社会救济制度大全11篇

社会救济制度篇（1）

【作者简介】黄中显，广西民族大学副教授，法学博士，硕士生导师，广西 南宁 530006

【中图分类号】C913.7；C91 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4434（2014）01-0125-04

在法律制度构建路径选择上，一个国家现有的社会资本结构决定了制度构建所能凭赖的资源。当前，因民事赔偿数额过大等而导致环境侵害事件中受害者难以获得充分救济，已成为环境法治的重大问题。如何通过环境责任保险等社会化救济方式满足现实社会对法律制度的诉求，成为学界和实务界共同的话题。需要强调的是，我国环境侵害救济社会化制度的构建，不能脱离实际，而应根据我国的现实情况，契合我国现有社会资本结构。

一、可供选择的环境侵害救济社会化实现路径梳理

关于我国应该采用何种环境侵害救济社会化路径。不同的学者给出了不同的方案。有的学者认为，应该通过构建环境侵权损害填补综合机制，包括责任保险制度、公积金制度、行政补偿制度和社会安全体制。有的学者认为，应该通过构建与民法侵权法救济方式相对的社会保障制度来实现社会救济。包括社会保险、工伤保险、责任保险等。有的学者认为应该通过构建“公法性”的社会化保障，如社会保险、行政补偿、国家给付等。

学者们都在“社会化”意义探讨了这些制度。对于制度整体构建的正当性和合理性，学者们是一致认同的。但对于制度体系构建分歧很大。这很大程度上源于研究视角不同：如主张“损害填补综合协调机制”观点的学者，着重从损害填补角度出发，认为只要是区分于个体责任机制的、有助于受害者损害填补的都是社会赔偿机制；从与民事侵权责任区分角度出发，有的学者认为环境侵害救济社会化制度就是社会保障；而有的学者强调，环境侵害社会化救济制度是与私法相对的公法制度，把社会化等同于公法化。

针对中国环境侵害救济社会化问题，学者们开出的“处方”都具有一定的价值。不妨先将学者们列举的不同制度路径进行归纳，再结合一定标准进行甄别和选择。通过文献分析和总结得知，学者们所论及的环境侵害救济社会化制度主要包括环境责任保险、财务保证、提存金制度、公积金制度、第三人财务保证、环境押金、行政补偿制度、社会保障制度、公共补偿制度、国家给付、责任集中制度等十多种类型。以法律责任承担主体为标准，可以将其归纳为四种类型：1.以保险公司为主的法律责任主体，主要指环境责任保险；2.以生产企业与第三方为责任主体，主要指担保金与互助金，具体包括提存金制度、公基金制度、第三人财务保证、环境押金、企业互助基金，等等；3.以国家与政府为责任主体，主要指国家救济，具体包括行政补偿、国家给付、责任集中等等；4.以社会特定公益机构为责任主体，主要指公共补偿、社会保障。这些制度的制度功能共性就是把本应由环境侵侵害者单独承担的环境侵害损害赔偿、补偿责任或者环境损害救济责任转由第三方责任主体（国家、社会、企业或者社会上多数人）来承担或者先行承担。

二、我国环境侵害救济社会化的路径依赖：社会资本视角

林南认为，社会资本是“投资在社会关系中并希望在市场上得到回报的一种资源，是一种镶嵌在社会结构之中并且可以通过有目的的行动来获得或流动的资源。”社会资本理论强调，法律制度构建必须具有可供借用的社会资源，否则制度的运行效率必然大打折扣，甚至形同虚设。在法律制度的供给上，权力集中可以减少决策成本，但决策执行成本会很高；相反，民主决策成本较高，但政策的执行成本较低。

良性的社会资本有利于具有降低制度执行成本，是制度运行的推进剂和社会冲突的剂。以此而言，环境侵害救济社会化制度的构建要尽可能契合一个国家现有社会资本的存量和质量。环境侵害救济社会化进程是社会组织参与环境公共事务的重要渠道，是环境民主原则的重要体现。从社会资本角度出发，需要国家和社会相对分离、社会组织较高的公共事物治理参与意识、良好的生态文化意识和企业社会责任感、社会存在信任基础。而实际上，我国赖以构建环境侵害救济社会化制度的社会资本存在重大缺陷，具体表现在：一是我国正处于社会转型期，国家与社会边界模糊，国家不当干预社会的现象仍很常见。政府公共权力过于膨胀，在运行过程中容易出现异化状态，而这种异化既表现为公共权力丧失公共性而在某种程度上沦为地方政府谋取私人利益的工具之外，还表现为公共权力对公民和组织权利的不当干预。二是我国社会转型期利益冲突胜于协调、竞争胜于合作。我国目前社会和经济结构决定了在一定时期之内经济增长必然是建立在依赖自然资源高消耗而非高效率利用的基础上以及个体财富积累建立在环境资源不平衡利用基础上，社会利益分化、冲突严重。在这场社会资源、自然资源和环境资源利益博弈进程中，区域性、结构性和异质性的社会分化得到强化，并积蓄了社会风险。三是我国企业机会主义行为严重。企业和公民之间环境信息严重不对称，政府部门对其环境风险行为缺乏系统和有效的治理机制，这为生产企业的机会主义行为提供了温床，而相应的收益则强化了其机会主义动机，因此我国的企业存在较强的环境侵害机会主义倾向。四是我国社会环境意识不高，我国公民环境意识淡漠。这使得公民在企业非法进行环境侵害时无法意识到自身环境权益的存在，也缺乏维护环境安全的必要社会责任感。社会生态意识的薄弱。难以在社会中形成一种推动环境侵害救济社会化进程的整体性力量，也难以对国家社会化制度供给形成一种持续的社会压力。五是我国社会组织成长缓慢，缺乏法律主体意识，对环境公共事务参与缺乏热情和动力。甚至于对于自身权益维护也是在迫不得已的情形下才采取相应的法律行动。我们的环境评价参与制度、环境听证制度等制度运行的形式化、表面化和“组织缺位”的局面就是一个很好的例证。六是在很长一段时间内，国家公共权力仍是推动我国环境法律制度形成的主导性力量。在法律制度的供给上，存在强制性制度供给和诱致性制度供给两种基本模式。前者强调国家对法律制度供给的推动作用；后者强调制度供给源于社会内在需求。在现有社会条件下，强制性制度供给在我国具有主导性地位，法律制度的运行成本高。这种制度供给的路径对环境社会化制度的选择具有决定性的影响。强制性制度供给模式难以收集、反映社会的真实需求。在这种制度供给模式下，很难形成可以反映社会偏好的公共选择机制。

我国上述社会资本存量状况决定了环境侵害救济社会自主性必然受到遏制，也决定了环境侵害救济社会化制度建构路径的特殊性。一个国家能在何种程度上、通过何种路径来吸纳社会力量对环境公共事务的参与合作，取决于一个国家的社会资本结构。我国的环境侵害就救济社会化进程主要表现为国家在环境治理过程中对社会力量的吸收和整合，以国家为主导来推行环境侵害救济社会化的制度实践。当然，制度构建与社会资本之间也是一个互相构建的过程。

三、我国的环境侵害救济社会化基本制度路径选择

制度选择和制度构建要契合社会资本状态，也要符合环境侵害救济社会化内在诉求，这有助于提升环境风险治理能力。上述学者们所开出的关于环境侵害救济社会化意义上“药方”。并非都是良方，一些制度建议不切合实际，一些建议不符合环境侵害救济社会化的内在诉求。

（一）关于行政补偿与公共补偿制度

在环境侵害救济社会化方面，政府作为第三方补偿主体的制度路径备受争议。有的学者认为此种方式应为“行政补偿”。以行政手段介入环境侵害损害的赔偿。有的学者认为应采用“公共补偿”而非“行政补偿”。行政救济主体是行政机构，而社会化救济的责任主体是社会公益性机构。这些争论源于学者对行政补偿、救济社会化认识不同。其中分歧来自对日本《公害健康受害补偿法》中的“补偿”性质理解的差异，有的认为它是“公共补偿”，有的认为它属于“行政补偿”。

不同学者对于行政补偿的观点是有差异的。对于补偿主体必定是行政机关或者行政授权机构这一点，学者们并无分歧，但有的学者强调补偿的原因行为是行政机关合法行为。而有的学者认为小应限于行政机关行为，而应扩展为“因行政机关合法行使公权力、公权力的附随效果或公法无因管理等，使行政相对人因公共利益而遭受个人权益损，大”情形。其实此类争议并无本质矛盾，只是在广义还是狭义意义上采用而已。对这个问题的回答，需要回到行政补偿背后的动因。本文认为，在行政补偿所依托的众多理论解释中，“特别牺牲说”最具说服力：一方面，该理论较好地说明了行政补偿不是因为国家合法的行政行为损害而给予补偿，而是国家为了维护和促进公共利益限制或侵害个人权利导致个体的特别牺牲；另一方面，该理论指出补偿目的不在于填补而在于在于平衡公共利益与个人利益。于此，本文认为，环境侵害有时不是谁对谁错的问题，而是谁应做出适当牺牲。行政补偿应该从广义内涵加以理解。正如有学者指出，行政补偿应该包括环境民事侵害行政补偿和环境行政侵害行政补偿。日本的《公害健康受害补偿法》的公共补偿实际上具有行政补偿性质，根据该法成立的专门补偿机构――补偿管理委员会址行政机构，拥有环境税征收权。

由此可见，行政补偿和公共补偿是不同的制度构建路径，问题是何者更符合我国的现实需要而已。理论上，公共补偿路径无疑更能体现社会力量对环境公共事务的参与，但在现有社会资本结构状态下，其制度构建涉及的非行政性公共补偿机构面临资金来源、运作模式及机构独立性等问题

同时，传统行政补偿与社会化理念内核有某种程度的冲突。传统行政补偿采用的是行政法救济程序，存在政治敏感性、补偿程序复杂、补偿标准悱科学化和理性化、行政权力异化、资金来源单一等问题。

（二）关于社会保障制度

我国的社会保障主要包括社会救助、社会保险、社会福利三种的基本类型。出于对民事个体救济的扬弃，不少学者从社会化理念出发建议在环境侵害救济社会化中构建社会保障制度。本文认为，社会保障制度不适合作为环境侵害救济社会化的基本制度选择。主要理由如下：

1.社会保障和救济社会化的价值取向不同。社会保障价值取向是社会成员基本生存保障，所要体现的是人道主义精神。环境侵害救济社会化所要实现的不仅在于人道主义精神，还有法律责任分配。比如，社会保障制度中不追究侵害人的民事侵权责任，而救济社会化保留对侵权人或者责任人的环境侵害责任的追索权。

2.社会保障和救济社会化社会功能不同。社会保障在功能上倾向于保证受害者基本的生活保障，体现了一个国家的基本福利。环境侵害救济社会化不但要实现对受害人的损害救济，还要实现环境风险的国家与社会的共同治理。这种共同治理体现为国家与社会之间的合作，因此，救济主体通常为社会组织。而社会保障救济主体往往是国家。

3.通过社会保障分散环境风险的作用有限。有的学者建议以社会保障中的社会保险来实现环境风险分配。社会保险主要包括失业保险、医疗保险和养老保险。与其说他们具有分散风险功能，不如说是一种福利保障。如社会保险中的医疗保险更多是作为社会福利。在风险类型方面，社会保险所体现的风险是个体性风险。具有可预期性。而环境侵害主要是群体害事件，损失支付面额远高于社会保险。

（三）关于财务担保制度

对于财务担保制度，学者们有不同的理解。有的学者认为，财务保证或者担保主要是指由潜在的环境侵权责任人提供一定的资金专门用于对受害人进行及时、有效的救助制度，如提存金制度和企业互助基金制度等。有的学者认为应该称之为“财务保证制度”，它是指就是环境侵权人之外的机构或部门，管理由潜在的环境责任人提供的专门资金，对环境侵权损害的受害人进行及时、有效地赔偿，基本模式包括提存金、公积金和第三人财务保证。

从法律性质上看，财务担保或者保证属于债的担保形态。“财务担保”或者“财务保证”也只是称谓不同，两者外延上主要指提存金、公基金和第三人（主要是政府或者金融机构），都是因“第三人”介人使得法律主体履行能力得到提升，并使得法律关系具有社会化特性。因此，理论上将之作为环境侵害救济社会化路径并没有逻辑障碍，实践上，西方国家也有成功的运作经验。但本文认为，财务担保制度是一个总括性机制，具有多元化的路径，因此，应区分不同制度类型来分析。总体而言，不宜采用强制性或者由政府推动的办法，至于企业之间出于自愿而达成的担保，法律则应该鼓励。主要理由是：首先，西方国家采用财务担保制度的前提是市场经济发展深入、企业社会责任严格、社会合作意识强，而在我国，市场发展不成熟、企业刚进入平稳发展期。虽说不能再以牺牲环境为代价来发展经济，但是，经济和环境之间的张力比西方国家要大得多。对企业科以财务担保的强制要求不免给企业过大的经济压力。其次，西方国家采用财务担保制度另一个前提是金融市场发达、金融业务成熟、担保机构多元。财务担保是市场经济组织之间基于博弈共赢的合作关系。以此而言，我国并没有这种机制设立和运行的外部条件。最后，政府进行财务担保在我国并不可行。有的学者以德国、美国等国家为例，作为在财务担保中政府可以作为担保机构的实证论据。但不容忽视的是，德国、美国等这些国家是建立在联邦制基础上，州与联邦政府高度分权，中央和地方财政关联度不高，政府担保主要指的是地方政府担保。我国的地方政府自不大。如果允许地方政府对企业的环境风险行为进行财务担保，那么，可以预见的是，这可能将成为一种新生的公共资源形态而引发新一轮的寻租行动。

社会救济制度篇（2）

新中国成立初期，针对城市大量流落街头的难民、灾民、无业人员等贫困人口，政务院于1949年12月了《关于生产救灾的指示》，1950年6月政务院又了《关于救济失业工人的指示》，同年7月劳动部了《救济失业工人暂行办法》。与此同时，党和政府拨出大量粮食和经费，对不同情况的人员给予不同的救济。1952年全国152个城市经常得到救济的有120余万人，冬季期间达到150余万人，占到各个城市人口的20%-40%.从1953年到1957年国家支付城市社会救济费1亿多元，救济了1000多万人。在农村，1950年到1954年国家发放10亿元的救灾救济款以及大量的救济物资，救济灾民和孤老病残人员。[1]

1956年，我国开始进入全面建设社会主义时期以后，在城市形成了就业与保障一体化的保障制度，农村生活困难的农民由生产队给予补助。在这个时期，社会救济主要面向城乡没有劳动能力、没有收入来源、没有法定赡养人或抚养人的社会成员，社会救济费由国家承担。1961年到1963年三年困难时期，城市得到救济的人口分别为51.7万人次、266.8万人次、322.5万人次。1960年到1963年，国家拨付农村社会救济款和灾民生活救济款23亿元，超过以往10年的总和。1956年一届人大三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，规定对无依无靠的孤老病残社员实行“五保”（即保吃、保穿、保烧、保教、保葬）供养，1958年，全国农村享受“五保”待遇的有519万人。“”十年期间，国家为农村灾民拨付了30多亿元的生活救济费。[2]

改革开放以来，社会救济工作主要是多次调整了城市社会救济对象的救济标准，由1979年的平均每人75元增加到1989年的平均每人273元；农村在实行了联产承包责任制以后，国家加大了对农村社会救济的投入，1978年国家用于“五保”户的救济金2309万元，占国家拨付的农村社会救济费10%，1994年为“五保”户拨付救济金7554万元，占国家拨付农村社会救济费的27%；1979年到1994年的15年间，国家和集体用于农村社会救济和补助的资金共70余亿元，灾民生活救济费170余亿元；[3]在这个时期，社会救济改革最有成效的是在农村开展扶贫工作，20世纪70年代末，我国的贫困人口有2.5亿，1982年民政部等9部委联合下发《关于认真做好扶助农村贫困户的通知》后，扶贫工作在我国农村全面展开，1994年国务院又部署实施《国家八七扶贫攻坚计划》，到1998年就下降到4200万。[4]

可以看出，传统社会救济制度的适用对象主要是：（1）“三无”（无法定赡养人或抚养人、无劳动能力、无可靠生活来源）孤老残幼，他们是长期的救济对象，政府要为他们解决衣食住医教等个方面的生活问题，在城镇，为他们建立了福利院、托老所、精神病院等福利机构，在农村，主要是建立了敬老院，1994年全国孤老残幼有330万人，提供救济款13.6亿元，其中政府提供了1.88亿元；（2）灾民，城镇或农村居民因遭受自然灾害而使财产和收成受到巨大损失的人们，灾情主要发生在农村，因而灾民主要集中在农村，国家将70%左右的救灾款用于解决灾民的吃饭问题，10%左右用于衣被救济，25%左右用于修建房补贴，5%左右用于防疫治病，1994年救济灾民8228万人，国家拨付救济款18亿元；（3）社会上的生活困难者，他们因各种原因（因家庭成员生病、家庭人口多劳动力少、失去工作机会等）陷入贫困，他们中的一部分是暂时困难者，另一部分则是长年困难者，因此对前者实行临时救济，对后者则实行定期定量救济，1999年全国社会救济人数达5290余万人次。[5]

（二）传统社会救济制度改革的社会背景

以市场经济为取向的经济体制改革，给中国城乡带来了许多新的经济和社会问题，比较明显的一个问题是，经济体制改革和经济结构调整在城镇产生了一大批新的贫困人口。新的贫困人口的产生源于：

首先，下岗和失业人员增加。在国有企业改革的过程中，大量职工被裁减下来，他们由于失去了工作岗位，而沦为城镇贫困人口。到1999年底，下岗职工和失业者约有1600万人，10%的下岗职工不能或不能足额领到基本生活费；由于失业保险金储备不足，也不能如数支付失业者和从再就业服务中心转入失业保险人员的失业保险金，因此生活失去了保障。

其次，退休人员不能足额按时领到养老金，医疗费也不能报销。由于企业效益不佳，拖欠和减发离退休人员的离退休金比较普遍。到1998年5月，拖欠养老金总计87亿元，涉及356万人。国有企业人均退休金低于400元的有18个省区，涉及1088余万人。全国约有2/5的退休人员处于低收入水平，有500万退休职工生活非常困难。[6]由于企业经济效益差，职工看病医疗费不能报销，1999年仅上海市职工手中的医疗单据就数以亿计，其他地区的情况就可想而知。

第三，多数非国有制企业职工没有参加社会保险，在遭遇失业、生病、工伤事故、老年等生活风险时，就会陷入困境。据统计，到1997年底，全国城镇各种从业人员有20207万，参加失业保险的只有41%，几乎都是国有企业职工，而非国有企业职工、农民合同制职工以及个体劳动者大多没有参加。[7]

第四，贫富差距拉大，突显出贫困问题。新时期贫富差距越来越大是由于不同行业之间的收入差距、不同性质企业之间的收入差距以及人们工资以外的灰色收入差距而造成的一部分人的收入在提高，而一部分人的收入在下降的状况。调查数据表明，到1999年6月底，拥有金融资产量最多的20%城市家庭，占城市居民金融资产量的55.4%，而20%低收入家庭仅拥有1.5%，前者为后者的34倍。[8]

以上新产生的贫困人口使贫困人口的数量急剧上升，同时又由于国家经济实力等原因，只能为那些特困户而不能为所有贫困人口提供有效的救济。统计表明，1993年全国贫困救济对象（不含灾民）为8480万人，实际只救济3101万人，占36.6%；1994年全国贫苦救济对象为8785万人，实际只救济3122万人，占35.5%.这些数据表明，全国60%以上的贫困人口得不到社会救济。这时，不仅社会救济面窄，而且救济标准偏低，1993年财政支付社会救济金37950万元，人均12元；1994年财政支付社会救济金42432万元，人均13.6元。[9]如此庞大的贫困人口，必然对中国的经济发展和社会稳定产生重大影响。社会救济工作面临新的问题，必须尽快改革传统社会救济制度，建立新的适应新形势的社会救济制度。

（三）我国城市居民最低生活保障制度的建立

1993年6月，在国家还没有统一政策的情况下，上海市率先建立城市居民最低生活保障线制度，并且取得了较好的效果。之后，沿海开放城市逐步建立了这一制度，到1995年全国有12个城市建立了居民最低生活保障制度。在1996年民政厅局长会议的推动下，到了1997年全国就有206个城市建立了这项制度。1997年8月，国务院颁发了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求到1999年底，全国所有城市和县政府所在的镇都要建立这项制度。到1999年9月，全国668个城市和1638个县政府所在镇建立了城市居民最低生活保障制度。到10月底，最低生活保障对象为282万人，其中传统民政对象（“三无”人员）占21%，新增对象（在职、下岗、失业、离退休人员）占79%.[10]

在总结各地经验的基础上，1999年9月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，使城市居民最低生活保障工作的法制化管理向前迈进了一大步。条例的主要内容是：（1）保障范围。具有社会救济性质的最低生活保障制度与社会保险不同，它提供的待遇以申请人存在困难的生活状况为前提，此外，最低生活保障待遇是在申请人利用了所有能够满足其最基本的生活需求的可能以后才可以提供的。[11]所以，条例规定，持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利；对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、抚养人或扶养人的城市居民批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受；对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。条例实施一年之后，全国享受最低生活保障待遇的人数达到382万，其中传统民政救济对象占15%，在职、下岗、失业、离退休等人员中困难家庭占85%.[12]

（2）保障标准。条例规定，城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤费用以及未成年人的义务教育费用确定。各地根据当地经济发展水平，确定最低生活保障金标准，目前全国最低生活保障金最高的为319元，最低的为78元，基本能够维持居民的最低生活需求。[13]

（3）保障资金的来源。条例规定，城市居民最低生活保障制度所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。还规定，国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障制度提供捐款、资助；所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。这些规定虽然表明最低生活保障资金来源于财政和社会捐赠两个渠道，但是地方政府依然是资金的主要责任者。2000年各级财政投入最低生活保障资金达29.6亿元，其中中央财政投入8亿元，地方财政21.6亿元，而社会捐赠数额微不足道，尽管如此，也体现出社会力量在援助贫困人口方面的责任感和积极性。[14]

城市居民最低生活保障制度为城市贫困人口提供了最基本的生活保障，它实施3年以来，在促进经济发展、维护社会稳定方面，发挥了积极的作用。尤其是在我国社会保险制度不健全的情况下，最低生活保障制度极好地发挥了它作为“兜底工程”的功能，将绝大多数由于各种原因，特别是由于经济结构调整、产业结构调整而下岗失业人员保护了起来，为国家营造了安定的国内建设环境，保障社会转型顺利进行。

（四）进一步完善我国社会救济制度

为摸清全国最低生活保障制度实施情况，民政部于2000年7-9月进行了一次全面的调查，调查结果表明，我国的最低生活保障制度还存在以下问题：

1.覆盖范围有限。没有按条例规定将符合条件的贫困人口纳入保障范围是最低生活保障制度实施过程中最大的问题。统计表明，目前我国城市的贫困人口在1500万-1800万之间，能够享受最低生活保障待遇的只有450余万人，覆盖面只有25%-30%.[15]不能获得最低生活保障的企业职工主要有：全国应享受低保待遇的329万集体企业职工中，有230万人未享受到待遇；在地方的中央直属企业的低保对象有98万人，其中的80万人没有从当地政府获得待遇；分布在各地的因资源枯竭而关闭破产的362个企业（主要是有色金属、核工业矿、煤矿）还没有开始实施低保，这些企业应享受低保待遇的职工有57万余人；国有企业677万下岗职工中，有60万人没有领到再就业服务中心发放的基本生活费。[16]

2.保障标准偏低。由于地方财政吃紧，所以不可能按照当地最低生活标准确定和发放最低生活保障费，而是根据可能提供的资金额确定发放标准，结果标准普遍偏低，难以维持低保对象的基本生活需求。据调查，1998年，上海市贫困家庭人均月收入仅为当地社会人均月收入的31%；就是在1999年最低生活保障标准上调30%以后，武汉和天津的贫困家庭人均月收入才是当地社会人均月收入的21%，如此低的收入只够维持最低的生活需求，他们买最便宜的蔬菜，甚至一个星期只能吃到一次肉或根本吃不到肉。在上海市，衣服靠亲友赠送的占34%，家庭成员生病不去医院诊治的占50%.[17]上海低保对象的生活是这样的状况，其他地区的情况就可想而知了。

3.资金缺口较大。各地虽然按照条例的规定将最低生活保障资金纳入了财政预算，但实际上最低生活保障资金十分有限。筹集不到足额低保资金的原因主要是：大部分地区由于受传统社会救济观念的影响，将低保对象限定在特困人口上，对最低生活保障重视不够、支持不力；地方政府不愿意承担中央和省属企业低保对象的保障金；由于多数地方财政困难，有的仅是吃饭财政，有的甚至拖欠机关工作人员的工资，无力筹集低保资金。尽管从1999年下半年起，中央加大了对部分省份低保资金的补贴，但是实际需要的资金仍然是已落实资金的6倍，缺口还是非常大的。另外，中央提高最低生活保障标准以后，新增了许多保障对象，进一步扩大了资金缺口。例如，吉林省1999年提标以前低保对象约66000人。提标以后增加了67000余人，按人均138元计算，每月需保障资金1841万元，如数筹集所需资金是不可能的。[18]

4.相关制度实施不力造成的贫困问题，低保也无能为力。按照条例的规定，只有在人们领取了失业保险金、离退休金、工资和下岗职工的基本生活费后，家庭人均收入仍低于最低生活保障线的，才给予差额补贴。但是，在部分地区由于人们不能或不能足额及时领到以上各项费用，地方财力又十分有限，决不可能把他们纳入最低生活保障范围，使得他们成为生活没有保障的最困难的群体。要将以上这些人纳入最低生活保障范围，不解决低保资金的来源问题几乎是不可能的，而不将这些生活没有着落的人纳入低保范围，他们将成为社会的不安定因素。

最低生活保障制度是为城市居民设置的最后一道“安全网”，应当将所有不能或不能足够从其他保障中获得待遇的人保护起来，所以这道防线对于经济发展、社会稳定，尤其是我国目前的经济体制改革意义重大，不能轻视。针对我国低保中存在的以上问题，今后应从以下几个方面对制度加以完善。

1.扩大低保的覆盖范围。逐步将社会救济的对象是“三无”人员的认识和做法转向条例规定的共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的人身上。在这里，标准只有一个，即家庭人均收入低于最低生活保障标准，而不问是在什么性质的企业工作，是否在职等因素。

2.适当提高待遇标准。调整的原则应是，最低生活保障标准应随物价指数的上升和职工工资的提高而相应增加，使这些贫困人口不因物价的上涨或在职人员工资的增加生活受到影响，使他们也能够分享到经济发展和社会进步的成果。

3.各级财政要加大对最低生活保障的资金投入。比较充足的资金是最低生活保障制度得以切实实施的物质保障，以上各种问题，主要出在地方财政不足上，所以，合理确定各级财政在最低生活保障资金筹集上分担的份额，才能建立稳定可靠的资金筹措机制。2000年以来，国务院下发了几个文件，规定财政确有困难的地区，中央财政要酌情给予支持，成为解决最低生活保障资金不足的政策保障。但是，地方仍是低保资金主要提供者，应多渠道、多层次设法筹集低保资金，最大限度地满足为低保对象提供待遇对于资金的需要。

4.做好三条保障线的衔接工作。要切实按照劳动和社会保障部、民政部、财政部《关于做好国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障制度衔接工作的通知》要求，做好三条保障线的衔接工作。首先，要让有资格领取基本生活保障费和失业保险金的人员能够从再就业服务中心和失业保险机构获得待遇，而不能将这些人员甩给本来就不堪重负的最低生活保障领域。对于确实无力支付基本生活保障和失业保险金而使下岗职工和失业者生活失去保障的，民政部门可采取应急措施，提供临时救济。总之，要使最低生活保障制度成为真正的一人不漏的“兜底”工程。

注释：

[1]多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第54-55页。

[2]同上，第56-57页。

[3]同上，59页。

[4]史探径主编：《社会保障法研究》，法律出版社2000年版，第339页。

[5]多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第61-62页；郑功成等：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版，第214页。

[6]赵忆宁、郭远发：《中国应对‘白潮’》，《了望》2000年第45期。转引自多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第70页。

[7]顾卫临：《谁来为高额医疗费用‘买单’》，《了望》1999年第46期。转引自多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第73页。

[8]《中国新闻报》2000年8月5日。转引自多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第74页；

[9]多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第80-81页。

[10]郑功成等：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版，第222页。

[11][法]让-雅克·迪贝卢：《社会保障法》，法律出版社2002年版，第210页。

[12]时正新主编：《中国社会福利与社会进步报告（2001）》，社会科学文献出版社2001年版，第77页。

[13]同上。

[14]多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第154页。

[15]多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第204页。

社会救济制度篇（3）

新中国成立初期，针对城市大量流落街头的难民、灾民、无业人员等贫困人口，政务院于1949年12月了《关于生产救灾的指示》，1950年6月政务院又了《关于救济失业工人的指示》，同年7月劳动部了《救济失业工人暂行办法》。与此同时，党和政府拨出大量粮食和经费，对不同情况的人员给予不同的救济。1952年全国152个城市经常得到救济的有120余万人，冬季期间达到150余万人，占到各个城市人口的20%-40%.从1953年到1957年国家支付城市社会救济费1亿多元，救济了1000多万人。在农村，1950年到1954年国家发放10亿元的救灾救济款以及大量的救济物资，救济灾民和孤老病残人员。[1]

1956年，我国开始进入全面建设社会主义时期以后，在城市形成了就业与保障一体化的保障制度，农村生活困难的农民由生产队给予补助。在这个时期，社会救济主要面向城乡没有劳动能力、没有收入来源、没有法定赡养人或抚养人的社会成员，社会救济费由国家承担。1961年到1963年三年困难时期，城市得到救济的人口分别为51.7万人次、266.8万人次、322.5万人次。1960年到1963年，国家拨付农村社会救济款和灾民生活救济款23亿元，超过以往10年的总和。1956年一届人大三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，规定对无依无靠的孤老病残社员实行“五保”（即保吃、保穿、保烧、保教、保葬）供养，1958年，全国农村享受“五保”待遇的有519万人。“”十年期间，国家为农村灾民拨付了30多亿元的生活救济费。[2]

改革开放以来，社会救济工作主要是多次调整了城市社会救济对象的救济标准，由1979年的平均每人75元增加到1989年的平均每人273元；农村在实行了联产承包责任制以后，国家加大了对农村社会救济的投入，1978年国家用于“五保”户的救济金2309万元，占国家拨付的农村社会救济费10%，1994年为“五保”户拨付救济金7554万元，占国家拨付农村社会救济费的27%；1979年到1994年的15年间，国家和集体用于农村社会救济和补助的资金共70余亿元，灾民生活救济费170余亿元；[3]在这个时期，社会救济改革最有成效的是在农村开展扶贫工作，20世纪70年代末，我国的贫困人口有2.5亿，1982年民政部等9部委联合下发《关于认真做好扶助农村贫困户的通知》后，扶贫工作在我国农村全面展开，1994年国务院又部署实施《国家八七扶贫攻坚计划》，到1998年就下降到4200万。[4]

可以看出，传统社会救济制度的适用对象主要是：（1）“三无”（无法定赡养人或抚养人、无劳动能力、无可靠生活来源）孤老残幼，他们是长期的救济对象，政府要为他们解决衣食住医教等个方面的生活问题，在城镇，为他们建立了福利院、托老所、精神病院等福利机构，在农村，主要是建立了敬老院， 1994年全国孤老残幼有330万人，提供救济款13.6亿元，其中政府提供了1.88亿元；（2）灾民，城镇或农村居民因遭受自然灾害而使财产和收成受到巨大损失的人们，灾情主要发生在农村，因而灾民主要集中在农村，国家将70%左右的救灾款用于解决灾民的吃饭问题，10%左右用于衣被救济，25%左右用于修建房补贴，5%左右用于防疫治病，1994年救济灾民8228万人，国家拨付救济款18亿元；（3）社会上的生活困难者，他们因各种原因（因家庭成员生病、家庭人口多劳动力少、失去工作机会等）陷入贫困，他们中的一部分是暂时困难者，另一部分则是长年困难者，因此对前者实行临时救济，对后者则实行定期定量救济，1999年全国社会救济人数达5290余万人次。[5]

（二）传统社会救济制度改革的社会背景

以市场经济为取向的经济体制改革，给中国城乡带来了许多新的经济和社会问题，比较明显的一个问题是，经济体制改革和经济结构调整在城镇产生了一大批新的贫困人口。新的贫困人口的产生源于：

首先，下岗和失业人员增加。在国有企业改革的过程中，大量职工被裁减下来，他们由于失去了工作岗位，而沦为城镇贫困人口。到1999年底，下岗职工和失业者约有1600万人，10%的下岗职工不能或不能足额领到基本生活费；由于失业保险金储备不足，也不能如数支付失业者和从再就业服务中心转入失业保险人员的失业保险金，因此生活失去了保障。

其次，退休人员不能足额按时领到养老金，医疗费也不能报销。由于企业效益不佳，拖欠和减发离退休人员的离退休金比较普遍。到1998年5月，拖欠养老金总计87亿元，涉及356万人。国有企业人均退休金低于400元的有18个省区，涉及1088余万人。全国约有2/5的退休人员处于低收入水平，有500万退休职工生活非常困难。[6]由于企业经济效益差，职工看病医疗费不能报销，1999年仅上海市职工手中的医疗单据就数以亿计，其他地区的情况就可想而知。

第三，多数非国有制企业职工没有参加社会保险，在遭遇失业、生病、工伤事故、老年等生活风险时，就会陷入困境。据统计，到1997年底，全国城镇各种从业人员有20207万，参加失业保险的只有41%，几乎都是国有企业职工，而非国有企业职工、农民合同制职工以及个体劳动者大多没有参加。[7]

第四，贫富差距拉大，突显出贫困问题。新时期贫富差距越来越大是由于不同行业之间的收入差距、不同性质企业之间的收入差距以及人

们工资以外的灰色收入差距而造成的一部分人的收入在提高，而一部分人的收入在下降的状况。调查数据表明，到1999年6月底，拥有金融资产量最多的20%城市家庭，占城市居民金融资产量的55.4%，而20%低收入家庭仅拥有1.5%，前者为后者的34倍。[8]

以上新产生的贫困人口使贫困人口的数量急剧上升，同时又由于国家经济实力等原因，只能为那些特困户而不能为所有贫困人口提供有效的救济。统计表明，1993年全国贫困救济对象（不含灾民）为8480万人，实际只救济3101万人，占36.6%；1994年全国贫苦救济对象为8785万人，实际只救济3122万人，占35.5%.这些数据表明，全国60%以上的贫困人口得不到社会救济。这时，不仅社会救济面窄，而且救济标准偏低，1993年财政支付社会救济金37950万元，人均12元；1994年财政支付社会救济金42432万元，人均13.6元。[9]如此庞大的贫困人口，必然对中国的经济发展和社会稳定产生重大影响。社会救济工作面临新的问题，必须尽快改革传统社会救济制度，建立新的适应新形势的社会救济制度。

（三）我国城市居民最低生活保障制度的建立

1993年6月，在国家还没有统一政策的情况下，上海市率先建立城市居民最低生活保障线制度，并且取得了较好的效果。之后，沿海开放城市逐步建立了这一制度，到1995年全国有12个城市建立了居民最低生活保障制度。在1996年民政厅局长会议的推动下，到了1997年全国就有206个城市建立了这项制度。1997年8月，国务院颁发了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求到1999年底，全国所有城市和县政府所在的镇都要建立这项制度。到1999年9月，全国668个城市和1638个县政府所在镇建立了城市居民最低生活保障制度。到10月底，最低生活保障对象为282万人，其中传统民政对象（“三无”人员）占21%，新增对象（在职、下岗、失业、离退休人员）占79%.[10]

在总结各地经验的基础上，1999年9月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，使城市居民最低生活保障工作的法制化管理向前迈进了一大步。条例的主要内容是：（1）保障范围。具有社会救济性质的最低生活保障制度与社会保险不同，它提供的待遇以申请人存在困难的生活状况为前提，此外，最低生活保障待遇是在申请人利用了所有能够满足其最基本的生活需求的可能以后才可以提供的。[11]所以，条例规定，持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利；对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、抚养人或扶养人的城市居民批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受；对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。条例实施一年之后，全国享受最低生活保障待遇的人数达到382万，其中传统民政救济对象占15%，在职、下岗、失业、离退休等人员中困难家庭占85%.[12]

（2）保障标准。条例规定，城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤费用以及未成年人的义务教育费用确定。各地根据当地经济发展水平，确定最低生活保障金标准，目前全国最低生活保障金最高的为319元，最低的为78元，基本能够维持居民的最低生活需求。[13]

（3）保障资金的来源。条例规定，城市居民最低生活保障制度所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。还规定，国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障制度提供捐款、资助；所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。这些规定虽然表明最低生活保障资金来源于财政和社会捐赠两个渠道，但是地方政府依然是资金的主要责任者。2000年各级财政投入最低生活保障资金达29.6亿元，其中中央财政投入8亿元，地方财政21.6亿元，而社会捐赠数额微不足道，尽管如此，也体现出社会力量在援助贫困人口方面的责任感和积极性。[14]

城市居民最低生活保障制度为城市贫困人口提供了最基本的生活保障，它实施3年以来，在促进经济发展、维护社会稳定方面，发挥了积极的作用。尤其是在我国社会保险制度不健全的情况下，最低生活保障制度极好地发挥了它作为“兜底工程”的功能，将绝大多数由于各种原因，特别是由于经济结构调整、产业结构调整而下岗失业人员保护了起来，为国家营造了安定的国内建设环境，保障社会转型顺利进行。

（四）进一步完善我国社会救济制度

为摸清全国最低生活保障制度实施情况，民政部于2000年7-9月进行了一次全面的调查，调查结果表明，我国的最低生活保障制度还存在以下问题：

1.覆盖范围有限。没有按条例规定将符合条件的贫困人口纳入保障范围是最低生活保障制度实施过程中最大的问题。统计表明，目前我国城市的贫困人口在1500万-1800万之间，能够享受最低生活保障待遇的只有450余万人，覆盖面只有25%-30%.[15]不能获得最低生活保障的企业职工主要有：全国应享受低保待遇的329万集体企业职工中，有230万人未享受到待遇；在地方的中央直属企业的低保对象有98万人，其中的80万人没有从当地政府获得待遇；分布在各地的因资源枯竭而关闭破产的362个企业（主要是有色金属、核工业矿、煤矿）还没有开始实施低保，这些企业应享受低保待遇的职工有57万余人；国有企业677万下岗职工中，有60万人没有领到再就业服务中心发放的基本生活费。[16]

2.保障标准偏低。由于地方财政吃紧，所以不可能按照当地最低生活标准确定和发放最低生活保障费，而是根据可能提供的资金额确定发放标准，结果标准普遍偏低，难以维持低保对象的基本生活需求。据调查，1998年，上海市贫困家庭人均月收入仅为当地社会人均月收入的31%；就是在1999年最低生活保障标准上调30%以后，武汉和天津的贫困家庭人均月收入才是当地社会人均月收入的21%，如此低的收入只够维持最低的生活需求，他们买最便宜的蔬菜，甚至一个星期只能吃到一次肉或根本吃不到肉。在上海市，衣服靠亲友赠送的占34%，家庭成员生病不去医院诊治的占50%.[17]上海低保对象的生活是这样的状况，其他地区的情况就可想而知了。

3.资金缺口较大。各地虽然按照条例的规定将最低生活保障资金纳入了财政预算，但实际上最低生活保障资金十分有限。筹集不到足额低保资金的原因主要是：大部分地区由于受传统社会救济观念的影响，将低保对象限定在特困人口上，对最低生活保障重视不够、支持不力；地方政府不愿意承担中央和省属企业低保对象的保障金；由于多数地方财政困难，有的仅是吃饭财政，有的甚至拖欠机关工作人员的工资，无力筹集低保资金。尽管从1999年下半年起，中央加大了对部分省份低保资金的补贴，但是实际需要的资金仍然是已落实资金的6倍，缺口还是非常

大的。另外，中央提高最低生活保障标准以后，新增了许多保障对象，进一步扩大了资金缺口。例如，吉林省1999年提标以前低保对象约66000人。提标以后增加了67000余人，按人均138元计算，每月需保障资金1841万元，如数筹集所需资金是不可能的。[18]

4.相关制度实施不力造成的贫困问题，低保也无能为力。按照条例的规定，只有在人们领取了失业保险金、离退休金、工资和下岗职工的基本生活费后，家庭人均收入仍低于最低生活保障线的，才给予差额补贴。但是，在部分地区由于人们不能或不能足额及时领到以上各项费用，地方财力又十分有限，决不可能把他们纳入最低生活保障范围，使得他们成为生活没有保障的最困难的群体。要将以上这些人纳入最低生活保障范围，不解决低保资金的来源问题几乎是不可能的，而不将这些生活没有着落的人纳入低保范围，他们将成为社会的不安定因素。

最低生活保障制度是为城市居民设置的最后一道“安全网”，应当将所有不能或不能足够从其他保障中获得待遇的人保护起来，所以这道防线对于经济发展、社会稳定，尤其是我国目前的经济体制改革意义重大，不能轻视。针对我国低保中存在的以上问题，今后应从以下几个方面对制度加以完善。

1.扩大低保的覆盖范围。逐步将社会救济的对象是“三无”人员的认识和做法转向条例规定的共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的人身上。在这里，标准只有一个，即家庭人均收入低于最低生活保障标准，而不问是在什么性质的企业工作，是否在职等因素。

2.适当提高待遇标准。调整的原则应是，最低生活保障标准应随物价指数的上升和职工工资的提高而相应增加，使这些贫困人口不因物价的上涨或在职人员工资的增加生活受到影响，使他们也能够分享到经济发展和社会进步的成果。

3.各级财政要加大对最低生活保障的资金投入。比较充足的资金是最低生活保障制度得以切实实施的物质保障，以上各种问题，主要出在地方财政不足上，所以，合理确定各级财政在最低生活保障资金筹集上分担的份额，才能建立稳定可靠的资金筹措机制。2000年以来，国务院下发了几个文件，规定财政确有困难的地区，中央财政要酌情给予支持，成为解决最低生活保障资金不足的政策保障。但是，地方仍是低保资金主要提供者，应多渠道、多层次设法筹集低保资金，最大限度地满足为低保对象提供待遇对于资金的需要。

4.做好三条保障线的衔接工作。要切实按照劳动和社会保障部、民政部、财政部《关于做好国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障制度衔接工作的通知》要求，做好三条保障线的衔接工作。首先，要让有资格领取基本生活保障费和失业保险金的人员能够从再就业服务中心和失业保险机构获得待遇，而不能将这些人员甩给本来就不堪重负的最低生活保障领域。对于确实无力支付基本生活保障和失业保险金而使下岗职工和失业者生活失去保障的，民政部门可采取应急措施，提供临时救济。总之，要使最低生活保障制度成为真正的一人不漏的“兜底”工程。

注释：

[1] 多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第54-55页。

[2] 同上，第56-57页。

[3] 同上，59页。

[4] 史探径主编：《社会保障法研究》，法律出版社2000年版，第339页。

[5] 多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第61-62页；郑功成等：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版，第214页。

[6] 赵忆宁、郭远发：《中国应对‘白潮’》，《了望》2000年第45期。转引自多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第70页。

[7] 顾卫临：《谁来为高额医疗费用‘买单’》，《了望》1999年第46期。转引自多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第73页。

[8]《中国新闻报》2000年8月5日。 转引自多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第74页；

[9] 多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第80-81页。

[10] 郑功成等：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版，第222页。

[11] [法]让-雅克·迪贝卢：《社会保障法》，法律出版社2002年版，第210页。

[12] 时正新主编：《中国社会福利与社会进步报告（2001） 》，社会科学文献出版社2001年版，第77页。

[13] 同上。

[14] 多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第154页。

[15] 多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第204页。

[16] 时正新主编：《中国社会福利与社会进步报告（2001） 》，社会科学文献出版社2001年版，第81-82页。

社会救济制度篇（4）

一、引言

福利经济学是一门研究如何增进社会福利的西方经济学分支，主要研究如何进行资源配置以提高效率、如何进行收入分配以实现公平以及如何进行集体选择以增进社会福利。社会救助是指公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务，以使其生活得到基本保障的制度。一个真正具有生命力的制度不仅仅是一个技术设计完美无缺的制度，更重要的是把握住它的思想来源和精神基础。社会救助制度的设计与实施，从福利经济学的角度来说，就是要在公平和效益的博弈中最大程度地改善穷人福利的问题。在福利经济学的 历史 演进中，我们要汲取思想营养，为社会救助制度的设计提供理论 指导 ，并在实践中对社会救助的实施提供价值规范。

二、福利经济学历史演进中的主要思想

传统经济学对福利经济学的思想都追溯到边沁的功利主义上，而真正意义上将福利经济学作为一门独立的学科来看待，并首次建立了福利 经济学理论 体系的是庇古在1920年出版的《福利经济学》。二战结束后，一大批福利经济学家的出现和大量的福利经济学文献的出版，极大地拓宽了福利经济学的研究领域与内容。因此，经济学界一般将福利经济学的发展分为新旧两派。旧派以英国庇古为代表，新派导源于意大利著名经济学家帕累托，为英国的卡尔多、希克斯与美国的勒纳、萨缪尔森等所倡导。

1.庇古及其边际效用价值论

庇古以边沁的功利主义 哲学 及马歇尔的基数效用论和局部均衡论为理论基础，以完全竞争为前提，系统地论述了福利概念及其政策应用。庇古认为个人的福利可以用他所享受的物的效用来表示，整个社会的福利应该是所有个人效用的简单加总。在此基础上，庇古论述了社会福利与国民收入之间的关系：国民收入水平越高，社会福利就越大；国民收入分配越平均，社会福利越大。进而针对如何衡量和增进社会经济福利问题得出“收入均等化”的观点，针对如何才能实现生产资源最优配置的问题得出了政府应当干预经济的结论。社会福利之所以会因收入分配均等化而增大，其依据是边际效用递减规律。他认为，同一英磅的收入对穷人和富人的效用是不相同的，穷人一英磅收入的效用大于富人一英磅收入的效用。因此，将富人的一部分收入转移给穷人会使社会总效用增大。

2.帕累托及其最优理论

新福利经济学采用序数效用论和无差异曲线作为分析工具，否认个人间效用的可比性，排除旧福利经济学的收入均等化理论，消费者追求的并非最大满足的总量或最大效用的总量，而是最高的满足水平，即最高的无差异曲线。对于资源配置的评价以帕累托最优为标准。帕累托最优的概念是意大利经济学家帕累托提出，指的是这样一种状态：在这种状态下，不可能通过资源的重新配置，在其他人的效用水平至少不下降的情况下，使任何个别人的效用水平有所提高。

3.补偿原理

西方福利经济学家们认为帕累托标准太苛刻，在现实生活中很难达到，应予以改进与修补。卡尔多首先提出虚拟补偿原理，为在一项社会变革中，如果受益者在补偿受损者后仍有剩余则这种变革应该肯定，应认为其提高了社会福利。希克斯对卡尔多的评判标准又进行了补充和发挥，提出了假定补偿原理，认为判断社会福利的标准应该从长期来观察，只要政府的一项经济政策从长期看能够提高全社会的生产效率，所有人的境况都会由于社会生产率的提高而“自然而然”地获得补偿。西托夫斯基对上述两种补偿原理的标准均不满意，认为这两种标准只进行了顺向 检验 ，不能作出社会福利是否改善的结论，而要同时进行逆向检验。也就是说，只有当某项变革能增加福利，而再回到变革前不能增加福利或较少增加福利时，此项变革才可取。

4.社会福利函数理论

伯格森认为补偿原理将效率与公平对立起来是错误的，萨缪尔森等人对此进行了进一步的阐述，形成了社会福利函数理论。萨缪尔森等人认为应从个人的主观感受出发，应该把福利最大化放在最适度条件的选择上，应将所有分配方面及其他支配福利的因素一并列入，编制一种“社会福利函数”，当这个函数取最大值时，社会福利就达到了最大。他们认为在一定的收入分配条件下，社会福利的最大化在于个人对各种不同配给的选择，个人的自由选择是决定个人福利最大化的重要条件，而社会福利又总是随着个人福利的上升而上升。

5.阿马蒂亚·森与福利经济学的新发展

阿马蒂亚·森认为传统福利经济学理论过分强调经济的一面，认为财富的增长可以解决社会中出现的贫困、不公平等问题。而实际上经济增长之所以重要并不是因为增长本身，而是因为增长过程中所带

来的相关利益。因此， 经济 学 不应只研究总产出、总收入，而应关注人的权利和能力的提高。阿马蒂亚·森的能力福利理论试图把贫困与能力结合到福利经济学的框架中来，认为创造福利的不是商品本身，而是它所带来的那些机会和活动，而这些机会和活动是建立在个人能力的基础上，要形成达到最低可接受的基本生活水平的能力，可能需要有不同的最低充足收入来适应。

三、 社会 救助制度的福利经济学解释

从福利经济学的发展 历史 来看，新旧福利经济学的差别不在于结论而在于分析工具的不同，旧福利经济学即是以基数效用论为分析工具，而新福利经济学则是以序数效用论作为分析工具，两派一直都是以追求福利的最大化为目标、围绕着公平和效率两大主题展开论战。福利经济学在长期发展过程中形成的一些基本精神，如社会中的贫困者需要救助、公民的生存与发展该有所保障、社会的潜在危险应该排除、由于非自我原因的损坏应该得到补偿等，不仅为人们普遍认可，也为社会救助制度的存在及不断完善提供了理论支持和可操作的建议，并且在实践中对社会救助政策的实施提供了“以人为本”价值规范。

1.旧福利经济学思想与社会救助

庇古的福利经济学采用了边际效用分析法，在理论上论证了社会救助在增进一国福利方面的作用，其收入均等化、国家干预论等观点及转移支付主张，对世界各国以社会公平为出发点，实行有利于穷人的社会救助政策具有相当大的影响。在现代社会中，尤其是在经济、社会转型的变革时期，从总体上看，造成贫困的原因中社会因素大于个人因素，所以，对于国家和社会来说，社会救助是其不容推卸的社会责任，社会救助制度通常被视为纯粹的政府行为，是一种完全由政府运作的最基本的再分配或转移支付制度。因此，社会救助是每个公民应该享有的受 法律 保护的基本权利，受助者不应该受到任何歧视和惩罚。此外，庇古还对穷人享受富人转移的福利提出了一些原则要求，他认为，不论是直接转移收入还是间接转移收入措施，都要防止懒惰和浪费，以便做到 投资 于福利事业的收益大于投资于机器的收益。庇古反对对穷人实行无条件的补贴，认为最好的补贴是那种“能够激励工作和储蓄”的补贴，在实行补贴时应有以下条件，即先确定受补者自己挣得生活费用的能力，再给予补贴。否则，那就会使某些有工作能力的人完全依靠救济。这些原则也是各国在设计社会救助制度和对传统社会救济措施进行改革时所追求的目标，为了防止养懒汉，社会救助制度提供的仅仅是满足最低生活需要的资金和实物，采用 “需经家庭经济 调查 ”的资格审查手段，审核 申请 救助的公民及其家庭的经济收入是否低于贫困线，使真正有需要的公民得到政府的救助，将有限的资源用到最需要的人身上而不被滥用。

2.新福利经济学思想与社会救助

虽然新福利经济学更多的是关于效率问题的研究，但它与强调公平分配的社会救助不仅不矛盾，而且新福利经济学能从更为宏观的角度为社会救助提供了理论支撑。以效率为目标，从宏观经济稳定和经济增长的角度来研究社会救助问题，进一步揭示了社会救助政策的经济意义。由于价值规律的作用及资源的稀缺性，在 市场 经济进程中及社会转型变革时期产生了收入分配不公、贫富的两极分化、贫穷等社会现象，并且市场在资源配置上强调物资资源的配置，而忽视了 人力 资源 的配置，社会救助作为一种补救模式与手段是对帕累托无优状态的一种改进，可以弥补市场分配的缺陷，提供安全稳定的保障机制，对摆脱贫穷进行帮助，同时社会救助对提高经济效率起独特的作用，“是从人力资本数量和质量两个方面来保障对经济发展必要的要素投入，是更宏观的意义上促进人力资源的有效配置”〔1〕。因此，社会救助制度不仅有助于实现收入再分配中的公平问题，而且还有助于提高经济发展中的效率问题。

另外，新福利经济学同样支持社会救助制度的设立应防止“养懒汉”和国家应当承担社会救助责任的思想。根据序数效用论，救助对象是否愿意退出社会救助，取决于救助对象对退出社会救助前后所能得到福利的比较，如果救助对象参加就业后并不能增加其福利或只能增加很少的福利，就会大大挫伤他们参加工作的积极性。因此，社会救助制度的设计应能防止受助者形成长期福利依赖的思想，鼓励受助者自立。补偿原理认为在市场机制的作用下，会出现一方得利、一方受损的现象，因而国家应通过赋税政策来予以调节，从受益者那里取走一部分补偿受损者。社会福利函数理论也认为，要使社会福利最大化，政府应当保证个人的自由选择进入“合理的”收入分配。因此，补偿原理和社会福利函数理论均为国家通过经济干预措施来获得社会救助的资金提供了理论依据。

3.阿马蒂亚·森的福利经济思想与社会救助

根据阿马蒂亚·森对新福利经济学发展，我们不仅可以分析出传统社会救助的缺陷，且能为社会救助制度的改革提出新的原则。森认为传统的贫困指数(以一国处于贫困线以下的 人口 份额作为衡量指标)仅仅反映了多数人生活状态的平均数，忽视了贫穷群体内部的不

同贫困程度和福利分配的状态，难以科学地反映许多人仍然一贫如洗的事实。根据森的见解，传统的 社会 救助制度是“使一定的资源就象经过漏斗一样进行分配”的制度〔2〕，既没有实现资源的有效配置，也没有遵循福利最大化的分配原则。因为，这种制度针对的是所有的生活在贫困线以下的穷人，但是最贫穷的穷人却无法从中收益。导致这种结果的主要原因是福利扩散了，而对最悲惨的特殊群体的救助却远远不足，因而，应该实行具有“选择性”和“瞄准性”的救助政策，对贫困进行更为直接的打击。由于消除贫困是社会救助的根本目标，而贫困的显著表现是收入的缺乏，因此以往消除贫困的社会救助政策也主要体现为各种形式的现金收入再分配，这种做法仅仅保障了救助对象的生存。现实中，贫困者的问题不仅仅是收入低下，他们还可能面临“许多其它的问题：一定程度上失去了决策自由，丧失了其他人可以享受的一些机会，包括 经济 和参与社会活动的机会；由于长期脱离工作造成技术生疏和信心低下；体弱多病甚至死亡；丧失积极性；人际关系及家庭生活损失；社会价值与责任感下降；等等”〔3〕。而社会参与能力的下降实际构成了社会排斥，并有可能陷入长久的恶性循环。现金收入再分配只能维持现状，而不能打破贫穷的循环。因而十分有必要区别收入贫困与能力贫困的差异，将社会救助的目标从克服收入贫困上升到消除能力贫困，救助与发展相结合，提升救助对象的社会参与能力，协助他们自立、自强，最终消除社会排斥，实现社会整合。

四、结论与启示

根据以上分析，现阶段我国社会救助制度的目标应界定为兼顾收入安全和社会公平，要体现“以人为本”，有利于社会和谐；在救助责任上，政府应该充分承担对最困难的社会群体进行救助和提供服务的责任，同时，鼓励富人和社会团体的慈善行为，在财富总量不变的情况下，增加了社会总福利；在救助理念上应强调责任和权利的基本对等，对受助对象增加工作要求，即“无责任便无权利”，防止福利依赖；在救助方式上不仅要转变社会救助就是一次性或几次性现金帮困的陈旧观念，更应体现对受助对象“能力”和“机会”扩展的帮助，“机会”扩展可以解决我国当前劳动力数量过多而造成的贫困，“能力”扩展可以解决劳动力质量低下而造成的贫困，；我国当前的经济发展水平决定了我国可用于救助的资源是有限的，因此在救助对象资格的确定上应具有“选择性”和“瞄准性”，在制度的输送渠道上要防止救助资源分散甚至流失，以至于救助的瞄准机制失灵。

能够给予一个制度灵魂的东西，是它的思想来源和精神基础〔4〕。社会救助制度改革的历程，从福利 经济学 的角度来说，其实就是如何处理政府与 市场 、公平与效率关系问题及如何实现社会福利最大化的问题，改革的推进过程也是对福利经济学认识的不断深化的过程。与前几年相比，目前对我国社会救助制度改革的研究在数量上有所增加。但是，对这一制度思想来源的研究却很不够。面对现阶段依然严峻的贫困及贫富差距问题和社会救助制度自身尚存在的缺陷，社会救助制度改革尤其要从庇古的福利经济学思想、新福利经济学的帕累托最优及补偿原理、森的以“能力”为核心的福利经济学思想中汲取营养，为我国建立新的社会救助制度提供使它真正具有生命力的精神基础。

社会救济制度篇（5）

中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）06-0062-03

随着工业化进程的加速和科学技术的广泛运用，现代社会已成为风险社会。环境污染风险直接关乎一国经济社会可持续发展及公众生命健康和生产生活安全。近年来我国发生的紫金矿业铜酸水渗漏事故、血铅超标事件、蓬莱油田溢油事故等大规模环境污染事件，都涉及复杂的环境侵权纠纷。遏制环境损害、救济环境权益，应当从依赖行政处罚向注重损害赔偿转变，从单一侵权损害赔偿向多元化救济模式转化。虽然我国《侵权责任法》明确规定环境侵权纠纷适用无过错责任原则，但单纯依靠民事救济方式解决环境侵权损害赔偿问题会使侵权企业背负沉重的债务负担，有的企业甚至宣告破产也难以弥补受害人的全部损失。如何实现保障受害人合法权益与维护企业生产发展秩序之间的平衡，是法学界必须认真面对和深入思考的一个重要课题。

一、环境侵权损害赔偿社会化的缘起环境侵权损害是指人为活动破坏维护人类健康与生活安全的环境而损害公众权益的事实。环境污染主要造成两方面的损害：一是受害人的损失；二是生态环境的破坏。环境侵权是一种特殊侵权行为。根据污染源的不同，环境侵权纠纷适用不同的归责原则。居民生活中的环境侵权纠纷按《物权法》有关相邻关系的规定解决，适用过错责任原则；企业生产中的环境侵权纠纷按照《侵权责任法》第65条处理，适用无过错责任原则。本文主要探讨与后者相关的环境侵权损害赔偿问题。

环境侵权具有主体地位的不对等性、侵害对象的广泛性、因果关系的复杂性、损害后果的严重性等特征，基于此，将环境侵权损害定性为一种私害兼公害的社会损害比较符合客观实际，能够引起全社会的关注和应对。现代社会传统风险与新型风险交织并存：一方面，传统侵权行为类型依然存在；另一方面，新的工业化侵权行为类型不断涌现。环境侵权民事责任承担主要表现为赔偿受害人损失，但民事赔偿天然具有事后性和被动性，难以对潜伏性、累积性环境侵权损害进行充分救济，并且，企业财产的有限性决定了其弥补环境损害的能力有限。为了实现维护企业经济效益与保护受害人权益之间的平衡，在强化环境侵权责任制度的预防功能和补偿功能的同时，应当允许多种社会化救济方式并存，即实行损害赔偿社会化。

所谓损害赔偿社会化，是指将侵权损害视为一种社会损害，通过构建社会化赔偿制度对受害人进行有效、及时的救济，实现损失的转移与分担。社会化赔偿制度旨在通过多元途径救济受害人，减轻侵权人的风险负担，推动经济社会和谐稳定发展。按照侵权法理论，这种损失分担制度与侵权损害赔偿责任制度的属性不同，它侧重于社会保障与救助，可以促使侵权损害赔偿制度与责任保险、损害赔偿基金、社会救助等制度密切配合，有效救济环境损害。现实中的环境侵权事件在很多情况下表现为大规模侵权样态，从个体赔偿向社会化赔偿转变，构建合理的损害赔偿社会化分担制度是应对大规模环境侵权事件的有效路径。

二、构建环境侵权损害社会化救济制度的

目标考量及理论基础对受害人进行及时、充分的救济是环境侵权损害赔偿社会化分担制度的首要价值和根本目标，维护经济发展秩序是该制度的另一个价值目标。根据我国《侵权责任法》第65条、第66条的规定，环境侵权损害赔偿排除了违法性要件，相关因果关系和免责事由的认定实行举证责任倒置，这有利于保护受害人权益。但按照侵权法的“自负其责”理论和环境法的“污染者负担原则”，侵权企业固然应当承担民事赔偿责任，但企业有时会在不具有故意或重大过失的主观状态下造成他人权益损害，损害的发生有时归因于技术的副作用等，在这种情况下，只有将企业在合法经营中产生的环境风险和侵权损害一定程度地分配给社会，才比较公平合理。在民事救济不充分、国家赔偿能力有限的情况下，更是如此。

在现代社会，公平的利益分配制度与公平的损失分担制度同等重要。人类社会从农业文明进入工业文明后，社会生产力不断提高，各种风险随之而来，社会共同体需要积极应对诸多风险的冲击与挑战，将人类活动的风险及其后果控制在理性预期中成为制度建构的重要任务。在风险社会的背景下，法律制度不断调整和完善的一个重要目标，就是通过合理的成本投入最大限度地减少社会风险。因此，每个个体对其行为造成的损害都应承担补救责任。同时，在现代工业社会，风险和收益成正比例并存，任何行为主体都可以自主选择活动范围和行为方式，都可以对风险进行合理预期和评判。对于个体无法预料和避免风险的领域，如果由其完全自担风险，将会造成无人愿意从事此领域活动的困境，这不利于社会发展进步。就环境侵权损害的特殊性而言，通过民事责任制度对加害人进行惩戒、对受害人进行救济是必要的，这是法律矫正的必然结果。同时，对侵权损害赔偿责任制度作适当的补充或延伸，由全社会分担社会进步的成本，符合分配正义的要求。

三、我国构建环境侵权损害社会化救济制度的路径

基于我国经济发展现实，未来立法应构建以环境责任保险制度为主体、环境污染事故社会救助基金制度和环境共同基金制度为补充的环境侵权损害社会化救济制度体系。

1.建立环境责任保险制度

环境责任保险是以被保险企业因环境污染行为而应负的赔偿责任为保险标的的一种责任保险，其具有三大功能：一是分散企业经营风险；二是督促投保企业强化环境保护意识；三是缩短受害人获得赔偿的周期，减少其维权成本。环境责任保险在一些西方国家已发展成为比较成熟的制度体系。我国环境责任保险起步较晚，目前仍处于逐步推进阶段。2014年8月，国务院印发的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》强调以与公众利益关系密切的环境污染等领域作为重点，探索开展强制责任保险试点。2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》要求在高风险行业和领域推行环境污染强制责任保险。上述文件为我国进行环境责任保险立法奠定了政策基础。

[5]杨怡然.环境责任保险制度的法律基础研究[J].中国环境法治，2014，（1）.

[6]诸江.我国生态损害社会化救济的实现方式探索[J].湖南科技大学学报（社会科学版），2010，（5）.

Reflect on Constructing Socialization Relief System of

Damage Compensation for Environmental Tort

社会救济制度篇（6）

［中图分类号］D920.4［文献标识码］A［文章编号］1009-5349（2010）11－0008－01

本文拟以涉及“命案”刑事案件的独特性为切入点，从重要性的角度对在建立命案被害人社会保障救济制度进行价值上的论证分析。

一、社会保障救济制度是尊重人权、保障和改善民生，在我省开展民生工程的必然要求

党的十七大报告中指出，科学发展观的核心是以人为本，全心全意为人民服务是党的根本宗旨，党的一切工作都是为了造福人民。并指出，要加快推进以改善民生为重点的社会建设。关注和改善民生历来是我省社会建设的重点，并被视为关乎百姓安居乐业、社会和谐稳定的重要因素。总理在十届全国人大五次会议举行的记者招待会上回答《人民日报》记者提问时提到，“解决民生问题要首先着眼于困难群体”，并讲到：“一个舰队决定它速度快慢的不是那个航行最快的船只，而是那个最慢的船只。”总理说，“如果我们改善了困难群体的生活状况，也就改善了整个社会的生活状况”，“解决民生问题还要让人民生活得快乐和幸福”。由此可见，对命案被害人进行经济救助，帮助被害人摆脱生活困境，改变他们在社会上的边缘地位，与中央政府的工作思路、工作重点是不谋而合的，并且建立命案被害人社会保障救济制度正是落实政府工作思路、工作重点的重要体现。

二、社会保障救济制度是修复社会关系、构建社会和谐、维护社会稳定的重要因素

涉及“命案”的死刑犯罪案件与其他刑事案件相比，具有严重的社会危害性，如果忽视命案被害人在刑事司法程序中的权利，忽略被害人的心理感受，那将使被害人对刑事司法的公信力产生怀疑，认为自己没有在司法程序中得到公正对待、合法保护，以致产生新的不和谐因素。近年来的工作表明，由于犯罪行为而遭受经济损失的命案被害人，如果多数因得不到适当的经济补偿而陷入生活困境并无法摆脱的话，既不利于抚平被害人所遭受的创伤，赢回他们对法律的信任，也不利于缓解被害人与犯罪行为人的矛盾和仇恨，更不利于被害人融入社会和犯罪行为人回归社会，直接影响了社会的稳定与和谐，社会保障制度本身就是促进社会和谐的制度，将其用于平衡命案被害人所遭受的物质上与精神上的损失有利于维护社会和谐与稳定。

三、社会保障救济制度是贯彻落实宽严相济刑事政策、控制死刑适用的必然选择

宽严相济刑事政策是我国当前刑事司法领域的一项重要政策，是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确要求：“实施宽严相济的刑事司法政策，改革未成年人司法制度，积极推行社区矫正。”《最高人民检察院关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》提到，检察机关贯彻宽严相济的刑事司法政策追求的价值目标就是“有效地遏制、预防和减少犯罪，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，为构建社会主义和谐社会提供有力的司法保障”。毫无疑问，死刑案件堪称所有社会不和谐因素之最，对于死刑案件的办理，高检院在《关于加强死刑案件办理和监督工作的指导意见》中已经明确指出：“贯彻宽严相济的刑事政策。要综合考虑犯罪的社会危害性、犯罪人的主观恶性、案件的社会影响以及不同时期社会治安的形势，对案件依法做出处理。对于罪行极其严重的犯罪分子，要坚决依法从严处理，对于严重犯罪中具有从宽情节的，也要依法从宽，做到该严则严，当宽则宽，宽严适度，打击、孤立极少数，教育和挽救大多数，实现办案法律效果和社会效果的有机统一。”同时还指出，要贯彻执行“保留死刑，严格控制死刑”的基本死刑政策，保留死刑是我国死刑政策的大前提，少杀、慎杀是核心思想。正确处理贯彻死刑政策与维护社会治安秩序的关系是当前加强死刑案件办理和监督工作的原则要求之一。

2009年底全国人大法工委、最高法、最高检、公安部、司法部、财政部、民政部、人力资源和社会保障部、国务院法制办联合制定并下发了《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》，为被害人救助工作的统一实施提出了原则要求和具体办法。显然，这为建立命案被害人社会保障救济制度提供了支持，并且在当前阶段，建立命案被害人社会保障救济制度能够更好地保障命案被害人的生存权利，维护社会和谐与稳定。

【参考文献】

[1]许章润.犯罪学(第二版).北京:法律出版社,2005.

社会救济制度篇（7）

序 言

在中国历史上从制度上完备社会救济机构是从宋代开始。宋代以前，虽然也设置过以寺院为中心的贫民收容所等救济机构，但数量不多，而且缺乏持续性。从宋代开始这种零散状态的社会救济制度迅速得到完备，这与唐宋时期的社会经济的变革有着密切的关系。众所周知，唐代均田制的瓦解、都市的发展、商业交通的发达，导致了小农阶层的分化和都市市民构成的变化以及人口流动现象的增加。因此与以前相比，需要社会救济的对象明显地增加了。

但具有讽刺性的是宋代社会救济制度得到完备的时期是恶名昭著的徽宗朝蔡京当权时期。这个时期，国家政权对自然灾害的应对能力减弱，各地出现流民现象，以方腊之乱为主的各种民叛频繁发生。出现这些混乱状况是国家纪纲松弛、政治腐败的结果。但相反地，各种社会救济事业作为制度却完备起来。而且这个时期形成的社会救济制度的核心内容一直持续到清代，成为后世效法的榜样。①

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① 梅原郁：《宋代の救济制度—都市の社会史にょせて一》，中村贤二郎编《都市の社会史》，东京，ミネルヴァ书房1983年版，第213页。

居养院是北宋徽宗年间开始施行于全国的救济设施之一，是收容穷民并提供食宿和若干生活费用的机关。居养院有时根据当时的社会状况，破格优待收容者。例如：在南宋中叶绍兴的地方志中，记录徽宗时期的居养院为“冬为火室给炭，夏为凉棚，什器饰以金漆，茵被悉用毡帛，妇人小儿置女使及乳母，有司先给居养安济等用度，而兵食顾在其后”①。在整个宋代经常发生饥馑，每次发生饥馑时都出现大批的流民，多时达到数十万或数百万。甚至还发现“路旁散见白骨，每座寺庙里尽堆着尸体”②的记载。为后世效法的社会救济设施，不仅仅是居养院。经宋朝规定并颁布的其他社会救济政策，基本上也与居养院大同小异。③与当时的社会状况有着明显反差的社会救济制度的存在，其政治意图是什么?本文拟通过考察居养院制的实态，分析这种制度的意义，从而阐明宋代社会救济制度的性质。

一、居养院的运营实态

南宋肘期继承了从北宋末期蔡京的当权时期开始在各地普及的居养院制，但国家权力机关对居养院制的关心及其运营实态和北宋末期相比有了显著的变化。为了了解南宋时期居养院制的实施状况及其性质，首先在现存的资料中考察有关南宋时期设立在各地的穷民收养机关的规模(如表1)。

表1中尽可能收录了能够反映南宋时期居养院制的实施情况的现存资料。如表中所示，南宋时期穷民收养设施，根据不同的地域其名称也有所不同。大体上养济院的名称占主流，但有些地方仍存在或使用了北宋末期以来的居养院、实济院、广惠坊、利济院等名称。收养所的名称虽然由于地域的不同存在一些偏差，但总体上，以府州为单位，每府州以设置一个穷民收养所为原则。根据现存的宋代地方志的记载，几乎无例外地每个府州设立了一个穷民收养所。④

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① 施宿：《嘉泰会稽志》卷一三《漏泽园》，《宋元地方志丛书》，台北大化书局本。

② 又如，苏辙指出：“京城四门外，所在白骨如麻。”(李焘：《续资治通鉴长编》卷三七，元?元年闰二月辛亥条，以下略称《长编》，中华书局点校本)徽宗崇宁三年(公元1104年)，中书建议设置漏泽园时说：“州县有贫无以葬，或客死暴露者，甚可伤侧。昨元丰中，神宗皇帝尝诏，府界以官地收葬枯骨。”(徐松等辑《宋会要辑稿》食货六八之一三，中华书局1957年版)这种情况在社会比较稳定的孝宗淳熙年间也一样。如扬州知县郑兴裔指出：“臣莅任广陵，按行部曲，四望积骸蔽野。访之土人，辄云，或毙锋镝，或死饥寒，无主收埋，经年暴露，间有贫不能葬者，亦复委诸草莽。”(郑兴裔：《郑忠肃奏议遗集》卷上《请立义冢状》，文渊阁《四库全书》本)

③ 前面论述的社会救济制度的两个范畴中，除了与农村及农业状况相对应的机构外，作为宋徽宗年间确立的社会救济设施，还有居养院、安济坊、漏泽园、举子仓、慈幼局等。除了在本文中涉及到的居养院外，还有数篇中国及日本学者对其他诸机关的研究论文，其中，梅原郁《宋代の救济制度—都市の社会史にょせて一》；王德毅《宋代灾荒的救济政策》(台北中国学术著作奖助委员会1970年)；张文《宋朝社会救济研究》(西南师范大学出版社2001年版)最有参考价值。

④ 与此相反，如“庐陵八邑，其七皆有居养院，吉水独无之”(程?：《沾水集》卷七《吉水县创建居养院记》)，也有每县都设置穷民收养所的事例。但据笔者调查，不是以府州为单位，而是按县别设置居养院的事例，只有在临安府管内的6个县中3个县各设有养济院(滑说友：《咸淳临安志》卷八八《养济院》，《宋元地方志丛书》，台北大化书局本)的事例和吉州的事例。

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① 《宋会要辑稿》食货六《恩惠·居养院养济院漏泽园等杂录》，宁宗嘉泰元年三月十一日。

② 刘宰：《漫塘集》卷二《真州居养院记》，文渊阁《四库全书》本。

③ 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》《实济院》，《宋元地方志丛书》，台北大化书局本。

④ 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》《实济院》。

⑤ 程?：《浊水集》卷七《吉水县创建居养院记》，文渊阁《四库全书》本。

⑥ 同治《苏州府志》卷二二《公署二·广惠坊》。

⑦ 谈?：《嘉泰吴兴志》卷八《义仓》，《宋元地方志丛书》，台北大化书局本。

⑧ 罗?F：《宝庆四明志》卷三《养济院》，《宋元地方志丛书》，台北大化书局本。

⑨ 吴??：《许国公奏议》卷四《奏创养济院以存养鳏寡孤独之民》，丛书集成初编本。

⑩ 梅应发：《开庆四明续志》卷四《广惠院》，《宋元地方志丛书》，台北大化书局本；吴滑：《履斋遗稿》卷三《养济院记》，文渊阁《四库全书》本。

⑾ 陈耆卿：《嘉定赤城志》卷五《养济院》，《宋元地方志从书》，台北大化书局本。

⑿ 魏了翁：《鹤山先生大全文集》卷四五《泸州社仓养济院义冢记》，《四部丛刊》初编本。

如表1所示，值得注意的是穷民收养设施的规模之小，在每府州设立一处的居养院或养济院，大部分只能收容数百名穷民。在江南东路建康府，把养济院和利济院合起来共收容1100名穷民，但这是特殊的事例，湖州等地域的定员不过是40名。据徽宗崇宁二年(公元1103年)的统计，这个时期长江以南地域的府州人口大部分已经超过了10万户①。苏州等地域的人口甚至达到43万户②。假设每户人口为5人，那么，北宋末期每府州的人口达到50万以上，有的甚至达到200万。在这个地域却只设立了一处穷民收养设施，而且其收容的人口只有100名左右。

南宋时期居养院的收容人员与都市居住人口相比，其规模之小就更为明显了。就表1中收容人员最多的建康府的人口，南宋中叶的叶梦得(公元1077—1148年)指出：“建康承平时，民之籍于坊郭，以口计者十七万有奇，流寓商贩游手往来不绝。”③在人口数达到17万多的建康府，其收容设施只能容纳1100名的穷民。不过，如下面所述，有的时候这种收容设施也往往在很长一段期间被废止而不能正常运行。建康府的养济院，虽然极其例外地收容1000名以上的穷民，但与全体都市人口相比，其比重仍然很少。还有在上面的表中作为以州为单位的收养设施，规模最小的湖州的都市人口也达到6万余名。④与这种规模的都市人口数相比，只能收养40余名穷民的收容设施所具有的局限性就可想而知了，其实效性是极其有限的。南宋时期的穷民收养设施与整个都市发达状况或都市人口数相比，不过是形式上的设施罢了。

南宋时期穷民收养设施的零散性在其财政状况中表现得更为明显。表2反映出其财政基础。

如表2所示，南宋时期的居养院大部分拥有土地或确保一定规模的独立财源。南宋时期确保财源的居养院，与北宋时期依赖国家直接支援的居养院相比，有着明显的差异。在蔡京当权时期，国家政权对居养院提供户绝财产，还规定不足时以常平米的利息给以补充。与北宋时期完全依赖国家权力的居养院相反，南宋时期居养院的财政状况转变为由地方单位独自确保财源的形态。

如果只看表2，南宋时期的居养院好像在财政上处于比较充足的状态。因为不管什么样的形态，所有的居养院都确保运营所需的财政预算。但要注意的是表中所显示的南宋时期居养院的财政状况，是在开设居养院初期或居养院的运营状况最良好的时期，即居养院的财政在制度上得到完备时期的记述。在南宋时期反映穷民收养设施运营情况的现存资料中，大部分是关于重修居养院过程的记录或创建及重修居养院时期编纂的地方志记录，上面所列资料也是同一性质。所以，不能把这种资料所反映的穷民收养设施的财政状况，视为普遍现象加以一般化。

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① 参照梁方仲《中国历代户口、田地、田赋统计》，上海人民出版社1980年版，第152—160页。

② 范成大：《吴郡志》卷一《户口税租》，《宋元地方志丛书》，台北大化书局本。

③ 叶梦得：《建康集》卷四《建康掩骼记》，文渊阁《四库全书》本。

④ 湖州的州治乌程县在元代至元二十七年(公元1290年)左右，其人口达到68000余户(斯波义信：《宋代江南经济史の研究》，东京大学东洋文化研究所1988年版，第383页)。相反，湖州全体人口从南宋淳熙九年(公元1182年)的204594户到至元二十七(公元1290年)年增加了16％左右，达到236577户(《宋代江南经济史の研究》，第382页)。根据这个增加率推算，南宋年间乌程县户数约达到59000余户。但据斯波义信的研究，南宋时期州治所在县的都市居住民数量相当于整个县人口的十分之二(《宋代商业史研究》，东京，风间书房1968年版，第332页)。因此一般根据宋代的每户人口为5口的推算方法，算出南宋时期湖州的都市居住人口约60000余户。

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① 《宋会要辑稿》食货六《恩惠·居养院养济院漏泽园等杂录》，宁宗嘉泰元年三月十一日。

② 刘宰：《漫塘集》卷二《真州居养院记》。

③ 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》《实济院》。

④ 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》《实济院》。

⑤ 程?：《沾水集》卷七《吉水县创建居养院记》。

⑥ 谈?：《嘉泰吴兴志》卷八《义仓》。

⑦ 罗?F：《宝庆四明志》卷三《养济院》。

⑧ 吴??：《许国公奏议》卷四《奏创养济院以存养鳏寡孤独之民》。

⑨ 梅应发：《开庆四明续志》卷四《广惠院》；吴??：《履斋遗稿》卷三《养济院记》。

⑩ 陈耆卿：《嘉定赤城志》卷五《养济院》。

⑾ 朱熹：《晦庵先生朱文公文集》卷七九《江西运司养济院记》，《四部丛刊》初编本。

⑿ 表中⑨的记录，庆元府(明州)广惠院的推定值是根据大人一天两升米、小儿为大人的一半(参见梅应发《开庆四明续志》卷四《广惠院·规式》)的规定推算出的结果，其他的推定值是根据北宋末年的乞丐法所规定的大人一天1升米、小儿为大人的一半这一基准所算出的额数。

如上表所示，南宋时代各地的穷民收养设施，只有在其创建当初或刚重修时期维持着比较充足的财政状态。但居养院的财政状况并没有持续地维持下去，到后期大部分居养院的财源迅速恶化。例如：宁宗开禧年间(公元1205—1207年)在临安府昌化县，曾以官员为中心设置穷民收养设施并购置田地，但时间不久“养济田十失其八，居养田十失其三”①。这一事例反映了穷民收养设施的财源恶化的情形。穷民收养设施的兴废与地方官的热情有着直接的关系，当对穷民收养设施具有热情的官员离任的时候，其财源则迅速地被侵占或掠夺。这种事例在建康也出现过。建康的实济院自理宗端平年间(公元1234—1236年)开始，以转运司为中心筹备了10万贯的财源，但没过多久因运营不善而倒闭了。②程?接到在江南西路吉州吉水县创建居养院的消息后指出：“州县间，惠利之事，不难于为而难于久。往往为者代去，来者不?K，则一切影灭矣。”③这正反映了南宋时期的居养院在财政上处于极其脆弱的状态。

南宋时期居养院财政的脆弱性，还反映在开设或刚重修时筹集财源的过程中。南宋时期穷民收养设施的财源与北宋末期蔡京当权时期不同，采取由地方单位筹备财源的形态。南宋时期的居养院，因为开始就没有得到国家的支援，而由地方独自开设，所以其财政也是被地方官个人的力量所左右。如表2所示，由于地域的不同，居养院的财源也存在很大的偏差，上述情形正是由于这个原因造成的。

在开设或重修居养院的时候，主管这一事物的地方官首先使用常平仓米等地方官衙的基金或地方预算，然后使用其管辖地域内的户绝田产。在表2中的建康府和吉水县，还有用地方预算重修居养院设施的真州和庆元府，都是这种情形。④但由地方政府用公款提供预算的情形比较少见，而一般采取通过地方实力人物的捐款筹备基金的方式。在庆元府广惠院相关记事中所指出的筹建收养设施“君子其相与附益之”⑤。正说明这种情形。在表2中记载的四处拥有田地的居养院中，除了隆兴府外，其余三处居养院都是筹备基金购入田地，这说明这些地域通过捐款确保了财源。

但在收养设施的开设或重修初期，居养院的创修者如果不能通过上述方法确保财源，则从最初的阶段开始便要承受很大的困难。有时地方官本人拿出个人的经费来补充财政不足。例如：在筹建隆兴府养济院时，从筹备到实际开设，不少地方官捐出数量庞大的私人钱财，对养济院的设置起了至关重要的作用。除此之外，也采用了许多其他方法。浙东的庆元府(北宋时期的明州)于理宗末年开设广惠院时，因府衙的财政不足，从城邑民那里根据田地的多寡增输了附加税。⑥在建康开设只能收容100名穷民的实济院时，因财源不足，借用地方官

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① ??说友：《咸淳临安志》卷八八《养济院》。

② 周应合：《景定建康志》卷二三《实济院》。

③ 程?：《沾水集》卷七《吉水县创建居养院记》。

④ 没有列在表2中，南宋初年绍兴年间在临安府设置的养济院也用了常平仓基金。见??说友的《咸淳临安志》卷八八《养济院》。

⑤ 梅应发：《开庆四明续志》卷四《广惠院》。

⑥ 梅应发：《开庆四明续志》卷四《广惠院》。

主管下的官钱40万贯，以它的利息29000贯充作财政基础。①有时无论通过什么方法也筹集不上运营收养设施所必要的财源，所以虽然勉强重修了设施，但很难运营下去的事例也是存在的。真州就是这种情形。因为在没有国家正式支援的状况下，只能靠地方官个人的活动能力确保居养院的财源，所以从筹备财源开始，便出现了很多困难。

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① 周应合：《景定建康志》卷二三《实济院》。

二、穷民收养设施中被收容者的性质

宋代穷民收养设施所收容的对象或者说其中的被收容者是些什么人?据现存的官方资料和一些士大夫们的记录，都认为是穷民。即所收容的人是“鳏寡孤独贫乏不能自存者”②，或“孤老残疾不出外乞食之人”③，或“老疾无告者”④等。在北宋中叶以后政府持续下达的诏令中，多次强调了救济这些人的必要性，同时督促和奖励政府官员制定并实施收养这些穷民的政策。

居养院所收容的大多数人是制度上规定的无依无靠之穷民，这是毫无疑问的。在当时的诏令中，居养院中的被收容者由穷民构成的事例很多。例如，在南宋初期的高宗绍兴元年(公元1131年)，浙江的绍兴府奏请：

绍兴府街市乞丐稍多，被旨令依去年例日下赈济。今乞委都监抄??五厢界，应管无依倚流移病患之人，发入养济院，仍差本府医官二员看治，童行二名煎煮汤药，照管粥食。将病患人拘籍，累及一千人已上，至来年三月一日，死不及二分，给度牒一道，及五百人已上，死不及二分，支钱五十贯。⑤

绍兴初年为南宋继续受金国军事威胁的时期。这个时期，由于金国几乎每年南下进行掠夺，大量的华北民众举家南迁，甚至在浙西一带也出现了大量的迁移者。⑥由于北方人口的南下，大量的移民流入浙东的绍兴府，其中需要救济的病人数量上升。从上面奏请中看出，养济院收容这种病人，并给予治疗。这种养济院及收容者，毫无疑问是制度上规定的救济设施及救济对象。除此之外，很多资料证明还有不少收容无依无靠之穷民的居养院。⑦

但在记录宋代居养院实际状况的史料中，也有不少显示其收容者不只是制度上规定的救济对象的事例。下面的资料就反映了这种状况。

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② 《宋会要辑稿》食货六之一。

③ 《宋会要辑稿》食货六之一。

④ 刘宰：《漫塘集》卷二《真州居养院记》。

⑤ 《宋会要辑稿》食货六八之一三八。

⑥ 关于南宋建立期的人口移动情况及其方向，张家驹在《两宋经济重心的南移》(湖北人民出版社1957年版，第44—51页)中有详述。

⑦ 在《宋会要辑稿》食货六八《恩惠》中记述了这种性质的几个事例。对高龄老人的优待规定(食货六八之一三三)，在发生灾害时对孤儿的收养命令(食货六八之一三三)，南宋初期多次下达的延长冬季穷民收养时间的措置等都是很好的例证。

1．闻诸县奉行太过，甚者至于设供张备酒馔。①

2．有司不明先帝之法，奉行失当。如给衣被器用，专雇乳母及女使之类，皆资给过厚，常平所入殆不能支。天下穷民，饱食暖衣，犹有余峙，而使军旅之士，廪食不继，或致逋逃四方，非所以为政之道。②

3．初遇寒，惟给纸衣及薪。久之，冬为火室给炭，夏为凉棚，什器饰以金漆，茵被悉用毡帛，妇人小儿置女使及乳母。有司先给居养安济等用度，而兵食顾在其后。③

4．居养院人有与编民及卒伍讼，虽理曲皆得直去，人甚苦之。④

上述资料中所出现的居养院中的收容者并不是社会救济政策之对象。在前面探讨宋代穷民收养设施的财政状况时，考察过其财政基础的薄弱情形。在刚设立或重修居养院时，因不能确保所需财政预算，曾采取过各种非常措施，甚至还有不具备任何财源的情形。在上面的引文中出现的被收容者，尽管在薄弱的财政状态下，有的得到酒馔供给(事例1)；有的得到丰足有余的衣食(事例2)；有的得到金漆什器和毡帛寝具等供给(事例3)，他们都得到了能够过豪华奢侈生活的保障。很显然，考察宋代穷民收养设施的诸般状况时，不能把上述事例中的被收容者视为无依无靠的穷民。可以肯定这些受到优待的被收容者不是穷民，而是因某种原因在政策上得到照顾的对象。事例4反映了居养院中的被收容者们在政治社会上的地位或在政策上应予以照顾的必要性。他们与一般民众或士兵相讼时也会胜诉，这一事实反映出这些被收容者对地方官衙具有比较重要的影响力。由此可见，在宋代穷民收养设施中收容了不少非穷民身份的人，他们与一般穷民不同，受到比较高的待遇。

那么，不是穷民却被收容在居养院而且受到厚待的收容者到底是哪些人呢?与此相关，在《宋会要辑稿》中，有如下有趣的记载。

1．户部言，乞行下诸路州县，委自守令躬亲措置，责委坊正者保抄割贫乏乞丐姓名，尽数收养，不管漏落。仍立赏出榜，诸色人陈告，诡名冒请及减?w作弊之人，断罪追赏施行，令常平司常切觉察。⑤

2．临安府每岁收养饥冻贫乏老弱残疾不能自存乞丐之人，凡用钱米，近十佘万，不为不多矣。可谓仁政之所先也，倘官吏失于措画，则宜收而弃，以壮为弱。⑥

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① 《宋会要辑稿》食货六八之一三三。

② 《宋会要辑稿》食货六八之一三六。

③ 施宿：《嘉泰会稽志》卷一三《漏泽园》。

④ 施宿：《嘉泰会稽志》卷一三《漏泽园》。

⑤ 《宋会要辑稿》食货六八之一四五。

⑥ 《宋会要辑稿》食货六八之一四四。

3．鳏寡孤独，古之穷民。生者养之，病者药之，死者葬之，惠亦厚矣。比年有司观望，殊失本指，至或置蚊帐给酒肉食祭醮加赠典，日用既广，糜费无艺。少且壮者，游惰无图，廪食自若，官弗之察，弊孰甚焉。①

资料1清楚地显示出南宋绍兴二十七年(公元1157年)各地居养院中产生了不少弊端：遗漏该收容的穷民而发生了许多“诡名冒请”的事。所谓“诡名冒请”的内涵是，与同一时期(绍兴二十六年，公元1156年)资料2结合起来判断，就反映出由于地方官的监督不力乃至默认，不少强壮者也被收容在居养院。资料2表明，此时，不少的财源被投入居养院，这就存在着不把这批财源用于救济真正的穷民而支援给强壮者的可能性。资料3清楚地表现出居养院艰难运营的后果如何，从其内容看，一般的穷民收养设施禁止提供蚊帐或酒肉。但在宋代的居养院中，存在不少违反规定厚待收容者以保障生活的事例。而且，其厚待的对象也包括身体强壮的人。收容年轻强壮的人本身违背了资料2中记录的收容“不能自存者”的居养院制的运营原则。资料3的记述反映了宋代居养院对被收容者的优待与违背规定的收容对象之间有着密切的联系。这样的结构下，如资料3所说，在宋代的居养院收容了一些“游惰无图”之人，即无业游民和无赖之徒。

如上所述，在宋代穷民收养设施的收容者中，存在着与居养院原来的规定相反，身体强壮而得到生活保障的集团。而且这种规定之外的被收容者并不是救济的对象——穷民，反而是对地方官衙有相当影响力的人物。

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① 《宋会要辑稿》食货六八之一三三至一三四。

三、居养院的盛衰和国家权力

经北宋哲宗朝和徽宗朝得到扩充的穷民收养制度，直到南宋灭亡为止继续维持着其基本宗旨。但如前所述，也发生了一些制度上的变化及其名称因不同地域或不同时期有所不同等现象。本章以南宋时期为中心，考察居养院制的实施情况，并对宋代穷民收养制度的性质及与此相关的国家权力机关的态度进行探讨。

在宋代居养院的实施过程中，最明显的特点之一，就是其设立及废止的频繁性。宋代的居养院设立之后，长期存在并进行救济活动的事例极其少见。②这种穷民收养设施在一般情况下持续时间极其短暂，所以在同一地域里也频繁发生居养院的设立、废止现象。例如：设在淮南东路的真州居养院，于孝宗淳熙年间(公元1174—1189年)因火灾而废止③，而到宁宗庆元年间(公元1195—1200年)初期，由提举常平使进行重修。④但后来其运营又陷入支离破碎的状态，到数年后的庆元六年(公元)200年)得到大修补。⑤

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② 据笔者的研究，在现存的关于宋代穷民收养设施的资料中，其设立以后未曾废止，一直维持到南宋末的事例，只有临安府养济院。参照??说友《咸淳临安志》卷八八《养济院》。除此之外，如后述都经过了数次开设、废止、重修过程。

③ 刘宰在其《漫塘集》；卷二《真州居养院记》中说：火灾之后居养院的旧址被市井的实力人物转变成民居。

④ 刘宰：《漫塘集》卷二《真州居养院记》。

⑤ 刘宰：《漫塘集》卷二《真州居养院记》。

建康府穷民收养设施的兴废过程更为频繁。到南宋时期，在建康开设第一个居养院是在高宗筹备建都的绍兴七年(公元1137年)。①至于这个时期的穷民收养设施存续到什么时期不详。但根据七十余年以后的宁宗嘉定五年(公元1212年)，建康知府黄度开设新的收养设施，并将其称为“创建”的事实，②可以看出，绍兴初年的居养院存续时间并不长。在绍兴初年开设居养院以后，重新在建康开设穷民收养设施是在孝宗淳熙十一年(公元1184年)。③这个时期收养设施的名称为养济院，主导此事业的人物是建康知府钱良臣，但这个时期的养济院开始就是限时性的机构。因为设立养济院的目的只是为了收容水灾之民。④然后如前面所述，在嘉定五年(公元1212年)，同样因知府的主导，创建了新的穷民收养设施。⑤但没过多久这时的收养设施也变得形同虚设。这在嘉定十年(公元1217年)江东转运使真德秀为遗弃的孤儿开设慈幼局时所说的，对“鳏寡废疾等无依靠的人”不能采取各种所需措施的记录⑥中得到确认。在嘉定五年(公元1212年)创建的穷民收养设施，到5年后的嘉定十年(公元1217年)已经趋于废止。以后重新设置名称为居养院的穷民收养设施，是在40年后的理宗宝?五年(公元1257年)。⑦总之，建康的穷民收养设施，从绍兴初年开设最初的居养院，一直到宝?五年的一百二十余年间重复了4次开设、废止、重修过程，而且重修后的收养设施的存续时间也只是勉强维持了几年。

宋代居养院的存续期间极其短暂，这一现象并不仅仅局限在真州或建康，而是所有的穷民收养设施的共性。南宋中叶，在吉州吉水县刚开设居养院时，程?对其创建过程的记录是“顾予每见州县间，惠利之事，不难于为而难于久。往往为者代去，来者不?K。则一切影灭矣。不特居养一事而已也”⑧，这反映了宋代穷民收养设施的实际状况。南宋时期以居养院为代表的社会救济事业的发展，基本上被当地地方官的关心程度左右着，所以地方官的交替，对社会救济设施的存废产生直接的影响。宁宗嘉定五年(公元1212年)，黄度在建康开设大规模的穷民收养设施，并在财政上给以周密的关照后指出：收养设施的持续性维持，与地方官的关心和热情有着绝对的关系，⑨这一事实反映了宋代穷民收养设施的性质。

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① 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》；《宋会要辑稿》食货六八之一三九。

② 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》。

③ 周应合：《景定建康志》卷一四《建康表十》，南宋孝宗淳熙十一年。

④ 周应合：《景定建康志》卷一四《建康表十》，南宋孝宗淳熙十一年。

⑤ 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》。

⑥ 在周应合《景定建康志》卷二三《实济院》中，对真德秀开设慈幼局情况的记录为：“前参知政事臣真德秀将漕日，曾置慈幼一局，凡婴孩之遗弃于道，有能收养者，月给钱米，至七岁乃止。逾四十年，相仍不废。然鳏寡废疾之无所养者，未暇虑及。”真德秀在建康开设慈幼局的时间为嘉定十年(公元1217年)，参照周应合《景定建康志》卷二三《慈幼庄》。

⑦ 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》。

⑧ 程?：《沾水集》卷七《吉水县创建居养院记》。

⑨ 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》。

南宋时期的穷民收养设施都是在南宋初叶的绍兴间或公元1190年以后开设。而且在南宋初年最初开设居养院设施的地域，持续存在到南宋后半期的事例极其少见，而大部分在绍兴年间以后趋于废止。①在宋代穷民收养设施的具体实态中，缺乏持续性的现象非常明显。但有一点值得注意，即南宋初在各地走下坡路的居养院制，到12世纪末以后重新盛行起来。在南宋时期的穷民收养设施中，能够确认其设置与废止年代的都是在12世纪末以后最初设置或重修的。在南宋初年设置了居养院，中途将其废止的地域，也在这个时期重新设置了居养院或将其加以扩充。总之，南宋时期居养院制的实施，有南宋初和12世纪末以后这两个盛行期。

上面考察了宋代居养院制，在北宋末期到南宋初的孝宗年间和12世纪末期，它的发展曾出现过比较大的曲折过程。如果说从北宋末期到南宋初叶，以及12世纪末期以后时期是属于宋代实施居养院制的兴盛期，那么从高宗后半期到孝宗时期则属于实施居养院制的萧条时期。这种居养院制的盛衰过程与影响宋朝政权的不稳定因素有着直接的关系。宋朝政权的政治社会危机状况与实施居养院制的盛衰状况形成明显的平衡关系。如前章所述，宋代不少穷民收容设施是为无赖之徒等影响社会稳定的不安定因素而设置的。

众所周知，从北宋末期到南宋初叶期间，由于内外矛盾的重叠激化，宋王朝国家政权的基础及社会秩序处于极其不安定的状态。在政治上由于金朝的勃兴，连续发生了辽朝和北宋崩溃、南宋建国等激烈的变化，与此同时由于新法的变质，引起了一系列的社会问题。以方腊之乱为发端，频繁发生了宋江之乱、钟相杨么之乱等许多民乱。正是在这种社会不安定时期，设置穷民收养设施具有重要意义。在12世纪末期也一样。大部分学者一致认为，在南宋统治的一百五十余年间，从绍兴年间后半期到孝宗期间是南宋的社会政治最为安定的时期。②在高宗绍兴十二年(公元1142年)南宋政权与金朝之间签订和约之后，经绍兴年间的后半期和孝宗时期出现了安定的局面，而以开禧年间的对金战争为转折点，其政权基础开始急剧动摇。由于蒙古军的威胁，加重了军事上的压力，随着军费负担的加重，导致了国家财政状况的极其恶化。这个时期物价成为严重的社会问题③，在南宋中期处于稳定局面的各种叛乱，又开始频繁地发生。④与这种社会不安状况相适应，这时的南宋君臣认识到设置居养院的必要性，因此居养院制出现了第二次兴盛期。

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① 这种倾向的一个例外的存在是临安府的养济院。其他地域的穷民收养设施都到南宋初以后趋于废止，或处于衰败不振的状态，而临安府的养济院，却随着时间的流逝，在制度的上越来越得到扩充(??说友：《咸淳临安志》卷八八《养济院》)。这与临安的政治位置及人口的持续膨胀等要素有着重要关系。因为临安是南宋的首都，在政治上得到特别的关照，随着南宋初期以来人口的急剧膨胀，所救济的对象也逐渐增加了。

② 其代表性的几个事例如下：周宝珠、陈振主编的《简明宋史》，人民出版社1985年版，第335页；斯波义信的《宋代社会匕长江下流域》，《宋代江南经济史の研究》，第85—89页；陈振的《宋史》，上海人民出版社2003年版，第484—485页。

③ 例如，米价从绍兴末叶到孝宗时期，平时大概每升12文或20文，但到后来暴涨到40文或90文。南宋时期米价变化参照梁庚尧的《南宋的农产市场与价格》(上、下，《食货》8、9，1978—1979年)及汪圣铎的《南宋粮价细表》(《中国社会经济史研究》1985年第3期)。

④ 关履权：《论两宋农民战争》，存萃学社编《历代农民起义论丛》(中册)，香港大东图书公司1978年版。

考察宋代穷民收养设施的具体情况，就会发现其运营实态处于极其脆弱的状态。首先，宋代居养院相对于当时都市发达状况或人口而言，其规模较小。在拥有数万或数十万人口的都市里，一般只设有一所能够收容一百多名穷民的设施。从收养设施的经济基础可以看出其存在的问题。大部分居养院的财政基础极其脆弱，基本上无法提供长期维持居养院所需要的财源。南宋时期各地的穷民收养设施实际上没有起到真正的收养穷民的作用。

居养院规模的零散性和财政基础的脆弱性与居养院收容者的性质有着密切的关系。在宋代穷民收养设施的收容者中，确实存在着需要救济的穷民。但是，除了一些穷民之外，为维持社会治安，还必须收容无赖之徒。因此在拥有数十万人口的城市里，宋政府设置了只能收容数百人或数十人的收容机构，而且在财政状况极度脆弱的状态下，为了怀柔影响社会治安的不利因素，地方官不顾短期的困难和财政基础的脆弱性，主动地设立或重修了收容机构。居养院不少常常以短期的维持为目的而运营，从而，财政基础也极度脆弱。

正因为居养院制具有上述的性质，所以其盛衰与社会情势的变化有着密切的对应关系。随着国家所处状况的变化，宋朝廷对居养院制的关心程度也发生着变化。由于国内外矛盾的激化导致了社会的不安定，有必要加强治安的时候，收容无赖之徒为主要运营目的之一的居养院制，显得富有活力；相反随着国家统治处于安定状态，居养院制也就进入停滞萧条期。所以宋代的居养院基本上是因政策的需要而被采用和运营的。

居养院在脆弱的财政状况下，怎么能同时收容贫寒的穷民和国家政策上需要给以优待的对象呢?笔者认为这两种人属于同一性质的集团，同时在一个收养设施里并存。无依无靠的穷民，只是存在于中央政府集中提供财政支援的部分地域。①北宋时期的开封或南宋时期的临安、建康等大都市的居养院就是这种事例。对开设在这种大都市的居养院，中央政府从政策上给以比较大的照顾。②对穷民的收养只是局限在中央政府给以关心和支援的地域。而且从时间上看，对无依无靠穷民的收养，基本上在北宋末期到南宋初期进行。

社会救济制度篇（8）

社会救助是对因各种原因造成生活困难、不能维持最底生活水平的公民,由国家和社会给予一定的物质援助的制度。目前,在我国农村的社会救助制度主要有:五保供养制度、特困户救济制度、临时救济制度、灾害救助制度、最低生活保障制度、农村医疗救助制度等。大力推进农村社会救助体系建设,对于统筹城乡协调发展、维护农民利益、建设新农村、保持社会稳定和构建和谐社会都具有重要的意义。

一、我国农村社会救助制度存在的问题

建国以来,我国农村社会救助制度对我国农村社会经济发展做出了巨大贡献,保证了农村最贫困阶层的生存与基本生活,为维护农村社会的稳定,实现社会公平,发挥了重要作用。但是,我国农村社会救助制度还很不完善,存在很多问题,具体来说,主要表现在以下几个方面:

(一)救助范围较小,实际覆盖面窄

我国传统的农村社会救助制度的主体是群众和集体,而国家则是救助主体的辅助体而已。不管是救灾、社会救济,还是农村五保、扶贫、助残,救助面对的不是全体村民,而只是一部分“三无对象”、赤贫和有困难的残疾人。从2000年至2002年,每年救灾救济面大约为16%,每年社会救济面大约30%。不仅如此,就是属于“三无对象”的农村五保户,实际真正得到“五保”救济的大约为70%。据统计,我国目前农村接受各种定期救济(包括最低生活保障和特困救济)的人数约有1160多万人,接受各种定期救济的农户(包括困难户、五保户等)约有632.7万户,农村中接受临时救济的有2009多万人次,而实际需要救助的人数还远不止此。

(二)救助标准偏低,比例难以确定

由于财力有限,各地在制定社会救助标准时,往往将救助标准压得很低。以2002年为例,农村社会救助对象总数为6000万人,得到救济的传统救济困难户为1771.4万人,五保户213.3万人,其它救济对象250.5万人,以上三类人相加得到救济的人数为2235.2万人,人均749元/年,人均62元/月,如果按照社会救助对象总数计算,人均23元/月。在救灾方面,灾民总数为3.7亿人,直接经济损失1717.4亿元,国家用于灾民生活的救济款为40亿元,人均10.8元,更是捉襟见肘。在目前的物价水平下,难以有效地维持这些救助对象的基本生活,特别是那些体弱多病、无依无靠的孤老和主要劳动力患病的家庭,生活景况更为艰难。

(三)救助资金不足,地区差别较大

资金短缺是制约农村特困户社会救助工作开展的主要瓶颈,也是阻碍农村经济社会发展的重要因素。农村社会救助,在1999年农村税费改革之前,农村社会救助资金主要靠县财政和乡村集体经济投入。2000年中央国务院关于农村税费改革试点工作的通知中,只规定“五保户”的供养资金列入农业税附加,而没有规定对特困户救济的资金来源。由于税费改革使乡镇经费大幅度减少,只靠县财政提供的有限资金不能为所有特困户提供救济,在有些贫困地区,社会救济实际上已陷入了停滞状态。

同时,在资金的筹集过程中,还存在这样一种矛盾现象,即经济比较发达的地区,地方财政和村集体的财力都比较强,救助对象相应也不太多,可以基本保证救助资金和物资按时到位。但在贫困落后地区,地方财政比较吃紧,救助资金的筹集和到位本身就十分困难,而越是经济不发达的地区,贫困人口越多,救助需求越大,所需救助资金也越多。由此产生恶性循环,资金问题始终无法得到彻底解决。不同地区间的救助标准差距过分悬殊,差别较大,如特困户救助每人每月有的仅5元,有的高达20元。

(四)制度设计不健全,救助工作随惫性大

由于缺乏具体的贫困标准和救济标准,社会救助工作没有形成一套规范化、科学化的制度。一方面救助对象的认定缺乏明确的标准,谁应属于救助对象,谁是重点对象,主要凭感官直觉认定,此外,没有严格规范的程序,相关的救助实施的机制薄弱,透明程度低,缺少贫困的审批制度和动态监测体系。由于没有严格规范的程序,救助金发放方面,除定期、定量救助外,救助金分配不合理,优亲厚友,甚至贪污挪用救助金等情况不少。

(五)社会救助管理分散

我国农村社会救助的现状不仅是城乡分割,还有条块分割、多头管理、各自为政。不同内容的救助安排在相关部门,条块之间既无统一的管理机构,也无统一的管理办法,形成“多龙治水”的管理格局。由于这些部门所处地位和利益关系的不同,在社会救助资金的管理和决策上经常发生矛盾,出现相互扯皮、办事效率低下的状况。

(六)立法严重滞后

由于农村社会救助尚不完善,社会保障尚未立法,更没有形成法律体系,现在我国并没有关于社会救助的专门的法律,使农村社会救助工作无法可依,无章可循,这无疑大大阻碍了我国农村社会救助制度的发展,没有社会救助立法的支持,重保险、轻救助现象严重。一方面,有的地方政府往往以“救世主”的面目出现,把社会救助看作是政府对贫困者的一种施舍和恩赐,而认识不到这是政府的一种职责。另一方面,社会救助主体一旦发生纠纷,法院无法立案。因而出现过地方政府挪用该项资金,甚至经手扶贫救助资金的官员贪污救助款的情况。

二、完善我国农村社会救助制度的措施

(一)发挥国家主导作用,扩大中央财政支出比例

尽管社会福利与救济是社会保障项目中仅有的列入国家财政支出的项目,但比例少的可怜,且各年比例相差不大。既然中央财政收入在总财政收人中所占比重增大,那么增加社会救助在中央财政收人中的比重自然也无可厚非。而且,中央财政中并没有农村社会救助资金的专项预算科目,在实施低保制度时,都由地方财政主要是县、市财政和村集体分级负担。目前,由地方财政负担的部分,一般县(市)和乡镇各按50%,或分别按40%和60%分担。因此,应考虑在中央财政中增设农村社会救助的专项预算科目,以解决农村社会救助经费不足的问题。

(二)整合现有救助资源,建立以农村最低生活保障和灾民救助为主体的社会救助体系

将现有的农村救灾、低保、特困户补助、医疗救助等制度性救助项目,以及临时帮困、送温暖等各种临时应急性救助项目,适当加以整合归并,使整体制度更加简约和易于操作。可以考虑:继续保留灾民救助项目,但应进一步完善制度和管理,适当提高救助标准;取消农村五保、特困户救助以及各种临时性、应急性救助项目,用统一的最低生活保障制度取而代之;将医疗救助纳入农村医疗保障体系,具体地说,就是并入新型农村合作医疗制度。最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的补救机制,是现代国家社会保障体系中必不可少的基本组成部分,是社会保障体系中的最后一道“安全网”,其意义和作用十分重要。建立农村低保制度要坚持城乡统筹,与城市低保制度合理衔接,因地制宜,循序渐进。从我国的基本国情出发,最低生活保障制度应以省为主体,中央财政给予支持。各省可以设立不同的保障线,发达地区可以高一些,欠发达地区可以低一些。标准应参照当地农村居民维持最低生活所需要的基本支出来确定。

(三)规范农村社会救助管理

农村社会救助的对象主要是农村五保户、低保户、重点优抚对象,以及经政府批准的其它需要救助的特困户等。应对不同的救助对象采取严格的分类,根据不同救助对象的切实需要给予救助。对救助对象先根据其基本情况进行初步分类,再深入到基层进行村民委员会调查、民主评议小组评议、乡镇人民政府审核、县市区民政局审批等,最后确定救助对象的种类。由于救助对象人数多,救助内容各有区别,资金监督管理的难度相当大。因此,为了保证救助资金的安全,确保资金能真正落实到每个救助对象手中,要严格按照相关资金管理办法执行,从制度上规范农村社会救助资金运作程序,确保财政社保资金的安全运行。要坚持救助资金专户管理、专款专用、封闭运行、社会化发放的原则,理顺资金管理拨付体制,建立救助资金投入的自然增长机制,解决工作经费,增强农村社会救助资金的调控能力,使有限的救助资金发挥最大的效益。

(四)进一步健全社会救助法律体系,推进救助工作的法制化、规范化和科学

社会救助法律体系包括实体救助法律制度和程序救助法律制度两个方面。实体救助是指国家通过立法形式,对社会救助对象在什么条件下享受国家提供的物质保障及应得物质利益的数量、形式等予以明确规定,使社会弱者群体的实体权利具有法律依据,成为“合法权益”,而不再是某个部门的“施舍”和任意行为。程序救助是指社会弱者群体依照实体救助法律规定所享有的物质利益,应通过何种法定程序得以实现,在实现该利益的过程中发生纷争如何解决等,这里涉及到法律援助制度。从目前我国社会经济发展水平、城乡二元结构、人口分布尤其是农村人口占大多数,以及社会保障制度建设基础薄弱等情况看,制定和颁布《社会救助法》的条件应该说是成熟的。要通过立法形式,对社会救助对象在什么条件下享受国家提供的物质保障及应得物质利益的数量、形式等予以明确规定,使困难群体获得救助有法律依据。

(五)积极培育民间公益性社会救助组织发展,实现社会救助主体的多元化

在社会救助体系中,政府是当然的第一责任主体,但仅靠政府是不够的。要实行政府救助与社会救助相结合,探索建立多元筹资体制,扩大救助资金的来源渠道。对企业和个人用于社会救助的捐资要给予税收政策优惠。对企业和个人捐助设立的民间救助基金,由基金管理机构自行管理。政府也可以向民间救助基金注入一定的资金,共同参与救助基金的管理,确保救助资金规范运作、服务社会。在民间组织发展过程中,要始终把以服务“三农”为主的各类农村专业协会,以服务对外开放、招商引资为主的各类工商协会、行业分会、商会,以及服务人民群众生活质量提升为主的社会公益性社团、民办非企业作为重点;同时,要积极培育社区民间组织,充分发挥其在维护弱势群体利益、满足社区居民需求方面所起的积极作用,促进社会公益事业的发展。

参考文献:

[1]魏乐,完善我国农村社会救助制度研究,科学教育家,2007年第10期。

社会救济制度篇（9）

一、社会救济的概念

1、社会救济：是指国家和社会为保证每个公民享有基本生活权利，而对贫困者提供物质帮助。主要包括自然灾害救济、失业救济、孤寡病残救济、和城乡困难户救济等。国家和社会以多种形式对因自然灾害、意外事故和残疾等原因而无力维持基本生活的灾民、贫民提供救助。我国宪法第45条第一款明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”

2、农村社会救济：是一种保障制度，指的是国家和集体对农村中无法定抚养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人和因病、灾、缺少劳动能力等造成生活困难的贫困对象，在现金、实物和服务等方面实施助人及自助活动，以保障其基本生活的一项社会保障制度。是与城镇社会救济制度相对而言的。

二、社会救济现状分析

1、社会救济体系有待健全

地方政府还未把社会救济视为一项系统工程，也未能建立一套科学化、规范化的社会救济体系，即使在自然灾害救助管理上也存在很大的随意性和不规范。现实的贫困数据，我们并没有掌握具体的数据。各级政府对贫困的现状了解也不是特别具体。对贫困人口的人员结构、贫困程度和总量状况却基本“心中无底”。许多人认为社会救济只是体现了政府对贫困群众的关心，是应对困难的临时举措。

2、农村社会救济的标准不尽合理

各级政府对救济的能力有限，所以对救助标准压得很低。主要表现在：缺少科学的自然增长机制，不利于可持续发展及政策的稳定性和连续性；农村与城市“低保”差距过大，不利于城乡一体化发展。在这种情况下，对于农村的那些体弱多病、上了年纪又无依无靠的人来说，农村的救济现状根本达不到救济目的。

3、农村社会救济的资金严重不足

农村地区是救济资金不能很好地惠及的地区，所以资金短缺是制约农村特困户社会救济工作开展的主要问题。农村地方财政比较吃紧，救助资金的筹集和到位本身就十分困难，而越是经济不发达的地区贫困人口越多，救助需求越大，所需救助资金也越多，资金问题始终无法得到彻底解决。

三、解决农村社会救济现状的相关对策

1、完善贫困性社会救济制度

（1）农村贫困扶持。农村贫困扶持是为改变农村贫困面貌而设的我国传统农村社会救济制度中带有中国特色的一种富有成效的救助项目。国家通过资金、物资、技术输入等方式对农村贫困户和贫困地区进行扶持和帮助。现在加大我国对农村扶贫政策是当务之急。

（2）农村最低生活保障制度。在总结经验和教训的基础上，我们应该全面推行农村最低生活保障制度。该制度应成为农村社会救济中最普遍、最稳定、最可靠的一种基本救助制度，它应覆盖农村所有收入水平低于最低生活保障线以下的贫困者，包括因病、灾、残、老、孤等原因而造成家庭生活困难的人。

2、完善灾害性社会救济制度

由于最近几年频频发生的灾害性事件，更应该关注农村的灾害性社会救济。继续原有的措施，如提供给灾民临时性的粮食、衣被、简易帐篷、医药等物资；紧急抢救、转移和安置灾民等；灾后组织、扶持灾民开展生产自救等。同时加强灾害性社会救济只着眼于眼前临时性的紧急援助，而不考虑因灾造成一段时间的贫困问题。

3、完善疾病性社会救济制度

（1）重大疾病援助。农村地区的人民在得了重大疾病时一般都不去医院就诊，因为要话费巨大的医疗费。建立重大疾病援助，凡参加大病费用统筹的人，由农村社会保障机构发给大病治疗卡，病人可持卡到定点医院治疗，费用由个人负担一定比例外，其余由社会保障机构与定点医院结算。

（2）农村合作医疗保险。政府要通过政策引导、积极推动来吸引农民参加的具有社区互质的医疗保障形式。通过社区（乡、村）集体经济和每个成员共同出资来筹建医疗站（点）和筹集医疗资金，不仅为农村居民提供一般的门诊和住院服务，而且还承担着儿童免疫、妇女孕产期保健、计划生育等任务。

4、完善互社会救济

（1）社会互助制度。政府统一组织、动员社会各界共同参与、扶持帮助农村贫困家庭发展生产、摆脱贫困的救助形式。帮扶的内容要根据贫困户的实际情况确定，适合什么，需要什么，就帮什么。帮扶的方式可以采取结对式帮扶，由党政机关、企事业单位和党员干部、个体大户等与贫困户结成帮扶对子。也可以采取基地式帮扶，就是借农村产业调整之机，与农村产业化和科技示范结合起来，建立扶贫帮困基地，制定出相应的优惠政策，吸纳贫困群众到基地就工经营，由政府统一组织技术指导和产供销服务。

（2）社会捐赠制度。社会捐赠是广大公民参与扶贫济困的好形式，也是募集社会救济资金的重要渠道。开展经常性捐赠应建立自上而下的社会捐赠网络，在基层社区合理分布捐赠站点，以保证捐赠经常化的正常开展。把救济与互助相结合，对于建立新的农村社会救济体系具有崭新的意义。

[总结]我们既要着眼未来、设计长远目标，又要立足当前、注意实际操作。随着新型农村社会救济制度的健全和完善，一个全面、和谐、稳定发展的社会将会日益清晰地展现在我们面前。建立一个体制健全、机制完善、内容多样、覆盖城乡的新型社会救济体系，既是我国社会保障体系建设中的一项重要任务，也是当前社会主义新农村建设的题中之义。

参考文献：

[1]陈成文，许一波.从构建和谐社会看建立新型农村社会救助体系.湖南师范大学社会科学学报.2006年1月

[2]中华人民共和国内务部农村福利司.建国以来灾情和救灾工作史料[M].北京：法律出版社，1958，1.

[3]丁宁宁.构建和谐社会：30年社会政策聚焦[M].北京：中国发展出版社，208.

社会救济制度篇（10）

1对相关基础概念的理性梳理

1．1民间组织非政府组织(ngo，no—governmentalorgani—zations)在我国又被称为民间组织，同时还被称为“社会团体”“民办非企业单位”“非营利性组织”“社会中间组织…中介组织”“第三部门”等。俞可平先生在《中国社会科学》上撰文对上述概念进行了比较梳理和辨别分析，最终认为，“民间组织”概念突出了公民社会组织的民间性，其外延可以涵盖上述各概念所要表达的主要含义，比较而言，这是一个表达公民社会组织的恰当概念。笔者建议，在谈及作为公民社会主体的组织或团体时，尽可能地一致使用“民间组织”的概念，以避免在概念术语上的不必要争议和混乱。

研究中笔者亦使用“民间组织”(英译仍为ngo)作为规范性用语，但并不试图对其进行界定，因为“理解非政府组织的社会作用比确定其概念的一致重要得多”。根据美国约翰·霍普金斯大学非营利比较研究中心的研究，民间组织应具备组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性5个特征。

1．2农村社会救助社会救助是指对社会上的老弱病残和生活困难的低收入者及遭受紧急患难或非常灾害的人员或者家庭，国家和社会所提供的各种救济和社会福利的总称。具体到该文的农村社会救助主要是指政府和社会力量为农村弱势群体提供的各种救助和福利服务的总称。具体而言，主要包括农民最低生活保障制度、五保户制度、农村扶贫开发、农村急难救助、农村法律援助、农村危房改造、农村特殊人员救助等诸多方面。

农村社会救助的主要特征有：①救助对象具有选择性。古今中外，尤其是农村地区总会有缺乏劳动能力没有生活来源的孤、老、幼、残、病或因突发性灾难而陷入困境的人，国家和社会应给予相应的救助。②社会救助的标准较低。社会救助是国家和社会履行的最起码的社会保障职责，提供满足受助对象最低生活需求。③社会救助具有临时性。社会救助形式多种多样，除部分长期救助对象外，大部分的社会救助对象，是临时性的救助，一旦其困境解除，基本生活有了保障，对其社会救助就不再继续。

2民间组织经济法主体地位的确定

目前经济法学界对于经济法主体的构成还没有高度一致的认同和普遍的使用，与传统部门法的法律关系直观、明了相比，经济法法律关系比较复杂。而要对这种复杂、多维法律关系的主体进行抽象并类型化，极易出现概括不全和类型交叉的缺陷。这是经济法主体研究的现实情况。

客观的说，对于民间组织的研究，政治学、社会学领域的研究已颇具规模，相对封闭的法学对此的关注与探讨已大大滞后。近年来，经济法学界开始对民间组织进行研究：有的学者将社会组织列为与国家、国家机关、内部组织等并列的经济法主体；有的学者将社会经济团体明确为经济法主体；有的学者将社会中间层主体与市场主体、经济行政主体置于“政府一社会中间层一市场”3层框架中加以研究，明确了社会中间层的经济法主体地位；有的学者从“公共管理观点”对社会自治组织进行经济法审视；有的学者提出了市场、社会、国家三大经济法主体群的分类观点；还有的学者从经济法中法律机构的特点和第三部门的经济法功能分析，探讨第三部门的经济法意义。

以上学者的研究尽管在称谓或侧重点上不尽一致，但他．们研究的目的非常明确，就是重新设计经济法主体制度，确立第三类主体(民间组织)在经济法中的法律地位．该研究持同样的观点，并认为理解民间组织的经济法主体地位可以从以下几方面来认识和把握。①民间组织是独立于政府和市场主体特殊经济法主体。民间组织的出现既能克服“市场失灵”，又能克服“政府失灵”；既能规制私权滥用，又能遏制国家干预。民间组织的宗旨与经济法的价值追求契合，也可以说民间组织是为了实现经济法的日的而存在和活动的，其应当属于经济法主体。民间组织应该定位为独立于政府和一般市场主体自成一类的经济法主体。对于民间组织的地位和作用，既不能简单替代，也不能过度扩大，而应在经济法所建立的体系结构中，保持适当地位，发挥应有作用。②民问组织是经济法的特别调节机制。弗里德曼曾经指出：“法律与所有的有机体相同，必须随着环境之更易而变化，并在变化中求其生长，否则难免限于僵化，不能适应社会的需要’。当前法律体系已经从公私法二元结构向三元结构嬗蛮，经济法成为独立于公法与私法的第法域，面对政府和市场的“双重失灵”，民间组织成为介于政府与市场之间的特殊调节机制。一方面民间组织承担了越来越多原由政府部门履行的诸如消除贫困、环境保护等满足社会多元化需求的公共服务职能，弥补政府提供公共服务的不足和官僚化缺陷，制约政府权力。另一方面民间组织作为利益化的代表，通过自律协调以及与政府的沟通尽可能地维护成员的合法权益和社会公共利益，克服市场之手在利益分配上的缺陷。正是在此意义上，民间组织显示了其存在的合理性，凸显了作为经济法特别调控机制的深刻价值。

3社会救助法的经济法体系范畴归属的确立

社会保障法可分为社会救助法、社会保险法、社会福利法3个相对独立的领域。结构上，现阶段的社会保障法是以劳动法为基础，社会救助法为底线，以社会保险法为核心，以社会福利法为辅助。社会救助法目的在于通过提供救济保障居民合乎人道的生活，使处于困境中的人能与社会发展相适应。一方面，社会救助立法是最早形成的社会保障制度，众多国家的社会保障法是在社会救助法的基础上逐步形成起来的；另一方面，社会救助是保障社会成员生存权利的最后一道防线。社会成员中总会有部分人因为收入低或者遇到重大患难而陷人生活困境，需要通过社会救助得到帮助。

社会救助法与经济法的关系，同样表现为社会保障法与经济法的关系。经济法学界对于市场秩序规制法和宏观调控法是经济法体系组成部分方面基本达成共识，而在市场主体(或称经济法主体)规制法和社会保障法是否属于经济法体系观点则不统一，对于社会救助法的归属研究的代表性观点有以下几种。第1种认为社会保障法与经济法都是国家干预社会生活的法律形式。社会保障法为解决社会分配矛盾，满足社会成员生存需要；经济法则为排除经济发展之障碍，满足国民经济协调发展之要求。两者的基本价值不同，社会保障法侧重于谋求社会公平，经济法的基本价值则为经济效率。两者同为市场经济的双翼，相辅相成，同属社会法范畴。第2种认为社会保障法是以社会法属性为主，兼具经济法属性。此观点与上述第一种观点类似。第3种认为社会保障法中仅有社会保险法可以成为经济法的研究对象，并不能全部的构成经济法的有机组成部分。第4种认为社会保障法是经济法的有机组成部分，认为社会保障法是强制法，不是意思自治法。经济法是国家干预或协调经济之法，社会保障法体现了社会分配领域的国家干预或协调，因此从属于经济法”…。目前这种观点影响较大，许多高等院校法学院系都把社会保障法作为经济法系列课程开设。

具体到社会救助法与经济法的关系，笔者根据以上观点的梳理认为，社会救助法作为社会保障法的有机组成部分，其反映的也是一种国家对社会再分配经济关系的法律规制和调控。不仅仅追求社会稳定、社会公平和保障公民的基本生存权，而且能有效预防和控制市场机制对社会被救助对象的可能损害，弥补市场调控缺陷和市场失灵，维持市场经济的良性运作，追求经济效益当然为其应有之义。其中运用经济法理念实施的国家干预不仅以经济性为手段，而且也是以经济性为目的——即使这些接受社会救助的当事人尽快渡过难关，重新投入到市场经济活动中，为社会物质财富的增加继续付出自己的努力，同时也获得自己应得的财富分配额。因此，从社会分配法的角度和经济性的纬度分析，包括社会救助法律制度在内的社会保障法律制度作为经济法中强制性分配法的有机组成部分，是可以获得正当性理由和根据的。社会救助法律制度是国家干预社会分配法律制度的子系统，更是整个社会分配法律制度的最底防线，当然从属于经济法范畴体系。

4民间组织参与农村社会救助经济法解读的意义

社会救济制度篇（11）

一、引言

福利经济学是一门研究如何增进社会福利的西方经济学分支，主要研究如何进行资源配置以提高效率、如何进行收入分配以实现公平以及如何进行集体选择以增进社会福利。社会救助是指公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务，以使其生活得到基本保障的制度。一个真正具有生命力的制度不仅仅是一个技术设计完美无缺的制度，更重要的是把握住它的思想来源和精神基础。社会救助制度的设计与实施，从福利经济学的角度来说，就是要在公平和效益的博弈中最大程度地改善穷人福利的问题。在福利经济学的历史演进中，我们要汲取思想营养，为社会救助制度的设计提供理论指导，并在实践中对社会救助的实施提供价值规范。

二、福利经济学历史演进中的主要思想

传统经济学对福利经济学的思想都追溯到边沁的功利主义上，而真正意义上将福利经济学作为一门独立的学科来看待，并首次建立了福利经济学理论体系的是庇古在1920年出版的《福利经济学》。二战结束后，一大批福利经济学家的出现和大量的福利经济学文献的出版，极大地拓宽了福利经济学的研究领域与内容。因此，经济学界一般将福利经济学的发展分为新旧两派。旧派以英国庇古为代表，新派导源于意大利著名经济学家帕累托，为英国的卡尔多、希克斯与美国的勒纳、萨缪尔森等所倡导。

1.庇古及其边际效用价值论

庇古以边沁的功利主义哲学及马歇尔的基数效用论和局部均衡论为理论基础，以完全竞争为前提，系统地论述了福利概念及其政策应用。庇古认为个人的福利可以用他所享受的物的效用来表示，整个社会的福利应该是所有个人效用的简单加总。在此基础上，庇古论述了社会福利与国民收入之间的关系：国民收入水平越高，社会福利就越大；国民收入分配越平均，社会福利越大。进而针对如何衡量和增进社会经济福利问题得出“收入均等化”的观点，针对如何才能实现生产资源最优配置的问题得出了政府应当干预经济的结论。社会福利之所以会因收入分配均等化而增大，其依据是边际效用递减规律。他认为，同一英磅的收入对穷人和富人的效用是不相同的，穷人一英磅收入的效用大于富人一英磅收入的效用。因此，将富人的一部分收入转移给穷人会使社会总效用增大。

2.帕累托及其最优理论

新福利经济学采用序数效用论和无差异曲线作为分析工具，否认个人间效用的可比性，排除旧福利经济学的收入均等化理论，消费者追求的并非最大满足的总量或最大效用的总量，而是最高的满足水平，即最高的无差异曲线。对于资源配置的评价以帕累托最优为标准。帕累托最优的概念是意大利经济学家帕累托提出，指的是这样一种状态：在这种状态下，不可能通过资源的重新配置，在其他人的效用水平至少不下降的情况下，使任何个别人的效用水平有所提高。

3.补偿原理

西方福利经济学家们认为帕累托标准太苛刻，在现实生活中很难达到，应予以改进与修补。卡尔多首先提出虚拟补偿原理，为在一项社会变革中，如果受益者在补偿受损者后仍有剩余则这种变革应该肯定，应认为其提高了社会福利。希克斯对卡尔多的评判标准又进行了补充和发挥，提出了假定补偿原理，认为判断社会福利的标准应该从长期来观察，只要政府的一项经济政策从长期看能够提高全社会的生产效率，所有人的境况都会由于社会生产率的提高而“自然而然”地获得补偿。西托夫斯基对上述两种补偿原理的标准均不满意，认为这两种标准只进行了顺向检验，不能作出社会福利是否改善的结论，而要同时进行逆向检验。也就是说，只有当某项变革能增加福利，而再回到变革前不能增加福利或较少增加福利时，此项变革才可取。

4.社会福利函数理论

伯格森认为补偿原理将效率与公平对立起来是错误的，萨缪尔森等人对此进行了进一步的阐述，形成了社会福利函数理论。萨缪尔森等人认为应从个人的主观感受出发，应该把福利最大化放在最适度条件的选择上，应将所有分配方面及其他支配福利的因素一并列入，编制一种“社会福利函数”，当这个函数取最大值时，社会福利就达到了最大。他们认为在一定的收入分配条件下，社会福利的最大化在于个人对各种不同配给的选择，个人的自由选择是决定个人福利最大化的重要条件，而社会福利又总是随着个人福利的上升而上升。

5.阿马蒂亚·森与福利经济学的新发展

阿马蒂亚·森认为传统福利经济学理论过分强调经济的一面，认为财富的增长可以解决社会中出现的贫困、不公平等问题。而实际上经济增长之所以重要并不是因为增长本身，而是因为增长过程中所带来的相关利益。因此，经济学不应只研究总产出、总收入，而应关注人的权利和能力的提高。阿马蒂亚·森的能力福利理论试图把贫困与能力结合到福利经济学的框架中来，认为创造福利的不是商品本身，而是它所带来的那些机会和活动，而这些机会和活动是建立在个人能力的基础上，要形成达到最低可接受的基本生活水平的能力，可能需要有不同的最低充足收入来适应。

三、社会救助制度的福利经济学解释

从福利经济学的发展历史来看，新旧福利经济学的差别不在于结论而在于分析工具的不同，旧福利经济学即是以基数效用论为分析工具，而新福利经济学则是以序数效用论作为分析工具，两派一直都是以追求福利的最大化为目标、围绕着公平和效率两大主题展开论战。福利经济学在长期发展过程中形成的一些基本精神，如社会中的贫困者需要救助、公民的生存与发展该有所保障、社会的潜在危险应该排除、由于非自我原因的损坏应该得到补偿等，不仅为人们普遍认可，也为社会救助制度的存在及不断完善提供了理论支持和可操作的建议，并且在实践中对社会救助政策的实施提供了“以人为本”价值规范。

1.旧福利经济学思想与社会救助

庇古的福利经济学采用了边际效用分析法，在理论上论证了社会救助在增进一国福利方面的作用，其收入均等化、国家干预论等观点及转移支付主张，对世界各国以社会公平为出发点，实行有利于穷人的社会救助政策具有相当大的影响。在现代社会中，尤其是在经济、社会转型的变革时期，从总体上看，造成贫困的原因中社会因素大于个人因素，所以，对于国家和社会来说，社会救助是其不容推卸的社会责任，社会救助制度通常被视为纯粹的政府行为，是一种完全由政府运作的最基本的再分配或转移支付制度。因此，社会救助是每个公民应该享有的受法律保护的基本权利，受助者不应该受到任何歧视和惩罚。此外，庇古还对穷人享受富人转移的福利提出了一些原则要求，他认为，不论是直接转移收入还是间接转移收入措施，都要防止懒惰和浪费，以便做到投资于福利事业的收益大于投资于机器的收益。庇古反对对穷人实行无条件的补贴，认为最好的补贴是那种“能够激励工作和储蓄”的补贴，在实行补贴时应有以下条件，即先确定受补者自己挣得生活费用的能力，再给予补贴。否则，那就会使某些有工作能力的人完全依靠救济。这些原则也是各国在设计社会救助制度和对传统社会救济措施进行改革时所追求的目标，为了防止养懒汉，社会救助制度提供的仅仅是满足最低生活需要的资金和实物，采用“需经家庭经济调查”的资格审查手段，审核申请救助的公民及其家庭的经济收入是否低于贫困线，使真正有需要的公民得到政府的救助，将有限的资源用到最需要的人身上而不被滥用。

2.新福利经济学思想与社会救助

虽然新福利经济学更多的是关于效率问题的研究，但它与强调公平分配的社会救助不仅不矛盾，而且新福利经济学能从更为宏观的角度为社会救助提供了理论支撑。以效率为目标，从宏观经济稳定和经济增长的角度来研究社会救助问题，进一步揭示了社会救助政策的经济意义。由于价值规律的作用及资源的稀缺性，在市场经济进程中及社会转型变革时期产生了收入分配不公、贫富的两极分化、贫穷等社会现象，并且市场在资源配置上强调物资资源的配置，而忽视了人力资源的配置，社会救助作为一种补救模式与手段是对帕累托无优状态的一种改进，可以弥补市场分配的缺陷，提供安全稳定的保障机制，对摆脱贫穷进行帮助，同时社会救助对提高经济效率起独特的作用，“是从人力资本数量和质量两个方面来保障对经济发展必要的要素投入，是更宏观的意义上促进人力资源的有效配置”〔1〕。因此，社会救助制度不仅有助于实现收入再分配中的公平问题，而且还有助于提高经济发展中的效率问题。

另外，新福利经济学同样支持社会救助制度的设立应防止“养懒汉”和国家应当承担社会救助责任的思想。根据序数效用论，救助对象是否愿意退出社会救助，取决于救助对象对退出社会救助前后所能得到福利的比较，如果救助对象参加就业后并不能增加其福利或只能增加很少的福利，就会大大挫伤他们参加工作的积极性。因此，社会救助制度的设计应能防止受助者形成长期福利依赖的思想，鼓励受助者自立。补偿原理认为在市场机制的作用下，会出现一方得利、一方受损的现象，因而国家应通过赋税政策来予以调节，从受益者那里取走一部分补偿受损者。社会福利函数理论也认为，要使社会福利最大化，政府应当保证个人的自由选择进入“合理的”收入分配。因此，补偿原理和社会福利函数理论均为国家通过经济干预措施来获得社会救助的资金提供了理论依据。

3.阿马蒂亚·森的福利经济思想与社会救助

根据阿马蒂亚·森对新福利经济学发展，我们不仅可以分析出传统社会救助的缺陷，且能为社会救助制度的改革提出新的原则。森认为传统的贫困指数(以一国处于贫困线以下的人口份额作为衡量指标)仅仅反映了多数人生活状态的平均数，忽视了贫穷群体内部的不同贫困程度和福利分配的状态，难以科学地反映许多人仍然一贫如洗的事实。根据森的见解，传统的社会救助制度是“使一定的资源就象经过漏斗一样进行分配”的制度〔2〕，既没有实现资源的有效配置，也没有遵循福利最大化的分配原则。因为，这种制度针对的是所有的生活在贫困线以下的穷人，但是最贫穷的穷人却无法从中收益。导致这种结果的主要原因是福利扩散了，而对最悲惨的特殊群体的救助却远远不足，因而，应该实行具有“选择性”和“瞄准性”的救助政策，对贫困进行更为直接的打击。由于消除贫困是社会救助的根本目标，而贫困的显著表现是收入的缺乏，因此以往消除贫困的社会救助政策也主要体现为各种形式的现金收入再分配，这种做法仅仅保障了救助对象的生存。现实中，贫困者的问题不仅仅是收入低下，他们还可能面临“许多其它的问题：一定程度上失去了决策自由，丧失了其他人可以享受的一些机会，包括经济和参与社会活动的机会；由于长期脱离工作造成技术生疏和信心低下；体弱多病甚至死亡；丧失积极性；人际关系及家庭生活损失；社会价值与责任感下降；等等”〔3〕。而社会参与能力的下降实际构成了社会排斥，并有可能陷入长久的恶性循环。现金收入再分配只能维持现状，而不能打破贫穷的循环。因而十分有必要区别收入贫困与能力贫困的差异，将社会救助的目标从克服收入贫困上升到消除能力贫困，救助与发展相结合，提升救助对象的社会参与能力，协助他们自立、自强，最终消除社会排斥，实现社会整合。

四、结论与启示

根据以上分析，现阶段我国社会救助制度的目标应界定为兼顾收入安全和社会公平，要体现“以人为本”，有利于社会和谐；在救助责任上，政府应该充分承担对最困难的社会群体进行救助和提供服务的责任，同时，鼓励富人和社会团体的慈善行为，在财富总量不变的情况下，增加了社会总福利；在救助理念上应强调责任和权利的基本对等，对受助对象增加工作要求，即“无责任便无权利”，防止福利依赖；在救助方式上不仅要转变社会救助就是一次性或几次性现金帮困的陈旧观念，更应体现对受助对象“能力”和“机会”扩展的帮助，“机会”扩展可以解决我国当前劳动力数量过多而造成的贫困，“能力”扩展可以解决劳动力质量低下而造成的贫困，；我国当前的经济发展水平决定了我国可用于救助的资源是有限的，因此在救助对象资格的确定上应具有“选择性”和“瞄准性”，在制度的输送渠道上要防止救助资源分散甚至流失，以至于救助的瞄准机制失灵。

能够给予一个制度灵魂的东西，是它的思想来源和精神基础〔4〕。社会救助制度改革的历程，从福利经济学的角度来说，其实就是如何处理政府与市场、公平与效率关系问题及如何实现社会福利最大化的问题，改革的推进过程也是对福利经济学认识的不断深化的过程。与前几年相比，目前对我国社会救助制度改革的研究在数量上有所增加。但是，对这一制度思想来源的研究却很不够。面对现阶段依然严峻的贫困及贫富差距问题和社会救助制度自身尚存在的缺陷，社会救助制度改革尤其要从庇古的福利经济学思想、新福利经济学的帕累托最优及补偿原理、森的以“能力”为核心的福利经济学思想中汲取营养，为我国建立新的社会救助制度提供使它真正具有生命力的精神基础。

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