社会政策的基本理论大全11篇

社会政策的基本理论篇（1）

一、社会福利理论与政策研究的历史回顾：阶段与特征

中国社会福利研究大体分为六个各具特色的主要阶段。其文献回顾与综合评述基本是按照历史发展阶段依次进行的，具体分析层面主要是社会福利基础理论、研究机构、公开出版书刊文章和全国性社会福利理论研讨会四个方面，并且有意识地将社会福利理论与政策议题放在不同历史时期的特定社会环境中观察和分析，以期尽量给读者提供一个动态发展的社会福利概念和整体印象。中国社会福利理论与政策研究的文献回顾与综合评价主要局限大陆学者的中文著作与成果，港台和海外学者的中国社会福利研究状况与成果将另文论述，不在此赘述。实质上，在某种意义上说，本文又可以说是当代中国社会福利制度与政策模式演变的历史研究。

1.1949~1957年底，这是社会福利理论与政策研究的社会主义福利时期中华人民共和国成立标志着中国进入了崭新的历史时期。政治经济上国家建立社会主义计划经济体制，社会文化上政府确立生活资料配给制和工作单位就业保障体系，弘扬社会主义价值观念和集体主义文化。当时在破旧立新和百废待兴处境下，社会福利基础理论研究难以纳入国家社会经济政策议程。与此同时，政府面临若干重大现实和敏感政策问题：一是如何尽快建立与社会主义制度相适应的福利制度与政策模式。二是如何处理和对待欧美国家津贴的文化救济机关和宗教团体。三是如何发挥福利制度与社会政策的社会稳定作用，为新生国家政权服务。为此，政府建立城市居民社会保险和社会救济制度。政府帮助欧美国家津贴的文化教育救济机关及宗教团体实行完全自办，提出由政府接办改为国家事业，由私人团体继续经营改为中国人自办的方针，以后又通过取缔、团结、教育和改造方式逐渐演变为由国家独自兴办社会福利事业与机构。在救济工作中国家确立"生产自救、群众互助，辅之以政府必要救济"的方针。政府对无劳动能力的弱势社群给予社会救济和必要服务，对失业工人和其他有劳动能力劣势社群的生活困难问题采取介绍就业或予以转业训练、以工代赈、移民开垦和生产自救的办法解决，以确保社会稳定；这个时期几乎没有成立专门的研究机构和召开过理论研讨会，但是当时几个主要的全国性民间福利组织，例如中国人民救济总会（1950.4成立）、中国红十字会（1950.9改组）、中国福利会（1950.8改现名）、中国聋哑人福利会（1955.7成立），在重组和建立新的福利工作组织体系，巩固和扩大社会福利界的统一战线，改造旧的"慈善"组织，社会主义福利工作经验，组织救灾救济和提供直接福利服务，以及开展国际交流等方面发挥了重要作用。当时除宣传报道之外，出版书籍和发表文章数量不多，主要是工作经验总结和翻译介绍苏联社会福利两类，前者如中华妇女联合会1952年出版的《妇女儿童福利工作经验》，后者如作家出版社出版的《劳联的福利事业》。简言之，1949~1957年间既是旧制度向新制度的过渡时期，又是社会主义福利制度奠基时期，福利理论与政策模式的多元化和新旧交替过渡是基本特征。"社会主义社会福利"是福利理论、政策模式和制度创新的中心主题与主要思想取向。

2.1958~1965年文革开始之前，这是福利理论与政策研究的集体化福利时期大跃进是在农业、手和资本主义工商业的社会主义改造已取得决定性胜利，一五计划成功实施，社会主义制度已稳固确立和国家初步工业化背景下开始的。集体化浪潮由扩散到城市，成为全国性社会运动。这个时期的主旋律是政治运动、经济生产、文化生活和社会生活的集体化。如何推行和实施集体化福利，提高生产资料与生活资料国有化程度与比重，倡导集体化生活方式与提供集体福利，这既是福利理论关注的核心主题，又是国家政策议程的核心议题。1956年创造的"社会福利生产"概念及其特殊生产形式也逐渐得到社会和国家的认可，呈现出一派繁荣景象。更为重要的是，当时大力兴办脱离实际和严重超前的集体化福利事业既是全党工作的中心，又是普通百姓生活方式的重要组成部分。集体化福利制度已成为社会结构与社会生活的基本特征和基本内容，例如1958年底内务部党组就民政部门机构设置问题在向中央的请示中，曾提出由内务部改为社会福利部的建议。这个时期在研究机构和全国性福利理论研讨会方面没有明显进展，但有关集体化福利的新闻报道和工作经验的出版空前繁荣。例如内务部办公厅1959年出版的《中国人民福利事业》，北京通俗杂志1959年发表的"人民公社怎样办福利事业"等。简言之，1958~1965年是公有制发展的黄金时期，也是集体化福利理论与实践迅猛发展的黄金日期。

3.1966~1976年文革结束，这是福利理论与政策研究中的批判福利主义时期文革意味着正常的生产与生活秩序被打乱，社会完全陷于无政策状况，阶段斗争和文攻武卫成为社会生活的主旋律。与此同时，反对经济主义和福利主义成为政治斗争的重要组成部分。经济主义是指利用经济收买手段达到晋级加薪和提高个人福利待遇的行为与思想倾向。福利主义是指资产阶级当权派为达到抵制革命群众对他们的批判，腐蚀革命群众的斗志，用大量金钱和优厚物质福利拉拢腐蚀革命群众的活动。这意味在文革和阶级斗争处境下，社会福利再度与资本主义制度联系在一起（欧美津贴福利机构首次使人们将福利与资本主义制度联系在一起），形成谁搞福利谁就是想拉拢腐蚀工人阶级的社会误解。社会福利改善人们生活状况和满足需要的功能完全被人为扭曲和政治化。这种批判福利主义的对以后的福利发展产生了不可低估的负面影响，直接结果是内务部和其它相关国家机关被撤销，福利事业长期停滞不前。由于极左思潮把举办福利事业和福利生产说成是福利主义和唯生产力论，因此许多福利事业和福利生产被合并或撤销，残疾人、孤残儿童、老年人和普通市民生活状况普遍恶化，许多基本生活需要无法满足。在此处境下，研究机构、公开出版书刊文章和全国性福利理论研讨会无从谈起。简言之，文革十年是中国社会大倒退时期，福利事业同样遭受严重挫折。更为重要的是，左倾思潮将社会福利与资本主义制度联系起来，将福利制度满足需要的功能曲解为腐蚀工人阶级。

4.1977~1985年六·五计划完成，这是社会福利理论与政策研究的社会学化福利时期这个时期党和国家拨乱反正，倡导思想解放和实事求是，全面推行经济体制改革和恢复生产，重建正常的社会经济生活秩序，诸多方面类似50年代早期状况。像其他工作一样，福利工作主旋律是重建各级工作组织体系，调整业务范围和明确工作任务，明确方针政策和提供福利服务，开创福利工作新局面等事务性工作。总体来说，福利决策者和专家学者根本无暇顾及基础福利理论研究。与此同时，1979年社会学和政治学等学科恢复重建，1980年成立中国社会科学院社会学研究所，以及地方社会科学院社会学研究所和大学中社会学系的大量涌现与招生，这些都是社会福利研究进程中的重大历史事件。全国各地社会学家开始从社会问题与"社会学"的角度研究社会福利问题，社会学所与社会学系也逐渐成为社会福利理论与政策问题的研究基地之一。社会学化福利研究范畴也经历了由"社会学化理论"逐渐转向"社会生活化"课题的过程。与此同时，社会学取向的社会福利研究机构开始出版发表有关社会问题和社会福利的理论研究成果、经验调查报告、书刊文章。但是以社会福利为题的全国性理论研讨会尚不多见。简言之，1977~1985年是社会福利制度、政策模式与理论研究的恢复重建时期。社会学理论与在社会福利理论与政策研究中扮演着拓荒者和主导性角色，重新拉开了社会福利理论与政策研究的序幕。

5.1986~1999年，这是社会福利理论与政策研究的社会保障时期1986年公布实施的七·五计划（1986~1990）标志着社会福利理论与政策研究进入全新时期，其象征性标志有二，一是首次将"国民经济五年计划"改为"国民经济与社会发展五年计划"，社会发展概念与意识进入国家政策议程。经济增长不是最终目的，而是促进人的发展和实现社会发展的基本途径；国家应在发展生产和提高经济效益基础上，进一步改善人民物质文化生活状况的观念获得普遍认同。这为福利事业发展奠定了思想基础。二是七五计划首次专章论述"人民生活和社会保障"，明确提出了由社会保险、社会福利、社会救济与优抚组成的社会福利制度框架。人民生活状况与社会保障成为国家政策的重要组成部分。与此同时，社会福利基础理论研究开始出现，并迅速成为社会科学界的热门话题和重要领域。但是需要特别指出的是，这时社会福利基础理论研究的最大问题是，学者们对社会保障与社会福利概念的关系没有进行深入透彻的分析与澄清，导致社会保障涵盖了社会福利，社会保障是个大概念、社会福利是个小概念的社会误解形成并广为流传，严重影响了福利理论的发展与制度建设。总之，这期间有影响的社会福利基础理论研究成果不多，主要集中在社会保障理论与社会保险政策研究上，仍然缺乏系统性和整体性的社会福利基础理论研究。

这期间有关社会福利的专门研究机构不断增多，以社会保障为题的书刊文章大量涌现，全国性和国际性社会保障理论与政策研讨会日趋增多。出现的主要研究机构有：1986年9月，民政部社会福利与社会进步研究所成立；1988年国家计委社会发展研究所成立；1996年中国社会科学院社会学所社会保障研究室成立；1997年华中师范大学社会福利研究中心成立。1998年清华大学公共管院NGO 研究所与社会政策研究所成立。1999年北京师范大学公共政策与社会发展研究所成立。这些机构均直接或间接以社会福利理论与政策研究为目标，并通过举办会议、发表研究成果和承担课题等形式开展福利研究，成为福利理论与政策研究的生力军。同时，福利理论与政策研究的报刊杂志和出版工作也欣欣向荣。1986年《社会学研究》创刊，迅速成为社会学理论研究的权威刊物。同年民政部机关报以《社会保障报》之名发行。1989年《社会工作研究》创刊，迅速成为社会工作研究的权威刊物。这些专业刊物为福利理论与政策研究提供对话阵地和讨论场所，有力地推动了福利理论与政策的研究。这期间有关社会保障的书籍文章不计其数，难以统计，但是直接以社会福利为题的文章书籍寥寥无几，屈指可数，其中代表性著作有张萍翻译的《各国的社会福利》，陈良谨主编的《社会保障教程》，白益华、吴忠泽主编的《社会福利基础理论》，时正新主编的《中国社会福利与社会进步报告1998》等。这时以社会福利为题的全国性理论研究会几乎为零，但是以社会保障与相关题目为主题的全国和国际性研讨会数量众多，不胜枚举。简言之，1986~1999年是福利理论与政策研究的兴旺繁荣时期，贯穿研究活动的理论主题是社会保障与社会救济。

6.2000年12月，由民政部社会福利与社会事务司和联合国儿童基金会等多家单位联合举办的首届"全国社会福利理论与政策研讨会"，标志着福利理论与政策研究进入了社会福利时期以此为标志，拉开了以社会福利专家而非社会学家为主体、福利决策者和福利机构实际工作者积极参与、运用社会福利理论与方法、从福利角度（生活状况与需要满足）研究福利理论与政策问题的序幕。中国基础福利理论与政策研究主要是通过重新界定和"再认识"早已存在、并且是人们习以为常和司空见惯的社会福利与社会保障概念入手的。长期以来，社会福利和社会保障概念已有习以为常和约定俗成的内涵外延与相互关系。这两个核心概念的社会理解与社会建构直接反映在政策文件、学术话语和国家福利政策与制度安排上。但是令人遗憾的是，中国社会福利与社会保障概念的社会建构，某种程度上偏离了其原本的内涵外延和国际通则，非常不利于福利理论的研究与制度创新。2001年，第二届全国社会福利理论与政策研讨会以"弱势群体与社会福利"为主题，集中研讨弱势群体概念的内涵外延、弱势群体的构成与群体特征、弱势群体的生活状况与福利需要、社会福利理论与政策对弱势群体需要满足的回应，以及欧美国家福利理论与政策介绍。简言之，该次研讨会具有重要理论、政策和现实意义，标志着社会福利理论与政策研究的新。

二、福利与政策"欠发达"及其成因

福利理论与政策研究历程曲折，坎坷多难，福利实践与理论研究互动关系错综复杂。首先，福利理论与政策模式深受当时国内外社会环境、制度安排、国家政策、意识形态、价值观念、发展水平与国家能力、以及经济、文化和社会因素的。改革开放前以意识形态的影响为大，改革开放后以经济因素的影响最为明显。其次，福利政策与服务的不发达和边缘地位，导致福利理论研究在社会和公共政策话语中处于不发达和边缘地位。福利理论研究长期缺乏独立的学科地位与研究课题，常依附在行政工作、社会学和社会保障研究之中。长期以来，福利政策研究是社会保障研究中微不足道的部分，是倍受决策者和学者忽视的领域，基本是个无人触及的空白点。第三，每当党和国家方针政策符合社会发展，将改善人民基本生活状况，满足其不断增长物质文化需要放在政策议程优先位置，福利制度、政策和服务就繁荣发达。国家就富强，社会就稳定，百姓就安居乐业。反之，就经济崩溃，社会丛生，人民基本生活需要难以满足，生活状况令人担忧。中国社会发展经验证明：社会福利与经济发展并不矛盾冲突，而是相辅相成、相互促进的。社会福利既是经济发展的润滑剂，又是社会投资的主要形式。第四，福利制度安排、政策模式、服务实践与理论研究存在高度相互依赖的关系，相互影响。中国社会福利发展说明，饱受磨难的福利事业无法产生福利研究动因，福利理论与政策研究落后和滞后又无法为常新的福利事业提供理论指导，由此形成恶性循环，进而导致福利制度、政策、服务与理论研究均处于落后和边缘化地位。

中国社会福利理论研究经历了若干重要转变，它们既从不同角度说明了福利事业发展的基本规律，又从不同层面反映了福利理论研究发展过程的基本特征。50多年来，中国社会始终处于激烈和快速的变迁状态，总体趋势是由非常态的革命性变革，转向常态的结构性变迁；福利事业在社会生活中的地位由次要附属和无足轻重，转向十分重要和举足轻重；福利研究从可有可无到不可或缺，成为推动福利事业发展的基本途径之一；福利研究从无到有，从小规模到大规模研究；福利研究从工作经验和实践智慧为主，转变为以福利理论与政策研究为主；福利研究者由以决策者和实际工作者为主，转变到以专家学者为主，决策者和实际工作者相结合；福利研究从质性描述和简单转变为量化研究与质化研究相结合，历史研究与比较研究相结合，多方法与多学科相结合；福利研究的理论架构由单一理论模式转变为多种理论模式并存共生，百花齐放，百家争鸣；福利研究机构由政府机关和服务机构为主转变为独立的学术研究机构、大学、政府机关、服务机构、商业部门和国际组织多方参与；社会福利研究成果由书刊杂志文章数量稀少转变为图书杂志琳琅满目，专著文章大量涌现。简言之，50多年来，在社会经济环境转变，社会福利制度与政策不断调整的处境下，中国社会福利理论与政策研究模式也随之发生了诸多举足轻重的重要转变。

中国福利理论与政策研究长期处于落后与边缘化状态的原因错综复杂，多种多样。首先，国内外社会环境是影响福利理论与政策发展的重要外部因素。1949年时中国经济处于崩溃边缘，经济发展水平较低，国家缺乏进行大规模福利提供的经济基础。这意味社会福利落后性是以经济落后性为基础的。而且东西方对峙导致中国只能借鉴和照搬照抄前苏联的制度安排与政策模式，福利制度深受苏联模式的影响，福利提供和职业福利待遇主要局限于工作单位之内，致使公共福利事业落后；其次，没有真正掌握和吸收领会马克思主义的人类需要理论与人的最大化发展思想，特别是没有处理好"按劳分配"（社会主义社会）与"按需分配"（共产主义社会）的关系，长期忽视需要理论研究，导致需要理论长期处于无人问津的地位；第三，由于长期受左倾意识形态和阶级斗争思想的影响，否认社会主义有社会问题，将社会问题等同资本主义社会，特别是将福利制度等同资本主义制度，将社会福利与腐蚀瓦解工人阶级革命斗志联系起来，把福利制度置于社会主义的对立面，并且将之定性为反革命活动和资产阶级的情调，猛烈批判慈善和福利观念，使之成为无人涉足的禁地。1952年院系和学科调整中取消政治学、社会学和社会工作专业就是这种思想的典型反映。与此密切相关的是，党和国家长期以"阶级斗争为纲"，政治运动此起彼伏，思想领域的革命远比人情味十足的日常生活重要。

更为重要的是，受左倾意识形态和经济增长理论的影响，50年代中期以来，经济中"先生产，后生活"、"重生产，轻生活"的制度安排，生产的目的与手段完全颠倒，形成"为生产而生产"的不良局面，不断改善人民生活和最大限度满足社会需要的根本目的被弃置一边。例如：（1）安排整个社会生产计划，不是从人民消费需要出发，而是从若干种主要产品增产指标出发。"以钢为纲"和重轻农生产次序必然挤掉轻和生产所需资金和物资，使生活资料增长困难，无法满足人民群众基本生活需要和消费需要；（2）在国民收入分配上，重视积累，轻视消费。一五时期积累占国民收入的24.2%，消费占75.8%，这种比例关系既促进了生产较快发展，又保证了人民生活水平较大提高。但是1959~1960年时积累率高达世界各国少有的40%，1970~1978年平均积累率为33%.过高的积累率势必影响人民生活状况的改善，购物到处排队，所有商品要票；（3）在积累资金分配上，重视生产积累，轻视非生产积累。国民收入支出结构中，资金用于生产建设过多，用于非生产建设过少。一五时期在基本建设投资总额中，生产性建设占71.7%，非生产性建设占28.3%，其中住宅建设占9.1%.1966~1978年，生产性建设比重高达85%以上，居民住房和拥挤现象十分严重；（4）在生产性积累分配上，重视重工业，轻视轻工业和农业，加之城乡二元社会福利结构，农民生活状况和困苦程度普遍高于城市居民；（5）在重工业内部结构安排上，重视重工业自身需要，轻视为农业、轻工业服务。人民生活必需品购买使用困难重重，形成严重的短缺经济；（6）不顾市场需求，盲目生产，追求数量经济，往往置产品的品种、规格、质量、花色、款式和价格等于不顾。简言之，为生产而生产既无助于经济发展，又严重影响了人民生活状况的改善和需要满足程度的提高。

集体主义文化和社会流行价值观念中"物重人轻"的思想取向，对福利制度与福利理论发展产生了不利影响。中国传统文化忽视个人需要。个人只有透过家庭、家族和社区才能找到自己的位置，发现自身价值，满足自己的需要。过去政府主要通过政治运动和动员群众建立集体文化，时刻强调共同生活和集体主义价值，忽略多样化个人特点与个人需要。这种集体化文化导致东西方需要观念及其需要满足方式的巨大差异。而且中国社会流行的价值观念是物重人轻，人的价值轻于鸿毛，物的重要性常高于人的重要性，人并不是社会生活和国家政策议程中心的主角，长期缺乏"以人为本"和人的全面发展的思想。这种社会观念通过最细微和最普通的生活细节反映出来。值得庆贺的是，改革开放以来，伴随生活质量提高和独生子女一代步入社会生活，个人文化和以人为本的观念逐渐成为社会共识，个人需要、个人责任和个人文化有了自己应有的空间。

社会政策的基本理论篇（2）

社会福利与其价值基础的关系是欧美福利理论与社会政策争论的核心议题。长期以来，人们主要关注福利制度的资源基础、政策设计、组织结构与政策影响，但关于福利制度、政策模式及其文化价值基础的探讨却不多。

这种状况在“福利国家”日趋成熟和社会政策争论日趋“政治化”的背景下发生了根本转变。随着1970年代“福利国家财政危机”的出现和新右派上台执政，意识形态、价值理念和社会认知议题受到各界前所未有的广泛关注和高度重视，这些议题也成为福利理论、政策争论的中心，成为政治学、社会学理论和知识社会学探讨的主题。

1971年英国著名学者平克的《社会理论与社会政策》一书首次从历史角度分析了意识形态和规范理论对社会政策的影响[1].1972年，英国的权威性社会政策杂志设置了“社会政策中的价值”专栏，揭开了社会价值与社会福利关系的大辩论之序幕。英国的社会政策大师马歇尔率先发表了“福利─资本主义的价值问题”。他认为，资本主义社会的性质已发生根本性转变，现在的资本主义社会实际上变成了“民主─福利─资本主义”，民主、福利已经成为资本主义体制的价值基础[2].同年，两位英国著名学者发表了“社会价值、社会阶级与社会政策”一文，从社会价值、阶级冲突与社会秩序的角度，明确地提出了阶级利益冲突和统治阶级价值观念在福利政策形成中所扮演的举足轻重角色的观点[3].

这些文章和讨论标志着对欧美国家影响深远的“福利的意识形态大战突然爆发”。权力、权威与合法性的价值基础及其工具性角色，意识形态、价值冲突与社会福利研究的关系等热点议题，成了社会政策、政治学、经济学、心理学和知识社会学探讨的理论主题。意识形态和社会价值观成了最时髦的概念。

社会价值与社会福利的相互关系这一议题的核心地位是由多种原因决定的，因为它具有重大的现实意义、政策意义与理论意义。社会福利与社会政策研究涉及诸多本质上充满争议的基本概念，如需要、权利、社区、民主、自由、平等和公正等[4].这些概念既构成福利政策的价值基础，又决定政策目标、资源分配原则、服务对象和组织体系等关键性制度安排和政策模式。所以，意识形态和社会价值研究已成为理解福利制度特征的思想基础，也是分析福利政策模式的最佳视角。更为重要的是，社会福利制度、理论与政策演变的脉络，也就是意识形态和社会价值变迁的过程。

二、公民权理论与福利国家的价值基础

欧美福利国家的价值基础多种多样，公民权理论是其中的重要组成部份。1950年英国宣布世界首个“福利国家”的诞生，其政府开始为所有公民提供由“摇篮到墓地”的普及性服务，范围复盖义务教育、国民健康服务、收入维持、住房和社会救助等领域[5].目前所有的发达国家都是某种类型的福利国家，政府将其收入的三分之一到二分之一用于公共服务。

福利国家的价值基础丰富多彩，思想渊源深厚。自由放任的个人主义，谴责被牺牲者的人口过剩论，温和改良的费边社会主义，主张阶级斗争的马克思主义，倡导充分就业的凯恩斯主义思潮等，均曾深刻地影响过福利制度及其政策模式。著名学者米什拉将福利的涵义演变总结为5种基本类型：首先是19世纪时作为社会改革的福利；其次是作为公民权的福利，核心思想是从公民权利和社会公民权利角度看待福利；第三，趋同或技术决定理论，主要观点是强调工业化在福利制度形成中扮演的核心角色；第四，功能主义福利观，核心理论假设是从整体社会观和社会制度功能的角度分析福利；最后是马克思主义福利观，基本主张是从阶级冲突角度解释福利制度发展。[6]

综观欧美福利国家的演变轨迹，“贝弗里奇报告”和马歇尔的公民权理论是最重要的价值基础。如果说前者奠定了福利国家的制度框架，那么马歇尔的公民权理论则是福利国家制度最主要的价值基础。公民权理论为观察社会结构与社会政策之间的关系，描述福利制度的特征，分析福利制度的价值基础，解释民族国家的社会发展等，提供了描述性和普遍性的核心概念框架。它既可以帮助人们从理论上来认识国家福利的发展，又可以为构建社会变迁和福利制度、经济政策和社会政策之间的关系提供理论基础。

1950年，英国著名的社会政策大师马歇尔在剑桥大学发表了“公民权与社会阶级”的经典演讲。他从公民权的发展历程及其对社会不平等影响的角度，首次系统地阐述了公民权的体系、结构、功能和历史演变轨迹。他认为，公民权利主要由民事、政治和社会权利组成；民事权利泛指个人的经济自由和法律面前人人平等的权利；政治权利主要指政治投票权，包括选举和被选举权；社会权利主要是指经济保障、享受社会发展成果和维持社会认可的文明生活方式等福利权利；民事权利以法律制度为基础，政治权利以政治制度为基础，社会权利以福利制度为基础；民事权利主要发展于18世纪，政治权利主要发展于19世纪，社会权利主要发展于20世纪[7].

马歇尔认为，公民权利在社会生活中扮演着多种角色，发挥着重要的作用。首先，公民权是确定人们的身份和社会地位的标准。人们通常依据公民权确定自己在社会关系与社会结构中的位置。缺乏完全的公民权，抑或没有乃至丧失公民权，这样的人就处于社会底层，是遭受剥削压迫和受到排挤的边缘群体。其次，公民权反映了社会发展和制度安排的特征。公民权范围是由上而下扩大的。如历史上政治权利先由贵族扩大到中产阶级，然后再扩大到工人阶级，最后扩大到妇女。公民权可以成为国家和社会群体之间社会封闭和社会排挤的重要工具[8].再次，公民身份与公共服务、社会服务消费密切相关，与人们的生活状况与生活质量息息相关。公民权是使用福利服务的重要资格标准，社会排挤常典型地反映在社会服务供应中[9].最后，公民权状况可以说明民主与自由、个人与国家、参与和革命、市场经济与民主政治、市民社会与民族国家等重大的、关键性的社会议题[10].简言之，公民权理论是观察社会结构、分析社会政策模式与社会排挤的策略性概念工具。

三、“单位─福利国家”的价值基础

对中国的社会福利政策模式有多种理解，其理论框架和分析角度截然不同。

1970年代以前，欧美学者主要是从社会主义国家和“工作能力─业绩”角度，来分析中国的社会福利政策。这种分析角度主要侧重社会主义意识形态和国家社会主义制度的详细描述[11].英国社会政策的鼻祖蒂特马斯归纳了剩余性、“工作能力─业绩”和制度再分配这3种模式。他认为，社会主义国家的福利制度基本上属于“工作能力─业绩”模式[12].

1980年代中期，对国家社会主义的研究中出现了“新传统主义”的概念，其研究者企图用这种概念解释经济改革过程中的国家与社会、工作与福利之间的关系[13]，这种分析角度关注反映中国社会结构与组织特征的工作单位。

1995年，王思斌指出，中国是政府主导下的非专业化福利政策模式[14].这种观点主要是从社工专业发展的角度概括福利政策模式。

1996年有两位香港学者认为，在经济改革过程中，中国的福利政策模式正趋同于东亚的福利模式，即儒家文化色彩浓厚的福利模式[15].这种观点主要关注传统文化在福利发展中所扮演的角色及发挥的作用。香港学者黄黎若莲主要从民政福利工作的角度，将中国的福利政策归类为剩余模式，认为国家在福利发展中扮演的是最后出场者的角色[16].

毫无疑问，中外学者对中国的福利政策模式和福利制度基本特征的认识在不断深化，他们的分析框架日益多样化，理论上关注的焦点也随社会的发展而不断变化。但是，在这个领域内从事研究的学者们普遍地不太关注福利制度的价值基础。

笔者认为，中国的社会福利制度特征与政策模式是“单位─福利国家”。如果从国家提供的普及性服务的角度来看，中国的福利制度并非福利国家；但是，若从国家干预社会生活和政府提供“从摇篮到墓地”服务的角度看，中国又似乎是个典型的福利国家。

所谓“单位─福利国家”是指福利安排、运作机制、服务提供主要以工作单位为基础的政策模式。工作单位既是国家福利运作的前提，又是影响国家福利制度的最重要变量。工作单位的性质类型、行政级别、拥有资源、组织规模千差万别，单位之间的差别决定了员工的福利待遇与生活状况。工作单位是国家结构的具体化，社会结构与制度特征主要通过工作单位的结构和功能反映出来[17].

长期以来，国家机关、企事业单位和人民团体为其工作人员提供全方位的福利，服务范围由“摇篮到墓地”，导致就业者对工作单位的全面依赖。改革开放以来，工作单位型福利制度并没有根本性变化。在风险意识、不确定因素和利益冲突增多的处境下，工作单位制度甚至有所加强[18].这意味着“单位─福利国家”的分析框架仍然具有重要的现实意义、理论意义和政策意义。

“单位─福利国家”价值基础由5部份组成。首先是“父权主义”保护情结。国家承担着一种无限责任，国家与社会的边界模糊不清。这意味着国家与国民的关系是不平等和非契约性的，公民缺乏独立与自主性。其次是“国家社会主义”的价值取向。这意味着社会福利与政治权力的关系不明显，福利主体是国家福利，市场、家庭、社区和非政府组织的福利无足轻重。第三，集体主义文化和功利性家庭主义。这意味着个人的身份、地位只有在社会关系网络中才有社会意义，个人不是独立的主体。个人的需要与福利状况要依赖社会需要与集体福利状况。第四，片面强调个人对社会的责任和义务。公民权利理论的精髓是权利与义务应高度统一。但中国的福利文化单纯强调个人的责任和义务，极少涉及权利。这意味着中国人缺乏理直气壮地要求政府提供服务的意识，只有在万不得已的情况下才求助于人。第五，社会互助与社区互助。

“单位─福利国家”价值基础的关键问题是缺乏实质的公民权。社会公民权理论的精髓是：所有公民均有依据个人和社会需要从国家获得免费服务的权利。以基本需要为基础，普及性原则、去商品化服务和国家承担福利责任，是公民权理论的核心。中国的《宪法》规定，公民享有基本权利和义务[19].但是，从总体上来看，中国公民的权利和义务基本上停留在形式公民权的层次，人们普遍缺乏实质公民权。更重要的是，长期以来，福利政策基本上处于次要和附属的地位，福利的发展总是让位于经济增长，福利政策是典型的“婢女模式”[20].这就无形中抑制和削弱了公民权意识的健康发展。

四、形式公民权利与制度性不公平

形式公民权是指表面上公民权利与义务完美无缺，实际上公民权利与责任缺乏实质社会意义，公民权停留在形式层次上。

首先，这种状况典型地反映在政治生活领域中，国家与公民的政治契约关系薄弱。公民对国家权力的结构与运作机制了解不多。立法、行政和司法三种权力高度融合，权力制衡机制较弱。政治与行政高度整合，行政吸纳政治的现象十分普遍。公民的政治参与意识和参与能力较低。

其次，市场经济缺乏历史传统和适宜的社会环境，市民社会和民间力量薄弱。公民的自由流动和向上流动机会面临诸多制度障碍。生产与消费相互脱节的现象严重，生产常无法及时有效地回应公民的需要。经济权利体系与权利关系结构处于低级的静态简单状态，公有制经济既导致以生产为基础权利的失败，又导致交换权利的失败，引发了贫困和剥夺问题[21].

第三，二元社会结构、二元福利结构是形式公民权在社会领域最典型的反映。中国的社会特征是二元社会结构，少数市民是“城市贵族”，多数农民是“二等公民”。国家实行“城乡分治、一国两策”的制度，出身和户籍成为确定公民身份地位的主要标准[22].二元社会结构主要反映在二元福利结构中。二元福利结构主要由不合理的户籍、粮食供给、副食品与燃料供给、住宅、生产资料供给、教育、就业、医疗、养老保险、劳动保护、人才、兵役、婚姻和生育制度等14种制度构成[23].

第四，中国的现存社会价值基本上是集体主义取向的文化价值观，个体主义思想长期受到批判而被压抑，公民权利意识与观念薄弱。中国社会仍然维持着伦理本位的社会特征[24].更为重要的是，中国社会长期缺乏政治文化和公民文化的观念，公民的政治参与文化、市场交换活动与哲学思辨活动普遍比较薄弱。

简言之，形式公民权在中国的政治、经济、社会、文化诸领域均表现得十分典型。形式公民权与“单位─福利国家”的政策模式之成因错综复杂，它产生的社会排挤效应十分明显。

中国社会缺乏公民权生存发展的历史文化传统，家族制度和伦理道德束缚人们的手脚，追求个体价值与独立自主意识的公民难以产生。一家一户和自给自足的小农经济无需所有权与交换权利。与此同时，权威强大和至高无上的国家压抑和妨碍了社会的健康发展，民间社会力量薄弱，“国家与社会关系”的框架失去了应有的社会意义[25].而且中国社会的转型速度缓慢，形成了“超稳定态”结构，普通民众在权力结构中处于不利的劣势地位，没有平等公民权。家族主义、集体主义文化、社会主义意识形态和狭义民族主义教育，强调国家与社会至高无上地位，常常忽视和压制个人需要，导致“单位人”取代“社会人”，“组织人”取代“契约人”，“城乡居民”取代“国家公民”的状况，制约了公共福利的发展与公民权思想的扩散。在中国，历史传统和政治社会环境因素相互影响，政治、经济与社会、文化因素相互交织，制度力量与结构力量相互强化。

需要强调的是，形式公民权的负面影响深远。它导致政治、经济、社会层面的排挤效应和文化歧视，令社会四分五裂，产生了制度性不公平现象，致使社会团结与社会整合方面难题重重。

形式公民权的负面影响首先表现在公民政治文化与民主政治发展缓慢，政治排挤严重。例如，亿万农民缺乏利益代表和政治代言人。其次，形式公民权在经济上也有严重的负面影响，公民缺乏私法和民事权利。例如，农民工在市场竞争中处于次要劳动市场和边缘经济地位[26].再次，形式公民权在社会层面的负面影响是导致社会的四分五裂，二元社会结构与“单位福利”制度盛行，社会结构分化程度低，社会不平等现象日趋严重，形成了“国家强盛、市场力量与民间组织弱小”的不平衡状态[27].例如，亿万农民无权享受城市的公共服务和社会福利，只能靠社区互助与家庭保障来满足其基本生活的需要。最后，形式公民权在文化上的负面影响是，意识形态在社会生活中扮演过份重要的角色，个体主义和个人价值观薄弱，集体主义文化盛行一时，传统的社会价值观念主宰政策模式、公民的行为规范和社会选择。

五、社会结构转型与重构公民身份

本文从福利制度及其价值基础的角度，分析了“单位─福利国家”的政策模式及其社会排挤的负面影响，目的是重新认识中国的福利制度与政策模式，为福利制度创新与重构价值基础提供理论解释和政策建议。

目前，市场经济发展、生活方式转变、价值观念更新、社会转型与现代化进程，处处凸显出形式公民权基础上的福利制度之落后性。形式公民权必然引发结构紧张、利益冲突和价值碰撞。要考虑政治体制改革、市场经济发展、社会转型与价值观念更新等战略议题，为发展民主政治、完善市场竞争、建立现代社会和价值观念而努力，将形式公民权改为实质公民权是一个突破口与切入点。

当前，中国社会环境的变化既为解决公民权问题营造了气氛，提供了多方面的条件，又为形式公民权转为实质公民权和重构公民身份提供了动力与推力。在全球化时代，民族国家和公民身份的时间、社会、政治和行为边界日趋模糊不清，也迫使我们反思公民权制度与理论，以建构与国际化相应的公民权，从而谋求全球发展[28].

从中国历史变迁的脉络来考察，传统农业社会的历史积淀，中央集权政治体制、计划经济体制、工作单位为基础的社会组织体系、准军事化的社会控制模式与社会主义意识形态，都是“单位─福利国家”与形式公民权的制度基础。“单位─福利国家”模式的价值基础是形式公民权和国家权威，而非实质公民权和个人权利。形式公民权具有一系列负面效应，会不可避免地造成政治、经济、社会排挤与文化冲突。其最大的负面影响是形成结构不平等与制度不公平，把社会中的多数人排挤到全面边缘化的状态，这种状况将成为影响社会稳定与发展的制度根源。

改革开放以来，中国社会发生了一系列重大变化，政府工作重点由以阶级斗争为纲转为以经济建设为中心，社会资源配置方式由国家统一调配转向部份的市场交换，社会资源占有关系由集中转向分散，社会功能结构由高度综合转向高度分化，社会阶级结构由封闭转向开放，社会文化由大一统转为多样化，对外关系由封闭到与世界接轨[29].

这样的结构变迁虽然未涵盖公民权观念的重构，却为形成新的公民权制度提供了动力。只有重构公民权观念和相应的公民权制度，中国才可能深化政治体制改革，完善市场经济，促进社会和文化的可持续发展，构筑协调的国家与社会、城市与乡村等重大关系，从根本上确保社会稳定。

「作者说明

本文系笔者承担的中国博士后科学基金资助项目“欧美国家社会福利理论的演变及其核心理论争议”阶段性成果的一部份，特此说明并向资助者致谢。

「注释

[1]Pinker，R.（1979），Social Theory &Social Policy（London：HeinemannEducational Books ），p.vii.

[2]Marshall，T.H.（1981），The Right to Welfare and Other Essays（London：Heinemann Educational Books），p.104.

[3]George，V.&Wilding，P.（1972），"Social Class，Social Values and SocialPolicy，"in Social and Economic Administration ，Vol.6（3）：236-248.

[4]Lee ，P.&Raban，C.（1983），"Welfare and Ideology，"in Loney，M.，Boswell ，D.&Clarke，J.eds.，Social Policy and Social Welfare （England ：Open University Press ），p.18.

[5]Sullivan，M.（1996），The Development of the British Welfare State（London：Prentice Hall），p.51.

[6]Mishra，R.（1982），Society and Social Policy：Theories and Practice ofWelfare （London：The Macmillan Press Ltd.），p.x.

[7]（英）马歇尔，T.H.，“公民权与社会阶级”，刘继同译，载《国外社会学》（北京），2003年第1期，第4页。

[8]Brubaker，R.（1992），Citizenship and Nationhood in France and Germany（Harvard ：Harvard University Press ），p.x.

[9]Twine ，F.（1994），Citizenship and Social Rights：The Interdependenceof Self and Society （London：Sage Publications），p.95.

[10]Bulmer ，M.&Rees，A.M.eds.（1996），Citizenship Today：The ContemporaryRelevance of T.H.Marshall （London：UCL Press），p.269.

[11]Dixon，J.（1981），The Chinese Welfare System.New York ：Praeger Publishers.

[12]（英）蒂特马斯，R.M.著，江绍康译，《社会政策十讲》（香港：商务印书馆，1991年出版），第19页。

[13]Walder ，A.G.（1986），Communist Neo-Traditionalism ：Work and Authorityin Chinese Industry.California ：University of California Press.

[14]王思斌，“中国社会工作的经验与发展”，载《中国社会科学》（北京），1995年第2期。

[15]梁祖彬、颜可亲，《权威与仁慈：中国的社会福利》（香港：香港中文大学出版社，1996年出版），第6页。

[16]黄黎若莲，《边缘化与中国的社会福利》。香港：商务印书馆，2001年出版。

[17]路风，“单位：一种特殊的社会组织形式”，《中国社会科学》，1989年第1期。

[18]李路路、李汉林，《中国的单位组织：资源、权力与交换》（杭州：浙江人民出版社，2000出版），第40页。

[19]《中华人民共和国宪法》（北京：人民出版社，1982出版），第20页。

[20]刘继同，“生活质量与需要满足：50年来中国社会福利研究概述，《云南社会科学》，2003年第1期。

[21]阿马蒂亚·森著，王宇等译，《贫困与剥夺：论权利与剥夺》（北京：商务印书馆，2001出版），第8页。

[22]陆学艺，《三农论：当代中国农业、农村、农民研究》（北京：社会科学文献出版社，2002年出版），第3版。

[23]郭书田、林纯彬，《失衡的中国：农村城市化的过去、现在与未来》（石家庄：河北人民出版社，1990年出版），第31页。

[24]梁漱溟，《中国人：社会与人生。梁漱溟文选》（北京：中国文联出版公司，1996年出版），第100页。

[25]邓正来，《市民社会理论的研究》（北京：中国政法大学出版社，2002年出版），第3页。

[26]张小建主编，《中国农村劳动力就业与流动研究报告》（北京：中国劳动出版社，1999年出版），第40页。

[27]陈金罗、吴忠泽主编，《社团管理工作》（北京：中国社会出版社，1996年出版），第页。

社会政策的基本理论篇（3）

一、社会福利理论与政策研究的历史回顾：阶段与特征

中国社会福利研究大体分为六个各具特色的主要阶段。其文献回顾与综合评述基本是按照历史发展阶段依次进行的，具体分析层面主要是社会福利基础理论、研究机构、公开出版书刊文章和全国性社会福利理论研讨会四个方面，并且有意识地将社会福利理论与政策议题放在不同历史时期的特定社会环境中观察和分析，以期尽量给读者提供一个动态发展的社会福利概念和整体印象。中国社会福利理论与政策研究的文献回顾与综合评价主要局限大陆学者的中文著作与成果，港台和海外学者的中国社会福利研究状况与成果将另文论述，不在此赘述。实质上，在某种意义上说，又可以说是当代中国社会福利制度与政策模式演变的历史研究。

1.1949~1957年底，这是社会福利理论与政策研究的社会主义福利时期中华人民共和国成立标志着中国进入了崭新的历史时期。政治经济上国家建立社会主义计划经济体制，社会文化上政府确立生活资料配给制和工作单位就业保障体系，弘扬社会主义价值观念和集体主义文化。当时在破旧立新和百废待兴处境下，社会福利基础理论研究难以纳入国家社会经济政策议程。与此同时，政府面临若干重大现实和敏感政策问题：一是如何尽快建立与社会主义制度相适应的福利制度与政策模式。二是如何处理和对待欧美国家津贴的文化教育救济机关和宗教团体。三是如何发挥福利制度与社会政策的社会稳定作用，为新生国家政权服务。为此，政府建立城市居民社会保险和社会救济制度。政府帮助欧美国家津贴的文化教育救济机关及宗教团体实行完全自办，提出由政府接办改为国家事业，由私人团体继续经营改为中国人自办的方针，以后又通过取缔、团结、教育和改造方式逐渐演变为由国家独自兴办社会福利事业与机构。在救济工作中国家确立"生产自救、群众互助，辅之以政府必要救济"的方针。政府对无劳动能力的弱势社群给予社会救济和必要服务，对失业工人和其他有劳动能力劣势社群的生活困难问题采取介绍就业或予以转业训练、以工代赈、移民开垦和生产自救的办法解决，以确保社会稳定；这个时期几乎没有成立专门的研究机构和召开过理论研讨会，但是当时几个主要的全国性民间福利组织，例如中国人民救济总会（1950.4成立）、中国红十字会（1950.9改组）、中国福利会（1950.8改现名）、中国聋哑人福利会（1955.7成立），在重组和建立新的福利工作组织体系，巩固和扩大社会福利界的统一战线，改造旧的"慈善"组织，总结社会主义福利工作经验，组织救灾救济和提供直接福利服务，以及开展国际交流等方面发挥了重要作用。当时除宣传报道之外，出版书籍和发表文章数量不多，主要是工作经验总结和翻译介绍苏联社会福利两类，前者如中华妇女联合会1952年出版的《妇女儿童福利工作经验》，后者如作家出版社出版的《劳联的福利事业》。简言之，1949~1957年间既是旧制度向新制度的过渡时期，又是社会主义福利制度奠基时期，福利理论与政策模式的多元化和新旧交替过渡是基本特征。"社会主义社会福利"是福利理论、政策模式和制度创新的中心主题与主要思想取向。

2.1958~1965年开始之前，这是福利理论与政策研究的集体化福利时期是在农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造已取得决定性胜利，一五计划成功实施，社会主义制度已稳固确立和国家初步工业化背景下开始的。集体化浪潮由农村扩散到城市，成为全国性社会运动。这个时期的主旋律是政治运动、经济生产、文化生活和社会生活的集体化。如何推行和实施集体化福利，提高生产资料与生活资料国有化程度与比重，倡导集体化生活方式与提供集体福利，这既是福利理论关注的核心主题，又是国家政策议程的核心议题。1956年创造的"社会福利生产"概念及其特殊生产形式也逐渐得到社会和国家的认可，呈现出一派繁荣景象。更为重要的是，当时大力兴办脱离实际和严重超前的集体化福利事业既是全党工作的中心，又是普通百姓生活方式的重要组成部分。集体化福利制度已成为社会结构与社会生活的基本特征和基本内容，例如1958年底内务部党组就民政部门机构设置问题在向中央的请示中，曾提出由内务部改为社会福利部的建议。这个时期在研究机构和全国利理论研讨会方面没有明显进展，但有关集体化福利的新闻报道和工作经验的出版空前繁荣。例如内务部办公厅1959年出版的《中国人民福利事业》，北京通俗杂志1959年发表的"怎样办福利事业"等。简言之，1958~1965年是公有制发展的黄金时期，也是集体化福利理论与实践迅猛发展的黄金日期。

3.1966~1976年结束，这是福利理论与政策研究中的批判福利主义时期意味着正常的生产与生活秩序被打乱，社会完全陷于无政策状况，阶段斗争和文攻武卫成为社会生活的主旋律。与此同时，反对经济主义和福利主义成为政治斗争的重要组成部分。经济主义是指利用经济收买手段达到晋级加薪和提高个人福利待遇的行为与思想倾向。福利主义是指资产阶级当权派为达到抵制革命群众对他们的批判，腐蚀革命群众的斗志，用大量金钱和优厚物质福利拉拢腐蚀革命群众的活动。这意味在和阶级斗争处境下，社会福利再度与资本主义制度联系在一起（欧美津贴福利机构首次使人们将福利与资本主义制度联系在一起），形成谁搞福利谁就是想拉拢腐蚀工人阶级的社会误解。社会福利改善人们生活状况和满足需要的功能完全被人为扭曲和政治化。

，

这种批判福利主义的影响对以后的福利发展产生了不可低估的负面影响，直接结果是内务部和其它相关国家机关被撤销，福利事业长期停滞不前。由于极左思潮把举办福利事业和福利生产说成是福利主义和唯生产力论，因此许多福利事业和福利生产被合并或撤销，残疾人、孤残儿童、老年人和普通市民生活状况普遍恶化，许多基本生活需要无法满足。在此处境下，研究机构、公开出版书刊文章和全国利理论研讨会无从谈起。简言之，十年是中国社会大倒退时期，福利事业同样遭受严重挫折。更为重要的是，左倾思潮将社会福利与资本主义制度联系起来，将福利制度满足需要的功能曲解为腐蚀工人阶级。

4.1977~1985年六·五计划完成，这是社会福利理论与政策研究的社会学化福利时期这个时期党和国家拨乱反正，倡导思想解放和实事求是，全面推行经济体制改革和恢复生产，重建正常的社会经济生活秩序，诸多方面类似50年代早期状况。像其他工作一样，福利工作主旋律是重建各级工作组织体系，调整业务范围和明确工作任务，明确方针政策和提供福利服务，开创福利工作新局面等事务性工作。总体来说，福利决策者和专家学者根本无暇顾及基础福利理论研究。与此同时，1979年社会学和政治学等学科恢复重建，1980年成立中国社会科学院社会学研究所，以及地方社会科学院社会学研究所和大学中社会学系的大量涌现与招生，这些都是社会福利研究进程中的重大历史事件。全国各地社会学家开始从社会问题与"应用社会学"的角度研究社会福利问题，社会学所与社会学系也逐渐成为社会福利理论与政策问题的研究基地之一。社会学化福利研究范畴也经历了由"社会学化理论"逐渐转向"社会生活化"课题的过程。与此同时，社会学取向的社会福利研究机构开始出版发表有关社会问题和社会福利的理论研究成果、经验调查报告、书刊文章。但是以社会福利为题的全国性理论研讨会尚不多见。简言之，1977~1985年是社会福利制度、政策模式与理论研究的恢复重建时期。社会学理论与方法在社会福利理论与政策研究中扮演着拓荒者和主导性角色，重新拉开了社会福利理论与政策研究的序幕。

5.1986~1999年，这是社会福利理论与政策研究的社会保障时期1986年公布实施的七·五计划（1986~1990）标志着社会福利理论与政策研究进入全新时期，其象征性标志有二，一是首次将"国民经济五年计划"改为"国民经济与社会发展五年计划"，社会发展概念与意识进入国家政策议程。经济增长不是最终目的，而是促进人的发展和实现社会发展的基本途径；国家应在发展生产和提高经济效益基础上，进一步改善人民物质文化生活状况的观念获得普遍认同。这为福利事业发展奠定了思想基础。二是七五计划首次专章论述"人民生活和社会保障"，明确提出了由社会保险、社会福利、社会救济与优抚组成的社会福利制度框架。人民生活状况与社会保障成为国家政策的重要组成部分。与此同时，社会福利基础理论研究开始出现，并迅速成为社会科学界的热门话题和重要领域。但是需要特别指出的是，这时社会福利基础理论研究的最大问题是，学者们对社会保障与社会福利概念的关系没有进行深入透彻的分析与澄清，导致社会保障涵盖了社会福利，社会保障是个大概念、社会福利是个小概念的社会误解形成并广为流传，严重影响了福利理论的发展与制度建设。总之，这期间有影响的社会福利基础理论研究成果不多，主要集中在社会保障理论与社会保险政策研究上，仍然缺乏系统性和整体性的社会福利基础理论研究。

这期间有关社会福利的专门研究机构不断增多，以社会保障为题的书刊文章大量涌现，全国性和国际性社会保障理论与政策研讨会日趋增多。出现的主要研究机构有：1986年9月，民政部社会福利与社会进步研究所成立；1988年国家计委社会发展研究所成立；1996年中国社会科学院社会学所社会保障研究室成立；1997年华中师范大学社会福利研究中心成立。1998年清华大学公共管理学院NGO研究所与社会政策研究所成立。1999年北京师范大学公共政策与社会发展研究所成立。这些机构均直接或间接以社会福利理论与政策研究为目标，并通过举办会议、发表研究成果和承担课题等形式开展福利研究，成为福利理论与政策研究的生力军。同时，福利理论与政策研究的报刊杂志和出版工作也欣欣向荣。1986年《社会学研究》创刊，迅速成为社会学理论研究的权威刊物。同年民政部机关报以《社会保障报》之名发行。1989年《社会工作研究》创刊，迅速成为社会工作研究的权威刊物。这些专业刊物为福利理论与政策研究提供对话阵地和讨论场所，有力地推动了福利理论与政策的研究。这期间有关社会保障的书籍文章不计其数，难以统计，但是直接以社会福利为题的文章书籍寥寥无几，屈指可数，其中代表性著作有张萍翻译的《各国的社会福利》，陈良谨主编的《社会保障教程》，白益华、吴忠泽主编的《社会福利基础理论》，时正新主编的《中国社会福利与社会进步报告1998》等。这时以社会福利为题的全国性理论研究会几乎为零，但是以社会保障与相关题目为主题的全国和国际性研讨会数量众多，不胜枚举。简言之，1986~1999年是福利理论与政策研究的兴旺繁荣时期，贯穿研究活动的理论主题是社会保障与社会救济。

6.2000年12月，由民政部社会福利与社会事务司和联合国儿童基金会等多家单位联合举办的首届"全国社会福利理论与政策研讨会"，标志着福利理论与政策研究进入了社会福利时期以此为标志，拉开了以社会福利专家而非社会学家为主体、福利决策者和福利机构实际工作者积极参与、运用社会福利理论与方法、从福利角度（生活状况与需要满足）研究福利理论与政策问题的序幕。中国基础福利理论与政策研究主要是通过重新界定和"再认识"早已存在、并且是人们习以为常和司空见惯的社会福利与社会保障概念入手的。长期以来，社会福利和社会保障概念已有习以为常和约定俗成的内涵外延与相互关系。这两个核心概念的社会理解与社会建构直接反映在政策文件、学术话语和国家福利政策与制度安排上。但是令人遗憾的是，目前中国社会福利与社会保障概念的社会建构，某种程度上偏离了其原本的内涵外延和国际通则，非常不利于福利理论的研究与制度创新。2001年，第二届全国社会福利理论与政策研讨会以"弱势群体与社会福利"为主题，集中研讨弱势群体概念的内涵外延、弱势群体的构成与群体特征、弱势群体的生活状况与福利需要、社会福利理论与政策对弱势群体需要满足的回应，以及欧美国家福利理论与政策介绍。简言之，该次研讨会具有重要理论、政策和现实意义，标志着社会福利理论与政策研究的新时代。

二、社会福利理论与政策研究"欠发达"及其成因

中国福利理论与政策研究发展历程曲折，坎坷多难，福利实践与理论研究互动关系错综复杂。首先，福利理论与政策模式深受当时国内外社会环境、制度安排、国家政策、意识形态、价值观念、经济发展水平与国家能力、以及政治经济、文化和社会因素的影响。改革开放前以意识形态的影响为大，改革开放后以经济因素的影响最为明显。其次，福利政策与服务的不发达和边缘地位，导致福利理论研究在社会科学和公共政策话语中处于不发达和边缘地位。福利理论研究长期缺乏独立的学科地位与研究课题，常依附在行政工作、

，

应用社会学和社会保障研究之中。长期以来，福利政策研究是社会保障研究中微不足道的部分，是倍受决策者和学者忽视的领域，基本是个无人触及的空白点。第三，每当党和国家方针政策符合社会发展规律，将改善人民基本生活状况，满足其不断增长物质文化需要放在政策议程优先位置，福利制度、政策和服务就繁荣发达。国家就富强，社会就稳定，百姓就安居乐业。反之，就经济崩溃，社会问题丛生，人民基本生活需要难以满足，生活状况令人担忧。中国社会发展经验证明：社会福利与经济发展并不矛盾冲突，而是相辅相成、相互促进的。社会福利既是经济发展的剂，又是社会投资的主要形式。第四，福利制度安排、政策模式、服务实践与理论研究存在高度相互依赖的关系，相互影响。中国社会福利历史发展说明，饱受磨难的福利事业无法产生福利研究动因，福利理论与政策研究落后和滞后又无法为常新的福利事业提供理论指导，由此形成恶性循环，进而导致福利制度、政策、服务与理论研究均处于落后和边缘化地位。

中国社会福利理论研究经历了若干重要转变，它们既从不同角度说明了福利事业发展的基本规律，又从不同层面反映了福利理论研究发展过程的基本特征。50多年来，中国社会始终处于激烈和快速的变迁状态，总体趋势是由非常态的革命性变革，转向常态的结构性变迁；福利事业在社会生活中的地位由次要附属和无足轻重，转向十分重要和举足轻重；福利研究从可有可无到不可或缺，成为推动福利事业发展的基本途径之一；福利研究从无到有，从小规模到大规模研究；福利研究内容从工作经验和实践智慧总结为主，转变为以福利理论与政策研究为主；福利研究者由以决策者和实际工作者为主，转变到以专家学者为主，决策者和实际工作者相结合；福利研究方法从质性描述和简单分析转变为量化研究与质化研究相结合，历史研究与比较研究相结合，多方法与多学科相结合；福利研究的理论架构由单一理论模式转变为多种理论模式并存共生，百花齐放，百家争鸣；福利研究机构由政府机关和服务机构为主转变为独立的学术研究机构、大学、政府机关、服务机构、商业部门和国际组织多方参与；社会福利研究成果由书刊杂志文章数量稀少转变为图书杂志琳琅满目，专著文章大量涌现。简言之，50多年来，在社会经济环境转变，社会福利制度与政策不断调整的处境下，中国社会福利理论与政策研究模式也随之发生了诸多举足轻重的重要转变。

中国福利理论与政策研究长期处于落后与边缘化状态的原因错综复杂，多种多样。首先，国内外社会环境是影响福利理论与政策发展的重要外部因素。1949年时中国经济处于崩溃边缘，经济发展水平较低，国家缺乏进行大规模福利提供的经济基础。这意味社会福利落后性是以经济落后性为基础的。而且东西方对峙导致中国只能借鉴学习和照搬照抄前苏联的制度安排与政策模式，福利制度深受苏联模式的影响，福利提供和职业福利待遇主要局限于工作单位之内，致使公共福利事业落后；其次，没有真正掌握和吸收领会马克思主义的人类需要理论与人的最大化发展思想，特别是没有处理好"按劳分配"（社会主义社会）与"按需分配"（共产主义社会）的关系，长期忽视需要理论研究，导致需要理论长期处于无人问津的地位；第三，由于长期受左倾意识形态和阶级斗争思想的影响，否认社会主义有社会问题，将社会问题等同资本主义社会，特别是将福利制度等同资本主义制度，将社会福利与腐蚀瓦解工人阶级革命斗志联系起来，把福利制度置于社会主义的对立面，并且将之定性为反革命活动和资产阶级的情调，猛烈批判慈善和福利观念，使之成为无人涉足的禁地。1952年院系和学科调整中取消政治学、社会学和社会工作专业就是这种思想的典型反映。与此密切相关的是，党和国家长期以"阶级斗争为纲"，政治运动此起彼伏，思想领域的革命远比人情味十足的日常生活重要。

更为重要的是，受左倾意识形态和经济增长理论的影响，50年代中期以来，经济中"先生产，后生活"、"重生产，轻生活"的制度安排，生产的目的与手段完全颠倒，形成"为生产而生产"的不良局面，不断改善人民生活和最大限度满足社会需要的根本目的被弃置一边。例如：（1）安排整个社会生产计划，不是从人民消费需要出发，而是从若干种主要产品增产指标出发。"以钢为纲"和重轻农生产次序必然挤掉轻工业和生产所需资金和物资，使生活资料增长困难，无法满足人民群众基本生活需要和消费需要；（2）在国民收入分配上，重视积累，轻视消费。一五时期积累占国民收入的24.2%，消费占75.8%，这种比例关系既促进了生产较快发展，又保证了人民生活水平较大提高。但是1959~1960年时积累率高达世界各国少有的40%，1970~1978年平均积累率为33%.过高的积累率势必影响人民生活状况的改善，购物到处排队，所有商品要票；（3）在积累资金分配上，重视生产积累，轻视非生产积累。国民收入支出结构中，资金用于生产建设过多，用于非生产建设过少。一五时期在基本建设投资总额中，生产性建设占71.7%，非生产性建设占28.3%，其中住宅建设占9.1%.1966~1978年，生产性建设比重高达85%以上，居民住房和交通拥挤现象十分严重；（4）在生产性积累分配上，重视重工业，轻视轻工业和农业，加之城乡二元社会福利结构，农民生活状况和困苦程度普遍高于城市居民；（5）在重工业内部结构安排上，重视重工业自身需要，轻视为农业、轻工业服务。人民生活必需品购买使用困难重重，形成严重的短缺经济；（6）不顾市场需求，盲目生产，追求数量经济，往往置产品的品种、规格、质量、花色、款式和价格等于不顾。简言之，为生产而生产既无助于经济发展，又严重影响了人民生活状况的改善和需要满足程度的提高。

集体主义文化和社会流行价值观念中"物重人轻"的思想取向，对福利制度与福利理论发展产生了不利影响。中国传统文化忽视个人需要。个人只有透过家庭、家族和社区才能找到自己的位置，发现自身价值，满足自己的需要。过去政府主要通过政治运动和动员群众建立集体文化，时刻强调共同生活和集体主义价值，忽略多样化个人特点与个人需要。这种集体化文化导致东西方需要观念及其需要满足方式的巨大差异。而且中国社会流行的价值观念是物重人轻，人的价值轻于鸿毛，物的重要性常高于人的重要性，人并不是社会生活和国家政策议程中心的主角，长期缺乏"以人为本"和人的全面发展的思想。这种社会观念通过最细微和最普通的生活细节反映出来。值得庆贺的是，改革开放以来，伴随生活质量提高和独生子女一代步入社会生活，个人文化和以人为本的观念逐渐成为社会共识，个人需要、个人责任和个人文化有了自己应有的空间。

计划经济体制和准军事化管理模式也妨碍了福利事业与理论研究的发展。长期以来，中国的社会共识是计划经济乃社会主义经济制度，也是社会主义制度优越于资本主义制度的重要标志。事实上，计划经济体制和管理模式窒息了福利事业的发展，使之无法及时回应多样和变迁的人类需要。国家承担完全和无限福利责任，形成国家包办福利事业的局面，没有形成国家、集体、市场、家庭、工作单位、社区和个人责任共同促进福利的多元主体格局，而且福利事业发展缺乏竞争活力与动力源泉；更为重要的是，由于受左倾意识形态和计划经济体制的影响，国家福利提供和企业职业福利待遇主要局限于

，

社会政策的基本理论篇（4）

教育部《关于进一步加强高等学校学生形势与政策教育的通知》（教社政〔2004〕13号）指出，形势与政策教育是高等学校学生思想政治教育的重要内容，形势与政策课是高校思想政治理论课的重要组成部分，是对学生进行形势与政策教育的主渠道、主阵地，在大学生思想政治教育中担负重要使命，发挥不可替代的重要作用。

随着高校思想政治理论课课程设置的整合，形势与政策课的地位在高校中进一步凸显，各院校普遍将形势与政策课列入教学计划，以开设常规性课程或者进行专题讲座等形式进行教学，对大学生正确认识世情国情，正确理解党的路线、方针和政策，提高爱国主义和社会主义觉悟等发挥了重要作用。总的来看，由于认识不到位、课程定位不明确、运行机制不合理等原因，高校形势与政策教育实效性欠缺，教学效果与开设课程的初衷还存在较大差距，加强高校形势与政策课程建设，增强其实效性，有利于发挥形势与政策教育在学生思想政治教育工作中的促进作用。

一、高校“形势与政策”课的教学目标

（一）知识目标

使学生掌握和认识形势与政策问题的基本理论和基本知识，了解我国改革开放以来形成的一系列政策和中国特色社会主义建设进程中不断完善的政策体系，形成较为合理的知识结构。

（二）能力目标

让学生学会用辩证唯物主义和历史唯物主义的观点观察和分析形势，并透过复杂的形势和现象看其内在本质；锻炼学生的创新能力和组织能力，提高学生正确认识问题、分析问题的能力。

（三）素质目标

引导学生坚定正确的立场，理清对国际国内大是大非、利害问题认识的思路，自觉抵制错误的思潮和言行。

二、高校“形势与政策”课的内容体系

高校要合理构建“形势与政策”课的内容体系，针对学生关注的热点问题帮助学生认清国内外形势，教育和引导学生全面准确地理解党的路线、方针、政策，坚定中国特色社会主义共同理想，增强全面建成小康社会，实现社会主义现代化宏伟目标的信心和责任。笔者认为，高校“形势与政策”课的内容体系至少应包括以下三个部分。

（一）基本理论

主要包括：科学认识和分析形势的基本观点和方法；正确理解和把握政策的基本知识和方法。基本理论教育主要是促使学生学会掌握和运用科学的方法论，学会用辩证唯物主义和历史唯物主义的观点观察和分析形势，并透过复杂的现象看到其内在本质；全面准确地了解党在制定各项路线、方针、政策时所依据的马克思主义基本原理和方法论原则，提高学生理解政策的水平和政治觉悟。

（二）基本形势与基本政策

主要有当代世界政治、经济格局及总体发展趋势；国际形势与大国关系；我国的国情国力、政治经济形势；重要会议精神；重大改革举措；党的路线、方针、政策，国家的政策和法令法规等。基本形势与基本政策教育要着眼于帮助大学生增强对马列主义、思想和中国特色社会主义理论体系的认同感，增强中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信，对实现中华民族伟大复兴的“中国梦”充满信心。

（三）热点问题

该部分内容是“形势与政策”课的重要内容，也是大学生所普遍关心关注的。通过对热点问题的解析，不仅要使大学生对这些问题“知其然”，而且要“知其所以然”。任课教师在讲授国内外热点问题时，一定要讲清问题的背景和来龙去脉，让学生了解这些问题在国内国际形势变化中所处的位置或所产生的影响；要讲透问题的实质，把握党和政府的原则立场，引导学生理性地看待和处理“热点”问题，避免采取偏激行为；要讲明分析问题的方法，引导学生运用马克思主义的方法论辩证分析热点问题。

三、高校“形势与政策”课的主要任务

（一）提高大学生的思想政治素质

形势与政策教育既不是简单地向学生介绍时事新闻，更不是简单地讲评国内外大事，而是要通过教育教学帮助学生夯实思想理论基础，准确了解当前国际国内形势，理性思考和分析当前形势的背景、现状和发展趋势，提高学生的政策理论水平和分析辨别能力， 树立正确的世界观，把握正确的政治方向，提高思想政治素质。

（二）培养大学生的应对问题能力

形势与政策课的目标与任务是教育与引导学生自觉地站在正确的立场，学会掌握和运用科学的方法论，学会运用矛盾的观点、联系的观点、发展的观点和全面的观点观察形势、分析问题，并能透过现象认清本质。因此，在课程教学过程中，不能简单地向他们介绍基本理论、基本形势、基本政策和热点问题，而是要教育学生全面准确地了解党和政府在制定路线、方针、政策时所依据的马克思主义基本原理和方法论原则，提高理解政策的水平和政治觉悟，学会站在正确的立场、运用正确的方法看问题、想问题，提高应对问题的能力。

（三）增强大学生对中国特色社会主义的信心

改革开放以来，中国特色社会主义现代化建设事业取得了辉煌成就。当前，我国正处在改革的深水区和攻坚阶段，机遇与挑战并存，经济社会生活正经历一系列复杂而深刻的变革。形势与政策教育能够引导学生正确认识社会发展的必然趋势，正确认识中国特色社会主义现代化建设的大方向，正确认识全面深化改革的重大意义，不断增强中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信。

总之，各高校要不断加强对形势与政策课程建设研究与思考，提高对该课程重要性的认识，在教学内容、教学目标、教学方法等方面不断改革，使形势与政策教育在大学生思想政治教育中真正发挥应有作用。

参考文献：

[1]、教育部.关于进一步加强高校学生形势与政策教育的通知[Z].教社政[2004]13号.

社会政策的基本理论篇（5）

*本文为国家社科基金项目“西部大开发与贫困地区农村基础设施服务保障机制研究”（批准号10BGL061）、贵州大学人文社科成果奖励项目（批准号GDJL201121）和贵州大学文科重点学科及特色学科重大科研项目“坡地经济振兴与政府服务保障机制研究”（批准号GDZT2011007）的阶段性研究成果。感谢西南财经大学王佳佳硕士对论文资料初期整理工作的大力协助。

[摘 要]“政策强化”与政策弱化相对而言，作为一种假设，它设想某一执政党为了谋求连任或巩固执政地位，需要将某一项或几项最受绝大多数公民欢迎的或者公众需求最强烈的公共服务项目，在不同的战略决策阶段进行环节式任务型强化，地方政府的公共服务活动则成了政策强化的主要载体，政策执行路径则成为关注焦点。“政策强化”的理论根源可追溯到斯通的“共同体”理论和斯金纳的“强化学习”模式。政策强化模式的理论假设和逻辑推演表明，政策强化的具体路径交媾包括：体制制度性政策执行强化、机构加强型政策执行强化、资源集中型或专项整治型政策执行强化、危急处理型政策执行强化以及职能转变型政策执行强化。

[关键词]政策执行；政策强化；公共服务；理论假设

中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2014）01-0060-10

一、问题导入：政策执行路径是公共服务品质保证和绩效提升的关键变量

传统的政府管理模式已经或正在接受着转型社会公民强烈诉求与繁杂社会问题的多方挑战。因此，基于外压式的或者主动的政府变革或者异彩纷呈的“政府再造”运动（Reinventing Government）已成为一种全球化潮流，诚如学者所归纳的英美模式、北欧模式和权威主义模式等[1]（P112-114）。政府运行模式已经发生重大转变，譬如从封闭走向开放、从“文山会海式”作业走向电子政府、从有权无责走向权责对等、从人治逐步走向法治等。这其中反映为政府理念与职能变化的，就是从管制型政府逐步转向服务型政府。处于转型时期的中国政府在这方面的变化尤其明显，且与之相关的理论引进与创制接踵而至，似乎表明中国存在着明显的“政治-理论”周期，这与西方的“理论-政治”周期属于完全不同的社会运行逻辑。但问题也随之出现：在理论上，“公共服务”能否作为一门独立的科学范式而存在？需要哪些科学或理论与之发生交媾或互补？实践中，传统管制型政府与现在提倡的服务型政府存在哪些不同？是否如公共行政学大师C.Hood所言“换汤不换药”的窘状？以及如何改善公共服务质量以重振公民信心、增强政府的社会认同，有哪些关键影响因素？或许我们可以从政策科学研究中找到一些答案。

实现和维护公共利益是公共政策学研究的永恒课题。早期的政策科学奠基人拉斯维尔（H.D.Lasswell）、政策分析创始人林德布鲁姆（C.E.Lindblom）及其后的继任者们，都通过独特视角对公共政策进行了不同理论范式和方法的研究，但公共政策学者们的愿景是趋于一致的，即形成关于公共政策的具有概括性和可靠性的理论，从而能够分析不同的政府机构或不同的政策领域[2]（P6）。在这种理论的引导下，最终能达至实现和维护公共利益的目标。我国的公共政策理论研究自20世纪70年代末开始，经过多年努力，已初步确立起中国政策科学的基本理论框架，包括政策系统及其运行和“板块式”体系研究[3]（P32）。实践是检验真理的唯一标准，公共政策理论的研究源于实践又服务于实践，当前我国正处于社会转型时期，为公众提供高效优质的公共服务，有效防范转型期出现的社会矛盾，实现和维护公共利益是中国公共政策理论研究亟待解决的课题。

借鉴经济学上“投入-产出”生产理论，公共政策的形成可视为政策构成要素投入与产出的结合，若要使政策产出的目标达到政策效用最大化，必须要对公共项目产出质量的影响因素进行研究。在前期研究中，理论界主要将政策制定作为研究对象，典型的如政治黑箱理论和政策黑箱理论、政策过程理论和政策议程的研究等。与前人不同，著名的政策执行研究大师韦达夫斯基（A.Wildavsky）提出了一种假定：政策执行才是影响公告项目产出绩效的关键变量。他与普雷斯曼（T.L.Pressman）在对奥克兰计划的长期跟踪观察研究中的结论表明，奥克兰计划并不是按政策制定者所设想的那样被执行的，并没有取得预定的目标，问题出在它被执行的方式尤其是“联合行动”的困难上。这种观点在当时受到理论界和政府官员们的高度关注，由此引发了政策执行研究的热潮。后续学者如萨巴蒂尔（P.A.Sabatier）和马兹曼尼安（D.A.Mazmanian）关注的焦点是政策制定者的行为对政策的影响；卫斯里（R.Weatherley）和利普斯基（M.Lipsky）则认为政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧；另有一些学者分别从不同的研究视角提出各种执行理论[4]（P246）。中国学者如陈振明、丁煌等也做了大量研究。陈振明对中国政策执行中长期存在的“上有政策、下有对策”现象的主要表现、成因及治理对策进行了分析[3]（P275）。丁煌则将政策执行过程因某种消极因素的影响而出现的不顺畅乃至停止不前进而导致政策目标不能圆满实现甚至完全落空的情形称为“政策执行阻滞”并提出了解决路径[5]。方法论创新上，谢炜引入经济理论中资源稀缺以及理性人的基本假设，构建了公共政策执行过程中不同主体的博弈模型[6]（P55）。基于此，本研究提出，政策执行路径或方式是公共服务品质保证和绩效提高的关键变量。这就成为本研究的理论预设前提和分析推演的逻辑起点。在文献分析和问题分析的基础上，本研究拟采用逻辑演绎与规范分析的方法，研究我国公共服务提供绩效的影响因素，提出“政策强化”（Policy Reinforcement）假设，将其作为公共服务绩效提升的关键变量，并对结构性要素及其运行效应进行梳理和归纳。

二、我国公共服务提供品质保证的关键路径――“政策强化”

改革开放已走过了三十多年的历程，中国走上了现代化、市场化、城市化和经济全球化的发展轨道，经济总量排名世界第二。但经济发展高速的黄金期往往跟社会矛盾积聚期和凸显期并存，我国社会的主要矛盾已经从人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾转变为“公众日益增长的公共品需求同公共品供给短缺低效之间的矛盾”[7]。在社会主义市场经济体系渐趋完善的同时，由政府主导提供、旨在保障全体公民生存和发展基本需求的基本公共服务制度框架初步形成。《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》明确提出2011年～2015年政府的公共服务目标是改善民生，建立健全基本公共服务体系。基本公共服务体系主要是指“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”所涉及的教育、就业、医疗、社会保障和住房等五个方面，这五个方面是人民群众最关心最直接最现实的利益问题的集中反映。之后出台的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，明确“十二五”时期基本公共服务的范围、项目、重点任务和国家基本标准，并相应提出构建城乡一体化的基本公共服务制度、与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制；政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式以及保障规划实施机制，五个方面的要求互相呼应，互为前提，共同形成基本公共服务体系的五个组成部分。

纲领性与规范性文件的出台，适应现阶段经济社会发展的客观规律，为我国基本公共服务体系的供给主体与供给途径提供了宏观层面的政策导向，保证了政策的适应性、合理性和科学性，为政策有效执行奠定了基础。政府提供基本公共服务主体地位的形成，意味着其政策执行主体的地位也被同时赋予，政府部门对政策的认知是否准确，关系到其对政策的认同与接受程度，关系到公共服务的提供质量。基本公共服务体系建立在一定的社会共识基础上，是公共利益的集中体现，“公共利益是就共同利益对话的结果，而不是个人自身利益的聚集。因此，公务员不是仅仅关注‘顾客’的需求，而是着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作关系”[8]（P51-53）。公民作为公共服务供给的目标群体，是公共服务供给质量的直接影响对象，政策决策者可以根据公民对于公共服务的反馈进行政策的修正与完善。拉斯维尔（H.D.Lasswell）在阐述政策科学的基本特征时谈到其必须具有“发展建构”的概念，它以社会的变化为研究对象，所以必须建立起动态模型；政策执行研究中的系统理论将政策执行理解为政策行动者与环境的相互作用[4]（P258）。由此可见，经济、政治、社会环境的变化是制定公共政策的前提，公共政策的执行结果会给其赖以存在的环境带来影响。

适应中国公共服务绩效提高的要求，政策强化作为政策执行研究中提出的新模式，贯穿于整个政策执行过程的始终，为中国公共服务的供给质量的改进提供了全新的理论思考。

三、“政策强化”的理论渊源

从意识形态的角度诠释，政策作为一种制度输出，是一定社会阶级意志和利益的集中体现。《中华人民共和国宪法》第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。”作为中国人民和中华民族先锋队的中国共产党代表着中国最广大人民的根本利益，即政策制定与执行所追寻的目标是最广大人民根本利益的最大化，这是政策特性的本质体现，同时是政策强化分析的逻辑起点。历史唯物主义的重要论断说明人是生产力中最活跃、最革命的因素，并且充分肯定了人民群众是物质财富和精神财富的创造者。政策科学关心社会中人的基本问题，它的基本目标是端正人类社会发展方向。公共政策的制定、执行、评估过程都离不开全面、深入和系统思考人的基本问题和人类发展的因素。以人为本是中国共产党根据历史唯物主义关于人民是历史发展的主体、人民是推动历史前进的根本力量的基本原理提出来的，与中国共产党立党为公、执政为民的本质要求完全一致，与政策科学所倡导的价值导向基本一致，同时也成为政策强化模式研究的价值取向。

“政策强化”的政治学渊源可以追溯到“共同体”概念，其最早是由美国著名公共政策学者斯通（D.Stone）提出的。“政治和政策都只能是出现在共同体中，公共政策都是有关共同体的，为的是作为共同体来实现某种目标，共同体的成员身份确定了其社会权利和经济权利，生活在同样的政治规则和治理结构之下，共享作为公民的地位，确定了政治权利”[9]（P20-22）。共同体构成、展现并固化了一种保障体系，这个体系以公共性为特质，以公共资源的整合并进行合理分配为方式，以式制化制度体制为载体，以公共利益的实现为根本目标。通过确立人们的各项权利，制定相应的公共政策并提供政策践行来保障各项权利的平等实现；同时，共同体的公共政策是某种规范制度的输出，规范制度先于共同体内每一个个体的存在，设定并强化了共同体内人们的共同行为规则，即“一种使成员能够判断怎样的行为对组织而言是恰当的”[10]（P95）行动逻辑。本质而言，这种政治理念社会化策略的工具性演变过程就是从政策问题建构、政策议程与规划、政策制定到政策执行过程强化的实践逻辑。

我国宪法第六条规定“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。生产资料公有制从根本上消灭了奴隶社会、封建社会以及资本主义社会中存在的人剥削人的制度，并在此基础上，实行各尽其能的、以按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度。”社会主义国家的经济制度以及由此衍生的分配制度，使“共同体”中一个人对收益的获得并不损害其他人对收益的获得，由此降低个体行为对集体组织所产生的不合意结果的影响，有效规范、引导、控制着可能出现的组织中的“搭便车”行为。此外也形成了全国人民根本利益一致的共同利益基础。一方面，能正确体现并兼顾各地区人民群众的根本利益，妥善协调各方面的利益关系和矛盾冲突，降低政策执行的成本，彰显制度正义和社会公平；另一方面，政策法定性与政府职责规定性的双重压力与政策实践中的多重强化，使得各级官员在现实的公共服务提供活动中必须恪守为人民服务的基本宗旨和信条，否则，将招致不合法的结果和次生的边际负效应。民主科学的决策机制与决策程序、直线职能制的甚或矩阵式的执行机构和制度保障，使实现最广大人民根本利益成为必然，同时为政策强化的理论分析提供了实践观察阵地。

“政策强化”的管理学理论渊源则可以追溯到心理和行为科学家斯金纳（Burrhus Frederic Skinner）等人提出的“强化”理论（Reinforcement Theory），亦称为行为修正理论或行为矫正理论。最早提出“强化”概念的是俄国生理学家巴甫洛夫。在其经典的条件反射试验中，强化指伴随于条件刺激物之后的无条件刺激的呈现，是一个行为前的、自然的、被动的和特定的过程。而在Skinner的操作条件反射中，强化是一种人为操纵，是指伴随于行为之后以有助于该行为重复出现而进行的奖罚过程。简言之，该理论认为人的行为是其所获刺激的函数。如果这种刺激对他有利，则这种行为就会重复出现；若该刺激对他不利，这种行为就会减弱直至消逝[11]（P117）。在其后期著作《语言行为》中，斯金纳将强化理论用于研究儿童语言学习过程，并提出儿童学习强化程式三要点：其一，新任务的即时强化而非延缓强化；其二，对正确反应的优先强化逐步转向间隔式强化；其三，错误行为的弱化。并由此提出程序教学五原则：其一，以问题形式向学生呈现知识，让学生“积极反应”；其二，将教材分成若干小的、有逻辑顺序的单元，编成程序，后一步的难度略高于前一步，学习规律遵照“小步子”进行；其三，对学生的反应作出“即时反馈”，帮助提高学生信心；其四，以学生为中心，学生根据自我学习“好、中、差”程度“自定步调”，鼓励学生按最适宜于自己的速度学习并通过不断强化获得稳步前进的诱因；其五，教学内容由浅入深，避免学生错误反应的反复发生，以“最低错误率”为目标，从而提高学习效率[12]（P88-90）。

将斯金纳的“强化”理论应用于我国公共服务提供的政策强化分析，可以得出如下理论启示：其一，政策执行强化的基本主体是与某一公共服务项目执行相关的政府部门及各级官员，他们的“选择适应”决定公共服务提供的绩效和品质；其二，只有对那些价值定位准确的政策或正确的政策执行行为进行不断强化，公共服务提供的绩效和质量才会直接或间接得到改善；其三，政策强化是关于一项公共政策执行中全方位的“强化”过程，从制度体制和结构安排到机制路径的选择和创新；其四，政策强化应当以“正强化”为主，以“负强化”为辅，以此杜绝行政不当、越权与缺位等问题，或者力求避免政策执行中的“目标异化”现象（亦即一些政府官员将施加于公民的“负强化”手段当作政策价值或公共行政目标）。

四、“政策强化”的理论推演及过程模式分析

正确的政策方案要转变为现实，有赖于政策执行的有效性。美国政策学者艾里逊（Allison）认为在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。政策执行过程中，存在一些阻碍政策效率最优化并使政策效用在执行过程中被弱化的因素，理论界将其归纳为五种表现形式，分别为政策执行表面化或如荷兰学者普雷斯（H.Bressers）和霍里（M.Honigh）所说的“象征性合作”；政策执行局部化或称作曲解政策的“选择性执行”；政策执行扩大化或是“附加性执行”；政策执行全异化表现为“你有政策，我有对策”的替换性执行以及政策执行停滞化[3]（P280-293）。

对于政策弱化现象的学术研究，学者们从不同的研究角度阐释了此现象产生的原因以及如何应对与解决，为政策强化的研究提供了借鉴价值。

一是从政治学、政府管理的角度展开研究。丁煌认为导致政策执行阻滞直接原因是纵向的政府间权力划分缺乏规范、横向的机构间职能配置交叉重叠，从完善政府行政组织间的职权分配制度、职权配置制度着手解决问题[13]。合法性危机社会现象妨碍政策有效执行，可从提高政府行政绩效以及搞好政府公共关系两个方面夯实政府权威的合法性基础[14]。定明捷则认为强国家-弱社会的权力格局导致政策弱化，需从关系构建、行为威胁以及第三方干预等途径提高弱势方谈判权力的策略[15]。

二是从经济学的角度展开研究。汤法远认为导致政府公共政策执行力弱化的根本原因是执行人员观念系统中“经济人”的价值观念过于浓厚和“道德人”的价值观念过于淡薄，从完善执行制度、严明执行纪律和加强以“执行力”和“道德价值”为主要价值取向的执行文化的建设着手可以强化政府的公共政策执行力[16]。李晓飞将信息经济学中的逆向选择理论引入政策执行过程，认为政策执行主体的逆向选择与政策目标群体的逆向选择共同导致了政策弱化，并提出了理念层面与制度层面上的对策建议[17]。

三是从管理学的角度展开研究。何四娥将公共人力资源管理的概念引入政策执行研究，分析了公共政策执行中人力资源管理存在的不足，如随意性较大、管理质量不高、管理效率不高、管理结果偏离预期目标等问题，并提出了如何加强公共政策执行中人力资源管理的对策研究[18]。周辉分析了公共政策执行监督的制约因素并提出公共政策执行监督制约因素的解决对策[19]。

综上所述，理论界对于政策执行过程中导致政策弱化现象产生的原因分析各有独特的视角，其中不乏真知灼见。本文将尝试提出一种与政策弱化相对的概念进行探讨，即政策强化。

政策强化（Policy Reinforcement）是与政策弱化相对而言的概念，政策强化的核心在于如何理解“强化”的内涵。如前所述，斯金纳的强化理论认为人或动物为了达到某种目的，会采取一定的行为作用于环境。当这种行为的后果对他有利时，这种行为就会在以后重复出现；不利时，这种行为就减弱或消失。人们可以用这种正强化或负强化的办法来影响行为的后果，从而修正其行为[20]。同样，政策强化作为一种理论假设，其假定某一执政党为了谋求连任或巩固执政地位，需要将某一项或几项最受绝大多数公民欢迎的或者公众需求最强烈的公共服务项目，在不同的战略决策阶段进行环节式、任务型强化，以此达至巩固执政地位、加强社会管理的职能效用最大化。作为执政党的“机构”，政府自然成为战略方针具体化的任务承担者、政策实践者和项目执行者，其同样适用于分析作为相同政治经济社会环境条件下，公共部门行为强化的理论分析或实践抽象，由此推导并构建起关于政策执行过程的“政策强化”理论。

政策强化的过程模式在于政策推行所做的前期准备工作，分为两个部分。政策强化过程模式的首要环节是进行政策执行前的社会政治造势。中国古代文献中对“势”的理解总是与事物的某种特殊位置以及由此产生的特殊效能有关。荀子说过，“天子者势位至尊，无敌于天下”。《孙子兵法》云：“计利以听，乃为之势，以佐其外。”也就是说，一项好的计策得以实施，需要进行造势，这样才有利于计策的成功。政策造势的必要性在于能使政策更加有效地执行。

社会政治造势不是无条件的，需要内在因素和环境因素的共同支持。中国共产党一切活动的出发点与落脚点在于全心全意为人民服务，政策的形成与制定都是围绕人民利益为核心，客观上适应了人民大众的共同需要；而政策得以顺利实施就必须建立在让目标群体对政策有所理解的基础上。要做到这一点，政策宣传必不可少。一项政策制定之后，政策宣传的媒介除了报刊杂志、广播电视等大众媒体之外，还通过党政组织系统层层向下传达，以便相关政策能够准确、迅速地达至政策执行者和各阶层群众中；各类政策培训班，各级宣传会议，领导发表的电视讲话旨在加大政策宣传力度，提高党政干部和社会公众理解政策的水平，为更好地执行政策打下坚实基础；各级党政机关单位、企事业单位、各学校、各街道等通过张贴标语、办板报、印发政策宣传提纲等方式大力宣传党和政府的各项政策。通过多样化的宣传方式，形成一股强大的社会舆论力量，营造一种有利于政策执行的氛围，创造有利于政策顺利执行的社会环境。通过政策的社会政治造势，可以让各级领导干部和广大人民群众充分学习、了解、认识并接受党的政策，“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的理念才会深入人心，形成一种价值认同，这样才会得到更多民众的支持和拥护。

公共政策的形成和制定，目的是为了最大程度地实现和维护公共利益。始终把最广大人民的根本利益放在第一位是中国共产党的执政基石，是政策形成的出发点。正如政治学家D.Nice所说，人们关注的是如何制定出他们所需要的政策。政策强化模式体现了中国共产党的精英政策偏好即集中代表了公共利益，公共利益高于一切，是中国共产党占主导地位和优先考虑的目标，这也决定了此目标是毋庸置疑、无可争辩的，其他的各项目标都从属于实现和维护公共利益这一根本目标，这是政策得以执行的前提条件。

任何一项政策或公共项目的推行，离不开公众的信任、支持和义务承担，亦即公众普遍承认某项政策是“合法的”。意在愿意接受政策，愿意承担义务，这样不仅能降低政策执行的成本，还能有效促进政治团结和社会整合。社会转型时期，政策强化模式借助的有效承担政策意识社会化职能的主力军是大众媒体和政治组织。大众媒体的功用在于，能引起人们对某个政治事件的注意，引导人们政治心理的发展方向。此外，大众媒体在提供各种信息的同时，直接或间接宣传某种政治观念、政治态度和政治感情，潜移默化地影响公民的政治判断[21]（P360）。政治组织进行政策意识形态社会化的过程直接而集中，通过宣传自己的纲领和主张，组织政治活动来影响公众的政治态度[22]（P102）。政策政治意识的社会化在其广度、力度和深度上都超越了政治造势所造成的影响，是政治造势的进一步强化。

通过前期的政策推行准备，有效地增强了民众对政策的认识和理解，这是政策能否顺利执行的必要条件，此外，需要具备一些充分条件才能使一项或几项公共项目的效果得以发挥。无论是西方国家还是中国，公众都希望政府有能力建设一个可以消除各种弊端的社会。实际情况却是政府的权力、资源和能力有限，政府政策的重要性很容易被夸大，而且也不能确切地得知政府的政策（即便具有创新性）是否能够治愈全部或者大多数社会弊病[2]（P77-80）。政策资源是否充足是政策有效执行的保障，如果缺乏必要的经费、人力、物力和信息，就无法使政策有效性得以最大程度发挥。任何一项政策最终都要靠执行者来实施，其对政策的认同、对政策执行行为的投入和创新精神、对工作的负责态度、较高的政策水平和管理水平都是执行政策的重要条件。如果地方执行官员尤其是地方领导者缺乏对政策实质的把握能力，就很难争取（和整合）政策执行所需的种种资源，不能做好政策实施的宣传指导工作制定正确的实施方案，不能沟通和协调各种关系，从而难以有效地执行政策[5]。

政策强化模式假设目标群体接受政策基于三个原因。其一，个人服从集体的价值观念。东方文化的主流价值观念长期为集体主义的传统意识所占据，集体主义的价值观倡导个人服从集体，集体重于个人，提倡无私奉献和利他，集体主义是社会主义社会的价值导向。作为公民个人来说，服从集体利益是毋庸置疑的。其二，个人利益的实现必须以共同利益的实现为前提。共同利益首先是在经济关系和经济地位基础上形成的，是处于同一社会关系和社会地位中的人们的各自利益的相同部分。共同利益的“第三种利益”特性决定其独特的利益地位和支配地位，使得个体的个人利益实现需以共同利益的实现为前提。其三，社会福利照顾到了个人价值。经济学家阿罗（K.J.Arrow）构建了社会福利函数，表明社会福利“能够对个人价值的变化做正向反应，至少不是逆向反应”[23]（P27）。社会福利函数以每个个体的价值偏好为基础，照顾到个人的价值偏好。另一方面，公共项目所涉及的利益群体未必都能从中获得利益，他们也许是受损的一方，如拆迁中产生的“钉子户”。如柯武刚所认为的“在信奉集体主义的社会中，如果个人追求的利益与统治者所定义的社会利益不相符之时，统治者就很容易地以‘群体利益’或‘国民利益’的名义来压制个人”[24]（P90）。故此，公共项目的规划生产与公共服务提供应该兼顾效率与社会公平，这也是一个理论与实践上的千年难题。

新公共服务的推崇者登哈特（Denhardt）夫妇认为与政府互动的并不简单地是顾客，而是公民[8]（P42），他们肯定了社会公平在公共服务中的核心价值定位。政策在得到公民的接受之后得以实施，其推行的效果由各级地方政府逐层进行汇报，这一环节反映的实质是政策效应的评估，评估的重点不仅仅着眼于对目标群体的影响，还必须考虑到对非目标群体的影响。原用以衡量企业绩效管理的方法借鉴到政策绩效评估中是对公共服务提供质量检验研究的创新。如对普遍运用的360度绩效考核法（360-degree Appraisal）的借鉴，让政策目标群体与非目标群体对政策的制定、执行、效应进行全方位的评估。此外，吴建南等人在基于美国顾客满意度指数（American Customer Satisfaction Index）分析基础上构建了公众满意度测评模型以及四级指标体系。其中第一层为目标层，“公众满意度指数”作为一级指标；第二层为因子层，是综合各类公众满意度模型后所确立的因子，即公众信息、公众期望、感知质量、感知价值、公众满意度、公众抱怨、公众信任7大潜变量作为二级指标；第三层为指标层，通过前期设置的指标体系雏形，经过优化筛选后所留下的指标，是可以直接测量的三级指标；第四层为评价方案层，是所调查的样本数据，具体展开为问卷上可测量的调查问题[25]。

五、“政策强化”的具体路径选择

政策执行在理论和实践中都占据重要地位，是政策效用得以实现的重要前提，政策强化强调在政策执行过程中的任务型强化，任务型强化在政策强化运行途径上可概括为五个方面。

（一）体制制度型政策执行强化

体制是制度的中观层次，具有格局和规则两方面的含义，可以指某些社会分系统方面的制度，如政治体制、经济体制、文化体制、教育体制等[26]。而制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束[27]（P3）。政策执行强化模式首先需要围绕当下转型期中国的社会经济政治背景进行构建，因为制度决定了个人的选择集，个人的最大化行为仅仅是被界定在选择集中的一种最大化选择[28]（P3）。

中国的改革始于经济体制改革层面，政治体制改革随着经济体制改革的展开采取渐进式的方式进行。某些地区经济体制改革的深入，带动了政治体制改革和政府职能转型。如上海浦东新区综合配套改革、广东深圳推广的公用事业市场化改革以及行政审批制度改革、成都市行政服务中心流程再造等都体现了适应市场经济发展的政治体制改革逐步展开，同时也为其他地区的政治体制改革提供了强有力的示范效应。为适应社会主义市场经济发展的需要，维护市场经济秩序，保护每一个公民平等交易的合法权利，《中华人民共和国物权法》应运而生，成为个人财产权利保护的法律依据，改变了中国封建社会沿袭几千年的财富观念和财富占有制度，在市场自由交换领域保护个人财产权利。2011年1月由国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》和近期酝酿修改即将颁布的新拆迁条例则从制度保障层面，在政府行政管理和公共服务领域对公民尤其是弱势群体进行了必要的财产权益保护。

（二）机构加强型政策执行强化

管理学大师德鲁克（P.F.Drucker）认为社会已经成为一个组织的社会。在这个社会里，不是全部也是大多数的社会任务是在一个组织里和由一个组织完成的[29]（P29）。公共组织从广义而言，被认为是不以营利为目的而是服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织；狭义上看是行使行政权，达成公共目标的组织[30]（P130）。政府机构属于狭义的公共组织，其存在是为了更好地履行公共服务职能。

为了规范并促进某一行业的发展，政府通常需要设立专门执行局作为职能载体，如设立烟草专卖局、公路管理局和乡镇企业管理局等。如烟草专卖局，从制定烟草行业总体发展规划，烟草的生产、经营、储运工作，到对烟草行业的总体监督管理，每一个层面、每一个环节都离不开相应的政策导向引导行业的发展。如公路管理局，按照国家的阶段性规划或大政方针以及地方政府的分解型地方发展规划，结合本地的实际，在既定管辖范围内制定年度公路建设规划，勘察、审批属地乡（镇）、村的公路选址或路线图，并通过定期或不定期质量监督检查，发现其中存在的安全或质量隐患，或者检查测量通过外包生产的公路里程和宽度，以保证政策贯彻最终落到实处，人民得到实惠，公共利益得以兑现。

（三）资源集中或专项整治型政策执行强化

从广义的“政策强化”理论来解释，新中国成立后的许多国策都强调集中国家力量解决关键的或主要的社会问题，尤其是近些年政府职能转型之后，政府的政策执行也基本按照中央的政策逻辑运行，那就是按照国家战略性规划，结合地方实际，聚集地区资源，分阶段完成社会管理、服务与发展的任务，其具有长期性、承接性、递进性和可预测性特征；而对于非常态事务管理，则通过运行危机管理机制，成立工作小组，完成专项任务，其具有短期性、断续性、突发性和不可预测性特征。全面建成小康社会，实现中华民族的伟大复兴之梦是中国共产党为之持续努力的历史任务和宏观愿景，而建成小康社会的关键点和难点，最艰巨、最繁重的任务就在农村，“三农”问题是关系党和人民事业的根本问题，也是实现共同富裕首要解决的问题。

改革开放以来，中央在1982年～1986年连续五年以农业、农村和农民为主题的中央“一号文件”，对农村改革和农业发展作出具体部署。18年后，2003年12月30日《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》再次回归农业。2006年2月以“建设社会主义新农村”为主题的第七个中央“一号文件”下发。2012年2月《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》出台。至此，中央已出台了9个关注“三农”工作的中央“一号文件”。2012年底则出台了《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，更加深入推进社会主义新农村建设。“一号文件”表明了中央决策机构对“三农问题”的持续关注和政治理想，同时警示着各级地方政府的工作重点、政策预期和实施专项政策解决的关键目标指向。

（四）危机处理型政策执行强化

除了常规政策的形成和制定之外，有关危机、突发事件处理的针对性政策对于决策者而言同样重要。国际社会发展经验表明，转型期国家经济处于黄金发展期的同时也处在社会矛盾凸显期，最集中也最彻底体现于人与人的关系问题上，“民惧官、弱忌强、贫仇富、官压民、强凌弱、富欺穷”等问题层出不穷，究其根源，属于体制改革的副产品，最终沉积于社会基层，社会问题成了公民合法或非法、积极或消极进行利益诉求的导火索。近年使用频率最高的敏感词语当属“农二代、官二代、富二代”、“网络反腐”、“城管打人”、“钉子户”、“强拆”和“事件”等，这些问题需要或者已经引起政府高度关注，制定应对策略，并通过危机预警和化解机制进行有效处置。再譬如，近年来由环境问题造成的呈渐增之势。治理环境污染，保护环境是政府最重要的公共职能之一，也是政府理所应当提供的公共服务之一。危机管理重在预防，从源头上预防环境的产生，首先要树立“以人为本”的执政价值观，这是构成政府一切执政活动的基础，昭示了政府特定的执政行为。此外，还需要从地方政府的环境管理政策着手，如可以通过引入以“绿色GDP”为核心的绩效核算标准、提升环境风险意识、转变环境管理方式、完善环境管理制度体系、建立健全环境管理机制的方式来加强对环境污染所致的危机进行预防和处理。

资源集中型政策执行强化也许更能解释我国矩阵组织活动中关于危机处理型政策执行强化或者在大型灾难面前的政府决策，其中成功案例当属汶川地震、玉树地震之后的救灾与灾后重建工作。地震消息播报当日，中央相关部门迅即做出应对策略，成立赈灾小组，并在最短时间内集中人力财力物力奔赴灾区。再如2013年4月20日四川雅安地震，地震当天中午，中央财政即作出决定，募集10亿元支援灾区。国务院总理当天即赶赴灾区指导抗震救灾，并将72小时的抢救生命黄金期放在第一位。消防、武警官兵迅速集结力量徒步赶往灾区，不惜一切代价打通被震坏的公路，尽一切可能抢救生命；近邻各省也迅速组织各方面的抢险救援力量赶赴灾区，为灾区救治伤员、提供临时住所和基本饮食等，以稳定人心。并且为了保证政府抗震救灾活动不受太多外在因素影响，从中央到地方的政府部门发出专门通告，包括保障通行力有限的公路顺利畅通、捐赠方式提倡以捐款为主、参与救灾人员的任务分工与协调，以及志愿者服务的暂时限制和无关人员的非请勿入等资料来源于2013年4月20日至4月24日CCTV-1和四川卫视有关抗震救灾新闻播报。。由此，资源集中型政策强化从一个侧面也体现了民主集中式政府体制的优势，即所谓“集中力量办大事”。从管理学角度理解，集权型体制在政府的某些行政行为方面体现了高效的特征。

（五）职能转变型政策执行强化

转变政府职能，建立灵活、高效、廉洁的政府，已经成为市场经济改革和社会发展的普遍要求，这也是目前困扰中国地方政府社会管理与公共服务职能定位、行政合法性和政府绩效、体现于实践与理论的双重难题。由此有学者提出，为了提高政府公共服务的供给效率，合约制政府，即英国学者简・莱恩（Jan-Erik Lane）所指的契约型政府模式[31]（P220-238），或者如美国学者萨瓦斯（E.S.Savas）研究的西方政府改革中的公共服务民营化实践[32]（P183-215））构建已刻不容缓。传统意义上的公共部门的僵化治理模式已经无法适应经济社会变革的需要，合约制政府的出现能够使政府迅速了解社会对公共产品和服务的需求，有针对性地调整供给，以达到社会资源配置的有效和平衡。合约制政府的核心价值在于抛弃了传统的产品和服务“自给自足”模式，除了从私人部门购买所需的产品和服务外，为了消除官僚机构和公共企业要价过高行为，还在供给方面打破公共企业的垄断地位，引入竞争机制，更多地采取合同外包的形式通过招标把公共产品和服务发包出去，由参与的公共企业或是私人企业甚至其他组织进行公平竞标，胜出者获得产品和服务的生产和供给权[33]。

六、结 语

政策强化理论模式围绕着以人为本的价值导向、以实现和维护公共利益为目标宗旨，是当前中国社会转型期政策理论分析的有益尝试，必将对中国公共服务的理论研究产生重要影响。本文提出了政策执行路径或方式是公共服务品质保证和绩效提高的关键变量。在文献分析和问题分析的基础上，采用逻辑演绎与规范分析的方法，分析中国公共服务提供的影响因素，提出“政策强化”假设，将其作为公共服务绩效提高的关键变量，并对其理论渊源、结构性要素及运行效应进行梳理和诠释，最后对政策强化的具体路径进行了提纲挈领式归纳或例证式阐发。但鉴于本文掌握的资料尚属有限，可能忽略了一些重要国内外文献的参考，方法上侧重于定性研究，在以后的研究中应加入案例分析、对比研究等方法，以期让研究成果在相关政策科学领域具有学术价值。

参考文献：

[1]陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2005.

[2][美]托马斯・戴伊.理解公共政策[M].北京：中国人民大学出版社，2010.

[3]陈振明.政策科学――公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[4]陈振明.公共政策学――政策分析的理论、方法和技术[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[5]丁 煌.我国现阶段政策执行阻滞及其防治对策的制度分析[J].政治学研究，2002，（1）.

[6]谢 炜.中国公共政策执行过程中的利益博弈[D].上海：华东师范大学，2007.

[7]杨 鹏.中国社会当前的主要矛盾是什么[N].光明日报，2005-11-17.

[8][美]珍妮特・V.登哈特，罗伯特・B.登哈特.新公共服务：服务而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[9]Deborah Stone.Policy Paradox：The Art of Political Decisionmaking[M].New York：W.W.Norton Company，2001.

[10]孙柏瑛.当代地方治理：面向21世纪的挑战[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[11][美]斯蒂芬.P.罗宾斯，玛丽.库尔特.管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2008.

[12][美]斯蒂芬.P.罗宾斯，玛丽.库尔特.组织行为学[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[13]丁 煌.完善政府系统的权能配置是防治我国现阶段政策执行阻滞的关键[J].南京社会科学，2003，（7）.

[14]丁 煌.论政策有效执行的合法性基础[J].天津行政学院学报，2004，（2）.

[15]丁 煌，定明捷.政策执行过程中政府与公众的谈判行为分析――非对称权力结构的视角[J].探索与争鸣，2010，（7）.

[16]汤法远.政府公共政策执行力弱化的原因及其强化对策――基于执行人员视角的分析[J].毕节学院学报，2006，（6）.

[17]丁 煌，李晓飞.逆向选择、利益博弈与政策执行阻滞[J].北京航空航天大学学报（社科版），2010，（1）.

[18]何四娥.公共政策执行中人力资源管理存在的问题及对策研究[D].湘潭：湘潭大学，2010.

[19]周 辉.公共政策执行监督的制约因素及其解决对策研究[D].湘潭：湘潭大学，2011.

[20]钟力平.斯金纳的强化理论及其应用[J].企业改革与管理，2008，（2）.

[21]王浦劬.政治学基础[M].北京：北京大学出版社，2005.

[22]郑杭生.社会学概论新修[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[23][美]肯尼斯.J.阿罗.社会选择与个人价值[M].上海：上海人民出版社，2010.

[24][德]柯武刚，史漫飞.制度经济学：社会秩序与公共政策[M].上海：商务印书馆，2004.

[25]吴建南，张 萌，黄加伟.基于ACSI的公众满意度测评模型与指标体系研究[J].广州大学学报（社科版），2007，（1）.

[26]孔伟艳.制度、体制、机制辨析[J].重庆社会科学，2010，（2）.

[27][美]道格拉斯.C.诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M]上海：上海人民出版社，2008.

[28][美]丹尼尔.W.布罗姆利.经济利益与经济制度――公共政策的理论基础[M].上海：上海人民出版社，2006.

[29][美]彼得・德鲁克.后资本主义社会[M].北京：东方出版社，2009.

[30]张成福，党秀云.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

社会政策的基本理论篇（6）

中图分类号：D92文献标志码：A文章编号：1673-291X（2010）36-0256-02

一、关于刑事政策的思考

一般来说刑事政策一词系1803年，由德国刑法学者费尔巴哈在其所著刑法教科书中首先使用。费尔巴哈则认为，刑事政策是“国家据以与犯罪作斗争的惩罚措施的总和”[1]。德国学者李斯特认为，刑事政策是“国家和社会据以组织反犯罪斗争的原则的总和”，同时，“最好的社会政策，亦即最好的刑事政策。” [2]日本学者大谷实认为，“所谓刑事政策是国家机关通过预防犯罪、缓和犯罪被害人及社会一般人对于犯罪的愤慨，从而实现维持社会秩序的目的的一切措施政策，包括立法、司法及行政方面的对策。” [3]国内刑法学界对刑事政策概念的研究起步较晚，但也形成了一些较有影响力的关于刑事政策概念的成果。如：曲新久教授认为，“刑事政策是指国家基于预防犯罪、控制犯罪以保障自由、维持秩序、实现正义的目的而制定、实施的准则、策略、方针计划以及具体措施的总称”[4]。梁根林教授认为，刑事政策是指“国家和社会整体以合理而有效地组织对犯罪的反应为目标而提出的有组织地反犯罪斗争的战略、方针、策略、方法以及行动的艺术、谋略和智慧的系统整体” [5]。

不难看出，中外学者关于刑事政策理解的分歧主要集中在以下几个方面:一是刑事政策的主体。二是刑事政策的范围。三是刑事政策的价值目标。但关于刑事政策的概念的争论主要集中在刑事政策的范围上。那么，基于刑事政策范围的分歧形成广义的刑事政策概念、狭义的的刑事政策概念和最狭义的刑事政策概念[6]。广义说将与防治犯罪有关的各种社会政策纳入刑事政策的范围，狭义说不包括各种间接的社会政策，仅限于以预防犯罪为目的的、直接的国家强制措施，最狭义说则将刑事政策限于如何发挥刑罚措施预防犯罪的范围[7]。可以说，学者们基于各自的立场与知识体系对刑事政策的界定都有一定的合理性。但笔者更倾向于广义的刑事政策概念。原因有两个：第一，广义说符合刑事政策的历史。刑事政策这一概念是在19世纪初由德国刑法学家费尔巴哈提出来的。作为古典学派的犯罪学家费尔巴哈认为刑事政策是“国家据以与犯罪作斗争的惩罚措施的总和”[1]，新派学者李斯特认为，刑事政策是“国家和社会据以组织反犯罪斗争的原则的总和” [2]。从刑事政策的发展史我们可以得出这样的结论:无论是旧派学者还是新派学者一般都是从广义的刑事政策视角出发，寻找应对犯罪的对策从而确立国家的刑事政策的。第二，广义说符合中国刑事政策的实际。作为国家意志的体现，刑事政策的制定不能脱离国家的政治、经济、文化等现实条件。长期以来，我们把刑事政策视为党和国家政策体系的重要组成部分，是“一种高于刑法的政治考虑，它是对待犯罪的一种宏观的战略” [8]。是指导同犯罪作斗争的方针、原则。

二、“宽严相济”刑事政策的地位分析

作为国家意志的体现，刑事政策会随着时代的变化而不断变化。自建国以来，中国根据不同时期的现实需要与犯罪态势制定了相应的刑事政策。1956年9月党的第八次全国代表大会的政治报告第一次提出惩办与宽大相结合的刑事政策[9]1979年《刑法》第1条将惩办与宽大相结合的刑事政策作为制定刑法的依据，惩办与宽大相结合的刑事政策在刑事立法中得以实现。从20世纪80年代初期开始，党和国家又提出了“严打”的方针政策。但是，严打刑事政策在实践中并未收到预期的效果。在对严打刑事政策反思的基础上，宽严相济刑事政策走进了决策者的视野。2004年12月7日，在全国政法工作会议上，中共中央政治局常委、中央政法委员会书记罗干同志指出:“要认真贯彻宽严相济刑事政策。对严重危害社会治安的犯罪活动必须严厉打击，决不手软。对具有法定从宽条件的应当依法从宽处理。”宽严相济刑事政策成为理论界和实务界关注的热点问题。

“宽严相济”的刑事政策提出后，数以千计的论文在论证其正当性、合理性，论述其应有的内容和范畴，但对于“宽严相济”刑事政策的地位问题则论及较少。“宽严相济”刑事政策的地位问题即“宽严相济”刑事政策的功能问题。从功能上看刑事政策可以分为刑事立法政策与刑事司法政策[2]。那么“宽严相济”的刑事政策是刑事司法政策、还是既是刑事司法政策又是刑事立法政策呢？有学认为，“‘宽严相济’是刑事司法政策，对于指导刑事司法工作具有直接的意义。但不能把其作为总的刑事政策或基本的刑事政策，更不应将其作为惩罚政策的全部’。” [10]还有学者认为，“宽严相济在当前只是一个刑事司法政策，且其地位仅限于是指导刑事司法的一项具体的刑事政策，因为权威机关和文件没有明确说明是否在立法中仍然坚持和贯彻这项政策，因此尚不能说它是中国的基本刑事政策。” [11] 但是笔者不同意宽严相济刑事政策仅是刑事司法政策的观点，“宽严相济”应是中国现行基本刑事政策，这主要因为：第一，“宽严相济”是对中国传统刑事政策“惩办与宽大相结合”基本刑事政策的继承和发展。如前所述，1956年9月党的第一次提出惩办与宽大相结合的刑事政策，1979年《刑法》中惩办与宽大相结合的刑事政策在刑事立法与司法中得以实现。虽然从20世纪80年代初期开始，中国确立了严打刑事政策，但是，严打刑事政策并没否定“惩办与宽大相结合”这一基本指导思想，因而“惩办与宽大相结合”被看做中国历来的基本刑事政策是不能被否认的。在对严打刑事政策反思的基础上宽严相济刑事政策从某种意义上讲是对历史的回归，是对中国传统刑事政策“惩办与宽大相结合”基本刑事政策的继承和发展，因而宽严相济刑事政策作为现行中国基本的刑事政策也是不能被否认的。第二，宽严相济的刑事政策既具有指导刑事司法的功能，也是具有指导刑事立法的功能，因而具备基本刑事政策的功能。基本刑事政策是指党和国家制定的，对与一切犯罪行为作斗争具有普遍指导意义的方针和策略。宽严相济刑事政策一出台，其在刑事司法中的功能几乎得到实务界与学界的一致肯定。但是，我们更应当看到，新的世纪宽严相济刑事政策走进了决策者的视野是与中国建设社会主义和谐社会这一基本社会政策分不开的。宽严相济刑事政策是建设社会主义和谐社会过程中化解社会矛盾、消除社会对抗、实现社会和谐最好的社会政策，虽然思想巨人李斯特认为最好的社会政策就是最好的刑事政策，但笔者认为这一命题反过来也能成立，即最好的刑事政策也是最好的社会政策。也就是说，宽严相济刑事政策是为适应国家建设社会主义和谐社会这一基本要求而提出来的。毫无疑问，宽严相济刑事政策应该成为全局性的刑事工作指导思想，也就是说宽严相济的不仅仅是刑事司法政策，也是刑事立法政策了。而且，只有把宽严相济刑事政策作为刑事立法政策加以贯彻落实，才能消除现行法律中存在的在刑事司法中贯彻该政策的诸多法律障碍。因而，宽严相济的刑事政策既具有指导刑事司法的功能，也是具有指导刑事立法的功能，因而具备基本刑事政策的功能。第三，宽严相济的刑事政策作为基本刑事政策符合中央精神，体现了国家刑事政策的目的。相严相济刑事政策的提出，首先是基于国家建设社会主义和谐社会、同犯罪作斗争的客观要求，也是对严打刑事政策消极后果的反思，同时也体现了国家对国际上“轻轻重重”刑事政策和人权保护的关注。因而，宽严相济刑事政策是作为一种全局性的、长远性的同犯罪作斗争的指导思想提出来的，因而是基本的刑事政策。2005年12月，全国政法工作会议上，罗干同志强调:“宽严相济是我们在维护社会治安的长期实践中形成的基本刑事政策。其实质就是对刑事犯罪区别对待，做到既要有力打击和震慑犯罪，维护法制的严肃性，又要尽可能减少社会对抗，化消极因素为积极因素，实现法律效果和社会效果的统一。”在这里，罗干同志直接明确指出了宽严相济基本刑事政策的性质，并强调了这一刑事政策的目标是“实现法律效果和社会效果的统一。”毫无疑问，无论从宽严相济所体现的中央精神还是国家刑事政策的目的看，宽严相济决不仅仅是刑事司法政策。

三、结论

刑事政策是指国家基于预防犯罪、打击与控制犯罪而制定的基本原则、方针与策略体系。宽严相济的刑事政策不只是中国现行的刑事司法政策，“宽严相济”是对中国传统刑事政策“惩办与宽大相结合”基本刑事政策的继承和发展。宽严相济的刑事政策既具有指导刑事司法的功能，也是具有指导刑事立法的功能，因而具备基本刑事政策的功能。宽严相济的刑事政策作为基本刑事政策符合中央精神，体现了国家刑事政策的目的。而应是中国现行基本刑事政策。

参考文献：

[1]储槐植.刑事政策:犯罪学的重点研究对象和司法实践的基本指导思想[J].福建公安专科学校学报，1999，(5).

[2]杨春洗.刑事政策论[M].北京:北京大学出版社，1994:4.

[3]大谷实.刑事政策学[M].黎宏，译.北京:法律出版社，2000:3.

[4]曲新久.刑事政策的权力分析[M].北京:中国政法大学出版社，2002:70.

[5]梁根林.解读刑事政策[G]//陈兴良.刑事法律评论:第11卷.北京:中国政法大学出版社，2002:17.

[6]储槐植.刑事一体化与关系刑法论[M].北京:北京大学出版社，1997；许福生.刑事政策学[M].北京:中国民主法制出版社，2006.

[7]梁根林，吉莉娅.“刑事政策与刑事一体化”学术研讨会综述[J].中国法学，2004，(1).

[8]卢建平.刑事政策与刑法[M].北京:中国人民公安出版社，2004:132.

社会政策的基本理论篇（7）

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009 ― 2234（2017）01 ― 0063 ― 04

随着市场经济的深入l展和改革开放的持续推进，我国经济建设取得了巨大成就，已经成为世界第一大贸易国。然而，由于历史条件的局限以及从根本上而言社会建设滞后于经济发展，我国在经济实现腾飞的同时，积累了大量的社会矛盾，如收入差距持续扩大、阶层出现固化趋势、频发、社会保障不健全等，而这些问题大都事关广大人民群众切身利益，大多属于民生范畴，绝大部分问题的解决需要优化民生政策，加强社会协商，推进多元治理。

一、民生问题、公共政策制定社会参与问题研究概览

（一）民生问题研究概览

1.研究背景。针对社会矛盾日益突出的现状，党中央高度重视。党的十六大提出“必须保持长期和谐稳定的社会环境”，开始关注社会问题。随后，党的十六届三中全会强调，“应坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”，党对发展问题有了进一步的新认识；党的十六届六中全会首次提出构建社会主义和谐社会，明确提出要重点解决民生问题；在党的十七大上，民生问题受到了前所未有的重视，“加快推进以改善民生为重点的社会建设”成为我国四位一体发展布局的重要组成部分；党的十提出“在改善民生和创新管理中加强社会建设”；党的十八届三中全会在此基础上进一步深化，强调应“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”；2016年政府工作报告也强调要“切实保障改善民生，加强社会建设”。通过以上梳理可以看出，自从十六大开始关注社会问题以来，党改善民生和加强社会建设的思想是一以贯之、不断深化的，这也是学界持续不断关注民生问题的重要原因。

2.民生内涵与民生建设意义。关于民生内涵，吴忠民认为民生有广义和狭义之分，取狭义为宜，认为“所谓民生，主要是指民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况，等等”〔1〕中央党校教授青连斌也认为，民生概念不能泛化，民生指的就是人民的基本生活，否则会导致种种形象工程，而真正民生问题却无人问津。〔2〕董田甜认为，民生表面上是经济或社会层面问题，然而其与政治有天然的联系，应从民生政治视角分析民生问题。〔3〕

济南大学包心鉴教授认为，民生建设是中国改革开放和中国现代化建设的逻辑起点，也是现代化发展的根本动力。〔4〕加强民生建设有助于缓解各方差距，确保全体人民共享改革发展成果。〔5〕巩固党执政社会基础，实现党执政历史任务，必然要求我们重视解决人民群众的突出困难和问题，确保人民群众幸福生活。〔6〕

3.民生问题研究视角与方式。民生思想视角。王光荣对中国古代传统民生思想、近代孙中山民生思想以及中国共产党的民生思想进行了系统梳理〔7〕，刘开法系统研究了民生思想〔8〕。民生财政视角。刘振江认为应合理安排预算支出，坚持民生优先原则；分层编制消费价格指数，建立通胀损失补偿机制。〔9〕法治视角。应加强民生立法，注重技术和提高质量，增强法律的可操作性。〔10〕媒体视角。媒体在解决民生问题中具有告知和预警、质疑与监督、代言与反馈、参与与整合等功能，应不断探索发挥媒体作用的良好形式。〔11〕政府治理视角。民生政策制定中更应突出协商民主制度建设。〔12〕社会治理视角。从社会治理层面来看，主要存在社会参与意识和能力有待提高，政社不分、社会组织缺乏独立性，公民社会参与渠道匮乏等问题。〔13〕实践案例视角。林祥明系统总结了杭州市开展社会治理的具体举措，认为杭州市走出了一条具有地域特色的社会管理创新之路。〔14〕

（二）公共政策制定社会参与问题研究概览

1.研究背景。社会参与公共政策制定具有充分的理论依据和强烈的现实需要。我国宪法规定了我国的国体和政体，确立了人民主体地位，人民有权管理各项社会公共事务。中国共产党坚持的群众路线也强调要一切依靠群众、一切为了群众，从群众中来、到群众中去。近年来，社会矛盾突发多发，干群关系日益紧张，此情况下在公共政策领域引入社会参与，充分反映民意、集中民智、维护民利，对于促进社会和谐、巩固党执政基础具有重大现实意义。

党的十六大提出“扩大公民有序的政治参与”，“推进决策科学化民主化”；在此基础上，党的十七大强调要“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”；党的十进一步指出，应“从各层次各领域扩大公民有序政治参与”，“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见”，表明党对公共政策社会参与问题重视程度的不断加深。与此同时，中央政府相继通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》《国务院关于加强县市政府依法行政的决定》《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》等文件，地方政府层面也多有建树，公共政策社会参与实践正方兴未艾。

2.公共政策制定社会参与方式及程度。公共政策制定社会参与的主要形式有公民调查、公民会议、公民听证会等9种，应依据参与的必要性、主动性、公平性、有序性、时效性原则进行选择。〔15〕影响中国公民社会政策参与范围的因素主要有公民社会的利益取向及其对政策过程的关注度、政策过程的开放程度、参与的成本与效率因素以及政府的信任程度等五大因素。〔16〕多数学者依据参与目标，将公共政策制定社会参与分类为信息交流式、民主协商式、共同决策式参与。〔17〕孙淑秋对公民网络参与公共政策制定的研究成果作了梳理和评述。〔18〕

3.公共政策制定社会参与路径优化研究。根据笔者整理情况来看，相当部分的研究论文均属于此范畴。学者们提出的对策建议主要分为两类，一类是政府治理体制机制优化，另一类是社会治理主体培育及机制健全。孙枝俏从公民政策参与制度化视角出发，认为有三大困境影响公民政策参与制度化途径的形成，即公共政策的评判标准、集体选择成本高昂以及观念跟不上时展。〔19〕刘淑研、米在系统梳理我国公共政策领域社会参与方面的相关制度建设后，结合重大决策社会稳定风险评估制度，具体地阐述了如何使参与式决策真正融入公共政策过程。〔20〕完善公共政策社会参与机制，应拓宽渠道，分类处理，夯实公民和组织参与公共政策过程的社会基础。〔21〕

4.公共政策制定社会参与实践研究。王雁红通过对杭州市开放式政府决策的经验进行总结，从参与代表、参与范围与边界、参与方式、参与质量和效果等四个方面构建了公共政策制定公民参与机制。〔22〕王文俊、刘荣新结合《广州市政府重大决策程序规定》，提出参与重点为民生事务，参与机制应覆盖决策全程，参与全程公开透明、保障社会监督。〔23〕

除此之外，也有学者专门研究了媒体在公共政策制定社会参与中的作用及作用方式。

“我们要解决民生问题，如果不首先解决公共政策制定问题的话，其他问题很难真正得到解决。”〔24〕民生政策事关人民群众切身利益，直接影响社会和谐与稳定程度，目前而言亟需完善；而公共政策制定社会参与模式能够充分考虑不同利益主体的需要，有助于缓解矛盾、解决问题，增强政策接受度和合法性，二者内在契合度非常高。民生政策先行，在民生政策制定领域集中推广社会参与，不失为解决民生问题的一种可行之策。

二、民生政策制定社会参与问题研究述评

（一）民生政策制定社会参与问题研究现状

根据笔者收集的资料来看，虽然民生问题和公共政策社会参与问题自十六大以来日益成为研究热点，且二者具有深层次的共生性和相容性，但是明确针对民生政策制定社会参与问题的研究成果还不是很多，目前主要从以下几个视角展开：

1.民生政治视角。中国民生政治建设的提速势在必行，时代呼唤新一轮制度创新。政策制定制度创新作为民生政治制度创新的重要组成部分，应强调多元社会主体的真正共同参与。公共政策制定由政府来主导并不是问题的关键所在，关键在于切实实现多元治理，充分反映民意民情。〔25〕董田甜、赵晖明确提出民生政治是中国民主政治发展的阶段性目标和实现途径，认为民生政治主要涉及民生问题与政治决策和政治行为之间的互动关系。基于民生政治视角，民生问题的解决应从政治高度通盘考虑，全面创新完善社会治理体制。与民生相关社会政策的制定和实施应予以完善，要建立公共需求调查机制、信息公开与回应机制以及绩效评估机制，确保政策的针对性和有效性。〔26〕

2.协商民主视角。无论是就实践、理论，还是逻辑来看，民生政策制定中更应突出协商民主制度建设。在民生政策领域内探讨协商民主，是将协商民主细化到公共政策领域，有助于增强协商民主的理论适应性，解决协商民主原动力问题。〔27〕民生政策与协商民主之间具有深层次的契合，两者均以利益多元为现实前提。利益相关者有序参与民生政策形成过程，既是政府决策科学化、民主化的保证，也是协商民主的重要体现。针对现阶段利益相关者严重缺失民生政策制定过程，应建立完善参与权利制度、参与程序制度、信息公开制度、决策听证制度、社区议事制度以及独立民调制度等。〔28〕

3.实践案例视角。龚宏龄结合对重庆医改事件的分析，质疑利益相关者缺失了民生政策形成过程，认为民生决策应从“管理”走向“治理”，而问题的难点在于如何正确处理决策民主与决策质量之间悖论性的紧张关系。〔29〕孙壮珍、宋伟具体到环境决策领域，以典型事件为例，反思环境决策中存在的种种问题，认为应推动环境决策中公众自主参与的制度化，环境决策议程设置环节便应引入公民参与，推动环境决策中强势民主的发展。〔30〕

（二）民生政策制定社会参与问题研究述评

1.殊途同归，达成广泛共识。民生政策制定社会参与问题研究作为民生问题和公共政策社会参与问题研究的一部分，充分汲取以上两方面研究的丰富成果，多学科、多领域学者介入，从不同视角作出了多样的分析，并达成广泛共识。均认为民生问题事关广大人民群众基本生存、生活和发展能力，从本质上而言是一个政治问题，党和国家高度重视，需要从战略高度审视民生问题；民生政策制定社会参与是解决民生问题的关键和重点，必须充分重视，可以先行；民生政策制定过程引入社参与是一个系统过程，需要统筹规划，全面兼顾。

2.成就突出，提出系统对策。综合目前学界研究成果，解决民生政策制定社会参与问题，应该立足于民生政治战略高度，在协商民主理论的指导下，从政府治理和社会治理两方面入手，进一步转变政府职能，革新治理理念，培育多元主体，完善体制机制，加强财政保障，探索完善民生政策制定全过程社会适度参与路径，切实做到维护群众利益，促进社会和谐。

3.实践欠缺，缺乏可操作性。公共政策本身便是一个实践性操作性很强的领域，公共政策研究需要面向实际，指导实际，但从目前来看，一方面理论研究多从应然层面展开，虽然对民生政策制定社会参与的价值和路径作了较为充分的探讨，但是由于缺少实然论证，操作性不强，往往难以落到实处，另一方面实践和案例研究相对较少，对于社会上广为关注的民生事件缺少经验总结和理论升华。

4.分类不足，专门研究有限。目前来看，学者们多从宏观视角对于民生政策制定社会参与的价值、方式、困境、对策展开分述或综合研究，大致框架虽已形成，但不够细化、具体，缺少具体领域、不同地域、不同层级政府的针对性研究，如相关研究鲜有涉足县域和县级政府，同时对于理念、困境、对策等要素内部以及相互之间的关系没有做到切实理清和匹配，需要进一步深化。

（三）民生政策制定社会参与问题研究前景

随着党和国家对民生问题的重视达到了前所未有的高度，把解决民生问题作为全面建成小康社会决胜阶段要实现的重大战略任务之一，民生问题，特别是民生政策制定社会参与研究必定会受到越来越大的关注，一定会持续成为研究热点。放眼未来，笔者认为以后的研究应着重从三方面展开。

首先，夯实基础，聚焦理论整合。需要组织多学科研究力量，广泛开展学术交流，整合理论研究成果，明确民生及民生政策定位，梳理民生政策相关理论观点之间的关系，重点是实现民生政治、协商民主、民生立法、民生财政等之间的匹配和契合。其次，注重实践，加强案例研究。应多调研，多接触民生一线，参与到具体民生政策制定实践中，对政府人员以及社会参与主体进行访谈，深入挖掘民生政策制定社会参与的现实阻力和深层困境，从实然角度展开案例研究和理论探讨，切实增强研究的可操作性和针对性，防止坐而论道、泛泛而谈。最后，分门别类，推进具体研究。针对不同领域，如拆迁补偿、环境保护等，不同层级，如民族地区，县域等的民生政策制定社会参与问题，应展开分类研究，提出具体对策，为实践提供现实指导，增强综合理论研究的实践基础。

〔参 考 文 献〕

〔1〕吴忠民.民生的基本涵义及特征〔J〕.中国党政干部论坛，2008，（05）：33-35.

〔2〕〔4〕范拥军，陈聚芳.当代中国民生建设理论与实践〔J〕.科学社会主义，2015，（03）：158-160.

〔3〕〔13〕〔26〕董田甜，赵晖.社会治理体制的变革逻辑与创新路径―基于民生政治的视角〔J〕.行政论坛，2016，（04）：01-06.

〔5〕刘尚希.怎样实现我国基本公共服务均等化〔J〕.上海党史与党建，2007，（07）：01-04.

〔6〕刘天喜，傅艳蕾.中国社会建设问题研究综述〔J〕.理论视野，2009，（02）：29-32.

〔7〕王光荣，民生思想理论研究综述〔J〕.江汉大学学报（社会科学版），2012，（05）：30-36.

〔8〕刘开法.的民生观研究〔J〕.前沿，2013，（06）：04-07.

〔9〕刘振江.关于民生问题的思考与对策建议〔J〕.大连干部学刊，2010，（06）：21-23.

〔10〕李国波.坚持民主法治推进民生为重点的社会建设〔J〕.吉林省社会主义学院学报.2010，（02）： 40-42.

〔11〕李文明.创新公众参与方式搭建社会善治平台―略论媒体在解决民生问题中的作用〔C〕.秩序与进步：社会建设、社会政策与和谐社会研究--浙江省社会学学会成立二十周年纪念暨2007学术年会论文集，2007：164-173.

〔12〕〔27〕徐敏宁，陈安国.民生政策制定中更应突出协商民主制度〔J〕.行政论坛，2013，（05）：15-18.

〔14〕林祥明.探索社会协同参与机制构建民主民生互动平台―杭州市加强和创新社会管理的探索与实践〔J〕.决策咨询，2012，（05）：45-47+88.

〔15〕王建荣，王建军.公共政策制定中公民参与的形式及其选择维度〔J〕.探索，2012，（01）：75-79.

〔16〕马润凡.影响中国公民社会政策参与范围的因素分析〔J〕.河北师范大学学报/哲学社会科学版/，2010，（02）：21-25.

〔17〕王建军，唐娟.论公共政策制定中的公民参与〔J〕.四川大学学报（哲学社会科学版），2006，（05）：57-61.

〔18〕孙淑秋.公民网络参与公共政策制定的研究评述〔J〕.辽宁行政学院学报，2015，（12）：19-23.

〔19〕孙枝俏，王金水.公民参与公共政策制度化的价值和问题分析〔J〕.江海学刊，2007，（05）：95-99.

〔20〕刘淑研，米.当前中国公共决策中公民参与的制度建设与评价研究〔J〕.中国行政管理， 2015，（06）：101-106.

〔21〕梁鸿.完善公共政策的社会参与机制〔N〕. 中国社会科学报，2013-12-02：02.

〔22〕王雁t.公共政策制定中的公民参与―基于杭州开放式政府决策的经验研究〔J〕.公共管理学报，2011，（03）：24-32.

〔23〕王文俊，刘荣新.政府科学决策中的民意参与之道―对《广州市重大政府决策程序规定》的若干建议〔C〕.中国社会学会2010年年会――“社会稳定与社会管理机制研究”论坛论文集，2010： 01-08.

〔24〕黄月平.民生问题实质上是一个政治问题〔N〕.北京日报，2007-04-02：17.

〔25〕黄骏.当代中国民生政治建设提速的制度创新之路―基于马克思主义中国化的视野〔J〕.理论探讨，2012，（02）：28-31.

社会政策的基本理论篇（8）

一、农村低收入群体内涵的界定

低收入群体是一个相对的、动态的概念，其普遍存在于每一个国家、地区的每一个时期。无论一个国家或地区的发达、富裕程度如何。总有一部分群体处于收入较低或相对较低的状态。一般而言，低收入群体可以分为两部分：一部分是个人或家庭的收入水平无法满足基本的生活需要：另一部分是收入水平可以满足基本的生活需要，但是收入增加幅度明显低于当地其他人的收入增长幅度，是一种相对的低收入。

国内外学者对于低收入群体的研究总是与贫困问题紧密联系在一起。这是探讨低收入群体问题的一个基本判断。低收入群体是国民收入初始分配中取得较低收入的一部分人群，而贫困则是这部分人群所处的一种社会经济状况。正如英国学者西勃汉姆所作的诠释：“如果一个家庭的总收入不能满足维持物质生活的基本需要，那么该家庭就是处于贫困状态”。从表面上看，低收入群体似乎包含了更多的经济收入水平成分，但从其更深层含义上看，“低收入群体”这一概念整合了经济、社会、政治、文化等要素，已经远远超越了单纯经济收入这一范畴，能够反映经济社会文化的多元性和复杂性。低收入群体不仅在经济收入上。而且在社会地位、文化生活、权利维护、发展机会、竞争能力等方面处于困难和不利境地。因此，笔者将农村低收入群体界定为绝对贫困线下的贫困人口、初步解决温饱但还很不稳定随时可能返贫的贫困边缘人口以及越过温饱线但收入增长水平明显低于当地平均水平的相对贫困人口的集群。

二、国际社会保护政策含义

自20世纪90年代开始，社会保护及其政策框架在世界银行、亚洲开发银行、国际发展研究所、国际劳工组织和经济合作与发展组织等国际机构的推动下，逐渐被越来越多的国家和政府以及学术机构所认同，近年来已成为国际发展研究议题的主流。然而，至目前为止，社会保护政策含义仍难以统一。不论是学术界的国际社会发展研究文献，还是实践中的社会保护政策方案制定者。对于社会保护含义及其政策框架持有不同的理解。“社会保护的核心内容和边界还远未达成共识”。国际上，有影响力的定义主要可以归结为4种：

第一，从狭义上看，社会保护就其本质而言是对“值得救助的贫困者”提供旧式的“社会福利”贴上一种新的标签。

第二，将社会保护等同于安全网(safe-ty Nets)，用以减轻生产和消费危机对贫困者造成的冲击。

第三，从广义上看，社会保护除了安全网之外，还包括教育、医疗补助、就业机会的创造以及小额信贷计划。

第四，基于更为广泛的视角，社会保护不仅局限于目标性的收入转移，还应包括政治、社会和文化等方面的权利。

基于上述解释，可以得出：社会保护涉及生活、教育、医疗和社会公平等领域，它使得低收入群体可以预防、减少和处理他们所面临的各种经济和社会风险。有鉴于此，社会保护主要是指政府通过收入支持对社会上最低收入群体提供最低生活保障，赋予教育、医疗和就业等机会，促进社会公平和公正的政策措施。同时，政府是该项政策工具的主要提供者，在整个社会保护网络中处于核心地位。不仅如此，在强调政府作用的同时，也强调非正式社会保护网络的作用。因为社会保护还可以被理解为当人们遇到生活冲击陷入困难时可以依靠的其他各种社会网络。社会保护网络是由正式的制度安排和各种非正式的制度共同组成，两者共同构成对社会低收入群体的保护。

三、农村低收入群体社会保护的理论基础

社会保护政策是基于人力资本投资理论、生命周期理论以及社会风险管理理论等。这些理论各自从不同的视角、不同的层面对低收入家庭和个人进行政策干预。

(一)人力资本投资理论

20世纪30-60年代西方社会福利的主流思潮是：自由市场经济是贫困产生的根本原因。基于这一认识，反贫困政策主要是政府通过增加社会福利减低或避免人们的命运完全由市场主宰。但在全球化背景下，市场组织对经济和社会发展的积极作用被重新认识。人们开始认识到，贫困不是市场经济造成的。人们之所以贫困恰恰是由于他们未能被市场特别是劳动力市场所接受产生的结果。贫困和收入分配差距的存在，直接表现就是一部分社会成员未能在劳动力市场上有效地发挥作用。而这往往又与缺少必要的知识、技能或健康状况等因素相关。于是人力资本投资理念被引入社会保护政策领域，其政策干预相应地从对社会基本制度的干预转向了对参与这个制度的个体(家庭和个人)的直接干预。无论是对家庭功能还是对个人能力的干预。其目的都是为了使他们更好地适应市场经济的需求，特别是适应劳动力市场的变化。并且，这一政策框架可以很好地整合和协调公共与私人利益，通过提升个人能力，可以预防贫困，进而提高整个国家竞争力。

对低收入者进行人力资本投资的社会保护政策是世界银行着力推荐的、减轻贫困的基本策略。世界银行在《1990年世界发展报告》中，通过对全球范围内的贫困状况进行评估以及对25年来不同发展中国家实施的反贫困战略进行总结，得出以下结论：反贫困最成功的发展中国家无一例外地都推行一种有效地使用劳动力的经济增长模式，并增加对贫困者在医疗卫生、营养保健和教育方面的投资。改善和提高国家人口素质，为谋求经济发展奠定基础。

以人力资本投资为基础的社会保护政策试图将个人、家庭和国家层面的利益和目标有机地结合起来。最后形成一种通过帮助个人和家庭从而提高整个国家竞争力的政策机制。目前，我国农村反贫困政策中同样需要这样一个中长期战略视角。在劳动力素质上，农村低收人人口中劳动力受教育年限较短、文盲半文盲率较高、接受专业培训的比重仍然较低。根据国家统计局农村住户调查数据，2005年，农村低收入人口的受教育年限为6.8年，比全国平均水平低1.2年：文盲半文盲率为14.4％，比全国平均水平高7.6个百分点。低收入人口接受过专业培训的比重为12.6％，全国平均水平为20.2％。而调查结果显示，农村低收入人口有很强的接受培训的意愿，在未接受专业培训的低收入人口中有67.5％愿意接受培

训。高于全国58.8％的平均水平。研究结果同时表明，农村劳动力的受教育程度又与其收入水平呈正相关关系――人均收入水平高的地区，劳动力受教育程度也较高。2005年全国收入最高的地区与收入最低的地区相比，劳动力的受教育程度有较大的差距。正如舒尔茨所认为的：“农民所受的教育是解释农业生产的一个重要的变量，按成本和收益看，这是一项非常有利的投资”。另外，尽管我国农民整体健康水平有了较大的提高，但农民得到的医疗服务水平仍远低于城镇居民，承担的经济风险也更大。在农村最贫困农户中，50％左右属于因病致贫或因病返贫。通过人力资本投资，消除贫困根源。仍是我国农村低收入群体摆脱贫困的战略选择。

(二)生命周期理论

基于生命周期的反贫困视角是：人的生命的不同阶段是相互联系的，前一阶段的经历会对其后面阶段的经历产生影响或起决定作用。这种关联性主要表现在人生特定阶段的一些问题会在后一阶段重新出现，或影响其后续阶段的发展机会。生命周期中贫困循环链这样构成：生长在贫困家庭中的儿童，其随后的受教育机会和营养状况等很可能受到负面影响，致使他们进入成年后更易于面临就业困难或出现健康问题，从而在整个工作年限中处于贫困或低收入状态，同时也没有足够的经济收入安排未来养老之需，从而导致老年时期生活陷入困境。这样，贫困就成为贯穿一生的问题。贫困父母再将贫困和不利因素传递给下一代，从而构成贫困的恶性循环链。因此。反贫困政策应该以不同生命阶段的特殊需要为依据，特别重视和强调对人生的“上游”阶段进行政策干预，即在儿童阶段就要努力消除贫困产生的条件和机制，切断贫困产生的链条。

以生命周期为基础的社会保护干预政策，其政策目标是为了改变个人的发展条件，而不仅仅是修补不利条件所带来的后果。按照一些学者的观点，欧洲普惠型的家庭津贴或儿童福利制度就是以不同生命周期的需要为基础，从而使儿童贫困问题得到有效的缓解。OECD国家的积极的社会政策也是基于生命周期理论的政策干预，如针对学龄前、上学阶段、进入劳动力市场阶段以及老年阶段分别制定不同的政策目标和措施。拉丁美洲的CCT项目制度设计亦是如此。通过对儿童提供社会保护，使他们享有公平的生活起点和发展机会。

基于生命周期理论的“上游干预”策略对我国农村反贫困具有借鉴意义。根据国家统计局农村社会经济调查司的调查数据，2005年，全国农村绝对贫困人口数为2365万人。其中，0―6岁儿童占贫困人口比重的5.6％，7―15岁儿童占贫困人口比重的13.5％。据此推算，全国在农村绝对贫困线下0―15岁的儿童数量大约为451.72万人。这就需要政府及早实施有效的上游干预的社会保护政策，提高贫困儿童接受教育和医疗服务的可及性，消除儿童贫困。

(三)社会风险管理理论

按照西方风险社会理论，进入现代社会的一定阶段后，必然伴随着社会风险的增长和累积，并进入风险社会。风险是现代社会的基本要素和重要特征。当从社会风险的角度来审视贫困问题时，社会风险管理(Sodal Risk Management,SRM)框架自然地纳入反贫困政策领域，成为一种全新理念的社会保护政策。

按照世界银行的SRM框架，所有的个人、家庭和社区都要面对来自不同方面的风险。风险具有多样性和异质性，既包括自然的也包括人为的。而低收入人群因其自身的脆弱性更容易遭遇风险，缓冲能力更低，风险对他们的负面影响也更为严重。不仅如此，由于贫困人群没有能力或不愿意选择高风险或高回报的生产经济活动。这样，不仅难以摆脱贫困，其贫困程度甚至可能进一步加深。因此，世界银行的SRM框架更关注贫困的成因，而不仅仅是贫困的表现：更关注贫困的预防，而不仅仅是对贫困的补偿。因而被认为是最具有代表性的社会保护政策。

SRM理论从风险角度阐释贫困的成因，对于我国农户特别是脆弱的农村低收入群体，尤为具有现实意义。农户的生产是一个周而复始的循环过程，任何一个环节都存在着遭受风险冲击的可能。就农户的资源禀赋而言，农户利用土地等资源从事农业生产活动，会受自然风险与市场风险的双重影响。有些农产品的边际利润趋于零甚至为负：由于市场价格的波动，所拥有的资源难以获取稳定的收益；在某些特定年份还可能遭受自然灾害的冲击。实际上，农户受到的风险冲击，远远不止于此。一系列市场化导向的改革使农户不得不直面一些新的社会风险：医疗费用和教育费用超出了低收入农户的承受能力，现代农业的生产经营活动更加依赖于资金、技术等要素的投入。也由此带来了更大的风险。对于低收入农户来说，他们的生计境况更脆弱，抵抗风险的能力也就更为微弱。因此，SRM理论注重消除或减少使人们陷入贫困的原因。主张反贫困政策要以增加农村低收入群体抵御风险的能力为目标。这对我国农村低收入群体社会保护政策框架的构建具有直接的意义。长期以来。我国农村的反贫困政策将目标定位在减少绝对贫困人口规模上，而忽略了初步解决温饱但还很不稳定随时可能返贫的贫困边缘人口。对于贫困边缘人口而言，任何微小的经济冲击甚至家庭生活事件都有可能使其陷入或重新陷入贫困的境地。世界银行在20世纪90年代的研究中就已经发现，80％以上的贫困者并不是“总是穷”(always poor)，而是“有时穷”(sometimespoor)。国务院扶贫开发领导小组副组长刘坚指出，我国农村目前2000多万贫困人口并不是一个稳定的人群，而是在1亿名左右需要扶持的人口中波动出现，许多刚刚越过温饱线的农民经济状况非常脆弱，气候、市场、家庭的任何一个方面的变故，都能使他们返回贫困。按照社会风险管理理念。农村反贫困策略不仅需要对当前的贫困人口提供有针对性的帮助，还要为贫困边缘人口提供帮助，将贫困边缘人口纳入政策视野。

总之，社会保护政策的三大理论基础是紧密联系在一起的，其实质都强调对“人”的直接干预。人力资本投资理论强调努力使低收入者个人的潜能道得到开发，人口素质得以提高；生命周期理论以满足人生不同阶段的需求为目标，重视人生“上游”阶段的干预；社会风险管理理论关注风险的成因，致力于消除或减少使人们陷入不幸或困境的因素。在强调“以人为本”的和谐社会的构建中，基于人力资本投资理论、生命周期理论和社会风险管理理论的社会保护政策无疑具有重大的理论和现实意义。

参考文献：

1、谢东梅，我国农村低收入群体贫困变动及其影响因素分析[J]，技术经济，2008(11)

2、王长银，英国反贫困政策与落后地区开发[J]，经济开发坛，1998(7)

3、SDevereurRS，WheeIer，Transforma-tive Social Protection [J]，Brighton：Institute of Development Studies Working Paper，2004(232)

4、谢东梅，低收入群体社会保护的政策含义及其框架[J]，商业时代，2009(21)

5、国家统计局农村社会经济调查司，中国农村统计年鉴―2006[M]中国统计出版社，2006

6、张金辉，张衔，邓翔等，中国西部农村人力资本投资与农民增收问题研究[M]，西南财经大学出版社，2005

7、国家统计局农村社会经济调查司，中国农村贫困监测报告(2006)[R]，中国统计出版社，2006

社会政策的基本理论篇（9）

这种状况在“福利国家”日趋成熟和社会政策争论日趋“政治化”的背景下发生了根本转变。随着1970年代“福利国家财政危机”的出现和新右派上台执政，意识形态、价值理念和社会认知议题受到各界前所未有的广泛关注和高度重视，这些议题也成为福利理论、政策争论的中心，成为政治学、社会学理论和知识社会学探讨的主题。

1971年英国著名学者平克的《社会理论与社会政策》一书首次从历史角度分析了意识形态和规范理论对社会政策的影响[1].1972年，英国的权威性社会政策杂志设置了“社会政策中的价值”专栏，揭开了社会价值与社会福利关系的大辩论之序幕。英国的社会政策大师马歇尔率先发表了“福利─资本主义的价值问题”。他认为，资本主义社会的性质已发生根本性转变，现在的资本主义社会实际上变成了“民主─福利─资本主义”，民主、福利已经成为资本主义体制的价值基础[2].同年，两位英国著名学者发表了“社会价值、社会阶级与社会政策”一文，从社会价值、阶级冲突与社会秩序的角度，明确地提出了阶级利益冲突和统治阶级价值观念在福利政策形成中所扮演的举足轻重角色的观点[3].

这些文章和讨论标志着对欧美国家影响深远的“福利的意识形态大战突然爆发”。权力、权威与合法性的价值基础及其工具性角色，意识形态、价值冲突与社会福利研究的关系等热点议题，成了社会政策、政治学、经济学、心理学和知识社会学探讨的理论主题。意识形态和社会价值观成了最时髦的概念。

社会价值与社会福利的相互关系这一议题的核心地位是由多种原因决定的，因为它具有重大的现实意义、政策意义与理论意义。社会福利与社会政策研究涉及诸多本质上充满争议的基本概念，如需要、权利、社区、民主、自由、平等和公正等[4].这些概念既构成福利政策的价值基础，又决定政策目标、资源分配原则、服务对象和组织体系等关键性制度安排和政策模式。所以，意识形态和社会价值研究已成为理解福利制度特征的思想基础，也是分析福利政策模式的最佳视角。更为重要的是，社会福利制度、理论与政策演变的脉络，也就是意识形态和社会价值变迁的过程。

二、公民权理论与福利国家的价值基础

欧美福利国家的价值基础多种多样，公民权理论是其中的重要组成部份。1950年英国宣布世界首个“福利国家”的诞生，其政府开始为所有公民提供由“摇篮到墓地”的普及性服务，范围复盖义务教育、国民健康服务、收入维持、住房和社会救助等领域[5].目前所有的发达国家都是某种类型的福利国家，政府将其收入的三分之一到二分之一用于公共服务。

福利国家的价值基础丰富多彩，思想渊源深厚。自由放任的个人主义，谴责被牺牲者的人口过剩论，温和改良的费边社会主义，主张阶级斗争的马克思主义，倡导充分就业的凯恩斯主义思潮等，均曾深刻地影响过福利制度及其政策模式。著名学者米什拉将福利的涵义演变总结为5种基本类型：首先是19世纪时作为社会改革的福利；其次是作为公民权的福利，核心思想是从公民权利和社会公民权利角度看待福利；第三，趋同或技术决定理论，主要观点是强调工业化在福利制度形成中扮演的核心角色；第四，功能主义福利观，核心理论假设是从整体社会观和社会制度功能的角度分析福利；最后是马克思主义福利观，基本主张是从阶级冲突角度解释福利制度发展。[6]

综观欧美福利国家的演变轨迹，“贝弗里奇报告”和马歇尔的公民权理论是最重要的价值基础。如果说前者奠定了福利国家的制度框架，那么马歇尔的公民权理论则是福利国家制度最主要的价值基础。公民权理论为观察社会结构与社会政策之间的关系，描述福利制度的特征，分析福利制度的价值基础，解释民族国家的社会发展等，提供了描述性和普遍性的核心概念框架。它既可以帮助人们从理论上来认识国家福利的发展，又可以为构建社会变迁和福利制度、经济政策和社会政策之间的关系提供理论基础。

1950年，英国著名的社会政策大师马歇尔在剑桥大学发表了“公民权与社会阶级”的经典演讲。他从公民权的发展历程及其对社会不平等影响的角度，首次系统地阐述了公民权的体系、结构、功能和历史演变轨迹。他认为，公民权利主要由民事、政治和社会权利组成；民事权利泛指个人的经济自由和法律面前人人平等的权利；政治权利主要指政治投票权，包括选举和被选举权；社会权利主要是指经济保障、享受社会发展成果和维持社会认可的文明生活方式等福利权利；民事权利以法律制度为基础，政治权利以政治制度为基础，社会权利以福利制度为基础；民事权利主要发展于18世纪，政治权利主要发展于19世纪，社会权利主要发展于20世纪[7].

马歇尔认为，公民权利在社会生活中扮演着多种角色，发挥着重要的作用。首先，公民权是确定人们的身份和社会地位的标准。人们通常依据公民权确定自己在社会关系与社会结构中的位置。缺乏完全的公民权，抑或没有乃至丧失公民权，这样的人就处于社会底层，是遭受剥削压迫和受到排挤的边缘群体。其次，公民权反映了社会发展和制度安排的特征。公民权范围是由上而下扩大的。如历史上政治权利先由贵族扩大到中产阶级，然后再扩大到工人阶级，最后扩大到妇女。公民权可以成为国家和社会群体之间社会封闭和社会排挤的重要工具[8].再次，公民身份与公共服务、社会服务消费密切相关，与人们的生活状况与生活质量息息相关。公民权是使用福利服务的重要资格标准，社会排挤常典型地反映在社会服务供应中[9].最后，公民权状况可以说明民主与自由、个人与国家、参与和革命、市场经济与民主政治、市民社会与民族国家等重大的、关键性的社会议题[10].简言之，公民权理论是观察社会结构、分析社会政策模式与社会排挤的策略性概念工具。

三、“单位─福利国家”的价值基础

对中国的社会福利政策模式有多种理解，其理论框架和分析角度截然不同。

1970年代以前，欧美学者主要是从社会主义国家和“工作能力─业绩”角度，来分析中国的社会福利政策。这种分析角度主要侧重社会主义意识形态和国家社会主义制度的详细描述[11].英国社会政策的鼻祖蒂特马斯归纳了剩余性、“工作能力─业绩”和制度再分配这3种模式。他认为，社会主义国家的福利制度基本上属于“工作能力─业绩”模式[12].

1980年代中期，对国家社会主义的研究中出现了“新传统主义”的概念，其研究者企图用这种概念解释经济改革过程中的国家与社会、工作与福利之间的关系[13]，这种分析角度关注反映中国社会结构与组织特征的工作单位。

1995年，王思斌指出，中国是政府主导下的非专业化福利政策模式[14].这种观点主要是从社工专业发展的角度概括福利政策模式。

1996年有两位香港学者认为，在经济改革过程中，中国的福利政策模式正趋同于东亚的福利模式，即儒家文化色彩浓厚的福利模式[15].这种观点主要关注传统文化在福利发展中所扮演的角色及发挥的作用。香港学者黄黎若莲主要从民政福利工作的角度，将中国的福利政策归类为剩余模式，认为国家在福利发展中扮演的是最后出场者的角色[16].

毫无疑问，中外学者对中国的福利政策模式和福利制度基本特征的认识在不断深化，他们的分析框架日益多样化，理论上关注的焦点也随社会的发展而不断变化。但是，在这个领域内从事研究的学者们普遍地不太关注福利制度的价值基础。

笔者认为，中国的社会福利制度特征与政策模式是“单位─福利国家”。如果从国家提供的普及性服务的角度来看，中国的福利制度并非福利国家；但是，若从国家干预社会生活和政府提供“从摇篮到墓地”服务的角度看，中国又似乎是个典型的福利国家。

所谓“单位─福利国家”是指福利安排、运作机制、服务提供主要以工作单位为基础的政策模式。工作单位既是国家福利运作的前提，又是影响国家福利制度的最重要变量。工作单位的性质类型、行政级别、拥有资源、组织规模千差万别，单位之间的差别决定了员工的福利待遇与生活状况。工作单位是国家结构的具体化，社会结构与制度特征主要通过工作单位的结构和功能反映出来[17].

长期以来，国家机关、企事业单位和人民团体为其工作人员提供全方位的福利，服务范围由“摇篮到墓地”，导致就业者对工作单位的全面依赖。改革开放以来，工作单位型福利制度并没有根本性变化。在风险意识、不确定因素和利益冲突增多的处境下，工作单位制度甚至有所加强[18].这意味着“单位─福利国家”的分析框架仍然具有重要的现实意义、理论意义和政策意义。

“单位─福利国家”价值基础由5部份组成。首先是“父权主义”保护情结。国家承担着一种无限责任，国家与社会的边界模糊不清。这意味着国家与国民的关系是不平等和非契约性的，公民缺乏独立与自主性。其次是“国家社会主义”的价值取向。这意味着社会福利与政治权力的关系不明显，福利主体是国家福利，市场、家庭、社区和非政府组织的福利无足轻重。第三，集体主义文化和功利性家庭主义。这意味着个人的身份、地位只有在社会关系网络中才有社会意义，个人不是独立的主体。个人的需要与福利状况要依赖社会需要与集体福利状况。第四，片面强调个人对社会的责任和义务。公民权利理论的精髓是权利与义务应高度统一。但中国的福利文化单纯强调个人的责任和义务，极少涉及权利。这意味着中国人缺乏理直气壮地要求政府提供服务的意识，只有在万不得已的情况下才求助于人。第五，社会互助与社区互助。

“单位─福利国家”价值基础的关键问题是缺乏实质的公民权。社会公民权理论的精髓是：所有公民均有依据个人和社会需要从国家获得免费服务的权利。以基本需要为基础，普及性原则、去商品化服务和国家承担福利责任，是公民权理论的核心。中国的《宪法》规定，公民享有基本权利和义务[19].但是，从总体上来看，中国公民的权利和义务基本上停留在形式公民权的层次，人们普遍缺乏实质公民权。更重要的是，长期以来，福利政策基本上处于次要和附属的地位，福利的发展总是让位于经济增长，福利政策是典型的“婢女模式”[20].这就无形中抑制和削弱了公民权意识的健康发展。

四、形式公民权利与制度性不公平

形式公民权是指表面上公民权利与义务完美无缺，实际上公民权利与责任缺乏实质社会意义，公民权停留在形式层次上。

首先，这种状况典型地反映在政治生活领域中，国家与公民的政治契约关系薄弱。公民对国家权力的结构与运作机制了解不多。立法、行政和司法三种权力高度融合，权力制衡机制较弱。政治与行政高度整合，行政吸纳政治的现象十分普遍。公民的政治参与意识和参与能力较低。

其次，市场经济缺乏历史传统和适宜的社会环境，市民社会和民间力量薄弱。公民的自由流动和向上流动机会面临诸多制度障碍。生产与消费相互脱节的现象严重，生产常无法及时有效地回应公民的需要。经济权利体系与权利关系结构处于低级的静态简单状态，公有制经济既导致以生产为基础权利的失败，又导致交换权利的失败，引发了贫困和剥夺问题[21].

第三，二元社会结构、二元福利结构是形式公民权在社会领域最典型的反映。中国的社会特征是二元社会结构，少数市民是“城市贵族”，多数农民是“二等公民”。国家实行“城乡分治、一国两策”的制度，出身和户籍成为确定公民身份地位的主要标准[22].二元社会结构主要反映在二元福利结构中。二元福利结构主要由不合理的户籍、粮食供给、副食品与燃料供给、住宅、生产资料供给、教育、就业、医疗、养老保险、劳动保护、人才、兵役、婚姻和生育制度等14种制度构成[23].

第四，中国的现存社会价值基本上是集体主义取向的文化价值观，个体主义思想长期受到批判而被压抑，公民权利意识与观念薄弱。中国社会仍然维持着伦理本位的社会特征[24].更为重要的是，中国社会长期缺乏政治文化和公民文化的观念，公民的政治参与文化、市场交换活动与哲学思辨活动普遍比较薄弱。

简言之，形式公民权在中国的政治、经济、社会、文化诸领域均表现得十分典型。形式公民权与“单位─福利国家”的政策模式之成因错综复杂，它产生的社会排挤效应十分明显。

中国社会缺乏公民权生存发展的历史文化传统，家族制度和伦理道德束缚人们的手脚，追求个体价值与独立自主意识的公民难以产生。一家一户和自给自足的小农经济无需所有权与交换权利。与此同时，权威强大和至高无上的国家压抑和妨碍了社会的健康发展，民间社会力量薄弱，“国家与社会关系”的框架失去了应有的社会意义[25].而且中国社会的转型速度缓慢，形成了“超稳定态”结构，普通民众在权力结构中处于不利的劣势地位，没有平等公民权。家族主义、集体主义文化、社会主义意识形态和狭义民族主义教育，强调国家与社会至高无上地位，常常忽视和压制个人需要，导致“单位人”取代“社会人”，“组织人”取代“契约人”，“城乡居民”取代“国家公民”的状况，制约了公共福利的发展与公民权思想的扩散。在中国，历史传统和政治社会环境因素相互影响，政治、经济与社会、文化因素相互交织，制度力量与结构力量相互强化。

需要强调的是，形式公民权的负面影响深远。它导致政治、经济、社会层面的排挤效应和文化歧视，令社会四分五裂，产生了制度性不公平现象，致使社会团结与社会整合方面难题重重。

形式公民权的负面影响首先表现在公民政治文化与民主政治发展缓慢，政治排挤严重。例如，亿万农民缺乏利益代表和政治代言人。其次，形式公民权在经济上也有严重的负面影响，公民缺乏私法和民事权利。例如，农民工在市场竞争中处于次要劳动市场和边缘经济地位[26].再次，形式公民权在社会层面的负面影响是导致社会的四分五裂，二元社会结构与“单位福利”制度盛行，社会结构分化程度低，社会不平等现象日趋严重，形成了“国家强盛、市场力量与民间组织弱小”的不平衡状态[27].例如，亿万农民无权享受城市的公共服务和社会福利，只能靠社区互助与家庭保障来满足其基本生活的需要。最后，形式公民权在文化上的负面影响是，意识形态在社会生活中扮演过份重要的角色，个体主义和个人价值观薄弱，集体主义文化盛行一时，传统的社会价值观念主宰政策模式、公民的行为规范和社会选择。

五、社会结构转型与重构公民身份

本文从福利制度及其价值基础的角度，分析了“单位─福利国家”的政策模式及其社会排挤的负面影响，目的是重新认识中国的福利制度与政策模式，为福利制度创新与重构价值基础提供理论解释和政策建议。

目前，市场经济发展、生活方式转变、价值观念更新、社会转型与现代化进程，处处凸显出形式公民权基础上的福利制度之落后性。形式公民权必然引发结构紧张、利益冲突和价值碰撞。要考虑政治体制改革、市场经济发展、社会转型与价值观念更新等战略议题，为发展民主政治、完善市场竞争、建立现代社会和价值观念而努力，将形式公民权改为实质公民权是一个突破口与切入点。

当前，中国社会环境的变化既为解决公民权问题营造了气氛，提供了多方面的条件，又为形式公民权转为实质公民权和重构公民身份提供了动力与推力。在全球化时代，民族国家和公民身份的时间、社会、政治和行为边界日趋模糊不清，也迫使我们反思公民权制度与理论，以建构与国际化相应的公民权，从而谋求全球发展[28].

社会政策的基本理论篇（10）

中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）03-0070-02

公共政策分析作为一种社会政治现象，在全球范围内已经形成了一套完善的理论体系。我国在改革开放以来，在吸取、借鉴国外先进的理论经验的基础之上，也形成了具有本国特色的公共政策分析系统。但是，鉴于我国国情较为特殊，而且公共政策发展起步较晚等因素，这一体系并不十分完善，而且存在一些问题。对于我国公共政策分析中存在的缺陷和问题予以分析讨论，对中国政策科学的研究和公共政策分析体系的发展都具有重要的意义。

公共政策分析不同于公共政策，综合国内外学者观点，公共政策就是政府选择或者决定做或者不做的所有相关公共事务，是政府对社会价值所做出的一种权威性分配。而公共政策研究主要将重心放在“方法”的运用上。“方法”是主要指公共部门对公共政策进行制定的具体过程，也包括公共政策的内容。同时，这种“方法”也是对公共政策研究探讨的全过程。也就是说，公共政策分析的基本方法是其本身的内在规定[1]。人们对公共政策本质的探究和分析决定了公共政策制定和政策活动的基本类型和模式，同时也会对政策分析的形式与结果产生影响。也可以理解为政策分析、政策本质和政策解释的活动，三者从理解意义上讲，存在着某种内在的、必然的联系。

一、公共政策分析的实质

自从政府的统治职能、经营职能以及服务职能进行转变以来，政府部门自身的工作形式和内容也发生了很大的变化。作为新型的服务型政府，政府需要对于公众提出的要求给予及时有效的回应与解决。同时应注重效率与质量并存。社会公共问题作为政府服务的中心和重心，使得公共政策替代原先的治理理论和方法，并且逐步成为政府解决社会事务的重要工具。国外学者对于公共政策分析的实质有大量不同的观点，但结合我国国情，可以将政策分析活动理解为是分析人员将现实政策问题作为研究议题，以政策分析过程为指导，以实现民主为目的，同时带有能动性的政策主张和创造活动[2]。对此特作如下解释。

第一，公共政策分析是具有专业性的活动，必须由专业人员进行参与。公共政策分析是需要依靠专业人员运用相关专业知识以及分析能力的活动，这一规定强调了公共政策分析活动的专门化、职业化程度。

第二，公共政策分析的主线是以政策进行过程而展开的研究活动。在政策科学的发展过程中，人们在政策研究领域，先后建立了线性政策过程模型与非线性政策过程模型[3]。政策分析的目的就是将不同的政策研究模型加以综合，形成具有科学性、专业性的政策分析过程。公共政策分析的目的是为政策制定、实施等行为提供相关的理论基础，因此，政策分析工作应以政策过程为先导。

第三，政策分析不是进行政策制定的行为。从事政策分析的相关人员虽然有专业能力，但是分析专家是不可能仅仅凭借理论知识来决定国家政策的。政策分析是相关知识专家运用科学的手段，在进行充分调研活动的基础之上，根据具体国情向相关部门和公众提出有效的行动建议的具有专业分析性的科学研究活动。

第四，各个部门的交流沟通是公共政策分析得以顺利进行的重要环节。政策分析人员通过将已存在的政策资料转换为政策信息，进而形成完善的政策理论体系，然后以书面形式进行表达阐述，使得决策者能够及时有效地得到最先进最完善的政策理论信息。

二、现阶段我国公共政策分析的主要特征

目前我国的公共政策分析研究主要是将公共政策分析的基本原理同我国的具体国情相结合的产物，具有鲜明的社会主义特色。从公共政策分析的特征和功能来看，主要表现在以下三个方面。

首先，实现经济的和谐长远发展是我国一切工作的根本目的，因而公共政策分析的重心在于为经济建设服务。自从改革开放以来，我国各级政府部门紧密围绕着“一切以经济建设为中心”的主体，研究制定了与促进经济发展、提高人民生活质量息息相关的公共政策。从另一角度分析，国家经济的发展和科学技术的创新为公共政策分析提供了坚实的物质基础和技术支持；同时，发展经济建设一直是我国各项工作的重中之重，这一重要国策决定了我国目前的公共政策分析必须将发展经济、搞好社会经济建设为研究中心，建设有中国特色的社会主义经济发展的路线方针。

其次，实证调查研究是保持公共政策分析时效性和客观性的重要依据。我国的公共政策分析要求将逻辑分析、实例调查、理论概念三者相结合。要坚决杜绝和避免以感性认识代替理论分析的行为。实证分析的目的是将实践调查与理论研究相结合。实践调研一直以来都是我们党在在进行公共政策制定以及社会建设过程中的重要环节。同志曾经强调指出：“各级党委，必须将调查和研究工作相结合。杜绝党内少数人不作调查，不与群众沟通，做出具有个人主观主义的所谓政策。”可见，实践调查是公共政策分析能否成功的关键[4]。公共政策分析实质是对政府政策从制定到实施以及终结这整个过程的研究，这一系列活动必须保障其客观性，从而才能确保公共政策能够顺利实施。

最后，公共政策分析的目的与我国的长期发展规划是一致的。公共政策是国家政权机关为实现特定的社会管理目标所制定的准则规范。也就是说，公共政策实质是“党和政府对相关机构、团体和个人进行引导、规范的行为准则和指南”[5]。中国共产党作为我国的执政党，引领和指导社会主义事业的前进和发展，党和政府从政策的制定、直到实施、执行都发挥着重要的监督作用。因此，我国公共政策分析的目的与我国长远发展规划的既定目标是一致的。

三、我国现阶段公共政策分析研究中存在的问题及相关对策

公共政策本质上是社会权威部门对社会价值的再分配。要想体现社会价值分配的公正性、有效性和权威性，就需要从公共政策分析这一理论研究着手，在其理论深化发展的基础之上，同时与实践相结合，二者相互推动，共同发展。公共政策分析作为一门独立的学科在我国兴起和发展以来，在制定、执行、评估等一系列过程中都日趋成熟。但是，对于目前我国不断变化发展的政治经济体制以及日趋复杂的社会局面，我国的公共政策分析系统仍然面对着挑战，需要进一步的完善与发展。

1.从理论方面看，我国公共政策分析的理论基础较为薄弱，应建立符合我国国情的理论体系。我国目前公共政策分析水平仍处于初级阶段，这是由于我国公共政策分析起步晚，理论基础相对于西方国家较为薄弱所造成的，而且我国目前还尚未形成一套完善成熟的公共政策分析理论体系。对此，我国应加强对公共政策分析的理性价值的认知，将公共政策理论分析的范畴扩大延展，使其不局限在某一特定的学科领域之内[6]。同时，西方国家在公共政策分析方面已经形成一系列较为完整的理论，但是不能仅仅依靠照搬，引用西方的先进理论来扩充我国公共政策分析理论。对于西方先进理论应去除糟粕，留其精华，结合我国的具体国情，充分利用我国现有的公共政策分析的理论成果，形成一套具有中国特色的公共政策分析理论体系。

2.负责公共政策分析的相关政府部门缺乏独立自主性，应构建专业的公共政策分析组织系统。目前我国对公共政策进行分析的政府部门都不是单一的科研机构，担任公共政策分析的政府人员在进行理论研究的同时也承担着日常的行政工作，这一现状导致了政策分析的准确性、科学性和能动性都受到了限制和影响。目前我国公共政策分析组织体系的主要力量是政府部门、政府相关专业分析机构和高等院校，这一组织体系较为复杂，各个机构之间缺乏信息沟通渠道，容易导致公共政策分析缺乏客观性和公正性。所以，我国在构建公共政策分析的专业组织时，国家应当加强政府与公众的互助与合作，充分发挥各个部门的优势，建立必要的信息沟通机制。对于公共政策分析和研究系统的管理要进一步规范化，制定行业规则，对于政策分析主体与政策制定主体进行明确划分，保障各个机构进行研究的自主性和独立性。

3.我国公共政策分析缺乏专业性，尽快建立规范、专业、综合的公共政策分析系统。近年来，我国通过对西方国家公共政策分析理论研究发现，要想实现对公共政策分析的客观、准确的研究，需要以成熟的方法论和专业的分析工具作为研究顺利进行的前提。目前，我国公共政策分析存在的问题包括缺乏对理论研究的重视程度，缺少对现行的公共政策的前瞻性研究等。而且，实践中的公共政策分析缺少对政策执行效果的预测分析研究，容易导致分析结果脱离实际，对国情现状分析缺乏客观性。问题研究较为单一，易局限于某些特定领域，缺乏综合性考量。对于这一情况，我国应尽快完善公共政策分析的方法论体系，在进行公共政策分析过程中，充分考虑当下政治、经济、社会等相关因素，形成一套完整的、综合的理论分析基础。同时应加强各部门之间的跨学科合作，利用各种资源，增加公共政策分析内容的广泛性。注重政策分析人员与政府部门政策制定者之间的沟通与合作，是政策分析研究专业性的另一保障。

公共政策分析的最终目的是协同政府部门制定完善的、高效的公共政策，以实现促进我国各项公共事业稳步发展的目的。因此公共政策分析不仅仅只是对于当下社会公共事务进行分析，还需要进行全面的实践调查研究，而且对于政策的制定、执行、终结等全过程进行分析总结。对于目前我国的实际情况来说，公共政策分析还存在较大不足，应避免政策分析中的短板，吸取以前的经验教训，在进行政策分析的同时应充分结合我国的具体实际国情，建立一套具有中国特色的，同时具备专业性、客观性、有效性的公共政策分析系统。

――――――――――

参考文献：

〔1〕〔3〕张顺.多重视角中的公共政策与公共政策分析[J].理论探讨，2004（3）.

社会政策的基本理论篇（11）

【中图分类号】C93-0 【文献标识码】A

政策执行的含义有很多重，基本内涵就是为了实现政策目标，而进行的将政策内容转化为现实的动态过程。政策执行理论源于西方，历经了四十余年的变迁，每个阶段的变迁都深受对应时期西方社会政治经济状况和思潮的影响①。在学界运用更广泛、认可度最高的是按照政策执线性执行和时间发展逻辑进行的三代划分方式：自上而下模式、自下而上模式、整合型网络模式。

自上而下的政策模式，产生于20世纪70年代，美国联邦政府的一些看似“精美”的公共政策并未带来期望的政策结果，引起了社会的失望和关注，人们试图弄清楚为什么完美的政策制定背后会是政策失败，究竟政策执行过程中什么地方出了问题。1973年，美国加州大学出版社出版了普瑞斯曼和维尔达瓦斯基的合著《政策执行―华盛顿的宏大期望是如何在奥克兰破灭的》。该书凸显了“共同行动的复杂性”，警示人们：政策执行都没想象的那样容易，不要对政策执行抱以完美的期望，政策部分上得以执行已是一种“惊喜”。自此，政策执行成为整个20世纪70年代政策执行研究的主题②。

自下而上的政策模式是随着工业时代的到来而产生的，非政府组织快速兴起，促使人们意识到：不论经济上还是政治上，要解决所有的矛盾是不可能也不可行的，因为政策执行中存在诸多无法预知的冲突③;应跳出绝对理性的思维束缚来看待政策制定和执行过程。后实证主义和解释学派也对第二代模式的产生有着重要影响。

整合型网络模式是第三代政策执行模式，其产生于20世纪80末期后，社会结构发生了很多根本性变化：国家的碎片化和分权，组织化社会的兴起，“政策制定和制定开始在公权机构与作为客户的利益集团之间共同完成。”政策执行研究进入了一个综合化、多元化的时期。20世纪90年代后，政策网络已成为超越官僚和市场机制的第三种治理机制，也成为公共政策执行的要素。

比较视阈下的三代政策执行模式理论研究

自上而下的政策执行模式。自上而下的政策执行模式中，最为重要的元素是政策执行的内容，普瑞斯曼和维尔达瓦斯基提出这种模式的重点在于政策执行执行的是什么：政策是执行的客体，一个政策既不能不包括执行说明，也不能囊括所有的执行方案。他们还提出了“执行缺失”的概念，执行缺失并非是无法开始，而是无法贯彻始终。而至今为止，这种模式的盛行中，提出影响政策执行的主要因素有“史密斯模式”的四因素说：理想化的政策、执行机关、目标群体、政策环境。有“范霍恩・范米特系统模型”六大影响变量说：政策目标与标准、政策资源、执行方式、执行机构的特性、系统环境、执行人员的价值取向。另外还有尤金・巴德克的控制博弈理论和托马斯・R・戴伊的实证研究。

第一代政策执行研究模式的贡献在于了人们理所当然的思想，试图弄清楚为什么完美的政策制定背后会是政策失败，政策执行过程中什么地方出了问题？它首次提出了政治和行政的分离;将“政策”和“执行”区分开来，明确指出了政策执行执行的是什么，还提出了“执行缺失”的概念，尝试对影响政策执行的多种因素进行了系统的划分归类。其不足表现在两方面：在方法论上，由于受到当时盛行的逻辑实证主义的影响，武断地将自然科学的方法论运用到政策执行研究中，把政策执行看作是自然科学运行的过程，忽略了政策科学的人文特性。其次，它忽略了政策执行基层组织和人员的自由裁量权和对政策执行的影响，也忽略了政策执行中许多不可预知的影响因素以及具体情境的不同和政策变通④。“上令下行”，政治与行政分离的思想导致了政策的基层执行者创新思维动力不足。尤其是在利益主体多元和价值观多元的社会和时代，自上而下的政策执行研究模式显然不太适切。

自下而上的政策执行模式。利普斯基1980年在其著述《街道层官僚：个人在公共服务中的困境》中对“街道层官僚”的定义、角色和作用进行了阐述。“街道层官僚”是指那些在其工作中直接与公众打交道，并拥有实质性决策权的工作人员，他们有权接触政府项目并据此提供公共服务。街道层官僚是政府人事构成的重要组成部分;他们有着高度的决策判断权和源自组织权威的一定的自，担任着政策制定者的角色;作为个体的街道层官僚同时也代表了公众对于来自政府的公平、有效待遇的期望。杰恩的政策执行着眼于不同组织间的相互作用，强调执行结构和政策输出分析。他认为政策的执行活动发生在基于共识的自行选择过程形成一定的执行结构中。对政策执行的研究应该是一种组织理论导向发的，应包括“政策输出分析”。他批判了马兹曼尼安和萨巴蒂尔的研究，认为其目的是为了促使美国的政治家们更好地控制政策，但这种控制这不一定能保证政策的执行的有效性。英国学者巴雷特和富奇的研究强调三点：“谈判形成的规则”、“行动、政策间的动态关系”、“政策的调适”。在此基础上，指出政策的执行取决于同一组织内部不同部门或者相关组织中的人员间达成的妥协，这种妥协就是所谓的“谈判形成的规则”。政策制定与执行是统一、连续、不可分的政治过程，“政策不能被视为一个持续不变的衡量。政策会被执行者调适……政策执行者要根据自己所认识政策环境在执行政策时相机进退，并且不可避免地要根据其理解对政策进行解释和修改，甚至在某些情况下对政策作颠覆性的变动（1981b：251）。”该模式在重视政策的质性研究上矫枉过正，过于专注在对政策执行基层人员的感官经验分析上，缺少量的统计分析，没有精确量化数据的政策研究肯定是没有说服力的。因此，其缺陷是明显的。正因为没有科学的、可量化的数据来解释政策执行中的问题，第三代政策执行研究才会因势产生。

整合型网络模式。整合型网络模式是第三代政策执行模式，其研究视角等都大大超过了前面两代政策执行模型，整合型网络模式试图综合并超越前两代模式，具有量化研究与质性研究相结合，给研究者提供了更开阔的视阈。从此，人们不再局限于精致完美的政策设计和精准的政策过程控制，取而代之的是更丰富的政策工具和研究方法，既有采用SPSS统计软件的计量分析，又有涉及制度分析、理性选择、治理理论的政治学、社会学、经济学的综合质性方法的使用。作为第三代政策执行研究模式的主体，政策网络这种研究范式虽不完善，但作为一种中观理论，已显示出极强的适宜性和解释力，对政策研究的理论和实践均有着较大的影响和作用。20世纪80年代，在基于英美的研究基础上，“利益调和学派”该致力于超越罗茨的分类，做到更精细、互斥度更高、更全面广泛的政策网络分类。其中，比较有代表性的是：范瓦登的三维度分类、乔丹与舒伯特的三维度分类、威克与莱特的三维度分类，以及马什和罗茨的四维度分类。20世纪80年代后，由于社会“第三部门”的崛起和国家角色的退缩，“治理”成为社会关注热点。该时期的政策网络研究主要集中在欧洲的“马普学派”。其观点是：继层级制、市场制后，政策网络是第三种治理模式。因为国家与公民社会之间的界限也日益变得模糊，“政府部门不再是政策活动的核心主导力量了”，政策过程不再被视为控制，而是治理。这种变化需要新的治理模式，政策网络刚好涉及经过协商和横向的协调，可避免前两种治理模式的弊端，提供更真切的民主方案，是最合时宜的第三种治理模式。20世纪90年代后，人们对政策网络研究的旨趣从致力于究竟是利益调和的平台还是第三种治理模式的论证，转移到对政策网络的管理问题探讨上。典型代表是以荷兰学者克林、祖普・考伯尼等为代表的“网络管理学派”，其最大贡献是将网络动态引入政策网络研究中，他们认为政策网络是动态的而非静态的结构。其关注的焦点在于改变网络，实现变化，政策管理就是在博弈游戏中来试图影响其他行动者，由此提出了“博弈管理”的概念：“通过影响行动者进行博弈的外部环境、改变博弈条件、构建一个新的博弈均衡系统，以此改变行动者的互动过程。”而政策网络分析学派的出现则标志着政策网络研究方法从此走向了量化分析阶段。该学派借助了“社会网络”的分析方法，将各个行动者看作不同的点，他们之间的关系则用连线表示。他们描绘出了诸多政策网络结构图，包括诸多节点、连线和箭头方向，在结构图的基础上运用统计方法进行进一步量化分析，关注不同节点的接近中心度、密度、位置分析、角色分析、核心―边缘结构分析。这样做综合了数据和图形的好处，使得政策过程中不同结构产生的不同的影响和逻辑机制变得一目了然。

理论上，整合网络执行模式实现了政策科学的民主回归。政策科学自建立初始，就是一门致力于“改善民主实践知识”的学科。纵观政策科学诞生后半个多世纪的发展，并未遵循拉斯韦尔的民主宏愿，相反地，由于受到实证主义和后实证主义方法论的影响，政策科学发的发展类似于自然科学。直到政策网络理论的出现才实现了政策科学的民主回归。因为该范式较好地实现了对“社会中人的基本问题”的关怀，突破了传统的组织间层级关系，正式的组织制度和人际关系，引入了对多元利益相关者及非正式组织制度和非正式的人际关系的关注。实践层面，政策网络理论帮助厘清了国家和社会的分化以及政府职能的转变，有助于形成小国家、大社会，促进国家和社会之间的良性关系的达成。该理论认为：政府不再是唯一的政策主体，良好高效的政策执行依赖于除政府之外的诸多非政府行动者的资源、信息、权利占有及互动情况。政府应该厘清自己的角色，鼓励动员社会多元行动者参与到政策过程中来，实现更轻松更有效的国家和社会治理。“善治”不是依靠层级和绝对权威能实现的，而是更依靠组织间的协商与合作。此外，政策网络理论对我国这个传统的“关系型社会”和转型期的矛盾解决提供了很好的探析视角。我国的政策执行过程中具有复杂的关系网，这个关系网受到除正式组织制度和正式关系以外的诸多非正式制度和非正式抑或隐性关系的影响，政策网络理论恰好有助于剖析这些复杂关系的存在形式、类型、结构和互动，比传统的政策执行过程具有更适合本土传统的解释力。我国的社会发展正处于矛盾错综复杂、利益多元分化的转型期，但在政策执行过程中却因袭着诸多与此不协调的老传统：决策主体单一、政策执行过程中政策工具的使用单一，政策过程较封闭等，因此急需新的理论来指导政策执行过程，促进社会和谐。政策网络理论恰巧打破了封闭的政策“黑箱”，认为政策网络中汇集了多元的政策行动者或利益相关者，从而提出了更民主广泛的政治参与诉求。

三种政策执行模式实证比较―以税收政策为例

以税收为例，如果是自上而下或是自下而上的政策执行模式，会用到以下体系和模型。以三级税制托宾税的设计为例，来探讨以资本流量为核心指标的多级税制的具体设计问题，详情如图1所示：

图1：资本流动量约束条件下的三级托宾税设置示意图

图1中，横向坐标为时间，竖向坐标为资本流量。同时，依据一国或者地区所需要的资本流量划分适度流量区间，在适度流量区间内的资本流离可以采用极低的关税或者零关税。对于超出适度流量的部分，如果资本流量增幅较小，国际金融环境较为稳定，超出部分资本流量对一国或者地区的经济与金融稳定影响不大的，可以开征一级附加税，此部分的附加税因为带有惩罚性，可以相对较高，税率选值可以是3%左右，以起到限制资本流动的作用。如果资本流离超出一级附加税区间，增幅较快，同时国际金融环境并不稳定，对于超出一级附加税部分的，可以开征二级附加税，此部分附加税的征收旨在迅速平抑资本流动性，使得一国或者地区内的资本流动性回归到正常范围，因此要采用更为严厉的附加税，比如15%，如果有需要甚至可以更高，以有效打击国际投机资本的升值预期。

如果是整合网络的模式，那么一般会采用的模型就是指标和回归的方法。根据祝树金（2008）等的研究，这些影响因素除了税收政策之外，还包括了汇率、市场结构、市场规模、劳动力成本以及政治稳定性等。Mooij de（2003）也提出，税收政策、区域政治稳定性、产业政策、金融监管、人力资本要素以及区位经济要素会对国际资本流动产生较大的影响。综合几种研究，将其变量做如下选择：市场规模：选用国民总收入来进行测算;税收政策：选用税收收入进行测算;人力资源成本：选用在岗职工人均工资进行测算;对外开放程度：选用进出口总额进行测算;汇率：选用年均汇率进行测算。

从目前来看，关于税收在调控国际资本流动中的实际作用的研究还相对较少，托宾税模型虽然已经在实践中得到了一定的应用，同时也有不少的研究成果，但托宾税只是税收的一种，在不采用托宾税的前提下，研究税收调控国际资本流动的作用，目前还没有成熟的模型可供借鉴。因此，这种模式下一般政策执行范式可以用多元回归模型来进行计算：

LnICF=α0+β1LnMS+β2LnTAX+β3LnHRC+β4LnIO+β5LnER+μ 式（1）

在式（1）中，ICF是指国际资本流动总量，α0为截距项，β1，β2，β3，β4，β5为相关性系数，μ为随机扰动项，其他各项变量如表2所示，其中两组数形成正相关是用 值为β+1表示，两组数完全负相关是用β值为-1表示，说明两个数据之间存在着负相关的关系。

表2：相关系数取值与相关性

本研究首先对政策执行背景等进行研究，然后对三代政策执行模式进行比较视阈下的理论分析，最后在理论的基础上，以案例分析来做实证研究，结果认为三代执行模型在执行过程中的重点因素诉求有所不同，选择的模型也有很大的不同，相对来说，网络整合型政策执行更加的科学，其运用的指标体系和模型更加来源于实践。

（作者为北京大学教育学院博士研究生）

【注释】

①[英]迈克・希尔，[荷]彼特・休普：《执行公共政策》，黄健荣等译，北京：商务印书馆，2011年，第76～78页。

②范国睿：《教育政策的理论与实践》，上海教育出版社，2011年，第45～46页。