见,村规民约应在法律法规缺失或空白的情况下作出的决议和决定不违反法律法规,才具有相应的规制效力。

村规民约经过坎坷运行十五年后,出现了部分地方的村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议决定的事项存在严重违反法律法规、侵害村民合法权益的情况,因此在2010年新修订的《村委会组织法》中规定“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民利和合法财产权利的内容”,并新增加了“村委会所在地的人民政府对村规民约制定和实施过程中应当给予村委会指导、支持和帮助但不得干预依法属于村民自治范围的事项”以及所在地人民政府对村规民约的实施采取“备案”、“监督”、“审查”、“责令改正”等相关条款,从而为村规民约制定和实施提供了法理依据。

二、村规民约的合法性剖析

篇(5)

党和政府一直重视农村法制建设问题,为此在不同时期采取了一系列政策和措施,包括进行相关立法等。但值得注意的是,由于历史传统观念――选择以伦理规范为中心的社会秩序、计划经济体制――排斥对权利义务进行规范的法律手段的运用、政策倾斜城市――农村发展及农民权益保护未受到应有重视――难以使社会关系及时得到法律规范等原因,我国农村迄今所进行的改革,是在一种制度、特别是作为正式制度的法律供给不足的情况下推进的,农村法制建设尤其是在农村立法方面明显滞后,难以适应社会主义市场经济条件下农村各项事业的发展要求。可以说,农村的改革、发展与稳定尚缺乏系统、全面而又强有力的法律制度支撑。

为与我国法制建设的步伐相适应,我国法学界对农村法制建设开展了一定的研究,在有关农村村民自治法律制度、农村土地法律制度、农业法律制度、合作经济法律制度、民间法、农村司法制度改革等方面均取得了一定的成果。但是,我国有关农村经济法制建设的研究仍然显得薄弱。这种薄弱性总体上表现为不仅与国外尤其是发达国家的同类研究相比有较大差距,而且与我国现阶段的其他法学研究领域相比也有很大差距。这种研究的薄弱性不仅表现为研究成果不多,而且表现为相关研究队伍也明显不足。

因此,为繁荣我国法学学科和更好地指导我国农村法制建设的实践,从制度层面促进新农村建设,有必要对农村法制建设中的理论及实践问题进行多角度的深入研究。

二、成果体系与主要观点

该成果运用实证分析与规范分析相结合、实践调研与理论探讨相结合、法律分析与经济分析相结合、宏观分析与微观分析相结合、外国相关法律制度比较分析、社会调查分析等方法对我国农村法制建设的主要理论及实践问题进行了比较全面、系统的研究和探讨。

该成果的基本体系及重要观点主要集中在以下几个方面:

一是开展农村法制建设的基础理论研究。主要结合农民权益法律调整过程中有悖于社会公正现象、农村法制建设状况、农村法制建设与我国整体法制建设的关系、农村法制建设与农村经济社会发展的关系等方面对新农村建设过程中农村法制建设的必要性进行研究。从法律文化传统、二元经济社会结构、经济体制转轨、农村居民法律意识、农村法制理论研究状况等方面分析其对农村法制建设的影响,进一步论证强化农村法制建设的重要性。从农村法制建设的促进经济发展功能、加快民主建设进程功能、稳定农村社会功能、维护社会公平公正功能、保护国家集体和个人的合法权益功能等方面对农村法制建设的功能进行研究。进而从农村立法的观念更新、农村立法的原则、农村法律体系的构建和立法体制的完善等方面提出了完善农村法律制度、实现对农民权益的公正法律调整建议。

二是进行部分国家和地区农村法制建设的经验研究。成果将美国、日本等发达国家、印度等发展中国家和我国台湾地区作为主要考察对象,认为国外农村法制建设的发展与完善是随着工业化进程的加速而出现并逐步成为一个完整的体系、农业法制建设主要立足于可持续发展进而引导发展生态农业和循环经济、国家在农业发展过程中的影响力不断变动但作用极为重要。从总体状况、具体法律制度构建和相关配套法律制度构建等方面探索经济社会发展过程中农村法制建设特别是农业法律制度和农村社会法律制度的发展、演变轨迹,总结其发展规律,提炼其经验,进而为我国农村法制建设提供借鉴。

三是围绕WO体制下我国农业支持法律制度完善研究。该成果从国际组织法原理、经济法原理、“三农”问题、农业法律制度等方面论证实施WO农业支持政策的依据,梳理我国现行农业法律规范,找出中国农业法律制度安排与WTO规则之间存在的冲突之处。在此基础上,分析我国农业法律制度调整的指导思想和基本原则,并合理吸收农业经济学界关于我国加入WTO后农业政策调整的有关建议和国外成熟的农业立法经验,具体地、有针对性地从农业投入及农业利益分配、农产品流通、农业生产安全、农业资源保护、农业科技教育、支农产业发展、农产品国际贸易、农业宏观调控等方面提出操作性强的立法建议尤其是适应WO现有规则和新一轮农业谈判主要议题的农业调控和农业支持政策立法建议。

四是对农村经济组织法律支持体系进行了比较细致的探索。该成果以农村经济组织为基点,以农村经济组织法律支持体系为研究对象,借鉴经济学、社会学和系统论等相关学科,运用法学原理,较系统地对农村经济组织法律支持体系的基础要素进行了理论探索;通过对大量实践素材的实证研究,并参照农村经济组织的应然支持体系,试图解决“什么样”、“怎么样”和“如何实现”的问题。在界定农村经济组织法律支持体系的内涵、分析农村经济组织法律支持体系的机理、评析农村经济组织法律支持体系立法状况的基础上,从内部机理和外在机制两个角度探讨了农村经济组织法律体系的本体,提出了农村经济组织法律支持体系的框架,阐述了农村经济组织法律支持体系的基本构成。

五是围绕我国农村土地制度与合作社发展的法律问题进行研究。现行农村土地制度的改革与完善已经成为理论界与实务界关注的焦点。该成果在归纳、总结我国农村土地制度变迁与合作社发展的历史经验基础上,分析、探讨了农村土地及其制度改革与合作社发展的紧密关系,试图从中寻求解决我国农村土地问题的可行途径,并重点分析了现行农村土地制度的局限性。在结合当前农民土地制度创新实践的基础上,指出了今后农村土地制度改革与完善的方向,勾画了农村土地与合作社发展的相关法律制度设计。

六是围绕农村合作金融法律制度的构建进行研究。鉴于农民专业合作社法已经制定,而合作金融在农村经济发展中具有重要的地位和作用。因此,有必要对农村合作金融法律制度进行细致研究。为此,该成果在总结我国信用合作社的立法过程及经验教训的基础上,就信用合作社立法的形式、合作制原则的坚持、社员主体资格的规范、内部治理结构的完善、信用合作社的责任形式、加强合作金融监管、构建存款保险制度等方面提出具体的建议。

七是围绕我国农业知识产权法律制度的完善进行研究。在世界各国特别是西方国家不断强化保护本国知识产权之际,我国的知识产权特别是以农业自主知识产权为根本的农业知识产品的研发、保护等相关工作相对滞后,加强农业知识产权的相关工作特别是从法律上规制、促进农业知识产权的发展乃是我国全民奔小康的总体目标能否实现的决定性一环。该成果探讨了农业知识产权法律制度的价值取向及应遵循的基本原则,提出了完善保护与管制并举的农业生物技术立法、农产品地理标志法律保护制度、农产品商标法律制度以及农业领域商业秘密法律制度的建议。

八是针对农村经济法制建设中的法律实施问题进行了研究。关于农村依法行政问题,重点研究农村基层政府行政的法律要求及违法行政的救济。从现实的情况看,我国当前农村行政执法中存在的问题是十分突出的。归纳起来,主要有执法不力和执法不规范两个方面。为此,要多反映基层呼声,应在体制、机制和制度创新上进行探索,为完善农村法制建设积累新的经验。实行综合执法是规范化建设的重要内容,要普遍在县级形成综合执法的工作格局。对农村司法问题,重点从公平与效率相结合的角度探讨农村司法实践中存在的问题及适应农民对法律需求的司法制度改革。在农村法律服务方面,重点研究能够适应农民需求的作为准公共产品的农村法律服务体系及其服务内容的构建,特别是对农村法律援助和农村公益诉讼的制度构建进行了有益的探索。

篇(6)

一、新农村法治环境建设的内涵与重要意义

(一)新农村法治环境建设的内涵

十六届五中全会提出建设社会主义新农村,中央一号文件以此为主题,把农村工作推向了新的历史高度,建设一个“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村成为全党全社会的共同认识和行动纲领。山西省委书记张宝顺指出,加快科学发展,建设和谐山西,实现“十一五”奋斗目标,离不开良好的法治环境。在依法治国的背景下,建设一个和谐的、可持续发展的社会主义新农村,法治环境建设将是社会主义新农村建设的重要内容。新农村法治环境建设的内涵应包含以下方面;

第一,新农村的法治环境建设应当致力于和谐社会秩序的构建。即以现行宪法规定的基本政治、经济和文化制度为前提,以依法治国为目标,着眼于消除现有城乡二元结构的体制障碍,从法律上确立城乡统筹发展的理念,进一步修改或完善相应的法律制度。

第二,新农村的法治环境建设应当致力于法治治理模式的转变。即转变法的政治统治功能,注重法律宣传教育与法律服务、法律援助有机结合,引导农民树立遵纪守法观念,增强参与村民自治和社会管理的意识,掌握解决矛盾纠纷、维护合法权益的法律途径,提高农民依法行使民利和依法维权的能力,积极为农民群众提供法律服务。

第三,新农村的法治环境建设应当致力于营造“以人为本”的公平理念和价值取向。和谐社会最重要的特征是公平,民主政治核心的价值观念是平等。农民群众是新农村的主人,也是新农村建设的主力军和得益者。法治环境建设应当着眼于保护农民利益、促进农民发展,从法律制度上设定保护农民各项政治、经济和参与社会管理的合法权益。

第四,新农村的法治环境建设应当致力于发展农村地区社会文化事业,逐步改善农村地区的人文环境。乡风文明不仅要靠精神文明,也要靠法律。国家将需要以强制力保障的道德规范上升为法律规范。

(二)新农村法治环境建设的重要意义

第一,优化新农村建设的法治环境,是逐步消除城乡二元结构、实现城乡统筹发展的重要保障。新农村建设的过程,不仅是农业和农村现代化的过程,同时,也是不断消除城乡二元结构、逐步实现城乡一体化的过程。

第二,优化新农村建设的法治环境,是确立农民主体地位、提高农民素质、培养新型农民和促进农民全面发展的客观需要。推进新农村法治环境建设,客观上要求保护好农民的合法权益,尊重农民意愿,维护农民利益,充分发挥农民群众的积极性和创造性。

第三,优化新农村建设的法治环境,是巩固农业基础地位、实现“三农”全面发展的重要举措。建设新农村,就是要更大程度地发展农业、解放农民、改革农村,最终解决“三农”问题。加强新农村法治环境建设,对于依法巩固和加强农业的基础地位,不断加大对“三农”的投入,使“三农”发展更加具有活力。

第四,优化新农村建设的法治环境,是维护农村稳定、促进农村和谐发展的迫切需要,也是推进依法治省、建设“法治山西”的迫切需要。农村改革的实践证明,法治是生产关系稳定的最佳保障,是广大农民的最好“定心丸”。推进新农村建设是各级政府部门义不容辞的责任,各级政府部门必须依法履行职责和提供有效服务,努力为新农村建设创造良好的法治氛围和外部环境。

二、新农村法治环境建设存在的主要问题

从笔者的调查统计数据上可以看到,只有55%的农民明确表示在切身利益遭受严重侵害时会可能利用法律武器。而针对自己所处的法治环境,只有一半的人表示满意,而绝大部分村民认为法治环境的好坏主要是由当地官员来决定,有70%的人认为当地基层官员的法律意识很一般,而有近1/4的村民认为基层官员的法律意识很低。基于以上观点,村民们普遍认为对于政府的行政行为,村民可以对抗,有87%的人不认为这是违法行为,而且有20%的人认为是闹得有理。综合对社会调查和所见所闻所感,笔者认为:目前,山西省新农村法治环境建设的社会渗透力不足,跟不上新形势的发展。所存在的问题主要有以下方面:

第一,国家关于新农村建设的法律体系还不完整,调整农业、农村、农民的法律法规还不健全,一些现实问题不能运用法律规范来调整,仍要运用伦理道德或乡土规范来处理。从立法的数量上来看,改革开放以来,我国已先后制定了20多部调整农村各类社会关系的重要法律,40多部行政法规以及和农业、农村工作相关的一系列法律法规和地方规章。但是,在建设社会主义新农村的新形势下,农村仍有很多复杂问题,找不到处理的法律依据,需要进一步制定、完善和落实相关涉农的法律法规和政策。

第二,农民法律意识水平总体上仍然十分淡薄,一些涉农法律法规的贯彻实施不力,执法过程的不严肃对法治环境的形成造成了损害。目前,在农村,有法不依、执法不严、违法不究现象极为严重,甚至出现执法的随意性,以言代法,以权压法,执法犯法,徇私枉法。

第三,农村治安形势严峻,司法公正与法治环境的现实还存在一定差距。按照现有的司法体制,农民通过法院解决他们之间的纠纷应该是比较容易的,但是由于诉讼过程的繁琐、复杂、高昂花费、司法腐败、人治干扰、某些执法官吏的运作效率低下和办事不公等,致使农民耗了很大的成本和代价去打官司,但自己的权利仍然得不到维护和落实。

三、加强新农村法治环境建设的思考建议

(一)制定和完善新农村建设的法律法规和政策,为新农村法治环境建设提供立法保障

法律作为一种社会现象,不是凭空捏造的,而是社会需求的产物,“法律应该以社会为基础”。在立法工作中,要体现党和国家在“三农”问题上的重要决策,代表和维护广大农民的根本利益,要通过立法程序,把行之有效的政策上升为法律,努力提高立法质量。要选择事关农村长远发展、农民增收和农村和谐稳定等方面的重大问题进行立法。

第一,完善统筹城乡一体化发展的法律制度。要充分认识农业农村立法对新农村建设的重要作用,新农村法治环境建设不是建立平安乡村的问题,而是如何从法律上保障城市反哺农村、工业反哺农业的公平问题,要在国民经济财政分配第二次分配中来实现。

第二,完善农村社会保障体系的立法。长期以来我国实行的城乡二元机构的管理模式,一些相关制度已经不适应新农村建设的要求,建议积极研究建立和完善有关户籍、教育、医疗、迁徙、公共财政投入、农村社会保障等制度的立法,进一步推进社会公平。

第三,完善农村公共产品供给的法律制度。当前,农村的公共产品非常匮乏,无法满足广大农村社会公众的实际需要。国家除了经济上的侧重和投入,还有必要通过立法予以保障,明确相关主体在农村公共产品供给方面的法律责任,制定相应的责任追究制度,并促成各级党委政府的积极落实,逐步改变村镇发展缺乏规划。

第四,完善农民利益保护的法律体系。着眼于保护农民利益、促进农民发展,从法律制度上设定保护农民各项政治、经济和参与社会管理的合法权益。进一步健全村民自治的法律规定,落实农民各项民利;依法确立农民专业合作社和村经济合作社及其成员的法律地位,保护农民的合法经济利益。

第五,完善巩固农业基础地位的法律制度。为巩固农业在国民经济中的基础地位,从法律上规定政府保护农业、支持农业的相关内容。完善和落实《农业法》等相关法律和制度,明确各级政府在农业投入方面的责任,以及每年农业投入占财政收入的比例、投入预算、程序和监督等内容;积极发挥政府部门在引导和推进科技创新的作用。

(二)充分发挥法律服务和保障职能,为新农村建设营造良好的法治环境

随着新农村建设进程的加快,农村法律服务需求不断增长。司法、行政机关要充分发挥法律服务职能,进一步拓展和规范农村法律服务领域,切实为加快农村经济发展、增加农民收入提供全方位、宽领域、优质高效的法律服务。

第一,深入务实、不懈普法,营造良好的法治氛围。法律素质是建设新农村的新型农民必备的素质,要树立“以人为本”的普法理念,培育农民的现代法治意识,引导农民尊重法治理念,营造崇尚法治的社会氛围。

第二,完善农村法律服务体系,提高法律服务水平。各级司法、行政部门要切实强化为“三农”服务的意识,提高办事效率,严格执法、秉公执法、减少执法活动的主观随意性,增强透明度,为广大农民提供良好的法律环境。

第三,努力改善执法行为,提高依法行政的水平,建立相互制衡的司法、执法科学运作机制。从执法环节入手,尽快提高乡村干部的法制观念和执法水平,用厉行法治来取信于民,进而树立起农民对实行法治的信心,树立农村法治权威。要加强法律服务队伍的管理,严肃查处损害农民群众利益的法律服务行为。

第四,加强社会治安综合治理,维护农村社会稳定。要充分发挥司法所、综治办和人民调解组织的作用,进一步健全完善矛盾纠纷排查调处工作机制。积极预防和妥善处置,完善农村稳定的预警机制和应急处理机制,不断增强化解社会矛盾的能力;依法打击农村犯罪活动,铲除农村恶势力,扫除黄赌毒,净化农村环境,增强村民的安全感。

第五,划清司法与行政的界限,实现和维护司法独立并有效监督地方行政。加快政治体制改革与司法改革,明确各个行政机构的职能,避免职能冲突与重叠,消灭争相管辖现象,确定行政越权、司法违法的责任及其承担,消灭行政意志在司法领域中的横行,维护法律公正正义,净化审判环境。

(三)完善村民自治制度,健全乡村治理机制、探索农村法治实践与道德实践相结合的长效机制,让民主和法治精神在农村扎下根

第一,建立以法律为核心的农村新道德,推动法律与道德走向统一。要教育农民树立先进的思想观念和良好的道德风尚,努力改善村容村貌,倡导科学健康的生活方式,形成文明向上的社会风貌。通过制定“村规民约、乡规民约”等,积极引导农民崇尚科学、抵制迷信、移风易俗、破除陋习,在农村逐步形成尊老爱幼、邻里和睦、见义勇为、扶贫济困的社会风貌。

第二,加强农村基层民主法制建设,完善和健全村民自治制度。村民自治是农村政治文明与法治建设的基础,是促进农村政治文明与法治建设的重要途径。

使农民对国家各项方针政策有更深刻的了解,让农民意识到法律在维护自身的合法权益,也知道当自身权益受到侵害时以法律作为后盾,使民主和法治精神在农民的心中扎根。

参考文献:

1、左燕东.山西省“五五”普法和依法治省工作全面启动[N].山西日报,2006-06-01.

2、郭超.社会主义新农村法治建设的对策思考[J].法治论坛,2007(2).

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    近年来随着社会经济的迅速发展,城市规模的不断扩大,以及农村城镇化步伐的加快,农村劳动力不断涌入城市,种种原因让他们选择在城市长期居住,农村房屋由此闲置下来,造成极大的资源浪费,因而他们打算卖掉农村的房屋;同时, 农村村民也可能购买本村以外的农村房屋;而部分城市居民则由于其他原因打算在农村买房。不管是农民卖掉农村房屋,购买本村以外的农村房屋,还是城市居民在农村购买房屋,这之间产生的房屋买卖交易日益频繁,新的形势下引发的纠纷也不可避免地增多。但是目前我国法律、法规对于农村集体经济组织以外成员购买农村房屋的问题,尚无明确可适用的法律、法规,这就给司法实践带了难题。本文即笔者针对此类房屋买卖纠纷在法律应用层面及司法实践方面提出正确处理难题几点建议。

    一、农村房屋买卖纠纷的基本情况

    在我国,城市房屋买卖有其明确适用的法律、法规和相关规章条文的规定,并且遵循着“地随房走”[1]的原则。但在农村,土地是农村经济组织集体所有,在笔者看来,农村房屋买卖其实就是一种比较特殊的买卖交易关系[2]。它是指出卖方将建造在农村集体所有的宅基地[3]上的房屋交付并转移该房屋的所有权给买受方,买受方支付相对应的房屋钱款,从而在买卖双方之间产生相应的民事权利与义务关系。本文所说的农村房屋买卖是特殊的交易关系,其特殊就在:第一,农村房屋买卖主体的特殊性,即出卖方是农村集体经济组织内部的村民,而购买方主要是集体经济组织以外的成员,或者是城镇居民,或者是本村以外的村民;第二,交易双方所产生的合同效力的特殊性,即农村房屋买卖合同是有偿合同;第三,合同标的物的特殊性,即交易的农村房屋是建造在农村集体所有宅基地上的房屋。

    农村房屋买卖关系因其特殊性,针对出卖方和买受方房屋买卖行为的有效性,目前在我国,尚未有明确可适用的法律、法规和相关规章条文的规定,因此,近年来此类房屋买卖所引发的法律纠纷日益增多。就法院所受理的农村房屋买卖纠纷案件来看,大多数都是出卖方支付或者转移农村房屋后反悔,并主动起诉到法院,要求法院判决双方房屋买卖行为的无效从而收回已交付或者转移的农村房屋,也有少部分是由于买受方起诉出卖方要求法院判令其履行协助办理房屋产权及土地使用权过户手续。总的来说,农村房屋买卖纠纷主要有以下情况:一是从诉讼双方当事人和诉讼理由来看,原告为农村房屋出卖者居多,且双方当事人大多已履行了合同,但因某种原因诉诸法院,诉请要求法院确定合同无效并收回房屋;二是诉讼的起因主要是受经济利益的驱动。多缘于土地增值[4]以及土地征用、房屋拆迁等因素,房屋现值或拆迁补偿价格远远高于原房屋买卖价格,出卖人受利益驱动而起诉。

    从现今的市场经济的发展趋势来看,农村经济城市化成为一种必然趋势,农民在最大利益驱使下,必然会有农村房屋买卖交易日益频繁。但是相对于城市房屋买卖行为有成熟明确可适用的法律、法规以及相关规章条文来说,农村房屋买卖的法律、法规以及相关规章条文空白和缺陷,其相互矛盾、权责不明,模棱两可的立法依据,给司法实践带来相当大的问题。同时,宅基地私有的观念在农村已根深蒂固, 有的农民甚至把自家的宅基地视为祖传家业,到了交易时, 各方也不清楚农村房屋买卖所应适用的法律, 双方你情我愿, 看似没什么障碍, 却为其后的环节发生纠纷埋下了隐患。

    二、农村房屋买卖制度的立法缺陷

    在我国,现行关于房屋买卖的所有法律、法规和相关规章条文都只适用于城市,专门针对农村房屋买卖的法律、法规和相关规章条文几乎是没有完整的。因在我国的农村,土地是农村经济组织集体所有,根据我国土地管理法的有关规定,集体土地未经征用,不得出让、转让。而宅基地的使用权是农村集体经济组织成员的福利性待遇,与农村集体经济组织成员的身份紧密相连,国家政策一直以来都强调农村房屋不得进行买卖,城镇居民不能到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”[5]。《物权法》第153 条也明确规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定”。但是实践中,在对农村土地进行征用时,房屋是作为地上附着物予以补偿的,采取的是“房随地走”的原则。由此看来,对于农村房屋买卖,我国尚没有系统的、专门的针对宅基地及农村房屋流转的立法;在我国宪法、法律、法规等涉及农民集体土地所有权的相关规定存在模糊不清、相互矛盾或与社会现实不符等问题,即对于农村房屋买卖行为在法律、法规和相关规章条文中并未作出明确可适用的规定。

    由于农村房屋买卖交易行为的法律、法规及相关规章条文的不完整及不够协调、统一,而导致了此类纠纷的不断增多。主要体现在农村房屋是否允许自由转让方面,我国土地管理法第63条规定,农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。从该条规定似乎可以得出这个结论:农村房屋只能在集体经济组织之间转让而不得与本集体组织成员之外自由转让。但该法第62条又规定,农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。两条规定的意思模棱两可,相互矛盾,反推之,则含有应许可农村房屋自由在非集体组织成员之间买卖的意思,只是农村村民在出卖后不得再次申请宅基地而已,并且根据合同法所确立的合同自由原则,也是鼓励房屋自由交易的。实践中,农村房屋买卖行为发生后,房管部门和土地管理部门也区分情况为大量农村房屋办理了相关权属过户手续,在一定程度上也鼓励了农村房屋的交易行为。但国务院办公厅1999 年发布的《关于加强土地转让管理严禁土地炒卖的通知》第2条第2款“农村的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民在农民集体土地建住宅,有关部门不得违法为建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”,以及2004 年11 月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定“严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”,导致许多城镇居民已购买的农村住房无法办理土地使用权过户手续,从而导致了农村房屋买卖合同纠纷增多。

    实践和理论上造成农村房屋买卖纠纷的不断增多,农村房屋买卖合同的法律适用问题涉及宅基地使用权流转的法律难题,是目前司法实践的热点、难点。在当前的审判实践中,由于对农村房屋买卖行为没有明确的法律、法规和相关规章条文的规定,理论上也无权威定论,法院对于农村房屋买卖纠纷的判决,造成了司法实践中认定此类纠纷合同有效和无效的判决均存在。

    三、农村房屋买卖纠纷的裁判问题分析

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目前不管是专门针对农村社会保障的立法,还是相关的法学研究,都要远远落后于城镇社会保障。因此,全面、系统、深入地研究中国农村社会保障的法律问题是十分紧迫的。

一、我国现行农村社会保障法律制度存在的问题

长期以来,国家的立法理念和立法实践从来都以是城市人还是农村人而有所区别,在社会保障立法方面尤其表现出“城乡二元制”的特征,从而导致农村社会保障缺乏法律的规定性。存在的突出问题主要有:

(一)立法滞后法律体系不健全

立法滞后,制约了社会保障制度的建立和运行。

从总体来讲,立法还缺乏合理的理念,社会保障立法的机制和程序也有问题。如法律法规的起草由不同的机关负责,社会保险的立法由劳动保障部承担,社会救助的由民政部门负责,这不仅使法律法规增加了很多部门色彩,有时甚至法律本身服务于部门利益。从另一个角度看,也是对制度非常不自信的表现,很容易造成各地各自为政、层次低、制度统一难等问题。尽管《宪法》对社会保障作了明文规定,但迄今为止,关于农村社会保障的立法在许多方面仍属空白。目前还没有《农村社会保障法》,仅有一部《农村五保供养工作条例》对五保对象作了较为明确规定,其他方面均缺乏法律的规定性。法律制度的欠缺给农村社会保障带来一系列问题,如保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理方面的随意性和盲目性等,又如对权利的规定过于笼统,可操作性不强。法条用语多属于原则性的宣示,缺乏程序性保障等等,使农村社会保障工作无法可依,元章可循。

(二)立法层次低法律规范强制力差

现有的社会保障法律法规立法层次低,缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度。社会保障法是我国法律体系中一个独立的法律部门,应该由全国人民代表大会及常务委员会制定社会保障的基本法律,其效力应该仅低于宪法。由全国人民代表大会制定的《社会保障法》仍处于起草阶段。国务院及相关部委颁布的行政法规和部门规章大多以“规定”、“决定”、“意见”、“通知”的形式出现,农村社会保障的相关内容,主要散见于政策文件、部门规章、相关机关发布的通知、命令等等。如民政部出台的《县级农村社会养老保险方案》、《农村社会养老保险基本方案》、《关于进一步做好社会养老保险工作的意见》;劳动与社会保障部办公厅颁发的(2002年农村养老保险工作安排》等。各地分散的地方立法使社会保障制度难以统一,它带来的结果将是社会保障立法严重缺乏权威性和稳定性。关于农村社会保障的立法在许多方面仍属空白。同时,在我国已经制定出来的社会保障法规中,比较普遍地存在着缺乏法律责任的现象,无法确保社会保障措施的有效实施。

(三)现行社会保障法规适用范围窄

从各种有关社会保障行政法规、规章的适用范围来看,其适用对象主要为城镇的各种企业。如1999年1月国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》中规定,基本养老保险、失业保险的征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工,实行企业化管理的事业单位及其职工。

基本医疗保险征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工,国家机关及其工作人员,事业单位及其职工,民办非企业单位及其职工,社会团体及其专职人员。失业保险的征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工,事业单位及其职工。广大农村未被纳入社会保障的范围。如《劳动法》中关于社会保险的规定简单、笼统,缺乏具体操作性,覆盖面仅限于城市的一部分人,农村劳动者等未被纳入保障范畴。正在起草的《社会保障法》等有关法律,也把广大的农民排斥在外,这种享受社会保障对象的有限性客观上剥夺了农民应当享有的宪法赋予的社会保障权。

(四)管理制度欠缺监督机制薄弱

管理机制欠缺,监督机制薄弱。合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制,有力的监督机制都不够健全。当前,由于缺少农村社会保障的管理和监督体制,农村社会保障基金管理不规范,混乱无序,缺乏约束,影响了农村社会保障基金在运行过程中的保值增值和安全可靠。一些地方政府利用掌管的社会保障基金的便利条件而挤占、挪用和挥霍的情况时有发生,有的将社会保障基金借给企业周转使用,有的用来搞投资、炒股票,更有甚者利用职权贪污、挥霍,致使农民的“保命钱”大量流失,严重影响了基金正常运转。当前农村社会保障工作缺乏法律依据和严谨的操作管理程序,无法可依,无章可循,监督机制极为薄弱,随意性大,给社会带来不应有的消极影响。社会保障监督机构没有与管理机构严格划分开来,缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施;对非法挪用、挤占保险金的违法甚至犯罪行为得不到及时惩处,保险基金的运营处于不安全状态。 二、完善我国农村社会保障法律制度的对策

在我国,要建立起适应农村经济和社会发展的具有现代意义的农村社会保障体系,就必须立足现实,放眼未来,借鉴当今世界各国在农村社会保障立法方面的经验和教训,制定出一整套集科学性、前瞻性、可行性、操作性为一体的具有中国特色的社会保障法律体系。应当把社会保障立法作为建立我国社会主义市场经济法律制度的重要组成部分,放在突出的位置上,加快完善我国农村社会保障法律制度。

(一)我国农村社会保障立法应遵循的原则

农村社会保障立法必须立足农村实际,建立起符合农村经济发展状况的农村社会保障制度,因此,应该坚持的基本原则应该是立足农村实际、实事求是原则。具体而言,应当从当前我国农村的实际出发,在进行农村社会保障的立法时应坚持“全覆盖”、“低水平”、“与社会经济发展相适应”和“社会保障一体化”等具体原则。“全覆盖”要求社会保障立法必须考虑全体公民的平等性,不得把广大农民排斥在外,以便让所有中国公民都充分享受宪法赋予的社会保障权。“低水平”要求在农村社会保障法规明确规定,农民在保障水平方面只可以享受到基本生活水平的保障,并承认不同地方社会福利和救助水平的差别。“与经济社会发展相适”要求充分考虑社会经济发展对社会保障的宏观要求,既要从经济发展水平和发展程度出发,又要体现出社会保障同经济社会的相互协调与相互促进。“一体化社会保障”要求社会保障体系必须是符合我国国情的统一的社会保障体系,农村社会保障应与城镇社会保障有所区别,但理论体系、社保项目、资金管理办法等规定必须相互衔接且立法一致。

(二)建立多层次的农村社会保障法律体系

首先,尽快制定《农村社会保障法》。全国人大必须把制定《农村社会保障法》提到立法的议事日程上来,对农村社会保障应遵循的原则、受保人与社会保障机构的权利和义务、农村社会保障的主要内容及形式、管理体制、社会保障的监督及法律责任等方面作出明确规定,依法对农民实行社会保障。其次,根据《农村社会保障法》的要求制定相关条例。国务院应根据《农村社会保障法》的要求,制定《农村养老保险条例》、《农村合作医疗条例》、《农村生育保险条例》、《农村失业保险条例》、《农村社会福利工作条例》、《农村社会救济工作条例》,《农村优待抚恤工作条例》等条例,使农村社会保障主要内容的法律规定具体化,以增加其可操作性。第三,根据各地农村实际情况,抓紧地方立法。由于中国农村地域广阔,地区之间经济发展和社会结构等方面存在不平衡性,因此各地在农村社会保障基本法未出台前,用地方法来规范农村社会保障工作极为重要。即使基本法出台后,各地区也可根据基本法的精神,结合本地实际,制定出适合当地情况的地方法规和规章制度。

(三)农村社会保障法要与其他法律部门的立法相衔接

解决农村社会保障的立法问题,不仅需要制定相关领域的专门法,还要解决其他法律部门的协调问题。社会保障法律制度的立法内容应当与其他法律部门的立法内容相衔接,以保证社会保障法律规范的有效实施。主要表现在社会保障法要与物权法、劳动法、侵权法、刑法等法律相衔接、相配合才能达到立法的预期效果。由于没有相应的法律规范制裁违法挪用、挤占社会保险金的行为,所以,至今无法追究挪用、挤占保险基金行为人的法律责任。为保证社会保障法律规范的有效实施,在修订《中华人民共和国刑法》时增加对挪用、挤占社会保险基金的行为情节严重构成犯罪的制裁措施等内容。

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我国是一个农村人口占绝对多数的发展中国家,农民占全国人口的63.91%,农村老年人占全国老年人的75%据国家统计局人口抽样调查资料显示,早在1998年,我国老年系数就达到7.4%,已经步人老龄化国家之列(老年系数为7%)。目前,我国农村60岁以上的老年人口约达1亿。这一现实意味着,中国的养老问题,最主要和最突出的应是农村的养老问题。自养老保障制度作为解决农村养老问题的最主要手段,近年来取得了很大成绩。但和城市相比,当前我国农村社会养老发展缓慢,养老保障仍是一个十分突出的社会问题。如何在人口老龄化的中国,解决9亿农民的养老问题,这是目前面临的巨大难题。要解决这一难题,进一步完善法律制度理所当然是最主要的前提和基础。本文就以法律规范的研究进路对农村社会养老保障法律制度进行探讨。wWW.lw881.com

一、我国农村社会养老保障法律制度概述

农村社会养老保障是指国家和社会依照法律,在农村征收养老保险费,形成专门的农村社会养老保险基金,为因年老而丧失劳动能力的农村社会劳动者提供一定形式的物质帮助,以保障其基本生活需求的社会保险形式n!农村社会养老保障法律制度是规范该领域内所有法律关系的法律规范的总称。从1992年民政部正式出台(县级农村社会养老保险基本方案》(试行)(以下简称《基本方案》)开始,到各地方政府纷纷根据本地区实际情况制定颁布有关农村社会养老保障的地方性法规和地方政府规章,目前我国已经初步形成了以《基本方案》为核心的农村社会养老保障法律制度体系。从农村社会养老保障法律制度来看,笔者认为,主要应具有以下特征:

第一,法律关系多样化。农村社会养老保障主要是以保障农民老年基本生活为目的的政府行为,体现政府弥补市场失灵、优化资源配置等意图;同时为实现农村社会养老保障资金保值增值功能,保障资金实行市场化运作。日因此,农村社会养老保障成为兼具“公”、“私”性质的活动。由此农村社会养老保障法律制度也呈现出这一特征,即公、私法因素相互交织,行政、民商事法律关系相互融合。在农村社会养老保障法律制度中,不仅包括纵向的法律地位不平等主体之间的行政管理法律关系,还包括横向农村社会养老保险经办法律关系。这些法律关系或各自独立存在,或纵横交错在一起,成为相互统一的关系。

第二,主体多元化、特定化。农村社会养老保障是一项系统而复杂的工程,涉及到国家对其进行宏观调控的行为、社会保障机构对农村社会养老保障的确立、管理、运作、监督乃至有关争议解决等操作行为,以及农村集体组织为本单位农民办理社会养老保障的行为、农民自己投保的行为等等,因而在农村社会养老保障法律制度中,其主体不仅包括国家、农村集体组织、养老保险管理实施机构、参保农民、还包括基金经营机构、经办机构以及监督机构,呈现出多元化特征。而且,这些主体在法律规范中均是特定的。如各级、各类社会保险机构经过国家授权依法对农村社会养老保险进行具体管,专业的基金管理公司通过杜会保险机构的委托来实现保险基金的保值增值功能,非城镇户口的农民被限定为农村社会养老保险的对象。

第三,权利义务和谐化。根据马克思主义的法学理论,权利是规定或隐含在法律规范中,实现法律关系主体以相对自由的作为或不作为方式获得利益的一种手段;义务是设定或隐含在法律规范中,实现法律关系主体以相对抑制的作为或不作为方式保障权利主体获得利益的一种约束手段。阎权利与义务关系是一种对立统一的关系,它们既相互对立、排斥,又相互依存、贯通,它们的存在和发展都必须以另一方的存在和发展为条件。和谐指在多样联系的系统中形成的整体协调。阁农村社会养老保障是国家的基本政策,依赖于国家的大力支持。在农村社会养老保障法律制度中,立法者在充分考虑了国家、集体、个人三方面的利益后,根据我国的基本国情,在主体间合理的分配了权利和义务,加重了政府责任,赋予个人更多权利。农村社会养老保障法律制度中更多体现出国家对社会养老保障的行政管理关系,由于主体间地位不平等,其权利(权力)与义务(责任)也不是整齐化一的,而是和谐搭配的。

我国农村社会养老保障法律制度从1992年走到今天,作用是肯定的。但我们也应清楚地看到,在我国现实环境下,农村养老保障法律制度还存在很多问题,这些问题存在的原因有哪些、通过何种方式渐进解决是本文研究的核心。

二、存在的问题和欠缺

第一,立法层次不高,法律规范适用无法统一。我国现有专门规范农村社会养老保障最高层次的法律规范是民政部的《基本方案》和农业部的《乡镇企业职工养老保险办法》两个部门规章,其它的主要是各地方依据《基本方案》所制定的地方法规和地方政府规章,以及一些规范性法律文件。显然,从立法位阶而言,农村社会养老保障立法效力层次过低,再加上这些法律规范内容不一、适用各异,各地在实施过程中各行其是,结果就使得我国整个农村社会养老保障事业没有统一规划,杂乱无章,缺乏权威性。由于没有高位阶的法律保障,农民对养老保障缺乏信任,直接影响了农村社会养老保障工作的开展。

第二,立法不健全,内容欠缺或不合理。不管是《基本方案》还是地方性法规及地方政府规章,对农村社会养老保障的规定都显得过于粗糙,通过分析(基本方案》和有关地方性法规及地方政府规章,笔者认为,现行农村社会养老保障法律制度在内容上的重大欠缺是:

1.法律关系不清。农村社会养老保障法律关系错综复杂,既有行政管理关系、又有平等主体之间的民事法律关系,而由民政部制定的《基本方案),对于农村社会养老保障管理机构之间、管理机构与经办机构之间、经办机构与缴费义务主体之间等法律关系规定的不甚具体,且主要是一些原则性规定,这导致《基本方案》在具体实施上困难很大。

2.国家、集体组织责任缺失。《基本虽然方案》中虽然规定,农村社会养老保障的资金筹集坚持以“个人缴纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持”的原则。但在实际操作中,政府不给予财力支持,集体(含乡镇企业)补贴也成为空谈。因我国自1979年后,广大农村实行了生产承包责任制,集体经济急剧衰落,基本已经退出了历史舞台,就是现存的乡镇企业,绝大部分也已私有化。故而,由农村集体组织承担补助责任已经变得不太现实。由此,农村养老保障制度真正成一种“个人储蓄保障.不具有统筹共济性,根本不可能对农民在年老时进行社会保障。

3.基金保值增值困难、基金贬值风险的承担者缺位。养老保障基金是农民养老保障的根本。《基本方案》规定养老保障基金只能用于购买国家财政发行的债券或存人银行,在债券和银行利息多次下调的情况下,这样的规定直接限制了基金运营空间,严重制约了基金的保值增值能力。并且由于农民履行缴付保险金的义务与享受领取养老金的权利有四十年的时间差距,保险金难免会面临货币贬值的风险,谁来承担这一未知的风险?法律中没有明确规定。

4.法律责任无据。法律责任是保证农村社会养老保险事业健康发展的坚强后盾。而《基本方案》中却没有对农村社会养老保障关系中发生的违规违法、争议纠纷的解决等予以明确规定,仲裁和司法机构是非难辨、无法可依。

三、存在问题的原因探析

第一,社会转型急剧,特定立法滞后。社会作为受法律影响的宏观环境,同时也制约着法律的有效运作。以随着当前我国农村城镇化建设、土地逐步减少、集体经济组织保障功能弱化、家庭规模缩小、人口老龄化、孝老养老道德观念淡化以及农村人口向城市迁移等现象的出现和发展,农村社会发生了急剧变化,由此而产生的像失地农民、农民工等新主体的养老间题,对现有的法律制度提出了拷问。过去的十多年间,农村社会各个要素发生了较大变化,1992年制定的《基本方案》在保险对象、交费年龄、交费标准、基金管理、增值渠道、经费来源等问题的设置上,已不能适应当前社会适用的要求,日表现出了严重的滞后性。虽然我国政府正在积极探索发展农村社会养老保障事业,但针对农村养老保障的滞后立法已成为阻碍农村社会养老保障事业发展不争事实。

第二,被动的消极态度影响了农村社会养老保障法律制度的发展

从历史的角度看,长期以来我国政府在农村的战略目标是发展农村经济而不是完善农村社会保障制度。国家对农村居民依靠家庭养老持一种承认和不作为的态度,很少像关注城镇居民养老保障一样关注农民的养老问题。虽早已从1986年开始探索农村社会养老保障,但从中央政策层面上看,这个问题一直处于研讨和试点阶段,近20年间没有多少进展。因此,政府在农村社会养老保障制度的建设中是被动地,具有明显的短期化特征。

从农村社会养老保障立法来看,近年来党和政府虽然一直号召重视农村社会养老保障工作的开展,但立法工作始终未受到应有的重视。农村社会养老保障作为一个关系到国计民生、且要在全社会范围内实施的制度,理应由国家立法机关以法律(这里仅指全国人大及其常委会颁布实施)的形式予以规范。我国农村社会养老保障工作从$0年代起实施至今,没有一部专门规范农村社会养老保障的法律,有的只是部门规章、地方法规等这些低层次的法律规范。且这些部门规章和地方法规,由于立法程序上不严格,随意性较大,规范性不强,导致很多“覆盖空白”;再加上当时立法技术落后,法律制度设计不合理,造成农村社会养老保障在具体操作过程中无法可依、有法难依。不但如此,农村社会养老保障制度还几经变迁,缺乏统一性、连续性。因而,现有的农村社会养老保障法律制度缺乏权威性。

四、完警我国农村社会养老保障法律制度的思考

法作为社会关系的调节器,是确认、保护和发展对统治阶级有利的社会关系和社会秩序的工具。pz要解决目前我国农村养老保障法律制度中存在的问题,真正实现农村社会养老保障的可持续性,唯一可行的做法是尽快由全国人大或其常委会制定一部行之有效的、位阶较高的《农村社会养老保障法》。由于法律目的的权威性和法律秩序的整合性来自更有效的法律制度的设计。因而,在制定《农村社会养老保障法)时应注意以下问题:

第一,理顺法律关系。农村社会养老保障法律关系是农村社会养老保障法律规范在调整农村社会养老保障关系过程中形成的主体之间的权利义务关系。我们认为,在(农村社会养老保障法》中,应主要体现以下三种类型的法律关系:

1.农村社会养老保障行政管理法律关系。农村社会养老保障行政管理法律关系是指农村社会养老保障主管机关在进行农村社会养老保障行政管理的过程中,与管理相对人之间形成的社会关系。具体表现为:农村社会养老保障主管机关上下级之间的行政管理关系;农村社会养老保障主管机关与农村集体组织之间的行政管理关系;农村社会养老保障主管机关与被保障人(农民)之间的行政管理关系。

2.农村社会养老保障经办法律关系。农村社会养老保障经办法律关系是指农村社会养老保障经办机构在经办社会养老保障过程中,与农村集体组织和被保障人(农民)以及基金经营机构之间发生的社会关系。如保障费的征缴、保障基金的运营与管理、养老金的发放等等。农村社会养老保障经办法律关系是农村社会养老保障关系中最为普通和经常的社会关系。

3.农村社会养老保障监督法律关系。农村社会养老保障监督法律关系是指农村社会养老保障监督机构在监督农村社会养老保障管理、经办工作过程中发生的社会关系。监督的对象主要是农村社会养老保障经办机构和基金经营机构,监督的重点是有关法律、法规和政策的执行情况、养老基金的管理运营情况等。本质上也是一种行政法律关系。

第二.加强政府责任。制度建设,尤其是社会保障这样的核心制度建设,是超出农民自身能力的。建设农村社会养老保障制度,既是弥补市场失灵的重要措施,也是国家必须承担的重要责任。(农村社会养老保障法》应从以下几个方面对国家在农村社会养老保障中应承担的义务做出规定:

1.筹资责任。农村社会养老保障资金由国家、个人共同筹集是国际通行的做法。如日本、德国、波兰等国家法律明确规定农民养老保障资金主要或三分之一来源于政府财政。德国公法学者温克勒(g-wink-ler)在研究欧盟国家农民养老金的财政状况时提出:“没有一个社会保障机构能光依靠所缴费用来承担农民养老金的支出,它们都需要依赖政府补助和其他方式来补贴。”各国农村社会养老保障的发展说明,要建立起针对农民这种收人不稳定群体的社会养老保障没有国家出资金是根本不可能的。而且,我国《宪法》明确规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。”因此,农村社会养老保障理应得到政府的财力支持。(农村社会养老保障法》中应明确政府承担的出资比例。一般,政府的出资比例是根据各地经济发展水平来确定,经济不发达地区政府的出资比例高于经济发达地区。

2.对农民养老金的给付做出最终担保。农村社会养老保障基金一般由专业的基金经营机构投资运作,从而达到保值增值目的。实际上专家理财也有风险,为此政府应承担最终担保。《农村社会养老保障法》应规定:当基金管理公司的基金回报率低于国家规定的最低回报率时,基金管理公司先以自有资金弥补差额,不足部分由政府承担。当基金管理公司破产时,投保人的最低养老保障金由政府承担最终支付责任。

第三,确保农民权利。农民是农村社会养老保障法律制度中最

主要的主体,是国家实施此项政策的直接受益者。其权利主要就是在民年老的时候,能够通过领取养老保障金保障其基本生活。为了确保农民养老金请求权的实现,《农村社会养老保障法》中应对下列问题做出规定:1、所有农民,包括农民工、失地农民只要达到18周岁,都应强制参加社会养老保障;2、保障基金坚持由国家、集体、个人三方共同筹集;3、农民缴费的期限、缴费标准以及方式根据各地经济水平不同,制定不同的标准,实行多元化原则;;4、对农民进城定居、被征地农民成为城镇居民、农民异地迁移、农民工进城打工等情况下的养老保障关系的转移、衔接问题做出明确规范;5、对养老金领取的条件以及支付方式做出统一规定。6、农村社会养老保障基金征收、管理、使用三方分离。

第四,发挥经办机构职能。经办机构是农村社会养老保障事业的具体实施机构。《农村社会养老保障法》中明确经办机构责任主要是:i、对本辖区内每一个达到投保年龄的公民建立保障账户,并将政府补贴计人其个人账户;2、收取农村集体组织、参保人员缴纳的社会养老保障金;3、在投保人员符合领取条件的时候,负责养老金的发放。我国现有的社会养老保障经办机构分中央、省、县三级,统管各类社会保险,该机构设置可以继续沿用。

第五,加强基全机构监管。农村社会养老保障基金是否保值增值直接关系到农村社会养老保障的成败。为保障基金的安全和效益,《农村社会养老保障法)应对基金经营机构的投资方向、投资组合、最低收益率等做明确规定,并要求基金经营机构投资运营保障基金后,将情况向参保农民和基金经办机构公开,以便他们能够更好的进行监督。同时建立专门的农村社会养老保障监督机构,监督农村社会养老保障经办机构、基金投资运营机构在农村社会养老保障中的行为。

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    【中图分类号】 F321.1 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244(2014)01-163-2

    陇南山区位于甘肃南部,地势西北高,东南低,平均海拔1000米。土地面积2.79万平方公里,占全省面积的8.67%。全市土地分为三个地貌类型区:一是东部浅中切割浅山丘陵盆地地貌区;二是南部中深切割中高山地貌区;三是北部全切割中高山地貌区。该地区属于秦岭山地,坡度较大,坡度超过25°的土地占总土地面积的55.86%,90.17%为坡地。自十一届三中全会以后,以家庭为单元的农村土地承包经营体制建立起来,极大地调动了农民生产的积极性,当地的农业经济得到了飞速的发展。但是,在取得成绩的同时,也逐渐产生了许多问题亟待解决。特别是在承包经营权利的保护与限制方面,应当不断的调整平衡点,适应农业经济发展的新形势。

    一、陇南山区农村土地承包经营权出现的问题分析

    (一)农村土地承包经营的法律意识淡薄。据实地调研发现,该地区大部分村民搞不清自己所耕种的土地所有权归谁,在被调查的80名村民中,23人认为土地的所有权是属于自己的,占比28.75%。35人认为土地的所有权归国家,占比43.75%。而只有22人认为土地的所有权属于村民委员会(农村集体经济组织),占比27.5%。说明村民对农村土地承包经营的法律知识掌握甚少,法律意识淡薄。

    (二)土地弃耕、抛荒现象严重,但相应的政策法规未能跟进执行。该地区坡陡土薄,农业生产的效益低下。当地农民通过比较利益分析,大部分选择外出务工,不愿意在家耕种土地,弃耕、抛荒现象严重。特别是土壤肥力差、交通不便的山坡地,抛荒现象甚为严重。根据我国《农村土地承包经营法》的有关规定:“承包人连续两年弃耕抛荒的,发包人有权终止承包合同,收回发包的耕地。”但是,当地的农村集体经济组织和相关的行政管理部门,并没有严格依照相应的政策法规跟进执行。

    (三)承包方不遵守法定的义务,随意改变土地的用途。我国《农村土地承包经营法》第17条规定,承包方应当维持土地的农业用途,不得用于非农建设;依法保护和合理利用土地,不得给土地造成永久性损害。但是,该地区的农村土地在承包经营期间,私自建住房、厂房的现象非常普遍,严重影响了农村承包土地的农业用途,给土地造成了很大的损害。由于经济社会发展落后,当地农民的封建愚昧思想依然存在,为了寻求更好的“风水”,许多农民将自己承包的肥沃土地埋葬老人,作为自家永久性的坟地,给土地造成了永久性的损害,农村承包经营家庭的权利无限扩大,侵害了农村集体经济组织的土地所有权。

    (四)个别家庭占有的山林、山坡未经依法登记,未取得相应的许可证书。该地区个别家庭经营着成片的山林、山坡,在树木的维护、植被的保护方面做出的贡献是值得肯定的。据调查了解,这些山林、山坡大部分属于继承“祖业”,解放前就一直由其祖宗经营管理,这些农户自始至终的认为自己拥有山林、山坡的所有权,并不清楚自己经营管理的山林、山坡的物权法律关系。这些山林、山坡未经依法登记,未取得相应的许可证书。部分山林、山坡的经营者持有与农村集体经济组织签订的承包契约,当地人称为“文约”;但还有部分经营者没有任何相关产权的证明。我国《农村土地承包经营法》第61条明确规定:“本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包,未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的,应当补发证书。”但有关的执法部门并没有依照法律的规定进行依法登记,要求这些林地、坡地的承包经营户办理使用权证书。

    (五)农村土地承包家庭成员的数量不断变动,但承包的土地面积没有相应的调整。我国《农村土地承包经营法》第26条第二款规定:“承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”第三款规定:“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。”但是从陇南山区农村土地承包的现状来看,举家迁入城市的农民,并没有按照法律的规定将承包的土地交回发包方,有的无偿借给亲戚朋友耕种,有的出租给他人耕种,每年收取一定的租金或粮食。自十一届三中全会后农村土地承包到户以来,该地区几乎所有的家庭成员数量都发生了变化,这一变化一度成为农村经济社会发展的瓶颈问题,通过婚姻、出生、死亡等事件引起的农村家庭成员的变动,不能与相对静止的家庭承包土地面积相协调,造成了土地多的家庭用不完,土地少的家庭极度不够用的现象,严重影响了该地区农村经济社会的科学发展。近几年来,由于该地区农业种植的效益低下,外出务工的村民越来越多,这一问题才得到初步的缓解。

    (六)村民自发开垦的土地,没有依法进行确权登记。改革开放以后,农村土地承包到户,农民的生产积极性得到极大的提高。随着农业人口的增加,该地区开垦的土地数量急速增加,甚至连不具备生产能力的陡坡陡峭,都被开垦出来。近年来由于在家务农和外出打工比较效益的衡量下,这些陡坡陡峭已经弃耕,但开垦的痕迹依然存在。对于新增的农村开垦土地,该地区的农村集体经济组织并没有做过统计,相关的行政执法部门也没有依法进行确权登记。

    二、农村土地承包经营权的保护路径

    (一)加强村民关于三农法律知识的学习,提高村民的法律意识。首先加强农村法制教育,利用开会、布置工作、党团活动等时机,组织村“两委”干部、党员、村民小组长学习三农法律知识;组织送法上门,分发宣传资料;利用高音喇叭、村部宣传栏和召开村民代表大会等形式向村民宣传三农法律法规;邀请法学专家、法律实务的工作者给村干部和小学生上法制课等;普遍开展“学生带法回家”活动等途径加强村民关于三农法律知识的学习。农村的图书室是农村的重要文化设施,也是农民学法的好场所。农村图书室应有一定数量的法律藏书,特别是涉及三农的法律书籍。订阅一些法制报刊,建立定期开放和图书借阅制度,配备负责任的图书管理员,为农民学法提供服务,提高村民的法律意识。

    (二)规范农业行政执法的程序,培育农业农村执法的良好环境。近年来,我国制定出台了比较完善的涉农法律法规,内容涵盖农业、农村、农民的各个方面。但从陇南山区的执法现实来看,并没有将这些法律落到实处,严重制约了该地区农村经济的可持续发展。分析这些涉农法律没有严格执行的原因发现,相关的行政执法人员文化素质较低,法律知识欠缺,是其重要的原因。因此,提高基层行政管理人员的理论修养,强化法律知识学习,尤其是三农法律法规,是规范农业行政执法程序的关键因素。其次,建立健全规范的农业执法机制,为农业农村的依法行政提供科学的制度保障。再次,必须重视法律大环境的培养,坚定不移的树立起依法治农观念,培育农业农村执法的良好环境。

    (三)建立健全森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营制度。为了深入贯彻《物权法》的“公示公信”原则,关于农村家庭承租零散森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的,国家和地方政府应当制定规范、统一的审批程序和许可书,通过农业行政执法的程序规范充分保护农民的承包经营权利,同时达到限制公权力滥用的作用。完善森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营制度,对于陇南山区来说,意义非常重大。这样可以调动该地区农民维护生态植被的积极性,为当地的生态文明建设做出更大的贡献。

    (四)完善农地法律法规,形成农村家庭人口数量的变化与土地面积的变动协调发展的机制。我国《农村土地承包经营法》第26、27、28、29、30、31条规定了农村土地承包经营家庭人口的数量变化后,关于承包土地的调整情况。从该法对农村家庭人口数量的变化与土地面积的变动作用来看,该法关于承包土地的调整不够科学合理,土地面积的变动调整远远不能适应农村家庭人口数量的变化,再加之该法的实际执行力不足,导致人口数量与土地失衡现象严重。因此,完善农村土地法律法规,鼓励地方出台更加科学合理的地方性法规、政府规章以及其他规范性文件,形成农村家庭人口数量的变化与土地面积的变动协调发展的机制,是完善农村土地制度的必然路径。

    (五)通过土地整治,依据法律制定新增减土地的确权登记制度。在陇南山区可以明显看到,许多土地是土地承包到户后,村民自发开垦的荒山荒坡。据了解,这些新增土地至今没有进行统计与确权登记,该地区农村土地的规划都是在原来土地承包到户时的统计数据为依据的,没有全面规整增加耕地的绝对量与相对量。为了彻底的从法律的意义上保护国家和农村集体经济组织对土地的所有权和农村家庭的承包经营权,通过土地整治,依据法律制定新增减土地的确权登记制度。

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1 制定和完善法律制度,强化法律保障是建设社会主义新农村的前提

有法可依是社会主义法制的前提。建设社会主义新农村必须依法进行,把保障农民利益的相关制度用法的形式确定下来,是依法推进社会主义新农村建设必然要求。尽管宪法和法律对公民的权利和利益作了许多规定,但是在具体的法律制度方面,尤其是涉及农民切身利益法律制度方面还需大力加强。我国农业法最近的一次修改是在2002年,但是2004年以来,中共中央、国务院关于支持农业、保护农业的政策的基本方针已经发生了变化,最近,温家宝总理又提出了“工业反哺农业、城市支持农村”要求,根据近三年的中央“一号文件”,我认为应该进一步完善我国农业立法。首先,要完善我国农业投资法律制度,明确确立各级人民政府在农业投资方面的责任权限,以及农业投资每一年占财政收入的比例、投资的预算、投资的程序和投资的监督问题。要按照世贸组织农业规则的有关规定,建立我国农业补贴方面的制度,依法支持农业生产。在世界上基本上每一个发达国家都有一些详尽的关于农业补贴方面的规定,WTO的规则在这方面也有相应的规定,就我国来看,我们在近几年已经搞了三种农业补贴了,一种是关于种粮补贴,第二种是粮种补贴,第三种是购置农机具的补贴。但这些补贴仅仅体现在国家政策的层面上,为了防止政策在贯彻执行过程中的随意性,应该将其上升为法律层面,加紧制定我国对农业补贴方面的法律法规,明确界定国家农业补贴的范围、程序和标准,以及对农业补贴的监督等内容。比如说在2002年美国在农业安全和农村投资法中规定了三种补贴方式,一种是直接投入、直接支持;第二种是反周期农业补贴,主要是从价值方面的补贴;第三种是信贷方面的补贴制度。其次,农村基层组织建设,农民的生产经营、文化卫生、教育科技的建设都需要一个好的法制环境。比如在村庄规划、村庄建设方面,也应当有相关的法律规定。如陕西省人大在2005年11月通过了陕西省农村村庄规划建设条例,这在全国是第一家,今年3月该条例正式实施,这对新农村建设提供了依据。相信在条例实施后,对陕西的农村规划工作会有一个很好的推进。第三,要坚持依法建制、以制治村、健全完善村民自治章程和村规民约,把农村财务、土地承包、村办企业、计划生育、社会治安、宅基地划分等农村经济和社会各项事务全部纳入依法管理的轨道。

2 加强农村法制宣传教育,提高农民法律意识是依法推进新农村建设的基础

由于经济文化发展的不平衡性,广大农民甚至一些基层干部的法律知识匮乏、法律意识淡薄、法律觉悟偏低,农村存在着许多问题,一些地方的盗窃、抢劫、杀人、放火、伤害等刑事案件比较突出,不安定的因素仍然存在,由土地承包、园林承包、农民负担、村委会直选,以及婚恋、家庭、债务、宅基地纠纷等引发的人民内部矛盾时有发生,邪教、非法宗教活动也不容忽视,已经成为制约社会主义新农村建设稳步推进的瓶颈。加强法制宣传,提高农民法制意识已经成为我们面临的刻不容缓的重要任务。

党中央、国务院发布的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中,明确提出要“加强农村法制建设,深入开展农村普法教育,增强农民的法制观念,提高农民依法行使权利和履行义务的自觉性”。将农村普法教育作为推进社会主义新农村建设的重大措施加以提出,为深入开展农村普法教育工作指明了方向。首先要抓好村级干部的法制教育。通过举办村两委干部四化建设培训班等各种形式,有组织地开展学习教育活动,以有效增强村级干部队伍的法制意识,提高民主管理和依法办事的水平。其次,要着力营造广大群众学法、用法的浓厚氛围,按照与阶段性中心工作相结合,与专项工作相结合、与村民的生产生活需要相结合的原则,采取村民夜校、集体咨询、征订普法教材,开展法律知识竞赛,联户组织送法上门、电视、广播专栏以案说法等灵活形式,有计划、有重点、有目标地开展群众性法制宣传教育,使广大群众在学法中守法用法护法。第三,有针对性的加大农村普法工作力度,充分运用现代传媒、农村法制夜校,“148”法律服务专线、法制文艺等形式进行普法宣传使广大群众学会运用法律手段维护自己的合法权利。

3 加强法制建设,是化解各种矛盾,推动新农村建设的重要保障