社会治理条例大全11篇

社会治理条例篇（1）

一、条例修订的必要性

2002年12月20日，浙江省九届人大常委会第四十次会议审议通过了《浙江省社会治安综合治理条例》(以下简称条例)，并于2003年1月1日起施行。条例的施行，对维护治安秩序，确保社会稳定，促进我省经济健康发展，起到了积极的作用。但是，随着形势的发展，社会治安综合治理工作出现了一些新情况、新问题和新内容。党的十六届四中全会以来，中央对社会治安综合治理工作的方针、原则作了新的阐述，中央关于科学发展观、构建社会主义和谐社会等重大决策和省委近年来作出的建设“平安浙江”、“法治浙江”等决定，对社会治安综合治理工作提出新的更高的要求。此外，条例施行以来，我省在社会治安综合治理工作中又积累了一些行之有效的经验和做法，需要对条例进行完善，以进一步规范和加强社会治安综合治理工作。因此，对条例作相应的修改、补充和完善，是必要的。

二、条例修订的过程

条例的修订列入2007年省人大常委会的立法计划一类项目后，内务司法委员会与省综治办就条例的修订工作进行了多次沟通。2007年1月，内务司法委员会在省综治办提供的建议稿的基础上，结合我省实际，经过反复讨论修改，形成了条例修订草案初稿，并印发省级有关部门和11个设区的市人大常委会征求意见。4月6日，内务司法委员会召开省级有关部门座谈会，听取了省综治办、高级人民法院、人民检察院、公安厅、司法厅、民政厅、教育厅、局等16个部门的意见。4月9日至13日，内务司法委员会赴金华、义乌、台州、仙居等市、县进行立法调研。在广泛征求意见的基础上，内务司法委员会对修订草案进行了再次研究和修改。5月9日，内务司法委员会召开会议，审议并通过了修订草案，现提请省人大常委会本次会议审议。

三、条例修订的主要内容

这次条例的修订，主要是根据党中央、国务院和省委有关方针政策的精神，适应我省社会治安综合治理工作新形势的需要，对综治工作的方针、原则、组织机构、考核与奖惩等条款作了相应修改，补充、完善了部门职责，新增了工作内容。原条例共二十条，修订草案共二十七条，除新增内容外，其他多为文字修改。现将主要修订内容报告如下：

(一)关于综治工作的方针、原则和基本任务。为了贯彻党中央、国务院和省委的方针政策，根据党的十六届四中、六中全会有关决定的精神和省委关于建设“平安浙江”的决定，修订草案第三条修改为：社会治安综合治理应当坚持打防结合、预防为主，专群结合、依靠群众的方针，实行谁主管谁负责和属地管理的原则。社会治安综合治理的基本任务是：以科学发展观为指导，动员和组织社会各方面力量，运用政治的、法律的、行政的、经济的、文化的、教育的等多种手段，预防和惩治违法犯罪，推进平安建设，保障社会秩序和谐稳定。

(二)关于新增的工作内容。流动人口服务管理、归正人员安置帮教、预防青少年违法犯罪、铁路护路联防、学校及周边治安综合治理、海事渔事纠纷调处等六项工作是社会治安综合治理经常性基础性的专项工作。原条例对流动人口和归正人员作了规定，其他四项工作并未涉及。修订草案第十四条至十七条对这四项专门性工作作了规定，明确了各级政府和有关部门的责任。此外，修订草案第十三条第二款还规定了居民委员会、村民委员会和有关单位应当配合公安机关依法做好被判处管制、剥夺政治权利、宣告缓刑、裁定假释、暂予监外执行服刑人员的监督、考察和帮教工作。

(三)关于司法机关、公安、司法行政等部门的职责。人民法院、人民检察院、公安、司法行政等部门在社会治安综合治理工作中有着十分重要的作用。因此，修订草案在原条例的基础上，将第八条增加一款作为第二款，规定：人民法院、人民检察院办理案件中发现治安隐患的，应当提出司法建议、检察建议，被建议单位应当及时研究处理。将第九条修改为：人民法院、人民检察院、司法行政等部门应当依法履行司法救助、法律援助职责，维护公民合法权益。增加一条作为第十条，规定：司法行政、文化、新闻出版、广播电视等部门，应当开展社会治安综合治理法制宣传教育活动。人民法院、人民检察院、公安等部门应当结合办理案件对公民进行法制宣传和警示教育。

(四)关于公民的责任。为了调动公民参与社会治安综合治理工作的积极性，实行群防群治，修订草案第二十二条规定：公民应当加强安全防范，积极参与社会治安综合治理，保持和谐的家庭和邻里关系，维护治安秩序。

社会治理条例篇（2）

一是扩大了自治县经济社会发展的自，提高了经济社会效益。实现了国民经济和社会发展计划、林业计划、财政计划三项计划由省单列；水资源费、渔业资源增值保护费、水土流失补偿费、排污费、矿产资源补偿费5项费用全额返还或高比例分成；财政一般性转移支付系数高于非民族自治地方等，这些政策使自治县在经济社会发展方面更具有明显的政策优势，取得了突出的经济社会效益。2008年，全县地区生产总值、一般全口径财政收入和城镇居民可支配收入三项指标均列全省第一位，各项经济发展指标在全国120个少数民族自治县中均列首位，进入全国中小城市综合实力百强和全国最具区域带动力中小城市百强。

社会治理条例篇（3）

一、《民族区域自治法》制定实施配套法规的必要性

第一，从法理学的角度分析，法律的生命在于它的社会实施实现。法律在社会这个大家庭中的实施与实现过程，就是法的要求在社会生活中转变为社会体现的过程。而一个完整的法律制度体系是法实施实现的主要前提条件。一部完整的法律制度， 通常是由 《宪法》 的有关规定、专门的法律、配套的法律包括实施细则、条例、办法及相关的司法解释等一系列的法律及相关制度所组成。不同位阶的法律法规构成了一个完整的法律制度，缺少了其中的任何一个环节，相关的法律制度都得不到很好的贯彻执行。

第二，《民族区域自治法》的法律地位决定必须建立与之配套的法律、法规和规章体系。民族区域自治法是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律， 是民族区域自治法体系中的小宪法。正是基于这种特殊的法律地位，民族区域自治法更多的是对民族区域自治制度的框架性和原则性规定，它的很多规则需要配套的法律法规加以具体化。

二、青海省民族自治地方关于民族区域自治法配套法规的制定情况

青海是一个多民族地区，少数民族人口比例在全国五个自治区中，全省共有6个自治州，7个自治县。1980年至2002年，省人大及其常委会共制定地方性法规117件，批准地方性法规。自治条例和单行条例115件，作出法规性的决议、决定101件。[青海省人大常委会法制工作委员会编：《青海省地方性法规汇编.青海人民出版社》，2003年版。、]这些法规、条例和决议决定的内容，涉及全省政治、经济、教育、文化、卫生、资源和环境保护、民族、民政等社会生活各个方面，推动了青海省法制建设、完善了社会主义法律体系。

现阶段青海民族地区对民族区域自治法配套立法主要涉及以下内容：

就青海省而言，有关人事方面的配套法规有《海西蒙古族藏族自治州自治条例》、《海北藏族自治州自治条例》、《循化撒拉族自治县自治条例》、《果洛藏族自治州自治条例》等；有关经济自治权配套立法有：《果洛藏族自治州城乡商品交易市场管理条例》、《海北藏族自治州保护和发展母畜条例》、《玉树藏族自治州财政预算管理条例》、《民和回族土族自治县发展个体私营经济条例》等；关于教育自治明确制定的配套法规有：《黄南藏族自治州义务教育条例》、《果洛藏族自治州义务教育条例》、《玉树藏族自治州义务教育条例》、《海北藏族自治州义务教条例》、《海南藏族自治州民族教育工作条例》、《大通回族土族自治县义务教育条例》、《循化撒拉族自治县义务教育条例》等等；有关保持民族传统文化自治权的配套立法有《海南藏族自治州自治条例、《互助土族自治县自治条例》、《海西蒙古族藏族自治州自治条例》等；关于少数民族语言文字的配套法规有《海南藏族自治州藏语文工作条例》、《黄南藏族自治州藏语文工作条例》、《果洛藏族自治州藏语文工作条例》、《海北藏族自治州藏语文工作条例》、《海西蒙古族藏族自治州蒙古族藏族语文工作条例》、《玉树藏族自治州藏医药管理条例》等等；关于自然资源与环境自治权的配套法规有：《海北藏族自治州矿产资源管理条例》、《海西蒙古族藏族自治州野生动物保护条例》、《果洛藏族自治州生态环境保护条例》、《民和回族土族自治县县城市容和环境卫生工作条例》等等。

青海省自1980年至2002年，通过人民代表大会制定的省级地方性法规制定数为4件，通过常务委员会制定的省级地方性法规共有113件，废止的法规共28件；自治州制定的自治条例共6件，自治县制定的自治条例共7件；自治州制定的单行条例共53件，自治县制定的单行条例共27件。

三、青海省民族自治地方配套法规制定过程中存在的问题

第一，自治条例和单行条例本身存在缺陷。从青海省目前所制定的自治条例和单行条例来看，立法的数量和质量都相对较少，所涉及的面较窄，即使六个自治州都相应的制定了自治条例，但是其内容单一，法律外观结构上模仿《民族区域自治法》，在内容追求大同小异；

第二，面临制定和修改自治条例和单行条例的严峻形势。一方面，青海省六个自治州、七个自治县自治条例制定时间过久；另一方面， 有些自治地方还没有实施单行条例， 譬如， 河南蒙古族自治县、化隆回族自治县没有制定任何单行条例；

第三，对法律法规的变通或补充立法权没有得到有效行使。青海省各民族地区只对婚姻法作了补充规定，没有对国家法律法规和青海省法规进行变通补充规定，也没有看到民族地方自治机关对上级国家机关的行政行为，行使变通执行权和行使停止执行权。

四、加强配套法规建设，促进《民族区域自治法》的实施

完善民族区域自治法配套法规建设，是加快民族地区经济社会发展，保障和改善民生， 促进青海少数民族和民族地区同步建设小康社会的法制保障。

第一，抓紧自治条例和单行条例的制定和修改工作、充分行使法律法规的变通或补充权。首先，青海各民族自治地方没有制定自治法规的要尽快制定， 需要修改的抓紧修改。其次， 制定、修改自治法规要结合实际， 兼顾政治经济效益。除了法律依据外， 自治地方制定自治法规还要遵循实际依据，结合当地民族的政治、经济和文化的特点，比如， 青海藏族自治地方多数地处草原， 资源丰富， 结合这一特点， 可以制定针对保护草原、利用自然资源方面的自治法规，保证这一优势促进本地区社会经济的发展。最后，充分行使法律法规的变通补充权，在不违背宪法和法律法规关于行使变通或补充法律的自的前提下，大胆创新、积极主动地对法律法规进行变通补充，充分利用变通补充的自治权。

第二、协调中央和地方之间的利益。各自治机关和其上级机关要从大局出发， 找到共同利益的结合点，本着国家利益照顾民族利益，民族利益服从国家利益，自治地方服从中央，中央帮助、扶持自治地方的原则，要清醒认识到国家富强、社会进步、民族繁荣、人民富裕是制定自治法的实施办法的出发点和归宿点。第三、加强民族法规的实施、监督。制定好的自治法规，必须得到好的实施。民族法规的实施方面，青海要认真做好实施工作，严格执法，各级行政机关和司法机关在执法、司法活动中要充分适用、运用民族法规尤其是地方民族法规。

基金项目：西南民族大学研究生创新型科研项目（论民族区域自治法配套立法―以青海省为实证，项目编号：CX2014SP33）资助。

社会治理条例篇（4）

【中图分类号】D921 【文献标识码】A

我国各自治区人民代表大会拥有自治条例立法权。然而我国自治区层面至今还没有一部真正意义上的自治条例，尽管各自治区也先后出台了一些单行条例以及自治州、县层面的自治条例，但各自治区自治条例草稿经过多次修改，仍然没有得到中央和社会的广泛认同，从而造成了我国自治区自治条例的立法困境或困惑。如何突围，是我国政治界和法律界正在研究的重要课题。

民族区域自治的宪治基础

纵观我国民族区域自治的发展历程，其中无不凝聚着宪治理论的光辉，而从法理上来说，民族区域自治与宪治理念具有相对一致性。

民族区域自治的宪治实践与制度变迁。中华民族的发展史是各民族的协同进步史，尽管其中有矛盾冲突，但求同存异、归于中华一统是必然路径。因此，新中国成立后，中央政府给予民族区域地方充分的自治权，使其在中华民族大家庭的共同发展中，能够适当保留一些传统的、民族的内容，自然也是国家根本大法《宪法》的基本职责，也是现代宪治理念的应有之义。

1949年9月，为了迎接新中国的诞生，《中国人民政治协商会议共同纲领》被赋予了临时宪法的重要地位，其中明确规定了民族平等和民族区域自治，成为新中国初期民族事务的政治基础。1954年9月，我国第一部社会主义类型的宪法出台，进一步强化了各少数民族作为我国社会主义建设的重要组成部分，在国家事务中的重要地位和作用。由此，我国民族区域自治制度全面建立，并通过当时广西、内蒙古、新疆、宁夏以及1965年正式成立的自治区的政权设立，加上各自治区下属自治州、县的制度完善，我国民族区域自治在国家上层建筑设计中得到了全面确立。

尽管在“”期间我国民族区域自治地方同样受到了很大的冲击，但十一届三中全会后，我国民族区域自治逐渐步入了正常轨道并得到了快速发展。1982年的宪法修正案，以及1984年六届全国人大颁布实施的《民族区域自治法》，基本上构建出了比较完善的民族区域自治的法律制度。之后，在《选举法》、《妇女权益保障法》等相关法律规范中，都赋予民族区域自治法治进程以良好的发展空间。当然，由于政治、经济、文化等多方面因素，民族区域自治立法进程一直缓慢，甚至停滞。前文所述，我国自治区层面到目前为止仍然没有一部真正意义上的自治条例出台，这不能不说是一个巨大的缺憾。①

民族区域自治与宪治理念具有相对的一致性。宪法治理作为一个国家的根本大政方针，民族区域自治作为其中的重要内容，自然必须契合宪法治理的基本理念和精神。本文所探讨的宪治理念，在我国民族区域自治及其立法进程中，意义同样重大而深远。西方讲究三权分立，我国是社会主义制度，不实行三权分立和联邦制，因此，我国宪法治理的时代内涵，主要是指立法、行政和司法三项权力以及中央与地方权力的职能分工。一般来说，根据权力的运行模式，宪治包括横向分权和纵向分权两种。横向分权主要指的是立法、行政和司法三项权力的划分，纵向分权指的是中央和地方的分权划分。本文所探讨的民族区域自治，就是一种纵向的宪治。因此，从这个意义上来说，民族区域自治与宪治是一脉相承的。

基于此，我国自治区自治条例立法问题，必须要以宪治理念为依托，结合我国《宪法》精神，对当前宪法实践，特别是一些法律法规与宪法相抵触的地方，要进行全面清理和修正。民族区域自治是宪法赋予自治区的应然权力，而当前在推进中存在的困境或困惑，主要是我国宪法下的相关法律、法规、部门规章存在与宪法精神不一致的地方，特别是执行上的不到位，也理应得到全面、科学的规范和协同。

我国自治区自治条例立法的现实困惑

前文述及，在我国自治区层面，自治条例一直未能正式出台，但自治立法却一直在推进，立法草稿数易其稿，并且在中央与自治区之间来回倒腾，最终依然无果。笔者认为，其中既有立法理念上的不足，也有一些实践和理论上的原因，以下从宪治角度作一解读。

中央和自治区在权力划分方面存在一定的缺陷。根据现代宪治理念，民族区域自治的权力界限必须要在国家的基本法律上有所体现，而纵观我国《宪法》、《民族区域自治法》，对此规定大都比较笼统与原则性，没有真正做到制度化、规范化。通过对美国、英国、德国等国的立法实践进行研究分析，发现其非常明确地界定了中央与自治区的具体权力，并且有利于实践执行。而我国自治区从理论上来讲，其应该被赋予比一般省、市更大的权力，但由于具有综合性立法的自治条例迟迟未能出台，在实践中，大都以地方性法规的立法模式出现，从而使得我国自治区与一般省、市没有实质的区别。

协商机制也是宪治的重要维度，但在我国自治区自治条例立法过程中，这种宪治协调机制却没有很好地建立。目前，我国自治区根据《宪法》、《民族区域处治法》等，多次起草了自治条例草案，但上报至中央部委以及全国人大管理部门（一般批转到中央部委提出处理意见）后，大都被否决了，没有上升到全国人大常委会表决的高度。笔者认为，自治条例由中央部委部门来进行协调处理，一是其很难有能力承担起这一重大议题，二是基于部门利益考虑，也可能会阻碍自治放权。

自治区立法机制设计方面存在一些不足。自治区自治条例立法必须经过准备、形成、监督等阶段。在此实践中，目前主要涉及到一些对社会公众权利的漠视，以及中央审批权设置的相对不合理，这与宪治理念也有所矛盾。

在自治条例立法准备阶段，主要是对立法的可操作性考量较少，也没有很好地吸引一些法律专家的深度介入，这不利于自治条例立法的科学与规范。

在形成阶段，根据立法原理，相关利益方都可以提出相应的议案，然后经过民主协商，形成决定进行表决。然而在我国自治区自治条例实践中，作为与之最密切相关的广大自治区公民来说，其一般没有参与到立法案的提出机制、审议机制、法律草案的表决与通过机制，即便在此过程中，立法机关也采取了召开听证会、座谈会等形式，但群众参与的“面”和“度”还相对不足，也很难形成群众的广泛意见。再加上自治条例草案一直没有得到中央层面的鼎力支持，在很大程度上影响了自治区自治条例立法的积极性。

现行自治条例立法环境存在一定的消极影响。谈及自治区自治条例立法，其法律依据除了《宪法》外，主要集中在《民族区域自治法》。《宪法》作为国家根本大法，其在对国家制度进行整体设计时，对自治区自治条例立法进行了一些原则性规定，由于其独特的地位，自不可苛求法律的具体和完备。而审视《民族区域自治法》，其经过1984年的颁布和2001年的修订，基本上为我国自治区自治条例立法提供了直接规制，但十余年来，我国自治条例仍然没有出台，这也从一个侧面彰显出了《民族区域自治法》的一些不足之处，其中主要体现在《民族区域自治法》对我国自治区经济领域关注较多，而对政治领域的制度设计相对较少，并且较为原则和笼统，在具体实施过程中存在较多的困难。例如《民族区域自治法》在提及中央对自治区的扶持政策时，较多地使用了“努力帮助”、“适当照顾”之类的定性语言，缺乏定量标准，从而给具体执行留下了更多的随意空间。

同时，尽管我国《民族区域自治法》赋予了自治区可以根据地方实际对中央政策进行变通执行的权力，但前提是不得违背国家的法律法规和大政方针，自治空间本身有限。在具体实践中，自治区将一些根据地方实际提出的变通做法上报中央部委时，有时得不到答复，一定程度上打击了其主观能动性的发挥，自治区在执行中经常无所适从，久而久之，自治区成了不折不扣执行中央统一政令的区域。②

此外，对于自治区来说，采取现行的地方性法规立法模式，同样可以对自治区事务进行有效管理，而对于一些特殊事宜，也可通过单行条例进行立法（不需全国人大常委会批准，只需备案即可），因此从实际需求方面，自治区也没有极力推进自治条例的强大动力，再加上中央层面设置的一些制度或人为限制，从而使得自治条例立法显得没有多大的现实诉求，于是就出现了中央治下全国各省、市、自治区基本一致的局面。笔者认为，这是我国在社会主义初级阶段政治、经济、社会发展的必然产物，但随着社会进步，在宪法治理的大框架下，制定符合各方利益的自治区自治条例，将会成为一种必然趋势。

我国自治区立法的完善

我国自治区自治条例立法目前的困境和困惑是客观存在的，设计科学的突围路径，是当前我国宪治领域的重要课题。总体来说，按照党的十确立的“法治中国”的总体设计，我国自治区自治条例立法需要在科学发展观指导下，在法治的大框架内持续推进，并取得发展的效能。这其中，宪治既是应该坚持的一种立法理念，也是在具体立法进程中必须坚守的方式或方法。

坚持中国特色的宪法治理理念。人民和分权制衡是目前国际上通行的宪法治理核心理念，我国在推进自治区自治条例立法进程中，也必须坚持人民和分权制衡理念，并努力实现这两者的协同发展。当然，这里讲的宪治不是西方的三权分立，而是具有我国特色的中央与民族区域地方的科学分权。在中国特色的宪法治理理念中，重点要做好两点：一是中央层面的大局控制，即在统一的前提下，尽可能地给民族区域地方以自，以发挥其主观能动性；二是实行民族区域的有限自治，民族区域地方的自治权力不是无限的，必须服从于中央的整体规制，通过自身内部管理的良好效能，促进中华民族统一的繁荣大局，实现中央与地方的互促互进，共生共荣。

优化设计中央与自治区的权力分配体系。在对中央与自治区的权力分配进一步优化设计时，要重点考量两个要素：一是权、责、利相统一，在赋予自治区权力的同时，也要同时赋予其相应的责任，并对自治权加以适当制约；二是努力实现中央政府的权威与自治区的自治权利的有机统一。同时，要将中央与自治区的权力划分通过制度和法律固定下来。制度和法律是社会的稳定器，要通过对《宪法》、《民族区域自治法》等进行及时修订完善，从顶层建构起相对稳定的法律制度，以调整和规制各方面的利益关系。此外，在自治权力的分配、调整等设计中，必然会有一些矛盾或冲突，因此建立起强有力的争议解决机制，是权力设计的应然内容：一是设立权限争议处理主体，如设立国家自治争议处理委员会等类似机构，为双方各种层面的利益沟通提供平台；二是要明确争议处理的程序和法律责任履行方式。③

完善自治条例的立法机制建设。在自治条例立法准备阶段：一是要重视立法预测，广泛地吸收群众和专家参与，推进立法的前瞻性和科学性；二是做好立法规划，重点找准自治条例的切入点；三是强化自治条例调研和论证，全程邀请法学专家和民族专家参与，并要主动走到社会公众身边，真心实意听取各方面的意见。

在自治条例立法形成阶段：一是完善法案提出制度，其中重点是要扩大民族区域居民的提案权，增加居众的参与度；二是完善立法案审议程序，对自治条例的形式和内容进行分层次的全面审定，在基本形成一致意见的基础上，再付诸人大表决。

在自治条例立法监督阶段：一是要坚持宽严适度的方向和相对特殊的审查标准。自治条例事关国体和政体，对自治区运作体制也有很大的影响，中央层面要提高自治条例的立法监督层级，体现出有别于地方性法规的审查模式；二是可以考虑设立专门针对自治区自治条例的立法监督委员会，由全国人大或人大常委会直接领导，侧重从国家大局角度来处理自治事宜；三是制定出明确的自治条例批准标准，并通过制度和法律体现出来，以对自治区自治条例的立法有明确指引，也有利于自治条例的具体执行。④

构建科学、规范的自治条例立法环境。首先，进一步修订完善《民族区域自治法》。前文述及，《民族区域自治法》作为中央的顶层设计，具体条文过于原则和笼统，再加上随着时代的变化，《民族区域自治法》也出现了一些与实际不很适应的现象，急需加以修订和完善：一是在中央和自治区的权力分配方面要重点着力，特别是其中涉及到的利益分配和协调，需要在法律层面得以全面确定；二是要加强法律条文的可操作性，进一步细化民族区域自治制度，并设计出科学的违法追究机制，对自治区自治权力加以合法管控；三是必须明确自治区自治权的特殊性，特别是将其与地方性法规进行明确区分，向社会宣扬自治权是一种不同于地方性法规，并且具有重要地位和作用的宪治权利。⑤其次，进一步加强和完善自治区法律体系建设。自治条例是自治区的基本法律制度，除此以外，还需要加强自治州、县的自治条例立法，以及一些单行条例立法，再辅之地方性法规、规章的跟进，从而构建出具有自治区特色的法律体系。在这个范畴甚广的自治区法律体系中，不同类型的法律制度规制不同的法律内容，但最终都必须统一在自治区自治条例的框架内，并接受国家《宪法》和中央层面法律法规的规制和约束，进而体现出自治法律在我国法律体系中的重要地位和作用。

（作者单位分别为：广西欣源律师事务所，钦州学院法律与公共管理学院；本文系钦州学院科研项目“协同治理视角下地方政府管理创新研究”和钦州学院“党的十精神”专项科研项目“社会管理创新与民主法治建设―基于‘五位一体’总体布局的理论考察”的阶段性成果，项目编号：2014XJKY-55B，2013SBD01）

【注释】

①戴小明，潘弘祥：“民族区域自治的宪治分析”，《中南民族大学学报》（人文社会科学版），2004年第5期，第5～8页。

②谭万霞：“广西壮族自治区自治条例之立法思考”，《广西民族研究》，2011年第3期，第40～46页。

③仝蕾：“我国自治条例的宪治围城及其解构”，《内蒙古社会科学》（汉文版），2007年第2期，第10～13页。

社会治理条例篇（5）

(一)自治区自治条例立法与立法机制的基本含义

立法是由特定的立法行为主体依据一定的职权,运用一定的技术制定、认可和变动法这种特定的社会规范的活动。在学理解释上,立法有/活动说0和/结果说0两个层面的含义。本文在这里采用的是/活动说0,即立法就是指立法者的立法行为。将/机制0引入社会科学研究领域后,机制的本来含义得到了进一步的丰富和拓展,并且在三个层次上予以使用:一是指各个组成要素的相互联系即结构;二是指事物在有规律的运动中发挥作用、效应及其功能;三是指发挥功能的作用过程和作用原理。把三者综合起来,机制就是/带规律性的模式0[1]。立法机制要解决的核心问题是立法的科学与合理性,关键问题是如何以科学的立法方法去指导整个立法活动。

(二)自治区自治条例立法机制的特征cl1987

自治区自治条例立法机制的特征体现在三个方面,一是立法机制发生的主体具有特定性。立法机制发生的主体指立法机制在运行过程中行为活动的主体,其范围的特定性是指在立法机制运行过程中[收稿日期]2008-01-21[基金项目]本文为国家社会科学基金项目(项目批准号:05BMZ007),教育部人文社会科学重点研究基地2004年度重大研究项目(项目批准号:05JJD850009),国家/985工程0二期建设项目(项目批准号:教重办[2004]1号)的研究成果。行为活动主体的范围是特定的。在我国这样一个/一元多级0的立法体制框架下,自治区自治条例的立法主体具有特定性。它由两个层次构成:一是自治区自治条例的制定主体,另一个是自治区自治条例的审批主体。自治区自治条例的制定主体专属于自治区的人民代表大会,自治区自治条例的审批主体属于全国人民代表大会常务委员会。二是立法机制发生的程序具有正当性。立法机制发生的程序设计的正当性是指我国立法程序的设计符合社会主义的立法目的,体现社会主体民主的基本要求[2]。自治区自治条例立法程序设计的正当性主要体现在如下两个方面:(1)自治条例的立法程序必须符合民主原则。这一点不仅是我国民主集中制的政治组织和活动原则的必然延伸,而且是5中华人民共和国立法法6的基本要求。5立法法6第5条规定:/立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。0[3]我国自治区自治条例立法程序设计中体现民主原则的关键,就是该程序的设计必须能够便于自治区内各民族人民的广泛参与。(2)自治条例的立法程序必须贯彻区别原则。5立法法6在规定地方性法规、自治条例以及单行条例的一般性立法程序的同时,也规定了地方性法规、自治条例以及单行条例的特殊程序,如法案的撤回程序、立法听证程序等。自治区自治条例作为自治区政府实施自治权的基本依据,是自治区依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定的、调整本地方民族关系和与上级国家机关关系的综合性法规。所以,在自治区自治条例的制定中采用听证程序,乃是体现各民族人民的意志,发扬社会主义民主,提高自治区自治条例立法质量的重要措施。三是立法机制发生结果具有确定性。立法机制发生结果具有确定性指立法的结果)))自治区自治条例这一规范性的法律文件具有确定的法律位阶、法律效力。从/自治0角度看,自治区自治条例的法律效力应当是自治区内自治事务的基本法典,具有最高的法律效力,其他一切自治事务方面的法规和规章都不得与之相抵触。再从审批主体和审批内容上看,由于自治区自治条例的审批主体是全国人民代表大会常务委员会,所以有人认为,自治区自治条例在我国法律体系中的地位,属于必须由全国人民代表大会常务委员会审议通过的这一类法律范畴。自治区的自治条例,同国务院提请全国人大审议通过的法律,在我国法律体系中居于同等地位[4]。其实自治区自治立法权与省级普通地方立法权一样,都属于地方立法。尽管法律对其设置了相对严格的审批程序,但决不能因此而任意提升其地方性法规的效力等级。

(三)自治区自治条例立法机制的程序

自治区自治条例立法需要经历一个完整的发展过程,这个完整过程可分为三个具体阶段:第一阶段是自治区自治条例立法准备阶段(又称前立法阶段);第二阶段是自治区自治条例由法案到法的阶段(又称中立法阶段);第三阶段是立法的监督阶段(也称后立法阶段)。这三个阶段结合在一起构成了一个完整的立法活动程序。在5立法法6颁布之前,民族自治地方就地方民族立法及其程序做出专门规定的法规和规章不多,只有1993年5延边朝鲜族自治州人民代表大会制定自治法规的若干规定6,具体规定了自治法规提案、审议、表决、通过等程序。5立法法6的颁布对民族自治地方立法程序的完善发挥了极其重要的作用。5立法法6第68条规定:/地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序,根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法,参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定,由本级人民代表大会规定。地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。0[5]这一规定虽然是目前自治区自治条例立法程序重要的法律依据,但它并没有涵盖自治区自治条例立法的全部程序。为了进一步规范地方立法,各自治区根据5立法法6的精神相继制定颁布了本区的立法条例,如2001年1月广西壮族自治区第九届人民代表大会第四次会议通过了5广西壮族自治区立法条例6、2001年2月宁夏回族自治区第八届人民代表大会第四次会议通过了5宁夏回族自治区人民代表大会及其常务委员会立法程序规定6、2001年2月内蒙古自治区第九届人民代表大会第四次会议通过了5内蒙古自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例6、2001年5月自治区第七届人民代表大会第四次会议通过5自治区立法条例6、2003年1月5新疆维吾尔自治区人大及其常委会立法条例6。上述自治区的立法条例是对5立法法6中关于自治区自治条例立法规定的具体化和地方化,规定了自治区人民代表大会的立法权限和立法程序,成为自治区自治条例立法最主要、最直接的法律依据。

自治区自治条例的立法准备机制是指为正式制定自治区自治条例提供或者创造条件、奠定基础的一系列活动的总称。立法准备阶段作为自治区自治条例立法活动的第一阶段,与正式法案的形成阶段相比,它的工作属于为正式立法创造条件的过程,它的目的就是为下一个阶段的立法运作做好准备。在自治区自治条例的制定过程中,立法准备甚至起了决定性的作用。实事求是地说,自治区自治条例的命运在立法的准备阶段往往就被决定了。我国对立法问题的研究,整体上存在着对立法准备阶段研究不足和对于立法准备阶段的重大价值认识不够清晰的问题。这种状况也极大地制约了自治区自治条例的立法进程和立法质量。

(一)自治区自治条例立法准备机制的功能

立法准备的功能主要体现在如下三个方面:(1)有利于提高自治区自治条例的立法质量。自治区自治条例立法质量的高低,直接关系到自治权在自治区的贯彻落实。近年来,我国5个自治区都以比较积极的态度来拟定自治区自治条例草案,但最终都无法改变或者逃脱胎死腹中的命运。这其中固然有很多复杂的原因,但不容否认的是自治条例本身的确存在质量问题。自治区自治条例立法的理由和重点就是要着力解决本自治区带有地方性和民族性的特殊问题,而解决这个问题的关键就是要认真做好整个自治条例立法的准备工作,特别是要做好立法调研工作,然后在深刻分析这些特点对立法的影响及其在立法中所处地位的基础上,将之转化为相关的法律条文。(2)有助于保障自治区自治条例取得实效。影响自治区自治条例实效的因素很多,但根本因素是自治区自治条例本身存在缺陷。自治区自治条例取得实效的自身因素由两个方面的内容所决定:一是自治区自治条例与实际状况的符合程度;二是自治区自治条例可操作性程度。自治区自治条例不是供人们欣赏的摆设,它最终要在实践中得到贯彻实施,因而自治区自治条例的可操作性是其取得实效的决定性条件,而立法准备阶段的严谨调查和技术运用则是自治区自治条例取得实效的必要保障。(3)有助于促进自治区自治条例价值的实现。法的价值主要是放在作为主体的人与作为客体的法之间的需要和满足关系的坐标中来考察的,自治区自治条例的价值则应当放在5中华人民共和国宪法6和5中华人民共和国民族区域自治法6的大框架下加以考察。根据5宪法6和5民族区域自治法6的总原则和基本精神,自由、秩序、正义三大价值在自治区自治条例中具有其特定的含义和表现。自治区自治条例的秩序价值,应当是自治区自治条例及促进区内各民族之间以及各项社会事务之间有条不紊的状态,又要实现国家与自治区之间纵向社会关系和权力事务之间的稳定协调状态。自治区自治条例的正义价值,主要应当是促进自治区内各民族之间的平等团结和各民族的共同繁荣。从本质上看,法律所追求的这些价值的背后是深刻的利益关系。所以,整个自治区自治条例的制定,也就是区内各民族之间、各阶层之间、各机关之间,以及自治区和中央政府之间的利益配置过程。只有做好了充分的立法准备,才能进行科学的立法预测、编制合理的立法规划、做出正确的立法决策,才能合理地安排各主体之间的利益,有效地实现自治区自治条例的价值。

(二)自治区自治条例立法准备机制的内容

做好自治区自治条例立法预测、立法规划、立法论证、立法听证和立法起草工作,是自治区自治条例立法准备的最重要内容和环节。(1)自治区自治条例立法预测是指运用一定的科学方法和手段,预见自治条例的发展趋势和未来状况。立法预测的目的就是使自治条例立法规划和制定都建立在科学的基础之上,达到应有的社会效果。自治区自治条例立法预测对于自治条例的制定和完善具有积极的导向作用。(2)自治区自治条例立法规划是指自治区自治条例制定主体根据党和国家的民族政策、民族法制以及本自治区的客观情况的基本要求,在一定的时间和范围内,通过一定的程序和一定的技术,编制准备实施自治条例立法的设想和部署。自治区自治条例立法规划的主要内容涉及到如下几个方面:明确自治条例立法的整个进程安排;规定自治条例立法中相关参与主体的数量、权限和职责;明确国家法律和行政法规中有哪些法律条文有必要予以变通,哪些法律条文有必要予以补充,以及如何变通和如何补充。立法规划是自治区自治条例立法具有指导性和指令性的方案,是整个立法工作制度化、科学化和规范化的必要保证,也是防止在自治区自治条例立法过程中出现人治现象的重要措施。(3)自治区自治条例立法论证是指一定的主体对立法运行过程中出现的有关问题提供理论和证明,从而为立法机关的立法提供参考与决策的依据。自治区自治条例的立法论证主要涉及到如下具体内容:自治区自治条例立法的必要性;自治区自治条例立法的可能性;自治区自治条例立法内容的合理性、合法性及其选择;自治区自治条例立法形式的合理性、合法性及其选择;自治区自治条例立法的可行性与操作性等。(4)自治区自治条例立法听证是指立法主体在立法过程中,听取政府官员、专家学者、当事人、利害关系人以及其他人员的意见,从而为立法主体制定规范性文件提供依据和参考的一种制度。这种制度发生在立法主体立法活动的全过程之中,目的是为了通过民主的方式,为立法主体的立法提供依据和参考。采用听证的形式广泛听取意见,乃是保证自治条例立法质量,提高立法的民主性,加速其出台的重要手段。(5)自治区自治条例立法起草是指特定的国家机关、组织和个人拟定自治区自治条例草案的过程。自治区自治条例立法起草起着承上启下的作用,它既是自治区自治条例立法准备的最后一个环节,又是自治区自治条例的立法形成启动的前提。在一定程度上,起草的质量决定着该部法案的命运。自治区自治条例立法起草主要涉及起草主体和起草程序两方面。自治区自治条例法案的起草主体是由多层次人员组成的工作小组,具体包括自治区人民代表大会常委会组成人员、自治区人民代表大会常务委员会主任会议委托的其他部门、团体、专家等。起草程序必须贯彻调查研究的原则,必须采取座谈会、论证、听证等多种方式,广泛听取各方面的意见。要注意克服法案起草中的部门主义倾向,吸收法律专家参与立法以保证立法的质量和社会主义法制的统一性,尤其要注意突出民族自治地方特点,立法条款注意克服原则性规定过强和操作性不够的弊病。

自治区自治条例立法形成机制是指在自治区自治条例立法过程中必须遵循的法定步骤和特定程式。立法形成机制是立法民主化、科学化和制度化的组织保证。自治区自治条例立法属于地方性立法,所以立法形成机制具有地方性立法程序的一般特征。鉴于自治区自治条例立法属于特殊区域的特殊立法,因而立法形成机制又呈现出不同于一般地方立法的特点。这项制度的基本内容包括自治区自治条例立法案的提出机制、审议机制、表决通过及公布机制。

(一)完善自治区自治条例立法案的提出机制

根据5个自治区立法条例的规定,自治区人民代表大会主席团、常务委员会、人民政府、高级人民法院、人民检察院、人民代表大会专门委员会,可以向自治区人民代表大会提出地方性法规案,由主席团决定列入会议议程。据此,自治区自治条例立法议案,应该由自治区人大常委会向自治区人民代表大会提出,由主席团决定是否列入会议议程。在自治区人民代表大会闭会期间,向自治区人民代表大会提出的自治条例议案,可以先向常务委员会提出,经常务委员会依照法定程序审议后,再决定提请自治区人民代表大会审议,由常务委员会或者提案人向大会全体会议作说明。自治区自治条例立法案,事关我国民族政策和民族法律在民族地区的贯彻实施和民族区域自治权的行使,它体现了自治区内各族人民的利益和意志。所以,自治区自治条例立法案的提出主体理应具有广泛性。特别是随着市场经济的发展和西部大开发战略的实施,民族自治地方不仅利益主体更加多元化,而且利益内容更加复杂化,自治条例立法应当为各个不同利益集团提供合适的意志表达渠道和表达程序,为立法奠定更为广泛的社会基础。但目前我国民族自治地方立法案的提出主体,通常只有权力机关和行政机关有提案权,这与我们国家的社会性质显然不符。/从我国的国家性质以及发挥社会主义民主制度的优越性的角度来讲,我国也应规定一定人数的公民可以向国家立法机关提出法律草案。0[6]今后,在自治区自治条例立法中,应当逐步扩大自治区自治条例的立法提案权主体范围,发挥地方立法先行的优势,以促进民族自治地方立法的民主性和科学性。

(二)完善自治区自治条例立法案的审议机制

立法议案一旦列入自治区人民代表大会会议议程,大会在听取提案人的说明后,就进入了由各代表团进行审议的阶段。具体做法是:由自治区人民代表大会法制委员会根据各代表团的审议意见,对自治区自治条例立法议案进行统一审议,向主席团提出审议结果的报告和法规草案修改稿,经主席团审议通过后,印发给会议全体成员。对重要的不同意见,在审议结果报告中予以说明。在审议时,主席团常务主席可以召开各代表团团长会议,就自治区自治条例立法议案中重大问题听取各代表团的审议意见,也可以就自治区自治条例立法议案中的重大的专门性问题,召集代表团推选的有关代表进行讨论,并将讨论的情况和意见向主席团报告。自治区自治条例立法议案在审议中有重大问题需要进一步研究的,经主席团提出,由大会全体会议决定,授权常务委员会根据代表的意见进一步审议并做出决定,并将决定情况根据代表的意见进一步审议,提出修改方案,提请自治区人民代表大会下次会议审议决定。目前,在我国地方立法审议中仍存在较多问题,如有的地方仍实行一次会议审议通过的制度,这样立法的步子虽然较快,但难于保证质量。立法听证制度和法规审议中辩论机制还没有建立,地方立法统一审议制度还没有完全实施等。上述现象在我国5个自治区普遍存在,健全地方立法审议机制是完善自治区自治条例立法的重要保证之一。具体来说就是要做到如下几点:(1)要在自治区自治条例立法中贯彻/二审0或者/三审0制。自治区自治条例立法是一件十分严肃的事情,它的草案起码应当两次审议通过,对于草案中矛盾突出、争议较大、两次审议仍然不能通过的,应当提请三审表决通过。实在不能通过的,则应当撤回议案或者予以搁置,不再提请审议。(2)进一步规范自治区自治条例立法案的审议内容规则。对自治条例立法案的审议,初审应当侧重于讨论法规案形式的合法性问题;二审讨论法规案的规定是否与5宪法6、5民族区域自治法6及其他法律法规的原则相违背,以及法规案的内容是否充分反映了民族特征和民族发展的实际需要。(3)建立审议中的立法听证制度。目前我国地方权力机关及其有关委员会论证和审查法规草案,主要采取召开立法座谈会和书面征求有关单位意见和组织意见的方式,与立法听证制度相比,这种审查方式较随意和缺乏广泛的参与度,广大公众也难于主动参与立法活动。在这些形式之外,建立立法审议中的听证制度十分必要。这种制度贯穿于立法的整个过程之中,它虽然会耗费较高的成本,但是为了保证立法质量,建立这种制度还是值得的。(4)建立法规审议中的辩论制度。在法规案的审议中,目前辩论制度还没有很好的推行,特别是对同一问题出现多种不同意见时,审议者之间如没有较多交锋,就很难得出鲜明、正确的结论或者形成代表多数人的观点,或者会出现自治条例审议中的/逆向选择0,使错误意见得以采纳,而正确意见却被忽略。(5)实行统一审议。5立法法6在规定全国人大及其常委会立法实行统一审议之外,还将全国人大及其常委会的经验扩展到地方。但目前在我国自治区立法文件中并没有规定有关统一审议的问题。特别是在自治条例立法审议中,是否适用统一审议仍然存在着不同的看法。笔者认为,自治条例立法应当实行统一审议制度,这样做不仅有利于我国社会主义法制的统一和正确贯彻立法指导思想,而且有利于防止民族自治立法中的部门利益偏向,更好地遵循立法程序和完善立法技术。

社会治理条例篇（6）

一、要将一些明显具有社会危害性的行为和活动补充进《条例》，并增加有关对精神损失赔偿的规定。

现行《条例》是1986年9月5日六届人大常委会第17次会议通过，从1987年1月1日起施行的，后又于1994年5月12日根据八届人大常委会第七次会议的有关决定做了部分修正。在当时的社会形态下，基本能够适应对易于出现的各种违法行为惩处的需要。而十多年之后，社会的各个方面都发生了丰富而深刻的变化，治安管理的客体也随之出现了很多新内容，如娱乐场所、网吧、游戏室等，并出现了许多新的违法行为方式，对这些新出现的管理客体和违法行为，虽然国家也制定了一些相应的法规、规章等，但仍不足以规范和惩戒。如参与，少量使用假币，拾到他人少量财物拒不交还，少量制造、出售假冒伪劣产品等尚不够刑事处罚的行为，根据行为与处罚法定原则，《条例》及有关法律、法规没有明文规定的，不得比照使用相类似条款认定为违法行为并裁决处罚，这样，就致使一些明显具有社会危害性的行为得不到惩处，行为人逃避了打击。

在现行《条例》中，对精神损害的赔偿只规定了应由行为人或其监护人对被侵害人采取赔礼道歉、公开声明检讨、消除影响等方法，而根据司法实践，对因侵权而造成精神损失的，必须承担相应的民事和经济责任，因此《条例》也应根据最高人民法院关于精神损害赔偿责任若干问题的有关规定，对因各种伤害侵权而造成精神损失的，做出相应的规定。

二、处罚幅度偏轻，不足以起到惩戒作用。

同《条例》制定时的1986年相比，现阶段我国的经济发展水平已有了很大提高，个体经济支付能力也随之提高，相对于提高了的刑事案件立案标准和刑罚中的罚金数额，《条例》所规定的罚款数额明显偏低，对行为人来说不会产生切肤之痛，尤其是对沿海和东部经济发达地区的违法者来说，更是不痛不痒。这方面，也应该运用经济杠杆的调节作用，加大罚款幅度。

同劳教、强制戒毒等行政性强制措施相比，治安拘留也显得幅度比较轻，劳教可以处三年，强戒可以处九个月，而治安拘留仅仅才15天，也不足以起到惩戒作用。

三、对有关办案程序方面规定得不很全面，应将《人民警察法》中所规定的传唤、留置盘问及有关法律法规中的告知、复议、申诉、听证、诉讼等方面的内容直接吸收进来。

现在，不论是治安案件还是刑事案件，对办案的程序要求越来越严格，重实体、轻程序的倾向正在逐步得到克服，而在实际运用当中，《条例》对治安处罚的程序仅规定了传唤、讯问、取证、裁决和申诉、诉讼等内容，而对留置盘问、事先事后告知、复议、听证等必要的程序没有规定进来，对传唤、行政复议、行政诉讼等方面的具体要求又分别规定在其他法律和法规中，因此，《条例》应将留置盘问、告知的内容和传唤、行政复议、行政诉讼等具体要求直接吸收进来，以进一步增强《条例》的可操作性和完整性。

四、要进一步加强同其他法律法规的统一协调性，增加和废止有关内容。

社会治理条例篇（7）

【作 者】谭万霞，广西师范大学法学院讲师，中南财经政法大学博士研究生。武汉，430073

【中图分类号】D6332 【文献标识码】A 【文章编号】1004-454X（2011）03-0040-007

Legislative suggestions on Guangxi Autonomous Region’s Regulation of Autonomy

Tan Wanxia

Abstract： The making process of Guangxi Autonomous Region’s Regulation is tortuous，though The draft revised 19 times，which still can not be introduced The inaccurate positioning and legislative defects are the mainly reasons Under the mature environment， Guangxi should clarify the understanding of the Autonomous Region’s Regulation of autonomy， moderately control the legislative power， and lay down a high-quality regulation of autonomy Thus it can provide a legal basis for the performing of autonomy and the constructing of the rule of law

Key words：Guangxi Zhuang Autonomous Region； Autonomous Region’s Regulation of Autonomy；Legislation

自治区自治条例是由自治区的人民代表大会依照《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国民族区域自治法》的规定制定的，关于在自治区内实行民族区域自治基本制度的规范性法律文件。它集中地体现了民族自治地方的自治权，是民族自治地方贯彻落实民族区域自治法，行使自治权的基本规范，是民族自治地方全面调整自治事务的总章程。［1］但是，到目前为止，具有民族自治地方“小宪法”之称的五大自治区自治条例至今无一出台，不能不说是民族区域自治地方立法体系的重大缺失。本文针对于广西壮族自治区自治条例的立法现状、缺失的原因进行思考，探索如何在新的历史条件下突破立法困境早日出台，为广西经济和社会的快速发展及全面进步提供良好的法治环境。

一、广西自治区自治条例曲折立法的回顾

广西是最早启动自治区自治条例立法的少数民族自治区，于自治区成立的前一年，即1957年开始着手起草自治条例，到现在已经形成第19稿，其中的第13稿和第18稿曾经上报中央，然直到现在仍然无法出台，其过程可谓曲折。我们从该过程中产生的几个标志性立法成果可见一斑。

标志性立法成果一：1958年《广西壮族自治区自治条例（草案）》。1957年，在获第一届全国人大会议批准成立广西壮族自治区之后，广西即开始草拟《广西壮族自治区自治条例（草案）》，全国人大民族委员会为此专门派出工作组予以指导，并组织相关负责人参与讨论，经过7次修改最终形成条例草案。次年，广西壮族自治区第一届人大第一次会议顺利通过该条例草案。《广西壮族自治区自治条例（草案）》由序言、总则、广西壮族自治区的自治机关、广西壮族自治区的财政、广西壮族自治区的经济建设、广西壮族自治区的文化、教育和卫生建设、附则六章共69条构成。正当准备将该草案提交讨论从而进入审议批准程序之时，阶级斗争的扩大化严重干扰了党民族区域自治政策的实施，《自治条例（草案）》的审批程序遭受中断。“这个条例草案虽然没有正式颁布，但是那是一份相当完备的自治条例草案。它对我们后来起草自治法，特别对延边、内蒙古起草自治条例起到了重要的参考作用。”［2］全国人大民族委员会顾问史筠对此进行了高度的评价，可见该草案对后来民族自治地方立法所具有的意义。

标志性立法成果二：1987年《广西壮族自治区自治条例（草案）》第13稿。根据十一届三中全会的精神，1980年开始重新起草广西壮族自治区自治条例，并于次年草拟形成第一稿。鉴于全国人大常委会修改《宪法》并起草《民族区域自治法》，广西自治区人大常委会暂时停止了自治条例的起草工作。1982年《宪法》与1984年《民族区域自治法》的颁布推动了广西自治区自治条例的制定，经过三年的起草工作，反复修改，几易其稿，最终于1987年形成了《广西壮族自治区自治条例（草案）》第13稿。并将此草案上报到中央审批，报全国人大民委征求国务院有关部门意见。该草案根据广西各民族的政治、经济和文化的特点及发展的需要，针对于自治机关的组成、自治机关的自治权、对外贸易的自以及在广西的中央企事业单位给广西让利，照顾地方利益等作了具体的规定。但是，全国人大民族委员会认为该草案存在两方面问题：“一是《宪法》规定自治条例要‘依照当地民族的政治、经济和文化的特点’制定，而‘草案’的规定比较一般化，尚未深刻反映广西的特点；二是国务院有关部委的意见同广西的要求有较大距离，反映出对民族区域自治法所规定的精神，认识不大一致。”［3］因此，第13稿没有通过。

标志性立法成果三：1990年《广西壮族自治区自治条例（草案）》第18稿。1988年，在全国人大民族委员会工作者帮助下，广西成立“修改自治区自治条例（草案）领导小组”，着手对第18稿进行修改。为此，广西专门派出人员赴京向国家民委汇报修改情况并交换意见，对修改稿逐条逐句逐字进行讨论与修改。针对于自治机关的组成、机构编制及企事业招收少数民族人员问题，自治区财政体制问题，对外贸易问题等作了较大的修改。经过多次修改，最终形成了《广西壮族自治区自治条例（草案）》第18稿。广西将该18稿呈报中央，当时国务院法制局对广西壮族自治区自治条例向国务院各部委征求意见，大多数部委对第18稿草案提出了不同看法；同时，鉴于当时处于国家经济体制转轨时期，如何将邓小平同志的南巡讲话精神以及建立社会主义市场经济体制的要求在自治条例中予以体现，成为起草小组亟需解决的课题，故而第18稿也没有通过。

标志性立法成果四：1993年《广西壮族自治区自治条例（草案）》第19稿。1993年我国开始实行市场经济，自治区的人大、党委、政府非常重视广西壮族自治区的制定问题，从二十几个厅局里面抽了二十多名专家，经过深入调查研究和多次反复讨论，根据市场经济体制的要求对自治条例草案作了进一步修改，形成第19稿。第19稿未报送中央，一直延续到现在。［4］

综上，《广西自治区自治条例（草案）》的制定、修改过程几经波折，虽然“没有进入审议程序，但它是历时几十载，凝结了几代人的心血和智慧，为我们进一步研究这一问题奠定了良好基础，今天我们是站在这块基石上再攀登的。认真总结、分析我们起草自治区自治条例的指导思想、立法环境、立法原则和立法技术等方面的经验与不足，对自治区自治条例的制定有着重要价值。”［5］

二、广西自治区自治条例遭遇立法困境的原因分析

前述对于广西自治区自治条例的制定可知，该条例仍处在艰难的立法困境之中。造成此种状况的原因是多方面的，具体说来：

（一）对自治区自治条例的定位不准确

广西在制定自治区自治条例过程中，起草工作领导小组进行了深入地调查研究，通过大量地走访群众、开展讨论等工作，广泛地征求各地区、各部门、各界人士的意见，使自治区自治条例能够充分地体现了广大人民群众的意愿和利益要求。同时，广西自治区人大常委会要求在制定自治区自治条例的过程中必须做到三点：一是不与宪法相悖，不能违反宪法的原则规定，不能突破国家民族立法的原则规定；二是要与其他法律中的基本原则相衔接；三是要具有鲜明的民族特色，重在特殊性、灵活性上下功夫，促进民族自治地方立法工作的健康发展。这一要求既保证了自治条例的合法性和合理性，同时也突出了民族自治地方的民族特色和地方特色。

然不可否认的是，广西对于自治区自治条例的定位不准确，草案中存在诸多问题。以第19稿为例：

该草案中存在众多突破自治条例的立法权限、规定上级机关的义务的条款，无疑是其难获通过的重要原因所在。例如，第59条规定：“自治区的财政预算支出按国家规定设立百分之五的机动资金和百分之五的预备费，机动资金按照上年决算的正常支出数额、预备费按照当年支出预算数额计算，由中央财政按年度专项核拨。”第60条规定：“由于国家财政体制的变更、国家政策统一调整以及发生重大自然灾害等原因，导致自治区财政发生减收或增支时，由上级国家机关专项补助。”第66条规定：“自治区境内的中央直属企业上缴中央财政及其主管部门的收入，由上级财政部门全额返还自治区，不列入收入基数，由自治区自治机关合理安排使用。”［6］这些内容的规定明显违背了我国法律的位阶体系，存在下位法规范上位法的重大缺陷，同时也严重影响了中央与地方的关系。

此外，《广西壮族自治区自治条例（草案）》第19稿对内容的规范定位不准确。我国宪法和民族区域自治法规定：依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。但自治区所制定的自治条例中明显表现出对本区的政治、经济、文化各方面特点未彻底厘清的不足，导致对自治权的理解不深入，最终出现自治条例中规定比较一般化、尚未深刻反映广西特点的现象。再者，所规范的部分内容滞后，如第34条第3款规定：“在自治区境内开发资源的企业所生产的初级产品，优先在当地加工。”该稿是二十世纪九十年代初期所制定的，当时我国已实行市场经济体制，在市场经济条件下，初级产品在哪里加工应当是由市场规律所决定的，这样的规定反映出立法滞后于社会的发展。

（二）制定自治区自治条例的立法环境不成熟

立法环境对于一项法律法规而言极为重要。环境成熟，立法就比较顺利；反之则容易受阻。广西在制定自治区自治条例过程中，其所依托的社会背景和政治经济环境都尚未成熟，这是该条例难于出台的客观原因。

1政治斗争的干扰。1957年开始启动的《广西壮族自治区自治条例（草案）》的立法工作取得了显著的成果，对此草案，广西在第一届人民代表大会第一次会议审议时作出决议：“将《广西壮族自治区自治条例（草案）》提交全自治区各族人民进行广泛的讨论，并责成广西壮族自治区人民委员会收集各方面意见，加以研究修改，再提交自治区人民代表大会另一次会议讨论通过，报请国务院提请全国人民代表大会常务委员会批准后实行。”［7］但由于“左”的思想的干扰，“反右”斗争的展开，此次自治条例的启动工作被迫停止。

2经济体制的转型。《民族区域自治法》颁布之后，我国正处于由原来的计划经济体制向市场经济体制的转型时期。譬如，1993年正是我国围绕社会主义市场经济体制的建立，在财政、投资、外贸、金融、税收等方面陆续出台了一系列重大改革措施的时期，对于广西来说，如何按照市场经济体制的要求结合自治区政治、经济、文化的具体情况进行自治区自治条例的制定是一个无法回避的问题。这是自治区自治条例工作在草案19稿出来后一直延续至今的原因之一。

3上位法的变动。经济体制的转型也促使作为自治区自治条例上位法的《民族区域自治法》进行修改。1994年全国人大提出修改《民族区域自治法》的立法规划，广西因而暂时停止对自治条例的修改工作，等待修改的《民族区域自治法》出台后进一步指导自治条例的立法。另外，国务院关于《〈民族区域自治法〉实施办法》迟迟没有出台，一直到2005年5月才等来了《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》。可见，上位法的变动与缺失是自治条例被搁置的客观原因之一。

（三）中央与地方经济权益再分配的不协调

除了前述两个方面造成自治区自治条例遭遇立法困境外，对于中央与地方经济权益再分配的不协调，即国家整体经济利益与广西地方经济利益之间矛盾的无法解决，也是导致广西自治区自治条例至今不能突破的重要原因之一。

针对于中央与地方之间的权力划分，各国采用的模式不同。如美国，地方权力的分配直接由美国联邦宪法进行规定，各州的权力采用概括保留的方式进行规定，凡是宪法中没有禁止的则都可以拥有，明确各州的权力范围。采用立法的形式规范二者的关系。在我国，则是中央行政机关主导对地方所享有的权力根据社会现实需要予以分配，宪法及相关法律对中央与地方权力的分配只作原则上的规定，范围不甚明确。二者关系以中央行政权为主。究其实质，与中国长期以来的集权传统息息相关。目前我国仍采用此种模式。权力的高度集中必然带来地方自或自治权的缺失，地方只能接受中央的严密控制；即使稍有分权，中央往往也是“同等对待”，而不考虑各地的特殊情况。因此，自治区根据当地政治、经济、文化的特点制定出来自治条例上报中央，要求一定的放权时，遭到国务院各部委的拒绝也就不足为奇了。在1991年，广西上报《广西壮族自治区自治条例（草案）》第18稿时，由全国人大送国务院各部委征求意见，除几部委同意或基本同意外，其余各部委分别提出了10条左右的否定性意见，有的认为“根据某某暂行条例办”，个别的借“与我部门有关政策相冲突”而全盘否定，甚至将草案斥之为“广西要价太高”。［8］正是这些部门的否定，导致第18稿没有获得通过。

由此可见，一方面，自治区结合当地经济、社会实际情况，行使自治权要求中央给予特殊的优惠和照顾政策；另一方面，国务院职能部门对涉及部门经济利益及自治区要求实施的一些特殊政策十分敏感，处于利益考虑而不愿放权、让利，最终导致自治区自治条例迟迟无法出台。故而有学者感叹说，自治区自治条例出台难，主要涉及两大问题：一是中央有关部门和自治地方的权力划分问题；二是民族自治地方与中央有关部门的利益关系，因此协调起来很困难。［9］

三、突破广西自治区自治条例立法困境的建议

如今，21世纪的第一个十年过去了，广西在各方面取得了举世瞩目的成就，政治稳定、经济持续增长、文化繁荣、法制完善，特别需要指出的是，民族区域自治法的修改、中国―东盟自由贸易区的战略部署，这些都为广西自治区自治条例的出台提供了成熟的立法环境。

其一，民族区域自治法的修改为出台广西自治区自治条例提供了新的立法环境。

1984年5月，《中华人民共和国民族区域自治法》通过，标志着我国的民族法制建设又上新的台阶。随着社会主义市场经济体制在我国的确立，国家提出西部大开发的战略举措，为少数民族地区的发展注入了新的活力；再者中国加入WTO，为我国的经济发展提供了更为广阔的舞台。顺应时势发展，全国人大常委会总结民族区域自治法实施近20年来的经验，于2001年通过了修改《中华人民共和国民族区域自治法》的决定，在与1999年修正后的宪法保持一致的前提下，由原来的67条增加为74条，调整其中的30多处，满足了少数民族地区加快经济和社会发展的迫切需要，给予民族地区必要的特殊政策，继续加大、加强对民族自治地方各方面的投入，有利于推动民族自治地方社会各项事业的发展。

修改后的民族区域自治法对原有计划经济体制下的有关规定作了重大修改，强调发展社会主义市场经济；更加重视资源、环境的保护，确立资源补偿制度；增大了对民族地区的扶持力度，实行规范的财政转移支付制度；大力发展民族教育事业。同时，修改后的民族区域自治法将原第六章上级国家机关的领导和帮助，改为上级国家机关的职责，强调了对民族地区的帮助是上级国家机关的法律责任，理顺了民族自治地方与上级国家机关之间的权利义务关系。［10］

为了保障民族区域自治法获得更为具体的落实，2005年5月19日国务院颁布了《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》（以下简称《规定》），于2005年5月31日起施行。该《规定》是国务院根据民族区域自治法，在科学发展观的指导下为促进民族自治地方经济社会的全面发展而制定的，一方面有利于民族区域自治法的实施，另一方面为民族自治地方制定地方性法规、相关部门制定规章提供了法律依据，进一步完善了我国的民族区域自治制度。

总而言之，《民族区域自治法》的修改和《规定》的颁布，为自治区自治条例的出台奠定了良好的立法基础。

其二，中国―东盟自由贸易区的战略部署为广西出台自治区自治条例提供了成熟的社会环境。

中国―东盟自由贸易区已于2010年1月1日全面启动，至此，一个拥有19亿人口、接近6万亿美元国内生产总值、约45万亿美元贸易总量、由发展中国家组成的世界上最大的自由贸易区建成了。中国―东盟携手迈进零关税时代，“中国―东盟自贸区――东亚经济一体化――东亚共同体”的发展脉络逐渐清晰，东亚区域经济一体化发展步入一个新阶段。［11］对于广西来说，地理上的优势为广西的开放与发展提供了一个千载难逢的机遇。2010年1月7、8日，在广西南宁举办了中国―东盟自由贸易区建成仪式暨论坛，为此论坛设立了三个议题：新起点――贸易提振产业活力；新机遇――投资合作共创经济繁荣；新使命――打造区域经济合作新亮点。中国―东盟自由贸易区的建成将为广西社会、经济的发展注入一股强心剂，而自由贸易区的发展、完善是一项长期而重大的系统工程，如果其中缺乏良好的法律秩序，将会严重影响自由贸易区的正常运转，众多的宏伟计划也会因此而受到搁置无法实现。这一新的社会形势为广西完善民族法制建设提供了良好的社会条件，理应乘此东风，加快制定、出台广西自治区自治条例，进而保障中国―东盟自由贸易区的顺利发展。

因此，新的历史条件之下，广西出台自治区自治条例的立法环境已日渐成熟，我们应加快制定、出台符合自治区具体情况、具有民族、区域特色的自治条例。笔者认为，应该从以下两个方面着手：

（一）正确处理中央与广西区政府经济权益再分配的问题

如何解决中央政府与广西地方经济权益的再分配问题，进而促成自治区自治条例早日出台？

首先，观念上，无论是中央政府还是民族自治地方都要改变错误的思想认识，重新审视自治区的自治权。据宋才发先生所言，自治区自治条例的性质，从静态意义上看，它是指以自治权为主要内容的法律形式；从动态意义上看，它是指法律的调整作用，即调整民族自治地方的利益与国家和其他行政区划之间的关系。［12］可见，自治区自治条例是自治区行使自治权的主要方式，是自治区用以调整自治地方与中央政府利益的重要手段。为了促进广西自治区自治条例的立法早日实现，中央与地方两方面都应该纠正错误的认识，重新审视自治区的自治权。中央政府方面，应该遵守《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第五条规定的内容，即“上级人民政府及其职能部门在制订经济和社会发展中长期规划时，应当听取民族自治地方和民族工作部门的意见，根据民族自治地方的特点和需要，支持和帮助民族自治地方加强基础设施建设、人力资源开发，扩大对外开放，调整、优化经济结构，合理利用自然资源，加强生态建设和环境保护，加速发展经济、教育、科技、文化、卫生、体育等各项事业，实现全面、协调、可持续发展。”中央国家机关及其职能部门从大局出发，顺应我国宪法和民族区域自治法赋予自治区相对较多权力的立法意图，从切实保护少数民族的根本利益和有效实施民族区域自治制度的角度出发，不再局限于本部门利益，该放权时放权，该让利时让利。广西自治区方面，增强自治意识的同时应注意“要价”的适度。制定自治区自治条例要从本地区实际情况出发，旨在反映本地区、本民族的发展需求，体现自治区政治、经济、文化和社会的特点，将党和国家的各种优惠政策同民族自治法规有效地衔接起来。尤其要注意自治条例规范内容的适度原则，从《广西壮族自治区自治条例（草案）》的各个版本来看，条例倾向于为广西地方政府争取权力，却极少涉及广西地方政府承担相应责任的条款。因此，国务院有的部委对该草案持否定意见也不难理解了。

其次，加强中央与广西地方之间的利益沟通。作为一个大国，中央与地方的权益分配十分重要而复杂的，我们应该努力予以调整和确认，使之达到相互间的均衡。中央与广西地方作为两个不同的利益主体，不可避免会因利益的追求而产生矛盾，因此应当加强沟通交流，共同来确定相互间利益的分配。虽然，也有学者提出：“要求某一个中央职能部门给全国人口少数的民族自治地方作出放权让利的承诺，其难度是不言而喻的。”［13］但是，在中央政府观念转变之下，只要注意增强其对广西的更多了解以及关注该地的民族利益保护，对于涉及相互利益的事项上互相沟通，比如举行相应的听证会、召集广西地方学者讨论等，我们相信一定能够有效地减少相互间的利益冲突，实现二者的利益均衡。

（二）总结经验，提高自治条例自身立法水平，完善《广西自治区自治条例（草案）》

针对广西自治区自治条例在立法上所处的情境，我们应立足经验，努力提高自治条例自身立法水平，进一步完善《广西自治区自治条例（草案）》。

首先，广泛开展立法调研工作，为自治条例的制定准备现实条件。广西自治区自治条例草案的第19稿已是五大自治区自治条例草案中最为优秀的代表，为未来自治区自治条例的出台奠定了基本的框架。因此，我们应立足经验，继续开展立法调研工作，尤其是广西作为西部大开发、中国―东盟自由贸易区的重要组成部分，更需要我们在新的历史条件下深入地方和群众当中进行调查研究，对自治区政治、经济、文化、宗教等方面的情况进行专项研究；同时，对于自治区在社会发展中长期未能得到有效解决的重大问题开展重点调查，对自治区民族群众权益的保障状况以及他们的意愿表达予以特别关注，切实地反映人们的利益。

其次，完善广西自治区自治条例草案的基本原则，保证立法方向的正确性。

（1）坚持党的领导的原则。这是保证自治条例坚持社会主义方向的前提。自治条例的修改过程应始终处于广西自治区党委的领导下，认真听取党委意见，科学、准确地反映党的民族政策。

（2）坚持和维护国家法制统一的原则。广西自治区自治条例必须根据宪法、国家基本法的规定来进行修改和完善，尤其要注意与上位法在立法原则、立法精神等根本问题上保持一致。

（3）坚持从实际出发，突出民族自治地方特色的原则。广西自治区自治条例的完善必须从广西的民族特点和地区特点出发，总结自治区加快经济社会发展，充分行使自治地方自治权的做法和经验，将自治区的政治、经济、文化特点更为贴切地反映到自治条例当中，保证自治条例具有浓厚的民族地方色彩，突出自治区的地方特色。

（4）增强了自治条例主动适应性，促进自治地方经济、社会事业发展的原则。自治区自治条例的完善是实现广西民族法治的关键步骤，这就要求自治条例积极主动地适应国内外各方面发展的需要，通过法治来促进自治区经济、社会事业的顺利发展。

最后，完善自治条例规范的内容，争取自治区自治条例的早日出台。广西自治区自治条例规范内容定位的不准确是其难以获得通过的一个重要原因，因此，我们应从其内容的规范入手，着重规定以下五个方面：

第一，在不违背宪法和民族区域自治法的前提下，对民族区域自治法中的一些条款做实用性的规定，便于自治机关实施民族区域自治法。但不能对民族区域自治法的有关规定进行扩容性再规定。第二，是民族自治地方特有的社会关系和独特的社会问题需要进行规范，而现有的法律和行政法规还处于空白，即没有这方面的立法，自治条例则可以进行规范。第三，是对法律和行政法规中，那些不符合民族自治地方政治、经济和文化特点的条款或规定进行变通规定。第四，是对自治机关的规范。一是自治条例要明确自治机关享有的权利和应尽的义务；二是规范自治机关的行为，即自治机关在实施民族区域自治法和行使自治权方面的作为与不作为的行为，及与此相应的法律责任。［14］第五，及时地将西部大开发的基本政策法律化，增加与中国―东盟自由贸易区发展相适应的内容，对自治区基础建设、自然资源开发及生态环境保护、社会保障体制、边境贸易等方面的立法。

参考文献：

［1］宋才发论自治区自治条例在法律体系中的地位［J］河北法学2009（3）

［2］史筠在广西壮族自治区领导干部贯彻全国民族团结进步表彰大会精神学习班上的讲话［R］广西壮族自治区民族事务委员会广西民族区域资质文件资料汇编，1988：82

［3］全国人民代表大会常务委员会简报［R］1989（4）

［4］韦丽利完善民族法制，加快制定自治区自治条例――自治区自治条例情况专家座谈会会议综述［J］湖北民族学院学报（哲学社会科学版），2009（2）

［5］张文山自治权理论与自治条例研究［M］ 北京：法律出版社，2005148

［6］张文山自治权理论与自治条例研究［M］北京：法律出版社，2005223-241

［7］广西壮族自治区民族事务委员会广西民族区域自治文件资料汇编，1988：254

［8］韦以明对民族自治权与上级国家机关领导帮助的关系的再认识［J］广西法学，1996（4）

［9］毛公宁关于制定自治区自治条例的难点及对策［J］民族团结，1994（9）

［10］黎莲芬自治区一级自治条例立法回顾与新的立法条件探讨［J］理论月刊，2007（3）

［11］杨丽艳教授应邀到吉首大学讲学［EB/OL］［2010-01-04］http：//wwwlawgxnueducn/ShowNewsasp?NewId=699

社会治理条例篇（8）

下面，我就如何贯彻落实好《条例》和这次会议精神、做好今年的宗教工作，讲几点意见。

一、提高认识，切实抓好《条例》和这次会议精神的贯彻落实

《条例》的制定和颁布实施，是党中央高度重视宗教工作的重要体现，是贯彻依法治国方略的重要方面，是宗教工作法制化的重要进展，也是贯彻落实党的宗教工作基本方针的重要举措。全市要从贯彻“三个代表”重要思想、加强党的执政能力建设、维护改革发展稳定大局、构建社会主义和谐社会的高度，充分认识《条例》颁布实施的重要意义，把学习贯彻《条例》作为当前和今后一个时期我市宗教工作的重要任务，切实抓紧抓好。

l、充分认识学习贯彻《条例》工作的重要性。当前，从国际上看，以*为首的西方敌对势力利用民族宗教问题对我实施西化、分化的图谋不会改变，支持境内外“”进行分裂破坏活动不会改变，利用宗教对我进行渗透不会改变。他们认为，本世纪前20年是利用宗教对我进行渗透的最好时机，通过宗教渗透，在中国推行其文化观和价值观，使中国由思想多元化演变为政治多元化，最终改变我国的政治制度，共产党领导的社会主义政权。在*的支持和操纵下，境外“”加紧整合，并积极调整斗争策略。境内“”暗中积蓄力量，积极与境外反动势力相勾结，不断发展和扩大组织，进行反动宣传，培训暴力恐怖骨干分子，活动十分猖獗。在一些地方，非法宗教活动仍然屡禁不止。《条例》作为宗教事务方面的综合性行政法规，为我们抵御境外势力利用宗教进行的渗透提供了有力武器，为我们依法管理宗教事务、做好新形势下的宗教工作提供了重要依据。贯彻落实好《条例》，关系到国家的安全，关系到我市的社会稳定和民族团结，关系到依法加强对宗教事务的管理、推进宗教工作法制化的大局。我们必须站在这样的高度，充分认识贯彻落实好《条例》的重要意义，认真做好《条例》的贯彻落实工作。

2、认真学习、深刻领会《条例》和这次会议精神。《条例》以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻了宪法有关原则和党的宗教工作的基本方针，是多年来宗教工作经验的总结和升华，内涵十分丰富。我们要认真学习、深刻领会、准确把握。我理解，要重点把握好以下几个方面：

一是要准确理解和把握《条例》中规定的要依法管理的“宗教事务”。宗教不仅是一种意识形态，一种社会现象，而且也是一种社会实体，它必然与其它社会实体和社会整体之间存在着各种关系，很多方面涉及到社会公共事务。作为政府行政管理的客体，《条例》规定的行政管理范围的宗教事务，是“涉及关系国家利益和社会公共利益的宗教事务”。作为行政管理对象的宗教事务，有别于一般的社会公共事务，它因为具有宗教自身的特征而必然与宗教的内部事务相联系，又因为具有社会公共的性质而必然与宗教的内部事务相区别。因此，判定是否属于行政管理对象的宗教事务的关键，不是以“是否属于内部事务”来划分，而在于看它是否涉及国家利益和社会公共利益；管理的力度，在于它涉及国家利益和社会公共利益的程度。这一点，我们一定要准确地理解和把握。

二是《条例》体现了“重在管理”的精神。《条例》明确了宗教事务作为社会事务的重要组成部分，必须依法进行管理。因此，依法对宗教事务进行管理，既是政府管理社会事务的重要职责，也是依法治国、依法行政的重要方面。如《条例》明确规定对宗教教职人员实行备案制度，这实质上就是审批，就是管理。贯彻执行《条例》，要注意依法保护公民的自由，保障宗教界的合法权益，但更

要注意依法加强管理，坚决制止利用宗教进行破坏社会秩序、干预国家行政、损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益的活动，坚决打击利用宗教进行的各种违法犯罪活动。要防止因保护而削弱管理、害怕管理，甚至放弃管理，对国家利益和社会公共利益造成损害。

三是要树立“保护合法”也是管理的思想。尊重和保护公民自由，是宪法赋予公民的一项基本权利，是党长期坚持的一项基本政策，是维护人民利益、尊重和保护人权的重要体现，也是制定《条例》的重要宗旨。因此，合法的宗教活动，理应受到保护，这也是贯彻执行《条例》、依法管理宗教事务的一个重要方面。在贯彻执行《条例》的过程中，我们要始终注意做到把保护合法的宗教活动同依法管理宗教事务有机地结合起来，把保护合法贯穿于依法管理宗教事务的各个方面、各个环节，正确区分合法宗教活动和非法宗教活动的界限，避免损害信教群众和宗教人士的合法权益，任意干涉正常的宗教活动。从一定意义上说，对合法宗教活动的保护，就是对非法宗教活动的抵制。因此，要理直气壮地保护合法，理直气壮地制止非法，打击犯罪。

四是行政执法行为要规范。《条例》在规范宗教事务行为的同时，对政府管理行为进行了规范。政府部门在管理宗教事务中，必须按照《条例》的规定，合法行政、合理行政、依法行政、权责统一，既不能失职不作为，也不能越权乱作为。

3、加强领导，确保会议精神的贯彻落实。当前和今后一个时期，各乡镇、各街道办事处要把《条例》和会议精神的学习贯彻作为宗教工作的一件大事，纳入重要议事日程，加强领导，精心组织，周密部署，切实抓好落实。这次会议之后，要安排专门时间，认真学习《条例》和会议精神，把思想认识统一到会议精神上来。市宗教局作为党和政府宗教工作的职能部门，要发挥组织协调作用，加强督促检查，及时总结好的经验和做法，研究解决学习贯彻中的问题，抓好《条例》和会议精神的贯彻落实。宣传部门要根据中央、区、州的要求，按照内外有别的原则，积极稳妥地做好宣传工作。对外不造势，对内进行必要的宣传教育和正确引导，为《条例》的贯彻实施营造良好的社会环境。

总之，对《条例》的学习贯彻，要抓好两点：一是要结合实际学习贯彻，不能就《条例》讲《条例》，要把学习贯彻《条例》与学习贯彻中央关于维护新疆稳定的一系列重要指示精神和区、州、市党委的重要决策结合起来，与米泉的实际结合起来，与学习贯彻现行的各项法律法规结合起来，找准结合点、把握结合点。这样，学习贯彻《条例》工作才能取得实效。二是要切实抓好落实。要通过这次会议，做到思想统一、原则统一、大局统一、口径统一。做到这四个统一，全市才能步调一致，把宗教工作提高到一个新的水平。

二、进一步做好宗教工作，为构建社会主义和谐社会服务

构建社会主义和谐社会，是提高党的执政能力的一个重要方面，也是贯彻十六届四中全会精神的一项重要内容。团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素，是构建社会主义和谐社会的重要前提。做好宗教工作，使宗教与社会和谐相处，各宗教之间和睦相处，信教群众与不信教群众之间和睦相处，是构建社会主义和谐社会的一个重要方面。国家制定实施《宗教事务条例》的重要目的之一，就是要维护宗教和睦与社会和谐，《条例》中的许多条款都渗透着这方面的内容。因此，在构建社会主义和谐社会的进程中，宗教工作肩负着义不容辞的责任。不断巩固和发展党同宗教界的爱国统一战线，把信教群众和不信教群众团结起来，共同致力于全面建设小康社会的伟大事业，是宗教工作为构建社会主义和谐社会服务的最好实践。特别是在我们米泉这样一个多民族、多宗教、信教群众众多的地区，宗教工作是维护社会政治稳定的重要的基础性工作，没有宗教界的稳定，没有宗教界的团结和谐，没有信教群众与不信教群众之间的团结和谐，就没有社会的稳定和谐。因此，我们做宗教工作，不仅仅是简单意义上的“把宗教管住”，而是要把“维护宗教和睦与社会和谐”作为宗教工作的一个重要原则，把为构建社会主义和谐社会服务作为宗教工作的根本目的，融入到宗教工作的具体实践中，落实到各项任务上，进一步做好新形势下的宗教工作，为全市的稳定和发展作出贡献。

今年，我市民族宗教工作主要抓好以下几个方面：

一是要继续抓好宗教人士培训工作。近几年，我市加大了对宗教人士的培训力度，宗教人士的政治觉悟和整体素质有了很大的提高。今后，我们要一如既往地高度重视宗教人士的培训工作，把它作为一项政治任务去认真完成。要继续突出政治培训，把学习宣传十六届四中全会精神、宪法、《宗教事务条例》、自治区50年来的发展变化作为培训的主要内容，有针对性地解决宗教人士思想认识上的问题，不断提高他们的政治觉悟和遵

纪守法的意识。

二是要建立健全爱国宗教人士管理机制。中共中央政治局委员、自治区党委书记*同志在去年召开的自治区依法管理宗教工作座谈会上，要把爱国宗教人士作为肩负特殊历史使命的非党基层干部对待，建立起规范的管理机制。目前，我们已经初步建立起了对宗教人士的培养、选拔、任用管理机制，这与《宗教事务条例》的精神也是相一致的，要把这些成功的做法和经验进一步规范，使之成为较为稳定的机制。

三是要做好宗教人士生活补贴费的发放工作。对爱国宗教人士给予一定的生活补助，体现了“思想上教育、政治上安排、生活上照顾”的原则，是我们党照顾同盟者利益的一贯政策，也是把“爱国宗教人士当作肩负特殊历史使命的非党基层干部对待”的一个重要方面。要坚持正确的政策导向，给宗教人士发放生活补贴，具有照顾性、鼓励性、引导性、统战性的特点，不是一般意义上的社会补助，也不是给“非党干部”发工资，因此发放工作必须讲政治。享受生活补贴的必须是拥护共产党领导，拥护社会主义制度，依法进行宗教活动，维护民族团结和祖国统一，经政府批准担任宗教教职的爱国宗教人士。补贴的主要对象是在政治上作了安排的宗教人士、主麻*寺的哈提甫、依玛目，以及部分表现好的农村基层爱国宗教人士。生活补贴费的发放实行动态管理，不搞终身制，不继承。对于犯有严重错误而取消宗教教职的不再发放生活费，对由于其他原因不再担任宗教教职的一般也不再发放。同时，财政、审计、监察等部门要加强对资金使用情况进行监督检查，及时纠正存在的问题，对挪用、贪污宗教人士生活补贴费的要依法、依纪严肃惩处。

四是要认真做好我市朝觐工作。近年来，我市的朝觐组织管理工作和制止零散朝觐的专项治理工作有了很大进步，但也要看到这项工作面临的情况越来越复杂，工作难度也越来越大。各乡镇、各街道办事处一定要高度重视并切实做好朝觐管理工作，认真总结经验教训，及时研究新情况、新问题，不断探索加强管理的有效措施，进一步把朝觐活动纳入到有组织、有计划、有秩序的轨道上来。各有关部门要加强协调配合，切实做好制止零散朝觐的专项治理工作，严厉打击以牟利为目的的私自组织朝觐的不法分子。

五是继续把积极引导宗教与社会主义社会相适应工作引向深入。宗教与社会主义社会相适应，既是社会主义社会对我国宗教的客观要求，也是我国宗教自身存在的客观要求。引导宗教与社会主义社会相适应，是宗教工作的出发点和落脚点。这些年来，我们通过鼓励和支持爱国宗教人士努力挖掘和发扬宗教中的积极因素、对宗教教义做出符合社会进步要求的阐释，在伊斯兰教界开展“解经”工作，开展“双五好”评选表彰活动，引导和扶持宗教人士科技致富，支持宗教界开展社会公益事业等方式，对引导宗教与社会主义社会相适应工作进行了积极有益的探索，取得了显著成绩。进入新世纪新阶段，宗教工作贯彻“三个代表”重要思想，就要把引导广大信教群众积极投身全面建设小康社会的伟大实践作为积极引导宗教与社会主义社会相适应工作的重要内容，与时俱进，开拓创新，在深层次上认真研究探索积极引导宗教与社会主义社会相适应的新思路、新方法和新途径，把积极引导宗教与社会主义社会相适应的工作引向深入。通过工作创新，把宗教人士和广大信教群众的注意力吸引到发展经济、改善生活上来，把包括信教群众在内的各族群众的意志和力量凝聚到加快米泉发展、实现全面建设小康社会的奋斗目标上来，使我市广大信教群众和不信教群众团结一致，和谐相处，共同为实现我市全面建设小康社会的宏伟目标而奋斗，共同为构建社会主义和谐社会作出贡献。

三、结合保持共产党员先进性教育活动，切实加强自身建设

加强自身建设，提高整体素质，是民宗部门做好本职工作的必然要求。各乡镇、各街道办事处民宗部门要与保持共产党员先进性教育活动结合起来，从加强党的执政能力建设、提高党的领导和执政水平的高度，采取切实有效措施，不断加强自身建设，努力增强自身的凝聚力和战斗力，适应新形势新任务的要求。

社会治理条例篇（9）

下面，我就如何贯彻落实好《条例》和这次会议精神、做好今年的宗教工作，讲几点意见。

一、提高认识，切实抓好《条例》和这次会议精神的贯彻落实

《条例》的制定和颁布实施，是党中央高度重视宗教工作的重要体现，是贯彻依法治国方略的重要方面，是宗教工作法制化的重要进展，也是贯彻落实党的宗教工作基本方针的重要举措。全市要从贯彻“三个代表”重要思想、加强党的执政能力建设、维护改革发展稳定大局、构建社会主义和谐社会的高度，充分认识《条例》颁布实施的重要意义，把学习贯彻《条例》作为当前和今后一个时期我市宗教工作的重要任务，切实抓紧抓好。

l、充分认识学习贯彻《条例》工作的重要性。当前，从国际上看，以*为首的西方敌对势力利用民族宗教问题对我实施西化、分化的图谋不会改变，支持境内外“”进行分裂破坏活动不会改变，利用宗教对我进行渗透不会改变。他们认为，本世纪前20年是利用宗教对我进行渗透的最好时机，通过宗教渗透，在中国推行其文化观和价值观，使中国由思想多元化演变为政治多元化，最终改变我国的政治制度，共产党领导的社会主义政权。在*的支持和操纵下，境外“”加紧整合，并积极调整斗争策略。境内“”暗中积蓄力量，积极与境外反动势力相勾结，不断发展和扩大组织，进行反动宣传，培训暴力恐怖骨干分子，活动十分猖獗。在一些地方，非法宗教活动仍然屡禁不止。《条例》作为宗教事务方面的综合性行政法规，为我们抵御境外势力利用宗教进行的渗透提供了有力武器，为我们依法管理宗教事务、做好新形势下的宗教工作提供了重要依据。贯彻落实好《条例》，关系到国家的安全，关系到我市的社会稳定和民族团结，关系到依法加强对宗教事务的管理、推进宗教工作法制化的大局。我们必须站在这样的高度，充分认识贯彻落实好《条例》的重要意义，认真做好《条例》的贯彻落实工作。

2、认真学习、深刻领会《条例》和这次会议精神。《条例》以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻了宪法有关原则和党的宗教工作的基本方针，是多年来宗教工作经验的总结和升华，内涵十分丰富。我们要认真学习、深刻领会、准确把握。我理解，要重点把握好以下几个方面：

一是要准确理解和把握《条例》中规定的要依法管理的“宗教事务”。宗教不仅是一种意识形态，一种社会现象，而且也是一种社会实体，它必然与其它社会实体和社会整体之间存在着各种关系，很多方面涉及到社会公共事务。作为政府行政管理的客体，《条例》规定的行政管理范围的宗教事务，是“涉及关系国家利益和社会公共利益的宗教事务”。作为行政管理对象的宗教事务，有别于一般的社会公共事务，它因为具有宗教自身的特征而必然与宗教的内部事务相联系，又因为具有社会公共的性质而必然与宗教的内部事务相区别。因此，判定是否属于行政管理对象的宗教事务的关键，不是以“是否属于内部事务”来划分，而在于看它是否涉及国家利益和社会公共利益；管理的力度，在于它涉及国家利益和社会公共利益的程度。这一点，我们一定要准确地理解和把握。

二是《条例》体现了“重在管理”的精神。《条例》明确了宗教事务作为社会事务的重要组成部分，必须依法进行管理。因此，依法对宗教事务进行管理，既是政府管理社会事务的重要职责，也是依法治国、依法行政的重要方面。如《条例》明确规定对宗教教职人员实行备案制度，这实质上就是审批，就是管理。贯彻执行《条例》，要注意依法保护公民的自由，保障宗教界的合法权益，但更

要注意依法加强管理，坚决制止利用宗教进行破坏社会秩序、干预国家行政、损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益的活动，坚决打击利用宗教进行的各种违法犯罪活动。要防止因强调保护而削弱管理、害怕管理，甚至放弃管理，对国家利益和社会公共利益造成损害。

三是要树立“保护合法”也是管理的思想。尊重和保护公民自由，是宪法赋予公民的一项基本权利，是党长期坚持的一项基本政策，是维护人民利益、尊重和保护人权的重要体现，也是制定《条例》的重要宗旨。因此，合法的宗教活动，理应受到保护，这也是贯彻执行《条例》、依法管理宗教事务的一个重要方面。在贯彻执行《条例》的过程中，我们要始终注意做到把保护合法的宗教活动同依法管理宗教事务有机地结合起来，把保护合法贯穿于依法管理宗教事务的各个方面、各个环节，正确区分合法宗教活动和非法宗教活动的界限，避免损害信教群众和宗教人士的合法权益，任意干涉正常的宗教活动。从一定意义上说，对合法宗教活动的保护，就是对非法宗教活动的抵制。因此，要理直气壮地保护合法，理直气壮地制止非法，打击犯罪。

四是行政执法行为要规范。《条例》在规范宗教事务行为的同时，对政府管理行为进行了规范。政府部门在管理宗教事务中，必须按照《条例》的规定，合法行政、合理行政、依法行政、权责统一，既不能失职不作为，也不能越权乱作为。

3、加强领导，确保会议精神的贯彻落实。当前和今后一个时期，各乡镇、各街道办事处要把《条例》和会议精神的学习贯彻作为宗教工作的一件大事，纳入重要议事日程，加强领导，精心组织，周密部署，切实抓好落实。这次会议之后，要安排专门时间，认真学习《条例》和会议精神，把思想认识统一到会议精神上来。市宗教局作为党和政府宗教工作的职能部门，要发挥组织协调作用，加强督促检查，及时总结好的经验和做法，研究解决学习贯彻中的问题，抓好《条例》和会议精神的贯彻落实。宣传部门要根据中央、区、州的要求，按照内外有别的原则，积极稳妥地做好宣传工作。对外不造势，对内进行必要的宣传教育和正确引导，为《条例》的贯彻实施营造良好的社会环境。

总之，对《条例》的学习贯彻，要抓好两点：一是要结合实际学习贯彻，不能就《条例》讲《条例》，要把学习贯彻《条例》与学习贯彻中央关于维护新疆稳定的一系列重要指示精神和区、州、市党委的重要决策结合起来，与米泉的实际结合起来，与学习贯彻现行的各项法律法规结合起来，找准结合点、把握结合点。这样，学习贯彻《条例》工作才能取得实效。二是要切实抓好落实。要通过这次会议，做到思想统一、原则统一、大局统一、口径统一。做到这四个统一，全市才能步调一致，把宗教工作提高到一个新的水平。

二、进一步做好宗教工作，为构建社会主义和谐社会服务

构建社会主义和谐社会，是提高党的执政能力的一个重要方面，也是贯彻十六届四中全会精神的一项重要内容。团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素，是构建社会主义和谐社会的重要前提。做好宗教工作，使宗教与社会和谐相处，各宗教之间和睦相处，信教群众与不信教群众之间和睦相处，是构建社会主义和谐社会的一个重要方面。国家制定实施《宗教事务条例》的重要目的之一，就是要维护宗教和睦与社会和谐，《条例》中的许多条款都渗透着这方面的内容。因此，在构建社会主义和谐社会的进程中，宗教工作肩负着义不容辞的责任。不断巩固和发展党同宗教界的爱国统一战线，把信教群众和不信教群众团结起来，共同致力于全面建设小康社会的伟大事业，是宗教工作为构建社会主义和谐社会服务的最好实践。特别是在我们米泉这样一个多民族、多宗教、信教群众众多的地区，宗教工作是维护社会政治稳定的重要的基础性工作，没有宗教界的稳定，没有宗教界的团结和谐，没有信教群众与不信教群众之间的团结和谐，就没有社会的稳定和谐。因此，我们做宗教工作，不仅仅是简单意义上的“把宗教管住”，而是要把“维护宗教和睦与社会和谐”作为宗教工作的一个重要原则，把为构建社会主义和谐社会服务作为宗教工作的根本目的，融入到宗教工作的具体实践中，落实到各项任务上，进一步做好新形势下的宗教工作，为全市的稳定和发展作出贡献。

今年，我市民族宗教工作主要抓好以下几个方面：

一是要继续抓好宗教人士培训工作。近几年，我市加大了对宗教人士的培训力度，宗教人士的政治觉悟和整体素质有了很大的提高。今后，我们要一如既往地高度重视宗教人士的培训工作，把它作为一项政治任务去认真完成。要继续突出政治培训，把学习宣传十六届四中全会精神、宪法、《宗教事务条例》、自治区50年来的发展变化作为培训的主要内容，有针对性地解决宗教人士思想认识上的问题，不断提高他们的政治觉悟和遵

纪守法的意识。

二是要建立健全爱国宗教人士管理机制。中共中央政治局委员、自治区党委书记*同志在去年召开的自治区依法管理宗教工作座谈会上提出，要把爱国宗教人士作为肩负特殊历史使命的非党基层干部对待，建立起规范的管理机制。目前，我们已经初步建立起了对宗教人士的培养、选拔、任用管理机制，这与《宗教事务条例》的精神也是相一致的，要把这些成功的做法和经验进一步规范，使之成为较为稳定的机制。

三是要做好宗教人士生活补贴费的发放工作。对爱国宗教人士给予一定的生活补助，体现了“思想上教育、政治上安排、生活上照顾”的原则，是我们党照顾同盟者利益的一贯政策，也是把“爱国宗教人士当作肩负特殊历史使命的非党基层干部对待”的一个重要方面。要坚持正确的政策导向，给宗教人士发放生活补贴，具有照顾性、鼓励性、引导性、统战性的特点，不是一般意义上的社会补助，也不是给“非党干部”发工资，因此发放工作必须讲政治。享受生活补贴的必须是拥护共产党领导，拥护社会主义制度，依法进行宗教活动，维护民族团结和祖国统一，经政府批准担任宗教教职的爱国宗教人士。补贴的主要对象是在政治上作了安排的宗教人士、主麻清真寺的哈提甫、依玛目，以及部分表现好的农村基层爱国宗教人士。生活补贴费的发放实行动态管理，不搞终身制，不继承。对于犯有严重错误而取消宗教教职的不再发放生活费，对由于其他原因不再担任宗教教职的一般也不再发放。同时，财政、审计、监察等部门要加强对资金使用情况进行监督检查，及时纠正存在的问题，对挪用、贪污宗教人士生活补贴费的要依法、依纪严肃惩处。

四是要认真做好我市朝觐工作。近年来，我市的朝觐组织管理工作和制止零散朝觐的专项治理工作有了很大进步，但也要看到这项工作面临的情况越来越复杂，工作难度也越来越大。各乡镇、各街道办事处一定要高度重视并切实做好朝觐管理工作，认真总结经验教训，及时研究新情况、新问题，不断探索加强管理的有效措施，进一步把朝觐活动纳入到有组织、有计划、有秩序的轨道上来。各有关部门要加强协调配合，切实做好制止零散朝觐的专项治理工作，严厉打击以牟利为目的的私自组织朝觐的不法分子。

五是继续把积极引导宗教与社会主义社会相适应工作引向深入。宗教与社会主义社会相适应，既是社会主义社会对我国宗教的客观要求，也是我国宗教自身存在的客观要求。引导宗教与社会主义社会相适应，是宗教工作的出发点和落脚点。这些年来，我们通过鼓励和支持爱国宗教人士努力挖掘和发扬宗教中的积极因素、对宗教教义做出符合社会进步要求的阐释，在伊斯兰教界开展“解经”工作，开展“双五好”评选表彰活动，引导和扶持宗教人士科技致富，支持宗教界开展社会公益事业等方式，对引导宗教与社会主义社会相适应工作进行了积极有益的探索，取得了显著成绩。进入新世纪新阶段，宗教工作贯彻“三个代表”重要思想，就要把引导广大信教群众积极投身全面建设小康社会的伟大实践作为积极引导宗教与社会主义社会相适应工作的重要内容，与时俱进，开拓创新，在深层次上认真研究探索积极引导宗教与社会主义社会相适应的新思路、新方法和新途径，把积极引导宗教与社会主义社会相适应的工作引向深入。通过工作创新，把宗教人士和广大信教群众的注意力吸引到发展经济、改善生活上来，把包括信教群众在内的各族群众的意志和力量凝聚到加快米泉发展、实现全面建设小康社会的奋斗目标上来，使我市广大信教群众和不信教群众团结一致，和谐相处，共同为实现我市全面建设小康社会的宏伟目标而奋斗，共同为构建社会主义和谐社会作出贡献。

三、结合保持共产党员先进性教育活动，切实加强自身建设

加强自身建设，提高整体素质，是民宗部门做好本职工作的必然要求。各乡镇、各街道办事处民宗部门要与保持共产党员先进性教育活动结合起来，从加强党的执政能力建设、提高党的领导和执政水平的高度，采取切实有效措施，不断加强自身建设，努力增强自身的凝聚力和战斗力，适应新形势新任务的要求。

社会治理条例篇（10）

2006年10月11日中共十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。会议提出了“六个必须”，其中之一就是“必须加强社会主义民主政治建设，实施依法治国基本方略，建设社会主义法治国家，树立社会主义法治理念，逐步形成社会公平保障体系，促进社会公平正义”。在我们这样一个多民族国家构建社会主义和谐社会，民族法制建设的重要性是不言而喻的。我国是一个统一的多民族国家，这是一个基本且重要的国情，全面建设社会主义和谐社会，代表了全国各民族人民的根本利益和共同愿望。因而加强民族法制建设，进一步完善、健全民族法律体系，既是建设我国社会主义法治社会的需要，更是做好新时期民族工作，全面建设社会主义和谐社会的必然要求。

一、民族法制建设与构建和谐社会的关系

胡锦涛总书记在省部级领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班开班式上发表的重要讲话中，对社会主义和谐社会的基本特征作了阐述，指出“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。“民主法治，就是社会主义民主得到充分发扬，依法治国基本方略得到切实落实，各方面积极因素得到广泛调动。”同时还把“切实落实依法治国的基本方略” 作为切实做好构建社会主义和谐社会的主要工作之一提出，指出“构建社会主义和谐社会，必须健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，充分发挥法治在促进、实现、保障社会和谐方面的重要作用。”

“依法治国”、建设“法治国家”，就是指全国各族人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务，保证各项工作依法进行，逐步实现社会主义民主制度化、法律化，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，保证我国各项事业在社会主义法制的轨道上顺利发展。加强民族法制建设，是依法行政、建立法治政府的需要。法律是追求社会和谐的产物，它因社会纠纷而生，通过规范主体的行为，调整主体间的关系，在缓解社会矛盾，维护社会稳定方面发挥着无可替代的巨大作用。作为一种具有普遍公共权威的社会规范，法律可以为和谐社会的构建提供一种强有力的和稳定的实现手段。和谐社会就是一种合而不同的社会，它要求元素互补、彼此互动和全面协调，这一切都必须借助于法律的践行。同时民主政治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序及人与自然和谐相处，也都需要用法律来保障。

平等地保障各民族的合法权利是构建社会主义和谐社会的本质要求，妥善地协调好民族利益是构建社会主义和谐社会的基础，民族地区的安定有序是构建社会主义和谐社会的保障，所以加强民族法制建设，是建立和谐民族关系、处理民族问题、做好民族工作的内在必然要求。加强民族法制建设是贯彻依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求，是保障民族权利和利益，促进民族的发展与维护社会的稳定，构建社会主义和谐社会的有力的重要手段。

二、民族法制建设的现状与问题

新中国成立以来，我国民族法制工作走过的是一条曲折发展的道路。党的十一届三中全会提出了要发展社会主义民主，健全社会主义法制的基本方针。1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“必须坚持实行民族区域自治，加强民族区域自治法制建设，保障各少数民族地区根据本地区实际情况贯彻执行党和国家政策的自主权”。这是新中国成立后第一次系统提到“民族区域自治法制建设”。1982年通过的《中华人民共和国宪法》继承并发展了54年宪法调整民族关系所规定的基本原则，总结了1954年以来在民族工作中正反两方面的经验，对民族问题作了比较全面的规定，奠定了新时期民族立法的法律基础。1984年通过的《民族区域自治法》根据宪法的规定扩大了民族自治地方自治机关的自治权，使得民族区域自治得到了进一步完善。在此基础上，民族立法工作全面展开。

目前我国初步形成了中国特色的民族法规体系。这个体系的内容主要包括: 大体上可分为六个层次：（1）根本大法——《宪法》；（2）基本法——《民族区域自治法》；（3）一般法如森林法、草原法等；（4）国务院及其所属部门制定的行政法规和行政规章，如《关于进一步贯彻实施民族区域自治法若干问题的通知》、《民族乡行政工作条例》、《城市民族工作条例》等；（5）调整民族关系的地方性法规，如省、直辖市人大常委会制定了关于散居少数民族工作的条例等；（6）民族自治地方的自治条例、单行条例、变通规定或补充规定等。这六个层次使民族法形成了层次交叉成网络状态的垂直体系。

规定民族问题的法律、法规遍布各个法律部门，包括宪法、民法、刑法、经济法等等。在内容上则涉及到社会生活的许多方面。包括保障民族平等团结的法律法规；关于民族区域自治的法律法规；帮助少数民族发展经济和改善人民群众生活的法律法规；关于发展少数民族教育、科技、文化事业的法律法规；关于尊重少数民族风俗习惯方面的法律法规；关于少数民族干部的法律法规等等。

改革开放20 多年来，我国的民族法制建设取得了巨大的成就，从制度上保障了少数民族当家作主的权利，真正实现了国内各民族的平等，极大地促进了民族地区的经济文化等各项事业的发展，促进了各民族的共同繁荣和进步。但是，也应该看到，我国的民族法制建设在取得了巨大成就的同时，也存在着诸多问题，主要表现在五个方面：

社会治理条例篇（11）

以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十精神，认真落实行政执法责任制，进一步深化法制宣传教育，规范行政执法行为，不断提高制度建设质量，加快推进法治民政建设。

二、工作目标

（一）民政法治环境不断优化。全面推进法治民政建设进程，满足人民群众对法治民政需求的新期待，着力形成民政领导依法决策、民政干部职工依法办事、民政执法人员依法行政、民政对象知法守法的法治环境。

（二）民政职工法律素质切实提高。进一步增强民政干部职工法治理念、法治意识，增强依法行政、依法办事的自觉性，提高运用法律手段进行社会管理、公共服务、保障和改善民生，提高民政干部职工处理实际问题的能力。

（三）法治民政新格局基本确立。逐步实现民政执法由注重事前审批向重视事后监管转变，促进民政事业更加规范化、法治化、科学化发展，为实现我县现代民政科学发展跨越发展提供有力的法律支撑。

三、主要任务

(一)深入学习以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。加强对《立法法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《行政强制法》、《国家赔偿法》、《保守国家秘密法》和《政府信息公开条例》等规范行政机关、公职人员以及行政执法人员行政行为的法律法规的学习宣传。掌握依法行政的基本要求和行为规则，着力培养有权必有责、用权受监督、违法要追究的观念，牢固树立廉洁奉公、执法为民、公正执法意识，不断提高依法行政的能力。

(二)深入学习保障和改善民生的法律法规。要结合“以民为本、为民解困、为民服务”的民政工作宗旨，把维护好、实现好宪法规定的公民基本权利和义务放在突出位置学习宣传，深刻理解和落实宪法中关于国家保障和保护人民群众基本生活、根本利益和合法权益的规定。重点学习宣传《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》、《未成年人保护法》、《城市居民最低生活保障条例》、《农村五保供养工作条例》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、《老年人保护条例》、《社会救助暂行办法》、《公益事业捐赠法》、《管理条例》等社会救助、社会福利、特殊群体权益保护和公益慈善事业方面的法律法规。通过学习宣传，强化为民意识，进一步增强民政对象依法办事、依法维权的自觉性和主动性，在全社会形成尊老爱幼、济困助残的良好氛围。

(三)深入学习加强和创新社会管理的法律法规。重点学习宣传《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》、《婚姻法》、《收养法》、《突发事件应对法》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《自然灾害救助条例》、《国务院关于行政区划管理的规定》、《地名管理条例》、《行政区域界线管理条例》、《婚姻登记条例》、《殡葬管理条例》等专项社会事务管理、基层群众自治组织、社会组织管理方面的法律法规。通过学习宣传，依法深化城乡基层民主，充分发挥社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，加强和推进城乡基层社会管理体制创新，促进社会和谐稳定。

(四)深入学习服务军队和国防现代化建设的法律法规。重点学习宣传《退役士兵安置条例》、《兵役法》、《国防法》、《国防教育法》、《烈士褒扬条例》、《军人抚恤优待条例》等优抚安置方面的法律法规，大力开展爱国主义教育，着力提高国防意识，增进军政军民团结，引导优抚安置对象依法维护合法权益，保障国防和军队建设。

(五)加强反腐倡廉法制学习教育。重点学习宣传《公务员法》、《行政监察法》、《审计法》和《行政机关公务员处分条例》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》等相关法律法规和党纪条规，不断增强民政干部以人为本、执政为民、反腐倡廉的意识，提高廉洁自律的自觉性，增强拒腐防变的能力。

四、学习要求