社会治理的体制大全11篇

社会治理的体制篇（1）

中图分类号：D63-3文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）12-0009-05

创新社会治理体制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义，在整个社会的治理体系和治理能力建设中居于战略性、基础性和引领性的地位。创新社会治理体制是一项庞大而复杂的系统工程，它涉及到治理主体的协作共治、治理资源的优化配置、治理目标的多元兼顾。而协同治理作为现代公共治理的新视角，是一种兼容多元治理力量、兼具政治经济社会文化生态多重治理目标、兼有灵活运用行政与市场多种治理手段的复合型治理理论。作为科学的理论参照和有力的变革工具，它是与我国国家治理体系现代化建设高度契合的治理之道。以此为契机，来探讨其与我国当前社会治理体制创新的耦合逻辑及具体实践理路，具有重要的现实意义。

一、协同治理的理论意蕴

协同治理源于德国著名物理学家赫尔曼・哈肯在20世纪70年代创立的协同学。他认为，“在一定条件下，由于构成系统的大量子系统之间相互协同的作用，在临界点上质变，使系统从无规则混乱状态形成一个新的宏观有序的状态。”[1]创立在协同学基础上的协同治理是指在治理空间内的政府、市场、社会组织、公民个人等参与主体，充分利用各自的资源、知识、技术等优势，以非线性的互动来演绎的合作方式，从而形成的一种新治理方式。其作为公共治理领域的一种新理论和新实践，不仅为克服政府单极运作的内在缺陷和解决诸多治理复杂难题提供了一种全新的思路，也为政治文明的推进提供了新的路线图，已成为一种科学的理论分析框架和有力的问题破解工具。

（一）协同治理具有明显的问题导向性

协同治理是在公共需求增长而公共物品有效供给不足、公民渴望参与治理但参与治理渠道有限的两对矛盾凸显背景下产生的。在这两对矛盾推动下产生的协同治理具有明显的问题导向性：

1解决各个部门权责失衡引起的社会治理“踢皮球”问题。以往的社会管理体系是一种政府垄断下的刚性分割模式，由于政府机构设置林立、职能界定不清、监管落实缺位，形成了“九龙治水”局面。尤其是当面对一些突发性和“跨边界公共问题”时，公共部门往往对事件的回应和反馈不够及时，造成部门间相互扯皮和责任“转嫁”，这将严重影响政府公共服务的回应性、及时性、准确性。协同治理下的政府部门间则以公民权利、公平正义、依法治理、公共责任等公共价值为诉求，重新厘清职能界限，机构改革定位为以公共需求为导向的协同型服务政府。

2改善政府治理方式单一、治理权力“越界”和治理“缺位”现象。传统的政府治理方式是政府对所有社会公共事务的统包统揽，它既是公共事务的第一责任人也是唯一责任人。在缺乏有效监管与力量制约下，可能导致治理资源单方面的、武断与盲目的配置，与此同时将伴随着政府管理方式上的粗放运作、管理过程的“暗箱化”，这可能滋生权力“异化”下的设租性、寻租性腐败。而面临一些事关社会可持续发展的跨区域合作事务，却可能因政策执行不到位产生治理“缺位”的现象。在协同治理视阈下，政府治理定位为以民主化、法制化为导向的无缝隙服务政府，倡导市民社会的有序发展与完善，并主张通过公民社会的有序参与来加强对政府活动的监督，保证公共权力的阳光、规范运行。

3扭转社会组织、公民个人等主体治理地位不高和作用“孱弱”的现状。随着治理问题的复杂化和治理关系的非线性化，政府在治理活动中既当“裁判员”又当“运动员”的全能角色不仅降低了治理效能，而且造成了治理成本过高。而社会组织、公民个体在解决公共事务中具有的首创精神强、灵活性大、整合力大等优势却没得到发挥，影响了政府、市场、非政府组织三元组织协同治理下的善治30目标推进。而协同治理倡导治理空间内的政治资源与多元主体的主观能动性以良好的匹配形式，来推动多元治理合力和长效信息互动分享机制的构建，并针对跨区域合作、公共危机管理和生态环境保护等治理难题，形成常态化的协同共治机理。

（二）协同治理的理论基础体现了跨学科的吸纳性

协同治理打破了学科边界壁垒，在治理理论基础上吸收了社会生态学中的整体性和协调性理论、新公共管理中的“放权”和“顾客至上”理论、哲学中的整体与部分唯物辩证理论、政治学中的政治合法性和政治系统有效性等学科知识，具有跨学科的吸纳性。

1合作参与思维借鉴了社会生态学的整体性和协调性理论。协同治理空间内的多元主体共同参与治理，使得社会生态结构下的要素获得公共性内涵，治理主体通过信息分享和优势互补合作，弥补了政府治理空间的“缺位”。主体间通过对各种资源的有效整合形成了一种社会治理群体多元性、社会文化多样性的治理生态圈。主体间共荣共生的关系不仅有利于治理资源的优化配置，也使得社会生态系统朝着持续平衡良性发展。

2多元治理手段是对新公共管理理论“放权”和“顾客至上”理论的运用。协同治理主张以市场为依托进行治理功能外包，这实现了社会治理体系的结构重组，将原先界限分明的治理主体与客体间的关系打乱，从而带来了公共性的扩散。[2]政府在观念上充分意识到其它治理主体在社会治理方面具有的独特优势，主张通过采用外包、合同、重组、合股等方式将某些公共事务交予公民个人、非政府组织，并以夯实社会组织基础和拓宽公共治理思路为契机，来激发社会资本的治理活力。

3借鉴了哲学中整体与部分的唯物辩证理论。协同治理重新定位了政府与市场的治理角色、中央与地方及地方各级政府间的权责关系、公民和社会组织的治理功能，主张在合作共识的基础上根据一定的治理规则和治理文化安排，来进行资源整合和功能互补，从而出现“1+12”的溢出效应。治理系统中各个子系统以平等、协作、协商的姿态进行分工与合作，通过对治理体制的合法构建、治理文化的培育与普及、治理参与平台的搭建、治理信息资源数据库的有效整合，形成治理体系下的四位一体治理合力，既保证了各子系统充分发挥自身主观能动性，也为整体性的治理元素互动与协同配置提供了合作思路。

（三）协同治理体现了共治共建共享的现代化治理理念

在协同治理空间内，所有治理主体以协商互动的形式确定集体行动方案，通过凝聚共识实现了对现有治理文化、治理制度和治理价值的一致认同。同时，治理主体在认同与参与的过程中，已成为社会治理体制创新的积极拥护者和参与者，以一种凝聚性的治理力量推进了治理现代化进程。由政府、市场、公民社会三元构成的协同治理框架下，政府定位为治理的协调者和监督者、市民社会定位为改善社会民主的基础、市场定位为资源配置的决定性手段，其就公共治理难题通过协商互动采取联合行动的行为，形成了一种协同共治的局面。

1强调多元共治。协同治理的参与行为主体是治理空间内的政府、企业、第三方机构、媒体、公民个人等参与治理。它着眼于维护最广大人民的根本利益，让更多的利益相关者参与到公共事务的治理中来。治理主体间存在着权力依赖和共荣共生的关系，并通过网络协调与合作推动公共治理精神的良好持续发展，其不仅是治理主体参政议政的权利体现，也是“人民通过大规模的政治组合参与政治并受政治影响”[3]的现代化国家衡量标准之一。

2集体互动的持续性共建过程。协同治理针对治理主体间的矛盾和冲突采用协同共治共建的集体行动理念，在参与治理时通过纵横结合的高度弹性化协同组织网络来有效整合社会各方力量，使得集体行动高度协同。集体互动的持续过程中，以协作参与和多元互动交流的方式来进行利益整合和理性化决策，这既克服了传统管理下的单个主体单方参与治理时的信息有限性、利益视角局限等内在缺陷，也是以人自身的主观能动性为依托来构建公民政治制度、培育公民政治文化、参与公民政治实践等政治生活为维度的人本政治体现。

3对治理资源和治理成果的共享配置。多元组织的协同机制中，资源和要素在主体间通过良好匹配，实现了政府、市场组织和非营利组织间优势互补、资源互惠、功能融合，构建了公共产品有效供给的新制度“三角关系”。治理主体以跨界互动的理念进行治理资源交换和能力整合，建设性地对政治制度资源、政治文化资源、公共财政资源、治理信息等治理资源进行整体上的协同配置，力求探索出单一组织中不能处理或者不容易处理的问题解决路径。所有的治理行为与治理制度设计都以每个主体的全面而自由的发展为基本原则进行规划。

二、协同治理与创新我国社会治理体制的耦合性

协同治理在实践中取得了斐然成绩。例如，布莱尔政府通过将政府项目、政策或机构的一致性安排为英国提供了一个以“协同政府”为主题的现代化政府革新框架，加拿大通过《公共服务2000年创议》（PS2000），旨在消除公共服务中的繁文缛节，保证其组织安排、人员录用、任务分配等都向着为公众服务。但其在各国本土化着陆的过程中，若要忘记考虑特定的可能性条件，往往会适得其反。在推进其与我国社会治理体制创新融合时，应综合考量其与我国特定治理现实、政治文明发展进程与人本政治构建的逻辑关系。

（一）结合我国现实国情来寻求社会治理体制创新的考量

现代化的治理涉及权力的合法化、组织的建构和政治参与三个主要层次的推进和变更，而变更往往意味着新秩序的构建。我国社会治理机制创新的路径选择上应根据当前我国治理问题复杂、治理形势严峻的实际，来构建协同共治和包容渐进的治理秩序。

1传承中华传统治理思路中内外兼修的阴阳哲学理念。协同治理倡导的治理主体上的多元参与、治理文化上的民主政治与法治精神普及、治理部门上的纵横交互协调设置、治理手段上的刚性治理制度与柔性道德约束相结合的混合治理模式，不仅调和了各种单一治理方式的内部争论，而且针对多元主体间的矛盾和利益冲突采用刚柔相济的治理方式。这种多元共治、内外兼修的治理思路建立在对事物发展普遍规律深刻理解的基础之上，体现了我国传统哲学中“中庸”和“合二为一”的思想。

2回应当前我国公共治理绩效不彰、公共事务复杂难解、公民社会作用趋强的现实。当前由于我国社会处于转型期，社会问题比较复杂，利益分化比较严重，加上社会结构变化中阶层多元化、复杂化，公众参与意识与权利意识的日益增强，进行激烈改革是不现实的，需要在把握改革目标与结合现实治理创新的情况下，采用一种渐进式、动员参与型的治理路径。而协同治理主张以协商合作的姿态在兼顾各方利益下进行有限理性选择，这是结合我国现实治理变革中阻力较大和治理问题复杂化的一种创造性转化、创新性发展的新型治理思路。

3推进全球治理趋势下中国特色社会治理结构和向度的构建。全球治理下的公共事务虽然加快了民主观念的普及，但是由于各个国家在对变化的接受力方面存在差异，特别是“一个高度集权和一个权力分散的政治体制”之间的差别，[4]往往使得结果大相径庭。而中国作为第三世界国家在市场经济方面还有待完善，法治之路还任重道远，社会组织力量还比较孱弱，这就决定了中国应根据自身的国情来构建社会治理结构和向度。协同治理倡导以推进国家治理体系和治理能力现代化为目标，通过党委领导、政府负责、社会协同、公众参与来构建中国特色社会主义的政府――市场――社会协调配合的“多元三维”治理结构和向度。

（二）契合我国政治文明进程推进一般规律来创新社会治理体制的考量

在人类政治制度的进化历程中，那些能把福利带给社会的制度安排，总是被他人不断地复制和改进。纵观我国政治文明的推进历程可以发现，民主制度的供给上存在时滞效应，而协同治理强调公共协商程序、价值确立和开放讨论等集体民主实践形式，对有序推进我国政治文明进程具有重要意义。

1结合我国近代民主演进历史语境来推进政治现代化的价值。从晚清对民主认知的“碎片化”“表象化”到甲午之后民权观念成为舆情的重点并上升为时代主题，再到辛亥革命民主、共和、观念的广泛传播并与我国传统文化不断调适，进而到催生下，“民主是个好东西”几乎成为当代中国社会的共识。我国近代民主演进的道路经历了从器物崇拜――制度模仿――文化革新――人民建构的演变之路，整体上看是内外困境下的应激式探索。那么，在推进我国社会治理体制创新中应结合近代民主探索的历史语境进行审慎探索和适时调适。而协同治理视阈下的治理策略强调将治理现实与我国传统政治文化相结合来探索一条参与式、协调型的现代民主治理之道，这恰是结合我国近代民主演进历史语境的明智之选。

2寻求应然民主设计愿景与实然民主建构进程之间平衡点的价值。理论上民主观念的流变、公民文化的培育与民主制度的供给等民主目标的推进，应在空间和时间尺度上以相对协调的状态有序展开。可是，在实践中由于政治生活受到各种变量的影响并非以理想的线性状态进行着。特别是制度的建立与完善和公民素养的培育之间往往存在一种时间错位，如果不能很好地处理制度建构与价值培育两者间的逻辑关系，往往会引发新的矛盾，使得民主远景的推进在民主浪潮的冲击下走向崩塌。而依托于协同治理理论下的社会治理机制创新既强调我国“强政府”的现状和对科层治理偏好的传统，又倡导引导公民依法、理性、有序地参与社会管理，来逐步形成一个由法制政府主导、成熟市场和理性公民社会参与的现代化社会治理格局。

3避开后发展中国家民主进程中“民主悖论”陷阱的价值。从最早的城邦民主到后来民主设计的不断完善，民主的制度设计和文化培育不断受到大多数人的青睐。然而“民主是个好东西”由于各个国家的政治、经济、文化水平不同，在实践中并非时态有序的展开。特别是对于后发性的发展中国家需要首先处理民主制度有效供给、公民资格培育与本土文化嵌入之间的复杂关系，处理不当往往会出现“民主悖论”的历史现象。我国作为后发国家，既有后发性跨越式发展的优势，也存在着自身民主实践的困境。在推进治理现代化的进程中既要考虑全球民主化道路的一般规律，更要结合自身国情展开民主建设。协同治理下的社会治理机制创新强调在一般治理思路的基础上，立足于第三世界国家在党组织领导下来带领人民建构民主治理架构，这将为实现我国跨越式发展提供话语参照。

（三）符合我国以公民为主体的马克思主义人本政治构建目标来创新社会治理体制的考量

“激活积极公民权，培养参与型公民，使之成为中国政治发展最为重要的内源动力，是中国社会建设最为根本的历史使命”，[5]而政治行为体的主体性和文化性培育则是公民政治建构的逻辑选择和动力支撑点。协同治理针对我国传统政治管理中存在的差序格局社会背景，主张以“治理共识”“集体行动”“共享共建”“治理责任”的理念为指导，来构建以人民为本的政治观来塑造政治主体。

1改变当前公民主体意识缺失的价值。受传统专制权力配置一元单向特征的影响，我国传统政治文化主要表现为独尊儒学的一元性。一元单向的臣民文化由于缺乏更新的张力，使得绝大多数成员在政治活动中以被动的姿态参与。主要表现为思想上对王权和父权为轴心的忠孝节义儒学文化顺从、心理上对强势阶层权势的依附、行为上对威权意志的逆来顺受。传统顺从型政治文化造成了公民主体的自主性、自觉性、选择性、创造性缺失，搁浅了自觉和自治组织的培育。而协同治理倡导下的社会治理机制则以民主、自由、法治的价值理念为指导，主张各主体以开放性的姿态、最优的行动策略组合来行动，从而提升公共政策的主体性、民主性、协同性，把公民塑造成以人为本的现代化公民。

2扭转传统社会以“关系社会”为行为导向的价值。传统中国社会是一个“亲缘关系”异常发达的社会，在社会生活链条中的个人往往通过寻求“关系”连接点来实现自身诉求，“关系”连接点往往体现以血缘、地缘、业缘、学缘等“私域”为关系的范畴。基于系统宗法伦理和熟人的“关系”往往成为人们行动逻辑的有力向导，造成自下而上的流动门槛越来越高，阶层的固化和封闭趋势加强。这不仅弱化了法治的权威性和制度的公正性，更可能使国家政权合法性存续的价值基础、有效性基础、制度基础面临内卷化的风险。而以公共价值和制度刚性为导向的协同治理是对“多数民主”和“共识民主”的科学释义，治理协议中明确了彼此的权利义务，力图形成一种以互助合作、公平正义、自由平等为精神内核的治理常态。

3破除我国封建“官本位”思想的价值。由于我国封建农耕社会长期对专制权威的依附，加上以特权等级和宗法血缘为基础来设计的官僚机构驱动，使得为官的概念根深蒂固，衍生出了决策主体借助权力手段来实现自身利益的行动逻辑。使得行政主体的行为活动往往以自身利益实现与否为行动标准，出现了公权力异化下的“寻租”“设租”“卖租”现象。这不但造成公共事务管理的推诿扯皮，而且也阻碍了我国人民主体地位和公民权利本位的建构进程。以协同治理为切入点来创新社会治理，强调政府改革以公共责任和制度规范来扎紧权力的笼子，提高部门间的协同合作力及公民参与对权力的监督与制约。

三、协同治理在我国社会治理体制创新中的实践理路

作为一种以现实实践价值为最终导向的理论框架，协同治理“提供一种语言和一个参照系，可借以考察现实，并使人们提出新的、不同的问题……从而促使人们致力于追求范式的转换”。[6]就我国社会治理体制创新层面来看，可以从理念、制度及创新活力上探索具体的实践策略范式。

（一）树立党委政府统筹主导和社会各方有序参与的协同治理理念

治理理念对创新现代社会治理中的行为具有导向作用。党的十提出社会管理体制中要坚持“党委领导是根本，政府负责是前提，社会协同是依托，公众参与是基础”，创新现代社会治理体制应秉持这一理念。

1强化党委对创新社会治理体制统筹领导的理念。党在创新社会治理中的功能主要是政治领导、思想领导、组织领导。在社会治理创新的战略规划制定时各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，在治理方向领导时坚持权责一致的理念，来推进党内民主，以发挥党委在社会事务管理中总揽全局、协调发展的作用。党委应有效地对各方利益进行整合并对政府的决策和治理能力监督，在第三方组织中发挥党员的组织领导作用，同时发挥先锋模范党员在群众中的带动作用，反过来也调动广大人民群众对党员干部工作进行监督。

2重视政府在社会治理资源整合中的主导作用。公共部门的治理角色应定位为“护航者”，坚持公民本位和社会本位的服务理念来理顺各个部门间的关系，加强分工与合作水平，通过提升其社会治理决策的方式与技术，来提高自身对公共需求的感知力、回应力、服务力。同时，应该认识到市民社会在社会治理体制创新中的重要地位，通过开展社会民生建设和培育社会自治机制，来促进非政府组织的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的“四自模式”构建。

3培育社会各方有序参与、互助协同的共治理念。多元主体对参与、协同、合作、共享等协同精神的深层理解和互动，是践行社会治理体制创新内在价值的重要前提。在治理行为中多元主体间通过达成社会信任与治理共识为“多数民主”和“共识民主”的实现注入持续性社会资本。例如，基层民主组织中的村党支部、村委会、村民代表会为主体的村级组织体系建设，可以让基层治理力量通过承担更多的社会治理职能，提高其参与热情、志愿精神和互助品质。通过这种共享共建的协同精神，促使党委、政府、第三部门和公民以弹性的、灵活的、多样的形式集体行动，从而在治理空间内形成合力。

（二）构建多元主体协同共治的制度平台

亨廷顿认为“制度是稳定的、受珍重的周期发生的行为模式”，“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”。[3]社会治理创新要在制度化的法治要义和“心理图式”引导机制下进行。

1用法制思维审视各种社会治理问题。政府要用法治的方法破解各种社会难题，提高领导干部运用法治思维和法治方式看待治理难题的意识，强化其运用法律程序来规范其治理权力的规则意识。以制度化的法律条文及规章制度，来明确规范权力边界、权力范围、权力运作，推进权力机制的“阳光化”操作。同时，增强非政府组织和公民的法治意识，在治理过程中应依据一定的法律章程和原则去处理治理协商中的问题，使治理手段和程序规范化、透明化、法制化。

2用法治机制巩固社会治理成果。利用法律保障来规范社会治理行为，就要健全社会治理领域的各种利益协调机制、信任机制、利益决策机制、诉求表达机制、权益保障机制、矛盾应对机制等。同时，加强对治理各方的引导、管理和监督，完善治理标准、优化治理绩效评估，巩固治理成果的持续性、稳定性，使得协同治理主体在法律机制的保障前提下，维持治理活力与创造力，推进社会领域各层次、各方面的依法治理。

3强化“软制度”的协同作用。协同治理理论从人的社会依存性出发，治理主体间形成合作共识很大程度上是依靠个体的伦理和组织的道德公约。因此，强化道德引导必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，通过开展各种形式的普法教育，增强社会成员的法治意识，使治理主体成为社会治理法治机制平台构建的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

（三）合理配置社会治理资源以激发治理主体的创新活力

协同治理要求不同参与治理主体不仅要发挥好各自的优势，而且还要共建共享治理资源，形成网络化的架构。在这个网络化的架构下政府、市场与社会以公共需求为导向、以资源整合为主线来通过结构性的动态均衡调试过程，形成社会治理资源的优化配置格局和治理主体的自由而全面发展。

1打造政府――社会――市场三维互动的无缝隙治理模式。各个治理主体要以信息数据和通信技术为支撑，通过将非政府组织高水平的公私合作特点与公共部门充沛的网络协调能力结合，来塑造治理联合体。各个组织应以公共需求为导向打破部门、职能、层级的边界，内部重塑为扁平化的组织结构，其联系应为垂直互动式为主来提升治理效益。特别是当面对那些日益外溢和无界化的治理难题时，可即时组成一个暂时的动态治理任务联合体，一旦治理目标实现就随之解体，以保持高度的弹性和动态。

2提升政治制度资源与治理文化资源的协同治理合力。政治资源的优化配置是治理活力激发的内源动力。作为科学、民主的政治制度体系，要以深刻的认同和坚定信念坚持制度自信，并“把马克思主义和当代中国具体阶段发展实际和时代特征相结合”[7]来推进社会治理制度的创新与国家治理体系现代化推进的深度融合与互动。同时，大力开发社会主义民主政治文化资源和法治文化资源。政府应以责任主体来合理界定政府公共文化职能，制定积极有效的公共文化事业发展规划和文化政策，并以完善的公共文化服务法律规范和经费投入，保证公共文化服务制度平台的正常运转。

3以交互化的治理手段和大数据技术提升社会治理主体的创新力。社会治理现代化的进程中，要将政治行为体的主体性、政治制度的正义性、政治文化的先进性、政治信息的数字化与我国社会治理在不同阶段的不同现实和不同治理难题与重点相结合，寻求与治理情景相适应的治理手段。各个治理主体要紧紧围绕着公共服务和治理资源优化这一共同使命，彼此之间的合作和竞争应在法律规定下进行。将公共部门的行政决定、行政检查、行政强制执行、行政处置、法令、条例、决议、命令、守则等手段与市场机制手段下的合同、激励、税收支出与社会机制手段下的道德准则、公约等相互配合使用。让多元主体在这种手段和机制下彼此互相监督、互相促进、互相制衡，形成一种纵横交错、相辅相佐的常态公共治理手段。同时，借助于计算机支持协同工作（Computer Supported Cooperative Work，CSCW）来有效整合社会各方力量。围绕着大数据治理的组织、元数据、数据质量、隐私、业务流程整合、主数据整合、信息生命周期管理七个核心准则，来推进多元化治理力量对社会治理“新知识”“新规律”“新结果”的挖掘，从而促进主体间的协作参与和互动水平，最大限度的激发政治主体的群体活力。

参考文献：

[1]孙中一.耗散结构论・协同论・突变论[M].北京：中国经济出版社，1989∶41.

[2]孙萍，闫亭豫.我国协同治理理论研究评述[J].法政探索，2013，（3）.

[3][美]塞缪尔・P・亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，刘为，译.上海：上海人民出版社，2008∶10-28.

[4]Albert，Jacques，Maquet.The Premise of Inequality in Ruanda[M].London：Oxford University Press，1961∶54-60.

社会治理的体制篇（2）

领导文萃：在全面深化改革的总目标的概括中，“推进国家治理体系和治理能力现代化”是第一次提出的。我们该如何理解，它的内涵是什么？

李强：通读十八届三中全会《决定》全文，可以看到有很多全新的理念，这些理念所反映出的改革力度之大、范围之广都是空前的。 这次改革的总目标中使用了“国家治理体系和治理能力的现代化”这样的表述，其实是表达了关于深化改革的基本原则。可以说，在我们历来的政府改革的文件中，“推进国家治理体系和治理能力的现代化”的表述还是第一次出现。

中国经过三十多年的经济体制改革，国家在经济建设方面取得了重大成果。中央提出了经济体制、政治体制、社会体制、思想文化体制、生态体制“五位一体”的观点。蕴含这种思想的改革方案已经大大超越了以往单纯的经济体制改革思路。这次改革将总目标概括为“国家治理体系和治理能力的现代化”，足见这是一个全方位的改革方案。尤其在理念上，提出了“国家治理体系”这样的新概念。

“国家治理体系”的概念，可以说是与国家、政府密切联系在一起的。可以看出，这个改革的《决定》已经不再是一个单纯的经济体制改革的问题，虽然经济仍然在整个改革中占据很重要的位置。但通读《决定》全文，我们可以发现，本次改革还讲到了经济、政治、社会、文化、生态所有方面。从这个意义上说，当提出“国家治理体系”这个概念的时候，这已经是一个全方位的、总体性改革方案了。

“国家治理体系”这个表述包涵了一个很重要的概念：“治理”。学术界、理论界对“治理”的理解是有共识的。从全球的角度来看，“治理”是一个现代文明体系的新概念。与传统的“管理”相比，“治理”概念更加强调多元参与，它不是一个简单的、单方面的控制概念，而是一个多方参与的“互动”的概念。这一点是治理最突出的涵义。

总目标中还使用了“现代化”这个概念。过去我们对“现代化”意义的理解是比较狭隘的，比如过去，国家提出建设“四个现代化”，包括工业、农业、国防、科技。这就是说，我们过去并没有意识到“现代化”其实应该是一个全方位的概念。随着改革开放以来，经济的快速增长，我们愈发地意识到，包括政治、经济、文化、社会、生态等在内的诸多体制都面临着进入到现代化体系中来的任务。总目标的描述强调了市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、文明生态五位一体。

如何理解从“治理”到“管理”

的变化

领导文萃：在创新社会治理体制的改革方案中，“社会治理”取代了我们过去的“社会管理”，如何理解从“治理”到“管理”这种变化？

李强：首先，我们要来回顾一下以前我们提出的“社会管理创新”这个概念。在2004年党的十六届四中全会的文件中“社会管理创新”第一次出现。那时党中央提出了两个新概念，一个是“社会建设”，一个是“社会管理创新”，后来的十七大报告、十报告一直是延用这个概念，而这一次，《决定》的总原则提出了“国家治理”的概念。“国家治理”的概念是五位一体的改革思想，那么这个“五位一体”体现在社会方面，当然也就是从“社会管理”到“社会治理”的重要变化。我觉得，首先必须承认，“社会管理”的概念从2004年起一直延续到十，也是很有创意的。因为在此之前党中央没有提出社会建设思想，可以说，正是通过2004年到现在这样长一段时间的经验总结，党中央进一步提出了社会治理，把管理概念变成了治理概念，可以说，这是在理念上又往前推进了一步。

那么，这个“治理”和“管理”有什么不同？我觉得，这并不是一个简单的词义的区别，不是查《新华词典》或《辞海》就能看到的区别。从“管理”到“治理”的变化积累着从2004年一直到2013年社会建设方面的长时期的经验和教训，我们在处理社会建设和社会管理方面，碰到了一系列的问题和难题，在处理这些问题和难题的过程中，我们逐渐意识到了，用“治理”这个概念更能体现出创新社会体制的新意。

领导文萃：“社会管理”与“社会治理”在理念上有哪些区别？“社会治理”的特点是什么？

李强：“社会治理”在含义上确实与过去“社会管理”有很大区别。当我们讲到“管理”概念的时候，我们往往把它解释为包括管理者和被管理者，强调管理一方对被管理一方施加的力量，“社会管理”其实比较接近于我们社会学中“社会控制”的概念。社会控制从来都是指政府机关等政府力量，对整个社会体系的规范性活动，而治理在这一点上和管理产生了重大的区别。

第一个特点：治理概念更强调“双向互动”的过程。从“管理”变为“治理”其实是从“单向指令”变成“双向互动”的过程，这也是治理与管理的第一个重要区别。“社会管理”是党和政府出台各种法规，然后下级执行法规这样一个过程，也可以叫管理和控制的过程。而今天我们意识到，随着整个社会的发展和发达，基层社区、 广大人民群众，已经产生了强大的社会活力。如果我们简单拷贝原来的单向的控制性管理，会引发很多社会矛盾。比如在网络上就形成了管理者和被管理者之间的不协调，甚至是冲突的现象。最后往往演变为网络事件。而治理过程既包括从上到下，也包括从下到上，是一个互动的过程。以网络为例，我们发现，其实广大的网民所提的意见也很有参考价值。现在政府决策上经常参考网民的意见。仅从网络这个例子就可以看出，我们从“单向管理”变“双向互动”了。从简单的从上到下变成了既有从上到下也有从下到上，实际上是一个互动的过程。互动是治理概念非常明确的特点，相对来说，管理是比较倾向于操纵的、控制的、管理和被管理的。

第二个特点，治理概念更加突出“参与”的要素。过去的参与多是政府动员式的。政府一方往往承担的任务过重，而对于参与社会建设的社会力量一方，没有做太细的深入的分析，比如究竟有哪些社会力量的参与。那么在治理的概念里面，强调的是多方参与的力量。强调多方力量的参与其实是尊重人民群众的主体地位的体现。我在以往分析社会管理和社会建设谁是主体的文章中提出过，如果把主体仅仅看作党和政府，这个是有问题的。因为社会建设和社会管理其实是千百万老百姓自身的事情。从党的理论上看，从来都讲的是人民群众是社会的主人。我们应该强调人民群众是主人翁，强调他们的主体地位。而党和政府其实更多的是一个服务性质的作用。这样治理概念就把多方参与这件事情讲清楚了。在多方参与中，究竟谁是主体谁不是主体呢？我觉得，用治理的概念来分析，在参与的过程中，大家是平等的、是共治的。

所以，我觉得社会治理的概念在这一点上是理论上的很大突破，过去我们始终没有想清楚谁是主体的问题。我们讲政府起主导作用、指令性作用，这都没有问题。但是多方参与的思想，包括了党、政府、社区、居委会、老百姓，城乡的广大人民群众。马克思主义原理历来强调，人民群众是社会的主体、是历史的创造者、是社会变革的决定力量。所以从这一点上看，治理将多方参与的涵义做了很正确的定位。

第三个特点是：治理概念实际上强调的是“合作、协商、伙伴的关系”。我们过去用社会管理的概念，突出的是“管”，管理更多地强调管理者与被管理者的关系，管理的过程很难说是合作和协商的过程，因为管理更多的是发指令和控制的过程，所以管理者与被管理者之间并不是一种伙伴关系。而治理的概念不是一个简单的统治和管理，治理更多强调的是合作，合作的特点比参与的特点更往前进了一步。也就是说，在互动的过程中有合作也有协商，可以说更多的是一个民主的过程。我们的社会变化太大，恐怕很多事情都需要通过民主协商的办法来解决，这里面就包括了一个广泛征求意见的过程，所以我们强调合作者他们之间的平等关系，这是治理第三个特点。

第四个特点是：治理概念是对传统的“官本位”思路的突破。中国社会有几千年的封建主义传统，虽然君主制在上个世纪已被破除，但是实际上君主制对今天的文化影响还是很大的。迄今为止，中国社会破除官本位的任务依然非常艰巨。官本位在处理社会问题方面有一个大弊病，就是如果我们是官本位的思路，那必然不是民本位，这就导致在遇到社会问题的处理上不能很好地处理政府和社会关系。而政府和社会的关系正是治理的概念要解决的核心问题，在处理政府与社会关系时，治理的思路是民本位的思路，而不再是官本位的思路了。治理从理论上来说，是强调民本位，因为毕竟十三亿中国人是最广大的社会力量的来源。我们强调民本位其实是尊重广大人民群众的主体地位。从这个意义上说，治理的提出也是对于传统的“官本位”思想的一个突破。

第五个特点：治理概念在全球视野中是一个现代化的概念。治理的概念从方法上看实际上是一个现念。在学术界，对此已经有了一定的共识。从国际上看，治理和“善治”的概念越来越流行起来了，这也反映出全世界的一个总体趋势。这个总趋势就是指在社会建设中使用现代文明的理念、文明的方式、文明的手段来处理社会事务、解决社会问题。所以，治理反映的是一个比较文明的理念，尤其突出的是“法治”的思想。治理本意是强调有立法的、依法的，通过法治解决问题的过程，它强调一切事务运行过程不是少数人在操纵，而是尊重多数人的意愿和选择。在治理的观念里面比较强调公开性，比较强调透明的原则。

领导文萃：在全面理解了“社会治理”概念的内涵和特点之后，我们想知道，“创新社会治理体制”与过去的“社会管理创新”有怎样的内在联系？这其中的理论演进过程又是怎样的？

李强：我们是在社会这个层面来分析管理与治理的区别。可以说，一直到党的十报告，文件都还是在使用社会管理的概念。这次三中全会是第一次提出社会治理。这样的变化并不是对过去社会管理的否定。实际上，通过这么多年的实践探索，正反两方面经验教训的总结、吸取，社会治理的表述方式对于社会管理而言是一个完善和提升。但这并不等于我们在否定过去，并不是说管理的概念就是错的。党和政府在2004年提出社会管理之后开始实践社会管理创新，这个改革的实践到现在已经有九年的时间，那么我们现在的新提法实际上是政府在总结和完善以往这一段时间经验的基础上，提出了新的社会治理的理念。

在理论的演进过程中，曾经有过从“四句话”到“五句话”的变化。2004年党和政府最早提出了社会建设和社会管理创新。在当时，这同样是一个全新的改革探索。在十之前，党中央曾经开过一系列社会管理创新的会议，那时候就形成了四句话，内容是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，到党的十又加上了第五句话“法治保障”。这五句话就是往前走了一步，加上了法治保障的内容。法治保障的强调，其实意味着未来对于社会问题的解决都要纳入法治的范围，这样的思路是在把法治的理念更完善和系统化。本次改革方案，没有再使用过去的说法，四句话、第五句话都没有使用。但这并不是说现在和过去就不一样了，如果比较起两者的区别来，就是过去没有太强调人民群众的主体地位，互动、参与、透明的现代化方法，这在整个理念上有了很大的前进，这些都是理论发展的过程。

“创新社会治理体制”的

五大创新之处

领导文萃：从您所说的思路出发，您认为创新社会治理体制将从哪些方面入手？创新包括什么具体内容？

李强：我们在文件里可以看到，这次创新社会治理体制改革的内容强调了“政府治理”、“社会自我调节”、“居民自治”、“良性互动”这些概念。像这些概念在以前的改革方案中并没有出现过，所以，我们可以从以下几个方面来讨论本次创新社会治理体制改革的创新之处。

第一，在创新社会治理体制中，对“政府、社会、居民”三方力量的强调。这次改革实际上是在讲三方力量及它们之间的关系，三方是指政府、社会和居民。传统上我们强调政府的主导作用，因为中国自古以来就有一个很强大的政府。但是这次使用了“社会自我调节”的概念，这是一个很大的进步。这和整个文件的总体性理念是一致的。对于一个社会而言，并不是政府干预得越多越好，政府管得越多越好。过去我们总认为政府在社会建设中要对社会进行管控，要增加各种规则和法规，要进行各种审批程序，这是过去的思路。但是现在不同了，这次改革提出的“社会自我调节”概念的背后意味着对社会有了新的理解，即认为社会具有很强的社会自愈能力。在社会转型过程中，社会矛盾和社会问题无数，处理这些问题的一个办法就是使用政府干预的手段，但是实践的经验证明，政府干预多了反而产生负面的结果。

举个例子来解释社会自我调节能力。好比一个人得了感冒，是不是非要用抗菌素就好呢？我们最后发现，用了很多治疗方法，最后还不如多喝水、多休息好得快。一个社会实际上就像一个人，人的身体很大程度上具有很强的自我抵抗力。从政府的角度出发，政府一定要相信社会的力量，就跟这次改革中提到要相信市场的力量一样，社会也同样有很强的自我调节能力。我们最近的比较多，通过这些可以看出，其实政府经常是反应过度的，动不动就动用特警和武警，这样其实是损害政府形象的干预方法。

刚才提到了来自三方面的力量，政府的、社会的、还有居民的力量。这次文件里还有一点就是比较强调居民自治的概念。我们知道，在我们国家的政治体制上，一直是承认居民自治的，我们的居民委员会其实是居民自治的组织。我们的村委会其实是村民自治组织。前面我们认可了社会有自我调节的能力，换句话说，自治不是一句假话和空话。过去所有的居委会都是在完成街道指令，而所有的村支部，他们都是在完成乡里的指派任务。在这一点上就需要创新。在今天的新形势下，我们应该探索居民自治的多种方式和模式。其实在今天，居民自治已经有了很多的成功范例。比如江苏的华西村、河南的刘庄、北京的蔡家洼，都是实现了一种自下而上的自治模式，我们在基层调研中也发现了很多新的居民自治模式，这些都属于创新社会治理体制。

第二，激发社会组织活力。社会学的研究表明，对于一个社会的良性运行而言，有组织比没组织好。社会学家达伦多夫在研究社会冲突时便提出，“组织”可以避免出现很多暴力行为和突发性的事件，因为组织是有一定的规范和管理的。创新社会治理体制的第二个重要的内容是“激发社会组织活力”。

如果翻阅以往的改革文件，我们可以发现，在凡是讲到社会组织的问题，一定会出现引导社会组织健康有序发展的表述。这次改革方案中没有重复使用过去的表述。这其中的原因其实是，我们过去并不相信社会组织，总是认为社会组织“不良性、不健康、没秩序”，总是把社会组织看作是一种异己的力量。所以这次的“激发社会组织活力”的提法在这一点还是很有创意的。换句话说，现在我们不但不害怕社会组织，而且还希望它们能有更大的活力、发挥更大的作用。这其中变化的核心原因是对政府和社会到底是什么关系有了更深刻的理解。过去政府是比较担心社会力量的，尤其担心这个社会力量如果被培育起来以后，会不听从政府的领导进而成为异己的力量。其实我们应该承认，在我们社会主义国家里，广大人民群众所参与的这些社会组织，他们的基本动机和目标是善意的。

这次会议在强调激发社会组织活力的时候，有一句话讲得很到位，就是“限期实现行业协会、商会与行政机关真正脱钩”，这个含义就是，过去我们的社会组织往往是官方的或半官方的，没有真正跟广大人民群众接轨。大量的现象是我们的某一个领导同志退休之后，挂在某一个行业协会或商会，组织活动的范围基本是部分官员和少数群体。这次改革文件就明确强调，所有的社会组织都不要再挂靠在政府名下。挂靠政府的本质是官本位的思路。表面上说是社会组织，是老百姓发挥作用，最后其实是少数人，像退休干部的养老机构一样，没有真正能发挥基层老百姓的作用。这个应该承认是在基层社会组织方面的一个很重要的新的举措。

第三，更加强调法治保障的基本原则。在社会治理方面，如果我们问及究竟什么是最终和最基本的原则，我认为，其实还是法治。今天当我们讲到社会方面的问题时，我们应该明确地了解社会群体的多元性，社会是由千百万老百姓组成的。当改革碰到了很大的利益变迁，就常常会出现各种利益群体的矛盾和冲突，这样整个社会方面的问题就凸显出来。针对这些问题，政府过去曾经出台过一些制度，比如说制度等。但是我们发现，如果这些制度最后不能纳入到法治的轨道上来，反而不利于问题的解决。比如，有些“上访户”最后就形成了老上访户，而这些老上访户的问题就长期拖着不能解决。

这次改革提出了“终结制度”，建立涉法涉诉依法终结，实行把涉法涉诉都纳入到法治轨道来解决。从这一点上看，终结制度是对法治保障的进一步完善。其实，世界各国在处理社会矛盾和社会问题的时候，最终没有其他选择，就只有法律的途径。当然，法律也有缺点，因为法律更多的是强调程序公正，强调依法申诉的程序。但是实际上，现代社会和现代国家的治理，都认为法治是唯一的出路和途径，因为法治的对立面就是人治。虽然我们要强调人性和尊重多方利益，但是最终人治并不是把问题解决的最终办法。法律是必须有终审的，它强调一个事物最终要遵从规则，不管是申诉方还是被诉方，最终法律都会给出一个裁决。所以法治的途径是解决社会问题的根本出路。应该说这次从制度上对法治保障的强调还是比较突出的。

第四，创新有效预防和化解社会矛盾体制。近年来，各种的数量激增。这些问题我们过去也有一些处理方式，但从机制上来说，我们还没有一个很好的预防和化解这些社会矛盾的有效机制。所以这次提出要创新有效的预防和化解社会矛盾的机制。我认为，这个机制很大程度上应该创建于基层。因为实际上大量的矛盾都来自于基层，当矛盾反映到中央的时候，其实已经酝酿得很大了。很多事情完全可以在最初环节解决。我们以厦门陈水总爆炸案来分析。陈水总提出的问题并不十分复杂，他认为自己已经到了60岁，政府应该给他退休金。但是基层的工作人员认为他在户籍上登记的是59岁。陈认为登记在他当年上山下乡的过程中出现了错误。我们暂且不分析他究竟多少岁，问题是，我们确实有这样的质疑：如果基层工作者更负责任一些，态度更好一些，认真地负起责任，翻查他的个人档案，那么爆炸案也不是绝对不可避免的。最近很多这种类似的事件，甚至像校园杀人案、残害儿童案等等。这一系列的大案件起因都来自基层。所以，基层人员应该多一些关心他人的精神，对工作负起责任。所以，这次强调这个预防和化解社会矛盾的机制很大程度上是要完成各种基层工作的建设，其中也包括物业、社区、居委会、村委会各种基层组织。

第五，体制的综合性，强调健全公共安全体系。这次在文件里强调体制创新的时候还特别把安全归纳了一个方面。这个安全问题涉及的领域特别广泛。在讲安全问题的时候，头一个就讲到了食品安全的问题。可见，食品安全这件事确实和我们的社会治理之间有密切的关系。我认为食品安全这件事是多元和复杂的，因为食品从小农生产到流向市场最后到每一位消费者手中，这之间涉及到的环节非常复杂繁多。

面对食品安全问题，并不是官方的食品监管就可以解决了。因为无论食品监管多么严格，也无法到村里去监管每一个小农生产者，而现在很多事情就发生在那些村里面。例如北京前一段时间发现的“神农丹”、“毒生姜”事件。有一个北京的记者在山东调查时发现，姜农使用高毒农药种植生姜。因而就可见，这些最初的生产环节仅仅通过官方食品监管系统是很难完成的。这是一个社会体制的问题，在这个问题上，全世界都是靠“活力社会”、“能动社会”去解决。最典型的就是靠“行业协会”、“同业协会”等社会组织来完成。

所谓“行业协会”、“同业协会”就是千千万万的生产者自己建立的同行业组织，既然是同行业、同技术组织，他们每个人最了解生产的细节、原料的细节、加工的细节、产品的细节，最了解同行其他人的情况。假设同行中某一个人往牛奶里添加“三聚氰胺”，这就等于砸了同行业的每一个人的饭碗，就等于损害了全部生产者的名誉和利益，同行业的其他人是绝对不能容忍的。所以，“行业协会”、“同业协会”对自己产业、行业的管理是最认真、最内行、最难以被欺骗的。如果激发了同行生产者的社会活力，每一个生产者同时就是监督者，食品安全问题、商品假冒伪劣就可以通过这些“行业协会”、“同业协会”实现有效的管理。也可以说，民间对此有充分的监管力量。

创新社会治理体制，重在

处理好政府和社会关系

领导文萃：在推动创新社会治理体制的过程中，我们应该解决的核心问题是什么？

李强：创新社会治理体制最核心的问题还是要处理好政府与社会的关系。从整体来看，这次三中全会的改革方案，其实就是要处理好两个关系，一个是政府与市场的关系，另一个是政府与社会的关系。在讲政府与市场关系的时候，改革突出强调了要发挥市场的作用。而我们讲的社会这一块是全部文件的另一个关键，就是处理好政府与社会的关系。

过去在处理政府与社会关系的时候，我们明显强调政府的主导作用，相对而言对社会重视不够。提到社会，我们过去的说法使用“社会协同”的表述方式，在社会协同的前面是党委领导、政府负责，在我国，党和政府的力量当然十分强大，这样，就容易误解成党和政府把一切事情都统管下来，社会只是处于一个不重要的位置上。从这样表述的分析可见，在过去处理政府与社会关系的时候，强调了政府，弱化了社会。

而今天，我们创新社会治理体制还需要让社会有自我调节能力，要社会的多元力量的参与。我过去在文章中提过的“能动社会”和“被动社会”的概念。社会学在理论上提出有两种社会：“机械社会”与“有机社会”。机械社会，指通过外力干预而运转的，在机械社会里，只有管理者有积极性，老百姓没有积极性，仅仅处在被管理的位置上。而在有机社会里，老百姓是有活力的能动者，在有机社会里，老百姓是积极参与的，因为他们的利益与自治的活动是融合在一起的。

所以我认为，核心要解决的是政府和社会的关系。在以往的党的文件里确实还没有这样提过。以往我们的政府承担的责任过多，背的包袱也过重，什么事情都是依赖政府解决。其实这样的结果反而使得社会不信任政府，所有的人都认为，所有事情都是政府的责任。而实际上，我们今天的政府确实和改革开放以前的政府不一样了。过去是一种总体性社会，政府可以解决一切问题。现在随着改革开放以来的重大变迁，社会的高速发展，政府已经没有能力去担负所有的责任，所以应该把能由社会解决的还给社会，这样的社会才会更有活力。

领导文萃：创新社会治理体制，我们当前面临的主要困难和挑战有哪些？

李强：我们这次改革的思路很新，强调“多元的、互动的、参与的、透明的、法治的”。但是仔细想来，我们的干部队伍多年来的实践训练的结果是，他们习惯于用指令性、控制与主导的，而不是参与式的工作方式。所以，面临的困难和挑战很多。

第一，全新的改革理念，由谁来落实？政府如何解决积蓄已久的各种社会矛盾，如何自己“给自己动手术”？当前改革面临的第一个困难来自干部队伍本身。当政府提出这么大的一个全方位的改革方案以后，新的理念由谁来运作是一个很重要的问题。所以政府需要一支庞大的有改革开拓思想的和创新观念的干部队伍来完成这件事。现在大家都知道，一切主导权都在政府手中，官员如果不改变传统的工作方式，所有的这些新体制的作用都发挥不出来。因为改革其实面临着政府自身的改革。这个改革在很大程度上会损害官员的利益。这必然会遇到很大的阻力。 我们提到如何让社会更有活力，其实核心是政府要放权。大家知道，关于权力的问题往往收权是很快的。比如，政府下令不许大家做什么，权力立刻被收回来了。而放权就意味着“不许政府做什么”，所以现在的一个难题就在于说，政府如何给“自己动手术”。过去政府给别人动手术很容易，比如政府给企业动手术、给社区动手术，现在是政府自己要动这个手术了。“给自己动手术”很大程度上是要“简政放权”，减少政府干预和行政法规。从这个角度来说，改革是有相当大的困难和挑战的。

而另一个方面，从社会的一方说，这毕竟是一个社会的体制创新。改革开放三十多年，国家现在进入到一个重大的发展新阶段。过去几十年里，很多容易改革的事情都已经完成了。现在的问题是三十多年的改革积蓄了很多的矛盾，关于土地、社区、农村等等方面。而按照吴敬琏先生的观点，各种社会矛盾已经达到“临界点”。因为积蓄矛盾很深，因而我们目前社会治理体制创新，要想实现和谐社会，所面临的难度和风险很大。这些其实也是改革开放三十多年来各种利益关系的不协调造成的，这是很大的一个挑战。

社会治理的体制篇（3）

作者：姜晓萍，四川大学公共管理学院院长、教授、博导；四川省社科重点研究基地“社会发展与社会风险控制”研究中心主任 成都 610065

[摘 要]解析社会治理体制创新与国家治理体系的内在逻辑，明确社会治理体制创新在国家治理现代化中的功能定位具有重要现实意义。本文提炼了国家治理视阈下社会治理体制的价值目标，诊断出目前我国社会治理中存在“维稳”诉求大于“维权”诉求，导致社会治理的价值理性迷失；党政包揽替代多元协同，导致社会治理新格局难以形成；风险控制重于社会建设，导致社会治理的路径依赖本末倒置；“即兴式”举措多于制度规范，导致社会治理体制的法治保障不足等误区。从完善社会政策体系、构建公民权利保障体系、优化基本公共服务体系、强化社会组织培育体系、建立社会行为规范体系、创新社区治理体系、巩固公共安全体系、健全社会风险预警与应对机制八个方面提出推进社会治理体系和治理能力现代化的实施策略。

[关键词]国家治理；社会治理；现代化

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2014）02-0024-05

党的十八届三中全会决定把创新社会治理体制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，提出了“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”的目标要求，这就要求我们深刻领会创新社会治理体制在推进国家治理体系和治理能力现代化中的功能定位，坚守新时期创新社会治理体制的价值目标，诊断目前创新社会治理体制面临的现实困境，探寻创新社会治理体制的战略的实施策略。

一、明确社会治理体制创新在推进国家治理现代化中的功能定位

指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。[1]这表明国家治理体系在形式上体现为一系列规范体制机制的国家制度，内容涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和党建六个方面，重点在于政治体制、行政体制、经济体制、社会体制、文化体制的完善，实质是运用公共权力调整社会关系，协调社会利益，化解社会矛盾、维护社会秩序，实现政治、经济、社会协调发展。国家治理能力，就是运用上述国家制度管理社会各方面事务的水平和绩效，因为“治理能力反映的是国家治理行为的水平和质量，是对国家治理模式稳定性、有效性和合法性的直观度量”。[2]国家治理的现代化，既包括国家制度体系的现代化也包括制度执行能力的现代化，国家制度体系的现代化能够保障制度文明的先进性，坚定制度自信；制度执行能力的现代化能够保障制度文明的有效性，坚定道路自信。“二者是同一政治过程中相辅相成的两个方面，有了良好的国家治理体系，才能提高国家的治理能力；反之，只有提高国家治理能力，才能充分发挥国家治理体系的效能。”[3]

社会治理是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。十八届三中全会决定中把社会治理体制创新概括为改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系四个方面，具有很强的战略指导性和问题针对性，为我们深刻理解社会治理体制创新在国家治理现代化中的功能定位提供了导航作用。

首先，诊断社会问题是推进国家治理现代化的前提。指出：“相比我国经济社会发展要求，相比人民群众期待，相比当今世界日趋激烈的国际竞争，相比实现国家长治久安，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多不足，有许多亟待改进的地方”。[4]这些不足和亟待改进的地方，究其根源，部分在于我们在国家治理制度设计和制度执行中缺乏对现实社会问题的准确研判，尤其缺乏根据公共需求构建国家治理体系的问题意识。我国目前正处于传统计划经济向现代市场经济的转型，集权管制型政体向分权开放型政体转型，传统农业社会向现代工业社会的转型这一特殊时期，在加快推进经济发展方式转轨、社会发展方式转变、政府治理模式转型的进程中，必然面临经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，社会公平问题凸显，社会矛盾加剧、社会冲突高发等现实难题，能否正确处理经济发展与社会公平，工业化、城市化与环境保护，基本民生建设与公共安全，公共需求增长与公共服务供给不足，公共权力膨胀与公民权利萎缩等社会问题，既是构建国家治理体系的基础，也是提升国家治理能力的前提。

其次，加强社会建设是推进国家治理现代化的基础。党的十报告把社会治理创新的表述修改为“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，十八届三中全会决定又提出“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”，高度强调社会建设在社会治理体制创新中的基础作用，从而改变了原有的以社会控制和社会稳定为主要诉求的社会管理体制。社会建设，既包括发展社会事业，即收入分配制度、就业与社会保障、公共教育、公共卫生、公共文化、公共安全等基本公共服务，也包括社会组织的培育、社会行为规范和社会责任的培育和养成。这些既是社会治理的核心内容，也是国家治理现代化的基础。

再次，促进社会协同是国家治理现代化的核心。从国家管理到国家治理，最大的区别就在于治理主体由单中心向多中心转变，治理手段由刚性管制向柔转变，治理空间由平面化向网络化转变，治理目的由工具化向价值化转变。其基本特征：一是实现国家权力向社会的回归。公共权力运作流程不再总是单一的和自上而下的，而是互动式、多向度的。政府由凌驾于市民社会之上的管制者，又重新回到市民社会之中成为服务者。二是主体趋于多元化。政府必须与各种社会组织一起形成协作网络，在共同分担社会责任的基础上形成多元协同治理机制，共享公共资源，参与公共治理，并使各方共同受益。故“全球治理委员会”认为“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸种方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取行动的持续的过程。”[5]三是以合作与协商为治理方式。要实现社会治理，必须建立一个以相互依存为基础的、以协作为特征的、纵横协调的、多元统一的现代化社会治理结构。促进立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商等广泛多层制度化发展。由此可以看出，国家治理现代化的核心就是要实现政府与市场、政府与社会的协同共治，在加快经济转型中使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在社会体制创新中构建党的领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保障的治理格局。

二、坚守社会治理体制创新的价值目标

社会治理体制既包括社会治理过程中的治理主体、治理范围、治理方式、治理绩效，也包括社会治理体制的本质内涵、价值诉求和基本原则，理应是兼顾工具理性与价值理性的制度系统。十八届三中全会决定不仅对创新社会治理体制的主要任务作了具体部署，也让我们领悟到在推进国家治理现代化进程中创新社会治理体制的核心价值诉求。

民主法治。民主是社会主义国家基本政治制度的根本内容，法治是实现民主治理的根本保障。“缺乏民主的法治，容易走向集权与专制，而没有法治的民主，则容易走向混乱和无序”。[6]在国家治理和社会治理中必须坚持人民主体地位和发展社会主义民主政治，十报告提出了构建党的领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保障的社会治理格局。十八届三中全会决定也把“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”作为实现国家治理和社会治理现代化的重要任务。主张树立公民权利本位、政府义务本位的治理理念，一切以维护人民的利益为根本，变“为民做主”为“让民做主”最终走向“由民自主”，依法维护公民的社会福利权，依法保障公民参与社会事务的权利，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

公平正义。社会治理也是社会资源的调整和配置过程，必然面临各种利益集团的不同利益诉求，只有构建公平正义的社会利益分配机制和公共资源共享机制，才能有效协调各种社会关系，化解社会矛盾，让发展的成果更多更公平地惠及全体人民，保障普通公民平等参与现代化过程，构建起点公平、机会公平、结果公平的社会治理体制

包容活力。社会治理的目的绝非通过社会管控抑制人的创新性和创造力，限制人的自由选择和发展，恰恰是要通过制度设计激发社会活力，“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”。[7]尤其是在当前社会阶层分化、社会关系复杂、利益诉求多元的条件下，社会治理既要确保公共利益的最大化，坚守社会主主义核心价值体系，确保主流道德价值不受侵害，也要鼓励社会包容，尊重诉求差异、理解多样化和个性化需求。“特别是要保障宪法确认的个人自由，承认合法合理的个性化追求，让公民和社会组织充满生机活力，使社会保持动态平衡稳定状态”。[8]

安定有序。社会治理的宗旨是确保人民安居乐业、社会安定有序。但社会的稳定并不是完全没有社会矛盾和社会冲突，而是能在共同遵循社会秩序的前提下将社会冲突控制在有限范围内，社会矛盾在既有的矛盾纠纷解决机制下可以获得较快解决。这首先需要社会具备积极的公共精神，“公共精神是一种关心公共事务，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建设，以营造适宜人生存与发展条件的政治理念、伦理追求和人生哲学”。[9]其次需要政府依法行政、公民依法办事，共同遵守社会行为规范，维护社会秩序。再次需要建立健全社会信用体系，降低社会交易费用，形成诚信友爱、合作治理的良好社会文化环境。

三、诊断社会治理体制创新面临的现实误区

美国公共治理专家理德・C ・博克斯认为：“如果说19世纪至20世纪之交的改革家们倡导建立最大限度的中央控制和高效率的组织结构的话，那么21世纪的改革家们则将今天的创新视为是一个创建以公民为中心的社会治理结构的复兴实验过程。”[10]这表明人类进入21世纪以来，创新的重心已由追求政府管理的高绩效转向社会治理结构的变革，公共治理中的政府权力本位开始转向公民权利本位。我国从2004年党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年，党的十七大报告进一步明确了社会管理创新的基本内容。2011年中共中央国务院颁发了《关于加强社会创新管理的意见》，对社会管理创新的指导思想、基本原则、重点领域和重点任务等作了战略部署。各级地方政府积极响应中央号召开展地方社会管理创新实践，在构建社会管理新格局、社会组织培育规范、社会稳定风险评估、基层社区协同治理等领域进行了有益的探索，取得了显著的成效，但仍然存在一些认识上的误区和行动上的偏差，如果不能及时纠错，必将制约社会管理向社会治理的转变。

一是“维稳”诉求大于“维权”诉求，导致社会治理体制创新的价值理性迷失。社会治理体制创新的实质是以实现和维护群众权利为目标，通过赋予和实现群众表达利益的权利、维护利益的权利、实现利益的权利，推动个人发展和社会有序和谐发展。但目前一些地方政府把“维稳”作为社会治理体制创新的核心价值诉求，过度强调政府在“维稳”中的社会风险控制责任，推行“社会稳定一票否决制”，驱使各级官员把社会治理中的主要精力和资源都用于群体性冲突事件的管、控、防，对群众的各种维权行为高度敏感，严防死守，甚至出现以剥夺或限制公民权为代价维稳的现象，其结果反而是促使“民怨”演变为“民愤”，群众的抗争由意识转向行动，越维稳越不稳。

二是党政包揽替代多元参与，导致社会治理的协同格局难以形成。随着社会治理由单一中心向多中心的转变，社会治理的主体不仅是党和政府，还要依托各类社会力量的协同和公民参与。然而，理论上的共识在现实推进中遇到了“全能政府”惯性的障碍，目前一些地方政府仍然习惯于对社会组织和社会成员采取自上而下任务下达与政治动员的刚性工作方式，对社会事务大包大揽，忽略了各种社会组织和公众在社会治理中的主体地位和主力作用，甚至把社会治理片面理解为“对社会的管制”或“管理社会组织”，主张对社会组织的防控要横向到边纵向到底，将社会组织和社会成员视为社会治理的对象而不是合作的伙伴，漠视社会公众对社会治理体制创新的公共需求，习惯“爱你没商量”式的“为民作主”。其结果不仅会导致多元主体协同的社会治理新格局难以形成，同时也会因缺乏社会协同和公民参与而影响社会认同，演变成党政内部的卡拉OK自娱自乐，缺乏社会治理体制创新的社会基础。

三是风险控制重于民生建设，导致社会治理体制创新的路径依赖本末倒置。如果把社会风险控制的功能视为“灭火”的话，那么从保障和改善民生入手，完善社会建设，提升社会福利水平，增强群众的安全感和幸福感就是让老百姓“不上火”。很显然，“不上火”是本，属于积极的社会治理，“灭火”是“末”，属于消极的社会治理。但目前一些地方政府还是把社会治理的主要精力放在社会冲突与纠纷化解，流动人口和特殊人群管理，非公有制经济组织、社会组织管理，公共安全与社会秩序管理，信息网络安全管理等方面，仍然没有突破社会治安综合治理的狭隘范畴。其实，诱发社会风险的深层次原因是社会建设严重滞后和公共服务供给不足引发的收入分配结构不合理、贫富分化严重、社会不公平感等社会“负能量”。因此，只有把民生建设作为社会治理体制创新的基本，通过完善公共服务体系构筑保障国民生存和发展的基线，形成全体国民共建共享的利益分享机制，才有可能从源头上化解社会矛盾，促进社会和谐。

四是“即兴式”举措多于制度规范，导致社会治理体制的法治保障不足。目前全国各地的社会治理创新探索“即兴式”举措多，亮点不少，但由于多数属于“碎片化”的局部试验，缺乏从战略的高度进行系统制度设计，往往出现“人走政亡”，后劲不足，可持续性不够的情况。

法治是衡量社会治理体系和治理能力现代化的重要标准之一。社会关系的调整与社会利益的表达，都必须严格遵循法定依据、法定职权和法定程序。然而在“维稳就是讲政治”和“稳定压倒一切”的高压态势下，一方面部分社会组织和社会成员的依法维权的意识不强，当出现权利受损和利益表达受挫时，不是寻求制度化的行政救济或司法救济实现维权，而是通过违法上访、聚众闹事等非理性方式扩大社会影响，倒逼政府满足其要求。其结果不仅不能解决矛盾，反而会导致矛盾激化、秩序受损，出现纠纷解决中的社会失范。另一方面部分执法人员和干部运行法治思维和法治方式化解社会矛盾，应对社会冲突的能力不够。在协调社会关系、分配社会资源、化解社会矛盾时存在有法不依、有法难依、执法不严、违法不究的现象，甚至出现“以言代法、以权压法、徇私枉法”等严重违法行为，导致公民的合法权利受到侵害，社会不公平感和相对被剥夺感加剧，衍生出社会泄愤和社会抗争等“负能量”，加剧社会矛盾和社会风险。

四、推进社会治理体系和治理能力现代化

社会治理体制创新的关键，是构建新型社会治理体系，促进社会治理能力的现代化。实际上，所有创新活动都有赖于制度创新的积淀和持续激励，并以制度化的方式持续发挥着自己的作用。要避免我国社会治理创新的“运动式宿命”，保障可持续性，也取决于社会治理的制度激励与保障。

一是要完善社会政策体系。社会政策是公共权力机关在社会领域所颁布和施行的一系列法令、政策规章和规定，旨在保障社会成员的基本权利，协调社会群体之间的利益关系，解决社会问题，促进社会的安全和高效运行。社会政策是推进社会治理现代化的基本法治保障，也是影响社会质量的制度基础。首先，要建立社会政策的公共需求调查机制，重大社会政策出台前应开展广泛的公共需求调查、社会听证、专家决策咨询，让社会政策的利益相关者有充分表达利益诉求的机会，以确保社会政策的民主性和科学性。其次，要建立社会政策的信息公开与沟通机制，防止社会政策的突然实施对利益相关方带来的负面冲击，通过政策的解读和沟通争取民众的理解和支持，提升社会政策的公信力。再次，要建立社会政策的绩效评估机制，对社会政策的实施绩效进行评估，以便及时对政策实施中的问题进行修正，提升社会政策的针对性和有效性。

二是要构建公民权利保障体系。公民的权利保障体系主要是指实现公民权利的法定程序保障和权利受到侵害时的救济制度。公民的法定权利如果缺乏实现权利的正义程序和权利受损时的救济程序，就很难使应然权利变成实然权利。首先，要建立公民权利实现的程序保障制度，如在城市房屋拆迁、农村土地流转、企业改制、环境污染、工资标准、移民安置等涉及公民切实利益的领域，要明确公民究竟有哪些权利，实现这些权利的程序是什么。政府在执法中必须尊重这些权利，严格按程序执法，尤其要防止政府以公共利益的名义滥用自由裁量权，牺牲或侵害公民的合法权利。其次，要畅通公民的维权渠道，健全权利救济机制。通过出台行政程序法、修改行政诉讼法，严格执行国家赔偿法等，加强对行政执法的司法监督，畅通公民维权的司法救济渠道，引导和鼓励公民更多地选择法律维权。同时也要加快改革制度和行政复议制度，提升行政救济执法质量。再次，要提升公民的合法维权能力，变公民“无序化”的维权为“合法化”的维权。

三是要优化基本公共服务体系。基本公共服务体系是指以满足社会成员基本生存与发展需求为目标，向社会成员提供就业、社会保障、基础教育、公共卫生、公共文化、环境安全等基本公共品的一系列制度安排。旨在根据公共需求优化配置公共资源，最大限度地解决民生问题，化解社会矛盾、促进社会公平。享有基本公共服务，是公民权中社会权利的实现。首先，要提升基本公共服务体系的法治化水平，加快就业、社会保障、公共财政等方面的专项立法，规范政府公共服务供给过程，控制公共服务领域的自由裁量权，防止权力寻租。其次，创新基本公共服务供给方式，构建多元主体协同供给机制。打破公共服务领域的政府垄断，适度引进市场化和社会化的运作方式，逐步形成政府主导，多元主体协同互动的公共服务治理格局。再次，要大力推进城乡基本公共服务制度的有机衔接，实现基本公共服务均衡化。其四，加快公共财政体制改革，构建基本公共服务均等化的财政保障机制。其五，落实“基本公共服务国家标准”，建立质量控制与绩效评估体系。

四是要加强社会组织培育和监管。社会组织在提供公共服务、反映利益诉求、扩大公众参与、增强社会活力、促进社会发展等方面发挥着积极作用，是构建社会治理新格局的重要力量。首先要优化社会组织发展的制度环境。针对目前社会组织“双重负责制”导致入门难的问题，探索建立“备案登记、法人登记、公益法人登记”的三级登记注册制度，实施分类管理。其次构建社会组织的联动监管机制。政府负责探索对社会组织的审批与监管互动机制，制定社会组织评估办法和标准，委托专业机构进行独立评估。要引导社会力量参与对社会组织的监督责任，尝试引入社会组织的财务审计制度，建立社会组织的社会责任报告制度（ISO26000：社会责任国际标准，） 逐步建立起一个行政监管、财务审计和社会监督相互协调的监督管理体系。再次要创新社会组织发展的激励机制。制定激励社会资本支持社会组织发展的财税政策，建立社会组织发展基金，鼓励企业等加大对社会组织的资金支持。健全政府购买社会组织公共服务机制，使民间组织在帮助政府提供公共服务的过程中获得发展平台。建设社会组织孵化平台，增加社会组织的社会影响力。

五是要建立社会行为规范体系。社会行为规范是人类为了社会共同生活的需要而形成的一系列社会活动的准则，以调整人们各个方面的社会行为，维护一定的社会秩序。首先要提升政府依法行政水平，严防自由裁量权滥用对公民权的侵害。其次要培养公民的社会责任意识，弘扬崇尚法律、依法办事的法治精神，倡导积极向上、理性平和的社会心态，构建以社会主义核心价值观为引领、社会公平正义为核心、道德规范和诚信体系为基础、公民权利保障为重点的社会行为规范体系。

六是创新社区治理体系。社区作为社会治理的单元细胞，是社会治理现代化的基层综合服务管理平台。尤其是随着新型工业化、城镇化、农业现代化、信息化的推进，构建新型社区治理模式已成为刻不容缓的现实需求。首先要以社区公共需求为基本导向，创新社区公共服务，基本形成群众诉求表达――群众利益保障――群众权利实现――群众需要满足的良性循环，实现基层社会治理由行政工作向社会工作的转变，推进社区认同走向社会认同。其次要构建社区协同治理机制，保障在党的领导下，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，通过多元主体的参与协同，共同缔造，开发社会潜力、激发居民动力、形成社区活力。再次要创新社区网格化治理机制。推动社区网格化由风险防控的单一功能走向多功能、立体化、联动式的社区综合服务载体，实现机构整合、人员整合、信息整合、流程整合，拓展了社区服务的内容，延伸了社区治理覆盖面，提升了社区治理的绩效。

七是巩固公共安全体系。公共安全体系指维护社会公众安全生产、生活的一系制度安排。主要包括食品安全、工程安全、交通安全和社会治安等。随着我国经济快速增长后基本温饱问题的解决和工业化城镇化的加速，公民的公共安全需求已日益增长，已成为排名靠前的公共服务需求之一。首先要改革公共安全监管体制。提升食品药品安全监管机构的统一性和权威性，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，形成全过程追踪的食品药品安全监管制度。其次要深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。再次要健全灾害管理体制。加强社会治安综合治理，创新立体化社会治安防控体系，依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动。

八是健全社会风险预警和应对体系。社会风险预警与应对体系是指防范和应对社会风险的一系列制度安排。转型期也是社会矛盾激化，社会冲突加剧、社会风险高发期。首先要构建多样化的社会矛盾化解调处机制，健全行政复议制度，改革制度，构建人民调解、行政调解、司法调解协同发力的“大调解”系统，加强源头治理。其次要健全社会风险的预警与评估机制。在总结地方重大政策和重点项目社会稳定风险评估的基础上，科学运用风险管理的工具和方法，采用数据挖掘技术和试验仿真技术等，研发中国社会风险评估指标体系，构建符合国情的社会风险评估体系，提升社会风险的识别能力和预警能力。再次，建立网络舆情和社会心态监测系统，把握舆情和社会心态演变机理，及时化解社会焦虑，变负能量为正能量。逐步形成关口前移，源头治理、预防为主、防控结合无缝隙社会风险预警和应对体系。

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Social Governance System Innovation in the Process of National Governance Modernization

Jiang Xiaoping

社会治理的体制篇（4）

从建国到改革开放，我国城市化进程进行相当缓慢，1950年到1980年的这30年里，全世界城市人口比重从28.4%上升到41.3%，而我国却仅从11.2%上升为19.4%。可是随着改革开放的开始实施，国民经济的高速增长使得我国城市化进程得到迅速推进。按2010年第六次全国人口普查的主要数据公报，我国城镇人口比重已为49.68%。2012年10月31的一份报告更显示我国内地2011年城镇居民的比例已超过农村居民，城市化率首次突破50%，达到51.3%。这标志着我国从以农村发展为主进入到以城市社会为主的新成长阶段。正因此，如此迅猛发展的城市化进程、整个社会结构的极大变化，带来诸多新的社会问题，无论主观还是客观的因素都促使和要求城市社会的管理必须要适应新的发展，从而推动基层社会治理模式在发展中求变。

二，社会人口的结构性变化，促使基层社会治理模式变革创新。

社会人口的结构性变化产生的影响，主要体现在两方面：一是城市流动人口的急剧膨胀。伴随劳动人事、流通体制、社会保障、户籍等制度的改革，前所未有的自由活动空间在我国社会出现。城乡之间，原来附着于农田的农民大量流入城市，出现一波波全国规模的民工潮；单位之间，职员的流动已日渐频繁，大量国企职员流入外企私企，大量内陆人才流入沿海城市。这些城市流动人口的剧增，给城市基层管理与社会治安带来了极大压力，城市原有社会系统及其与自然环境之间的既定平衡被打破，以行政隶属关系与行政命令建立起的传统基层管理体制也受到严峻的挑战，原有社会治理模式在应对新情况与新问题时的捉襟见肘和无能为力也暴露无疑，这些都逼迫着对基层社会治理模式进行变革和创新。二是人口的迅速老龄化。我国现有老龄人口已超1.6亿，且每年还以近800万的速度递增。老年人口的快速增加，尤其是失能老人和高龄老人年均百万的增长速度，使全社会在对老年人的生活照料、医疗保健、康复护理等方面的需求日益凸显，养老问题已日趋严峻。因此这种形势也要求新的治理模式能在社区范围内为老年人们提供良好的生活条件与生活环境，完善文体娱乐、医疗保健以及公共安全等多项服务，以便满足人们安度晚年的需要。

三，单位制的瓦解，客观上要求街居或社区发挥更多的社会整合功能。

在改革开放后的社会转型过程中，我国的所有制结构发生了变化，打破了原来单一的所有制结构，形成了以公有制为主体、多种所有制共同发展的格局，基层社会的管理模式在经历了一段单位制管理后，也逐渐朝街居制和社区制发展，这主要是因为：随着社会经济的发展，资源由国家依靠行政指令计划配置的局面一去不返，职工的生活也不再由单位来全面控制，而社会主义市场经济体制的确立，更带来国有企业和政府事业单位的全面改革。国有企业开始学习和建立现代企业制度，并按照市场规律办事，努力提高自身市场竞争力；政府事业单位则改革管理体制，提高工作效率，一步步开始推行政企分开、政社分开和事社分离。因此，由计划经济向社会主义市场经济的过渡，使得单位制的运行基础不复存在，也同时产生了更多、更新的社会问题，让原本依靠单位制进行控制的基层社会治理模式出现了社会控制的真空。而伴随单位制的弱化，这些从企业、单位剥离出的社会职能以及政府转移出来的服务职能，迫切需要由新的城市社会管理机构来承接。而无论是基层社会管理问题，还是下岗失业问题，抑或是社会信任问题，又都与街道、社区密切相关，所以需要街居和城市社区来发挥作用。

四，街居制的职能超载和职权局限，迫使在更广泛的社区范围内构建治理模式。

社会治理的体制篇（5）

    伴随科技的迅猛发展,全球化和现代化的推进加剧了社会分化,社会变得日益多样,政府面临更加复杂的治理环境。这种背景下,执政党和政府的管理主体地位受到冲击,必须依靠社会组织和广大民众来共同管理社会事务,社会才能达到稳定和谐的运行状态。为及时回应挑战,社会管理主体必须实现多元化。党的十六届四中全会明确了社会管理的总体格局,这就是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。从国家包办到国家主导、社会协同、公众参与,社会管理取得了明显进步。同时,各管理主体在社会管理中的地位不同,这在社会管理格局的表述中也有所体现:作为中国特色社会主义事业的领导核心,中国共产党对社会管理起领导作用,是整个社会管理体制的重要指向标;政府负责,是国家履行社会管理职能的必然要求,要求政府切实担负起应尽的职责,从而推动社会管理向前发展,满足社会需求;社会组织能够有效配合政府行为,是连接政府和人民的纽带;公众是社会管理的对象,更是社会管理的主体,广大公众的参与能够从根本上减轻政府的负担。这种格局下,社会管理各主体各司其职,管理活动规范有序。但实际情况却是党委依法执政能力不足,在解决问题时权力至上、政府职能转变不到位,公信力下降、社会组织得不到认可,管理活动得不到广泛支持、公众参与规范化程度不够。法治保障纳入社会管理体制,恰恰能够解决上面一系列问题,提高共产党治国理政、依法执政水平,明确界定政府的权利范围,促进法治政府和服务型政府的形成,方便社会组织的管理活动,同时赋予和保障公众应有的权利。法律给予各主体不同的职责,并以法律的形式予以明确,社会主体各居其位、各得其所,享有其应有的权利,也履行其应尽的义务,有效地避免了越权和失职现象的发生,大大提升了社会管理规范化水平。

    二、法治能够保障社会在规范化、制度化框架内运行

    规矩是人类生存与活动的前提与基础,我们总是在规与矩所形成的的范围内活动。世间万物,小到日常琐碎,大到国家大事,都要遵循一定的规矩,社会有序的运行同样离不开规矩。规矩是一种约束,更是一种保障。法律法规是规矩,制度规范是规矩,伦理、习惯、道德都是规矩。正是由于规矩的约束和制约,社会才如此井然有序。改革开放以来,由于党和国家工作重心的转移以及社会主义市场经济的确立,我国社会发生了广泛而深刻的变革,一方面,原有的单一的利益格局被新的多元化利益格局所取代,另一方面,人们在满足了基本的物质需求后开始注重精神方面的享受,诉求呈现多元化趋势。利益分化引起的利益矛盾和诉求多元化引发的冲突更加频繁,表现形式更为多样,为避免矛盾引发的社会混乱,必须采取必要的手段加以规范。伦理、习惯、道德在保持社会稳定上发挥的作用需要建立在人们拥有较高素质的基础上,事实的情况是人们普遍具有较高的学历,而素质水平却没有达到相应的高度。这样一来,依靠伦理、道德的力量来保障社会的规范运行具有较大的难度。此时,社会急需能够约束和规范人们行为的方式和途径,法治应运而生。作为衡量社会是否有序运行的最重要标尺,法治能够有效规制社会行为,解决社会问题。借助法治的力量,人们的行为得以规范,通过稳定、明确的法律规范,社会得以有序、健康发展。

    三、法治能够保证社会管理更具权威性

    我国是社会主义法治国家,实行依法治国的基本方略。法治体现出国家的权威,这种权威来自于立法机关的权威性,我国的立法机关是全国人民代表大会及其常务委员会,它们拥有制定、修改和废除法律的权利,它们所制定的宪法、法律、法规都是它们权威性的延伸,也是它们权威性的体现。法治的权威性得到了国家强制力的保证,任何组织和个人一旦触犯法律,都会受到严厉的处罚。有国家强制力做后盾,法治的权威得以彰显。在工业化、信息化、市场化和全球化深入推进的今天,中国产生了许多新的社会问题,也不可避免地伴随着许多社会矛盾。在解决这些问题和矛盾时,如果选择法治之外的手段,不仅不能有效地解决矛盾和争端,更易在处理矛盾的过程中引发新的矛盾和争议,问题只能越来越多,社会管理停滞不前。借助法治的力量处理社会矛盾和冲突,回避了个别领导干部依权力办事的现象,提出的举措和建议也更具说服力,避免和减少了争议,社会管理的效果更加权威。

社会治理的体制篇（6）

社会政策，是由国家立法机关针对性地为社会领域所颁布、实施的一系列法令、规章以及行动总则，即以行政干预的方式解决社会问题，改善社会环境，为社会增加福利，维护社会安全稳定。它涉及社会福利、教育、就业、住房、人口、保健、社区发展、宗教以及环境保护等各个方面。旨在协调各社会群体之间的利益关系，确保每一位社会成员的权益都能基本得到保障，帮助公民解决在市场经济运行中出现的社会风险，推进社会事业安全高效运行。总的来讲，社会政策是处理社会问题的基础和准则，也是完善社会治理体系的基本法治因素。[1]要完善社会政策，一是辽宁省政府要将社会政策作为出发点落实在公共福利活动中，满足居民的生活需求，从而实现社会控制；二是把社会政策从传统的社会行政中脱离出来，使其自发地将重心放在经济政策与经济机制领域，转变经济发展方式，促进省内经济持续健康发展；三是辽宁省政府以及各地市级政府要积极寻求同企业和社会组织的协调发展，建立政府与社会的良性互动。 

2.科学管理民间组织 

民间组织，是一种排除了党政机关及企事业单位的具有中介性质的组织，常见的民间组织有社会团体、基金会、民办非企业单位等。[2]现如今，民间组织在为社会成员提供公共服务的同时，也在社会治理中担负着其他社会组织无法替代的角色和定位。辽宁省的民间组织数量庞大，主要分布在沈阳、大连等城市，这些民间组织以其公益性和自愿性的特征，在政府与社会、市场和公民之间起着桥梁作用，甚至有些民间组织还具有很强大的经济能力，它的发展将极大地推动辽宁社会治理工作的运行，助力于辽宁老工业基地的振兴。有鉴于此，政府应该通过改革制度设计和创新管理设计科学管理民间组织，积极引导这些民间组织的公益类型的活动，为他们提供更多的发展机遇和更大的发展空间，为社会治理提供支撑力量。 

3.实行政府购买公共服务制度 

政府购买公共服务指的是政府以公开招标、定向委托等方式，将原来直属于政府的公共责任转交给社会组织或者企事业单位来完成，并按照一定的标准进行评估，支付相应的服务费用，以此来提高政府的工作效率和财政资金的使用效率。将这一服务方式作为建设辽宁省社会工作服务体系的重点项目，是优化社会治理方式，构建多层次公共服务供给体系、多元化社会治理主体的客观需要；是激发省内经济社会活力，拓宽公共财政的应用范围，提高公共财政利用率的重要途径；是激励社会组织积极参与社会治理，建设专业人才队伍的内在要求。辽宁省大连、沈阳、丹东等城市拥有很多的大型企业，且在沈阳市又有很多的高等学校，这为政府购买社会工作服务提供了资源优势。辽宁省要坚持以政府为主体，充分发挥市场机制作用，利用大连、沈阳等大城市的公共财政实力，建立健全政府购买社会工作服务制度，逐渐形成一套协调有力、规范高效的政府工作机制。[3] 

4.健全社会风险预警及应对体系 

社会风险预警体系，即通过建立一套完备的社会风险评估体系，对风险隐患进行预测与控制，防止风险的发生，保证社会经济效益最大化的有效手段。当前的辽宁省正经历着经济社会转型的攻坚期，这一时期，由于内外部众多因素的影响，各种利益矛盾被激化，社会冲突加剧，很容易产生社会风险，需要着力健全社会风险预警及应对体系。一是健全风险预警与评估机制，在评估省内重大政策和重点建设项目时，采用科学的风险管理办法，细化社会风险评估指标，建立具体能应对省内具体情况的社会风险评估体系，提高其识别、预警以及处理社会风险的能力。二是建立多样化矛盾调节机制，着力解决政府与居民、社会以及社会成员之间的矛盾。具体来说，首先是构建人民、行政、司法三方机关的协同调节机制，从源头上解决问题；其次是革新信访制度，保证群众上访的渠道畅通；最后是在各区级单位建立小矛盾调解机构，一些没有重大危害力和影响力的小矛盾都可以通过这些机构细化处理，有效地解决社会矛盾。三是建立网络舆情监测系统，充分利用网络信息的挖掘技术和搜索引擎技术，完善政府及各事业单位对于网络舆情的管理，及时化解社会焦虑。 

二、创新辽宁省社会治理体制的思路解析 

1.丰富主体系统，建立多元化的社会治理主体 

主体多元化的社会治理模式要求在辽宁省委及各地市级政府的带领下，改变传统的以政府为主体的治理方式，注重培育、引导和支持多元主体参与社会治理。近年来，党和国家越来越重视东北老工业基地的振兴工作，要求在政治、经济、文化等领域进行一场重大的改革，这就要求构建多元主体模式，处理好政府与企业、市场三者之间的相互关系，积极鼓励各个社会组织参与到社会治理工作中。根据党的十八届三、四中全会的指示，紧紧抓住推进国家治理体系和治理能力现代化的契机，在辽宁省范围内积極落实党中央提出的社会治理新模式，即“党委领导、政府负责、社会协商、公众参与”的模式，以政府为主导，引导社会各群体参与其中，形成政府治理、社会自我调节以及居民自治的良性互动。[4] 

2.规范民间组织，实现社会参与的制度约束

     　随着振兴辽宁老工业基地计划的逐步推行，由政府组织、社会组织等各种组织协同治理，创新辽宁省地方事务和社会事务的管理模式成为必然趋势，规范民间组织的管理变得尤为重要。目前，在辽宁省各社会组织中，政府组织正有序发展，企业组织的数量也在逐渐增多，似乎是一片欣欣向荣的景象。然而，在本省的实践改革中，社会民间组织不仅在数量上远远满足不了实际的需求，内部秩序也有紊乱现象，甚至影响了社会治理整体水平的提高。由此，为了使民众有更多的利益表达渠道，可以享受到精细化和个性化的公共服务，就需要通过法律手段严格规范管理民间组织，以制度形式合理约束民间组织的行为，为辽宁省的社会治理工作添砖加瓦。 

3.提高技术水平，构建新型的网络信息平台 

在信息化大发展的今天，人们的生活与网络息息相关，传统的治理模式已经不能满足虚拟网络时代的社会治理需求，建立一套在政治、经济、文化等各个领域实现全方位覆盖的信息化系统，实现社会治理信息化已是大势所趋。一方面，通过网络信息平台，可以迅速详尽地将社区居民的现实生活状况或难题直接反映到相关部门，为相关部门制定政策提供了最准确的信息。另一方面，社会治理的网络信息体系是科学技术进步的一大成果，也是时代科技赋予我们的强大推手。随着微信、QQ、支付宝等支付方式的大众化发展，社区居民不出家门便能缴纳一些生活费用，如物业费、煤气费、水电费等，为居民的生活节省了时间、降低了成本，也可提高社区服务人员的工作效率。创新社会治理技术，促进社会治理信息化，可以更好地服务群众，高效贯彻省委省政府的公共政策，实现社会善治的目标。 

4.坚持公平正义，努力实现公共服务均等化 

在“十三五”建设的新时期，要解决辽宁省长期以来的地区经济发展差异，解决社会公共资源在各市之间以及城乡之间的分配不均问题，要始终坚持公平正义原则，实现辽宁公共服务均等化。创新辽宁社会治理体制，必须将基本公共服务均等化作推动力，为所有的居民创造公平的社会地位和发展条件，充分发挥各城市的活力与创造力，结合本地区的实际情况，着重解决好薄弱环节的问题，切实关心民生疾苦。第一，将城乡问题作为首要解决的问题，着重解决城乡公共教育问题和农民工的公共服务供给问题，注重解决就业、公共安全与环境保护等领域的不均等问题。第二，加快转变政府职能，提高办事效率，建设服务型政府，在此过程中，必须发挥政府在公共产品供给方面的主导地位，大力推进政府在体制机制、制度与管理等方面的创新，提升其公共服务的能力和水平，提高效率建设公共服务型政府，为构造具有中国特色的公共服务体系，办好人民满意的政府而努力奋斗。[5]第三，建立公共财政体系，深化改革财政转移支付制度，为公共服务均等化提供强有力的支持。 

参考文献： 

[1]李楠楠，赵秋雁.法治中国视域下的法治建设指标体系研究[J].北京师范大学学报（社会科学版），2015（2）：5-13. 

[2]贾舟东.中国民间组织双重管理模式分析[D].中山大学，2008（ 6）. 

社会治理的体制篇（7）

一、社会治理的革新是由现实决定的必由之路

在“社会治理”概念出现前，最初政府和学术界一直使用“社会管理”这个词语，社会管理向社会治理的转变是由现实推动的，一字的改变使社会治理的复杂性、系统性开始被正视。尽管那时社会治理的理念已得到革新，但仍然存在一些问题：首先，社会治理结构不合理，政府处于绝对的主导地位，发号施令，其他社会主体力量甚微；其次，社会治理的方式不够先进，社会治理几乎被政府包揽，“国家为主，市场与自治为辅”的模式下仍以行政管制的方式处理社会冲突，缺乏自主性；再次，社会治理机制不健全，权力、行政、司法机关之间信息交流延迟，基层更难以向上层反映问题，协调机制缺乏；最后，社会治理手段不科学，信息网络不完备，导致政府知情晚，妨碍对事件与冲突的统筹与协调。

而后改革开放三十年，中国的社会结构巨变，社会阶层相比过去更加多元，由此出现的多方利益诉求也相较过去更加复杂，甚至激烈，于是政府很难再对社会问题进行一手包揽，继而多发政府失灵的状况。因此在现实再一次的推动下，协同社会治理应运而生，即参与社会治理的主体之间在正当竞争的前提下，统筹各自资源进行协作，整合社会系统中各要素的目标与动力形成系统性的结构，以达成社会系统的自组织状态。简单来说，政府不再起自上而下一手遮天的作用，社会组织、公众获得了更大的自主权，可以在社会治理中进行自组织。

就效果来看，协同社会治理这项创新在满足现实需要上确实有合理性，然而以微博、微信为代表的新媒介的出现及发展，使得推动社会治理自组织的渠道发生结构性改变，网络越发成为自组织的重要战场，以其自身天然的多利益集团共存优势形成繁荣的线上舆论场。由此，在现实的又一次要求下，对于自媒体参与协同社会治理，应具有更多、更深刻的考量，尤其是在自媒体尚处上升之势且未达到顶峰时，更应该有预见地进行关注。

二、新型舆情格局正在形成

从主体来看，民众、新闻传媒及官方仍是舆情参与主体，但主体地位发生了调整。在大众传媒时代，大部分媒体是官方的喉舌，恪守国家制定的政策和法规，民众通过大众媒体进行发声的机会少之又少。而在自媒体时代，公众的地位和作用皆有提升，由收受者转变为者，民众有机会不通过主流媒体而自主获得关注，进而有机会直接满足自身利益需求，此外公众由最初被动知晓社会事件转变为议程发起者，更主动地参与社会治理。自媒体起到舆论发源地的作用，在此聚集的舆情在一定程度可代表线下民意，且有力量扭转现实社会治理的状况。相应看来，官方相对被动，在民众主动“攻势”下常在实际治理中展现出“错位”、“越位”和“缺位”，影响公信力，致使取得理想舆论效果的难度增加。

从客体来看，社会问题仍是舆论客体，但内容的主题有所变化。传统媒体中由于“把关人”的过滤限制了新闻进入公众视野，自媒体时代下人人都可以是者，把关人的作用相比过去削弱了太多，这就使得过去一些敏感的、细微的、不被主流媒体重视的，或者不能上报的社会事件有了广泛传播的可能。如今舆论内容的主题更加贴近民生，民众更多关注以雾霾、px项目等为代表的环境问题，以医患关系、民营医院等为代表的医疗问题，甚至是更加细微的性别平等、社会安全等等直接有关民众切身利益的事件，涉及到的利益集团更加多样，使得舆论更加多元，舆情更加尖锐，更不容易控制。

从周期来看，开端-发展-高潮-余波仍是一个舆论事件所经历的过程，但自媒体时代下这个过程变得异常的迅速与短暂。事件成为热点的可能性增大，然而关注度总会被新的热点社会问题分散掉，赖于自媒体平台的事件方式，社会舆论格局中出现碎片化趋势，利益主体见光快，后续处理是否得当却鲜少被知道，如此以来的问题是民众更注意自我感受，更多地看到了政府或者官方部门的失灵却难看到归位。

三、实证联系：自媒体时代网络舆情影响下未成年群体价值认同现状

自媒体时代下，网络成为继家庭、学校后未成年群体习得价值观的第三主要场所，为研究未成年群体在网络舆情场内的位置、参与情况，以及所受影响，笔者在青岛市开展了问卷调查，从个体认同、集体认同、社会与文化认同、历史与习俗认同四个维度入手，研究未成年群体在网络舆情影响下价值认同现状，并归总了未成年群体对网络舆情的看法。在调研中，我们获得了诸多有关社会治理的启示。

就自媒体网络这个线上舆论场来说，超过80%的人认同自媒体平台上热点更新速度快，相应被问及这对政府部门处理热点事件的影响时，被访者普遍表示“处理过程会变得困难”。首先，自媒体平台的匿名化降低了信息的可信度，因此在社会事件的真实性彻查上会相当耗时；其次，自媒体平台信息的便捷性与更新速度之快使得官方对信息难掌控；再次，明星效应会给政府部门处理事件施加超乎寻常的压力。

就自媒体舆情管理问题上，100%的被访者赞同目前的管理尚不健全，有关部门应该给予重视。有被访者认为有关暴力、色情的内容在微博上已经很少见了，但相应的管理似乎只局限在这一方面。“水军”的存在使真正想去了解话题的人难看到有内容的东西，然而这种情况疏于管理。此外还有被访者表示自己对一件事的看法随时会变，只要有人能够有理有据地发表意见，他会调整他的观点，但现实情况是网络舆情场的意见表达并不理性，多种“歇斯底里” 并不受到限制。

其实不难看出，仅仅是尚未成年的受访者在潜移默化中也觉察出自媒体在社会治理中的作用，归结一下可以得出：

1.自媒体平台上的舆情压力会引发线下各官方部门的重视程度，尤其可以对行政部门玩忽职守、缺位渎职起强大的监督作用。

2.自媒体平台易引起对社会问题的全民热议，各利益层级的人参与讨论，或各执一词或形成合力，这种线上民意在一定程度上是可以代表线下民意的，因而治理主体应该给予重视。

3.自媒体中无用的信息过于庞杂，真正有关舆情的东西可能会被淹没。

4.自媒体平台上信息的真实度是值得怀疑的，社会治理主体在考量舆情时应进行分辨。

5.对于网络这一场所的管理需要进一步扩展。

四、挑战与机遇

自媒体时代新型舆情格局下带给社会治理的挑战是多重的，具体如下：

1.突发事件带来的群体行为更难控制。线上与线下联动，突发事件将会面临更快、更广泛的曝光，甚至会在政府部门、社会组织获得消息前曝光，这将不再是只有关于涉事群体的事件，更有可能出现其他社会群体的呼应，加大解决难度。

2.政府公信力面临更大的质疑。自媒体是击溃官员贪污受贿的利器，然而正义的揭露后是政府形象的滑落，除此外社会事件被当事人或受害者公布后，有关部门的处理效率和不当的处理方式会被扩大，致使公众失望。

3.对于事件真实度的分辨存在难度。受害者为使事件更大范围内得到关注，往往将事件夸张化处理，更有甚者会搬弄是非，这给社会治理主体在斟酌事后处理的轻重缓急上带来种种障碍。因而在准确分辨信息时，治理主体将面临更大的困难，尤其在把握事件处理与公众信任之间的度上，要审慎考量。

4.信息冗杂与无用为舆情预测增加障碍。自媒体进一步加重了信息爆炸，过于庞杂的信息量使得真正有用的信息与民意难以提取，这对于治理主体对于舆情的分析和预测产生不利影响，巨大的工作量也会拖慢治理效率。

事实上自媒体对于社会治理自组织的作用是不言而喻的。对于舆论的形成，事件由私向公公布的路径越短，反应就越快，效果就越好，自媒体确实具备这一优势，尤其在政府逐步转型的今天，利用自媒体改善政府形象，增加公众信任，在尊重多元思想下传递正能量，无疑是社会治理的一个机遇：

1.利用自媒体亲民的特性渗透社会治理理念。传统媒体的作用渐渐被新媒体削弱，而传统官媒的影响力和吸引力更是随着时展而越发微小，协同社会治理能够顺利开展，主体必须得到公众的了解和支持，这就要求治理主体更大程度地贴近公众，与公众进行互动。

2.利用自媒体进行价值整合。自媒体线上舆论场可能是目前国内综合最多元价值观的场所，更是各种思想观念再此碰撞、交流的重要渠道。社会治理需要价值整合，更需要各种价值观念的尊重和包容，自媒体作为目前几乎最自由的平台，理应得到治理主体最大限度的利用和开发。

3.利用自媒体进行利益整合。社会治理中最难的和最关键的部分无疑是协调不同的利益集团，避免其发生冲突，引发社会动荡。自媒体作为利益表达的渠道，形成了繁荣的舆情场，因而在利益表达体系的规范上，是时候着重考量自媒体的制度化，将其作为有效的利益冲突调节机制来利用。

五、对策

如何利用自媒体，如何挖掘网络舆情中有意义的那一部分，如何将线上与线下配合起来，这些问题的解决将会推动协同社会治理。

1.自媒体在社会治理自组织中的受重视程度应该提高。目前的状况是线上舆情已经非常繁荣，但在民意调查、政策制定考量上，有关部门并没有给予太多的重视，使得信息流双方都相对闭塞。

社会治理的体制篇（8）

在《决定》说明里，就决定起草的背景和考虑从历史、现实、未来作了充分准确的说明，使我了解了四中全会选择议题的出发点，加深了对制度重要性的认识。1980年，邓小平同志在总结“文化大革命”的教训时就指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”当今世界日益激烈的国与国的竞争，归根结底是国家制度的竞争。相比过去，新时代制度建设分量更重，对改革顶层设计要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重。《决定》对中国特色社会主义制度进行了高度总结，第一次并列提出根本制度、基本制度、重要制度，系统描绘了中国特色社会主义制度的“图谱”。随着全会精神的贯彻落实，必将对推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型、把我国制度优势更好转化为国家治理优势，产生重大而深远的影响。

从建立社会主义基本制度到深刻认识制度问题的根本性、全局性、稳定性和长期性，从提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题，到专门用一次中央全会专题研究，我们不仅在实践中走出了建设中国特色社会主义制度的成功之路，而且在理论上形成了对制度建设规律的系统认识。

二、更加坚定了制度自信

（一）中国特色社会主义制度和治理体系的形成是历史发展的必然。建立什么样的国家制度，是近代以来中国面临的一个历史性课题。鸦片战争后，无数仁人志士进行了反腐探索，戊戌变法的资产阶级改良运动被封建体系残酷扼杀，中体西用的洋务运动没有使中国摆脱被殖民的厄运，以“辛亥革命”为象征的资产阶级革命没有带来真正的“三民主义”，反而使中国陷入军阀割据，列强一也没有停止对中国的觊觎，帝国主义、封建主义、官僚资本主义三座大山重重压在中华民族的身上。1921年中国共产党成立，自彼时起，中国开始在马克思主义道路上上下求索，经过28年浴血革命，建立了新中国；从新中国成立到党的十一届三中全会前的29年里，党领导人民开创性地建立了人民当家作主的新型国家制度；从党的十一届三中全会到党的十八大前的30多年里，党鲜明提出走自己的路、建设有中国特色的社会主义，积极推进经济体制和其他体制改革，形成中国特色社会主义制度，不断完善国家治理；党的十八大以来，通过统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，推动中国特色社会主义制度更加完善、国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，为党和国家事业发生历史性变革提供了有力保障。由此可见，中国之治是扎根中国社会土壤的伟大制度创造，是适合中国国情的善治之道。中国特色社会主义制度和国家治理体系是党带领中国人民长期奋斗的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果。

社会治理的体制篇（9）

作者简介：沈 东，华东师范大学中国现代城市研究中心暨社会发展学院博士研究生（上海 200241）

杜玉华，华东师范大学马克思主义学院教授，博士生导师（上海 200241）

“社会治理”的概念一经提出，便得到政府、学界以及社会各界的广泛关注，并成为当前中国理论界和实务界共同使用的一个高频词汇。然而，仔细分析十八届三中全会以来“社会治理”概念的使用语境，可以发现，“社会治理”作为一个价值判断，在被实务界和理论界频繁使用的同时，也存在着相当多的困惑，引发了不少的讨论甚至争议，似乎一时还很难达成共识。这些争议并不是停留在简单的“社会”是作为治理的对象还是主体之上，也不是停留在治理究竟是一种“过程”还是一种“手段”，更不是停留在治理的目标是落在“秩序建构”层面还是“行动策略”层面。因此，无论是作为目标与归属的“社会治理”，还是作为过程与手段的“社会治理”，都在一定程度上忽视了“社会治理”的表现形式和实践内涵。本文尝试以价值理念、制度设计以及行动策略为分析框架，从“社会治理”的三维向度出发，着重探讨当代中国“社会治理”的实践形式，以帮助人们更好地理解“社会治理”的丰富内涵与实践特征。

一、突出“价值理念”维度的社会治理

中共十八届三中全会明确提出了要改进社会治理方式，坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理？q？。所谓治理（Governance），“是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸种方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排”？r？。“社会治理”的提出，标志着中国社会开始由社会统治时代、社会管理时代逐渐步入到社会治理时代，表征着政府对社会领域的日渐重视，并开始改变过去对“社会”的认识判断，将“社会”作为与政府平等的主体加以看待。

作为一种“价值理念”维度的社会治理，其提出具有深厚的国际国内背景。从世界范围内看，全球化是对当今世界时代特征最具共识性的概括？s？，各类国际问题需要跨国家、跨地区的协同治理，原先以民族国家为单位的合作方式难以解决诸如粮食危机、气候变化、环境污染、族群冲突等决定人类前途命运的难题，而“全球风险社会”的形成，则迫切要求构建一个以多元协同治理为特征的全球治理体系。从中国国情看，过去在社会统治和社会管理理念支配下的矛盾解决方法，越来越难以有效地应对快速变化的社会矛盾？t？，突出“价值理念”维度的社会治理，并以此来逐步传导到“制度设计”和“行动策略”维度的社会治理，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。因此，突出“价值理念”维度的社会治理，既是与“全球治理”接轨的重要表现，也是国家治理体系和治理能力现代化的迫切要求？u？。

社会管理的主体是政府，以政府为中心，实现对社会各项事业的全面管理。社会治理却是多元主体，除政府外，还要发挥各类社会组织的主体作用，充分发挥基层群众自治组织的参与作用，实现多元主体之间的平等互动。也就是说，相比较社会管理，社会治理更加强调主体的多元性、过程的协调性以及结果的包容性？v？。从社会管理走向社会治理，本身就是党和政府治国理政价值理念的一次重大转变。这种转变不仅是集体智慧的结晶，更是中国经济社会发展到一定阶段，“社会”作为一个独立的领域全面发育的结果。过去被政治和经济所吸纳的“社会”开始以独立的姿态呈现出来，倒逼政府承认其主体地位，“社会”不再亦步亦趋地跟在经济、政治、文化背后，“社会治理”反而成为当代中国实现国家治理体系和治理能力现代化的突破口。

“社会治理”的提出，是“社会”子领域发展规律的内在要求。改革开放之前，中国的经济、政治、文化、社会四个领域高度重合、深度叠加。在计划经济的捆绑下、高度集中的党政体制束缚下以及传统社会主义文化的熏陶下，社会作为一个与经济、政治、文化相并列的领域发育迟缓，难以取得发展的主动权，并深深受制于经济、政治、文化的制约。也就是说，政府对社会治理理念的认识存在偏差，“在一定程度上把社会治理等同于政府管理”？w？。改革开放后，随着经济、政治、文化改革的相继推进，“社会”作为一个独立的子领域逐步得到发展，并在新时期呈现出突飞猛进的发展态势。为了遵循社会发展规律的内在要求，改变“党政包揽替代协同参与”的管理格局？x？，及时有效回应社会发展过程中的各类诉求，“社会治理”作为一种不同以往的价值理念正式提出。

从中国改革开放的时序模式来看，其首先发端于经济领域，并表现为政治体制改革逐步跟进、文化体制改革积极配合的改革序列。但是，从实际来看，目前的经济改革已经进入深水期，各项“容易改、可以改、能够改”的经济体制机制改革日趋到位，下一步的经济改革则需要政治、文化、社会、环保等领域的积极跟进，才能发挥最大效益。而当下的政治改革一时还难以达成最广泛的共识，对于“要不要改、谁先改、怎么改”等根本问题没有形成明确的目标方向，可以说政治改革尚没有形成最大范围内的共识;而文化改革尽管能够给社会大众描绘美好的蓝图，但是在实际操作中却受制于经济和政治的改革，也就是说，没有经济、政治改革的有效配合，文化改革举步维艰;三十多年粗放型的经济发展方式造成了生态环境的污染，再加上群众对环境保护的强烈诉求，生态文明也被摆上了改革议程。但是，与文化改革相似，没有经济、政治改革的先行先试，生态环境保护也是难以落到实处的？y？。因此，相对来说，当前社会领域的改革成为了“五位一体”整体布局的最佳突破口，“社会治理”也顺理成章地成为当下中国社会体制改革的源动力。

当然，作为一种价值理念的“社会治理”，不同于“社会的治理”。“社会的治理”指称的是“社会”已经先行存在，政府将“社会”看作铁板一块的整体加以治理，本质是政府的外部治理。而“社会治理”着眼于发挥“社会”的主动性，通过激活“社会”的内在细胞，培育各类社会组织，促进治理主体的多元化，实现社会的内生性治理。“社会治理创新”是党在治国理政理念升华后对社会建设提出的基本要求？？？。十八届三中全会提出“社会治理”？？？，不仅是要强化对“社会治理”重要性的认识，同时还要将“社会治理”作为一种社会发展的价值理念加以确认，并从根本上告诉人们中国社会领域改革的过程手段、思维方式和理想图景，进而澄清国内外对中国社会发展的种种误解。

也就是说，作为价值理念的“社会治理”，反映的不仅仅是国家对“社会”的认知，而且也表征着“社会”发展过程中的自我认知，并且在全球化的语境中，“社会治理”还将成为中国改革“封闭、落后、保守”社会形象的有利契机。因为，国家在实现“社会治理”理念更新的同时，还在着力构建一套与之相匹配的制度框架，而制度框架的设计与执行又离不开微观“治理人”的养成。无论是抽象的治理理念，还是具体的治理制度，以至于微观的“治理人”，所折射的都是一个民族在历史发展过程中积淀下来的“社会性”。当代中国“社会治理”理念的提出，所针对的，恰恰就是中国文化中“社会性”的认同困境。“创新社会治理”的首要目标，就是要在整个价值理念层面培育社会大众对“社会性”的认同，并构建一套行之有效的制度框架。

二、强化“制度设计”维度的社会治理

“社会治理”不仅作为一种价值理念而存在，同时还突出地表现在制度设计层面。所谓制度，是指一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范？？？。而制度设计层面的“社会治理”，是指在社会治理过程中，畅通各类主体参与渠道，在制度上保证多元主体的的各项权利，使“社会治理”的价值理念能够在各项制度设计中体现出来，促使“社会治理”从价值理念走向制度设计。强化制度设计层面的“社会治理”，本质上是保证社会治理的有效实施，从“硬性”和“刚性”层面消除阻碍社会治理的各种因素，将社会治理逐步纳入制度化的轨道？？？。

强化制度设计层面的“社会治理”？？？，关键在于通过有效的制度设计厘清政府和社会之间的关系，使政府与社会的互动从“关系本位”走向“规则本位”？？？。社会管理时代，在处理各种社会问题时，政府不仅可以利用其制度设计者和政策制定者的优势地位作出带有导向性的决策，同时还可以以市场为中间变量，侵蚀社会治理的内在机制，影响社会内在发育。根据《2014年中国法治发展报告》公布的数据显示，2000年1月1日至2013年9月30日，近14年间，发生在我国境内的百人以上的有871起。这些具有以下特征：100-1000人参与的居多，计590起，占67.7% ;2010年、2011年和2012年是高发期，分别发生163起、172起和209起？？？。在中，大多是即时性和非正式性的，并且涉及经济、政治、文化、社会、生态等方面。以近年来频发的PX维权事件为例，当经济发展对居民的生活环境构成威胁时，居民自发组织起来，进行抗争。但是，从实际操作层面看，由于社会发育不成熟，其抗争本身就存在诸多问题，并由于缺乏正式的制度规范传导，不能转化为政府行为，民众的“环境保护”之诉求最终还是让步于“经济增长”之目标？？？。

当代中国的社会治理，不在于缺少参与治理的社会主体，而在于缺少保护社会主体参与治理的制度设计。各类主体不缺少参与社会治理的意识，而缺少参与社会治理的权利。社会治理的前提是发育“社会”，社会发育需要一个良好的环境，而塑造良好的环境则需要硬性的制度设计。需要说明的是，在党中央、国务院“创新社会治理”的强烈要求下，各级地方政府也作出了相应的努力？？？。比如，2014年上海市委一号课题？？？出台的《关于进一步创新社会治理，加强基层建设的意见》中，就明确提出了要在体制机制层面强化“社会治理”，这是中央提出“社会治理”要求以来，地方政府在制度设计层面的一次响应。上海市注重从基层实际出发，予以基层街镇充分的事权，取消了街道招商引资的职能，使基层街道回归公共治理和公共服务上来，从体制机制上激活了村居自治活力，理顺管理机制，提高基层社会治理能力？？？。制度设计层面的“社会治理”，不能仅仅停留在创新社会治理的体制机制上，根本还在于理顺政府和社会之间的权责关系，厘清二者之间的权责边界，为“社会”的发育提供良好的外部环境。也就是说，制度设计层面的“社会治理”成功与否，不在于文件的颁发与政策的优惠，最根本的还在于现阶段弱小的“社会”能否成长为一个与政府平起平坐的治理主体。“社会治理”不能仅仅停留在政府的话语体系当中，更重要的是能够融入社会，转化为有效的制度安排。

当前中国社会治理制度设计的最大症结在于现行的一元党政领导体制与多元治理诉求之间的张力。十以来，一方面，依据社会主义的意识形态，一元的党政领导体制在不断强化，这种强化不仅体现在作为“延伸触角”的加强党组织领导的“量”上，同时还体现在以“打铁还需自身硬”为特征的“质”上;另一方面，随着十八届三中全会“社会治理”的提出，“社会”作为一个独立的子领域日渐得到重视，以“多元主体共同参与”为特征的“社会治理”被摆上了议事日程。问题就在于，一元的党政领导体制如何与以“多元主体共同参与”为表征的“社会治理”相兼容？如何在二者之间找到平衡点？如何在强化一元党政领导体制的同时，激活多元主体治理的细胞？如果放手壮大多元参与的社会治理主体，是否会削弱一元的党政领导体制？这些问题如果不能有效地解答，制度设计层面的“社会治理”就难以取得突破性的进展？？？。

对此，制度设计的困境需要制度创新去解决，而制度创新则是社会治理创新的内在实践路径？？？。创新社会治理需要在现有的一元党政领导体制内进行，坚持现有的一元党政领导体制是为了更好地创新社会治理，二者并不冲突。从制度设计层面创新社会治理的最终目的是解决社会问题、回应社会诉求、推进社会进步。社会治理的目的不是改变现有的领导体制，现有的一元党政领导体制也并非是社会治理的障碍。从根本上说，当下的“创新社会治理”不是“谁领导谁、谁掌权”的问题，而是“谁能够更好地解决问题，更好地回应诉求，更好地推进社会的进步”。从当代西方发达国家的社会治理来看，任何一种社会治理模式都存在着与之相匹配的一套政治体制，二者之间都是在不断地调适中推进政治的民主化进程和社会的治理方式创新。任何一方过于弱小或者过于强势，都会给整个国家治理体系和治理能力的现代化带来不利。

当中西方社会治理模式在全球化语境下相遇时？？？，我们不能片面地以西方的社会治理模式为标杆，去指责当代中国社会治理“缺少什么”、“需要什么”，进而堕入一种“我们缺什么”、“我们要什么”的思维惯性之中。制度设计层面的“社会治理”需要以现实的社会问题为依据，通过各种社会政策的制定来促进社会问题的解决，进而上升为一种制度设计。创新社会治理应当沿着“发现问题――政策制定――制度设计”的实践路径进行，而不是照搬照抄西方的社会治理模式。对西方社会治理模式采取“拿来就用”的态度，实际是颠倒了当代中国创新社会治理的实践路径，即走向了“制度设计――政策制定――解决问题”误区，导致制度设计、政策制定以及解决问题三者之间的错位，出现“张冠李戴”的治理窘境。当代中国创新社会治理必须从中国的实际问题出发，“以有效的制度供给及其执行力来不断促进国家治理体系的完善和治理能力的现代化”？？？，西方的社会治理模式只是中国社会治理的一种参考与借鉴。

三、夯实“行动策略”维度的社会治理

“社会治理”不仅体现为一种价值理念和制度设计，在当代中国，社会治理更体现为一种行动策略。这种行动策略表现为政府有效地处理与市场和社会的权责边界，在多元主体的平等参与中，创新社会治理的体制机制，激活社会的内在发展活力，从过去单向度、强制性的社会管理走向多向度、非强制性的社会治理。同时，使政府话语体系中的“社会治理”转变为一种社会的共识性判断，按照制度框架的设计要求，在解决各类社会问题的同时，体现多元、平等、协商的价值理念，进而塑造一个民主法治、公平正义、政社互动、多元共治、安定有序的社会治理格局。

过去的社会统治，蕴含着一种革命式的思维方式，在行动策略上，表现为一种以国家政权为后盾的暴力压制。社会管理表征的是政府对社会单向度的全权接管，以社会稳定为最高利益，在行动策略上，展现为通过国家意志和行政命令的手段处理社会问题，忽视社会的能动性。而社会治理则突出强调社会问题的复杂性和多样性，尊重多元主体的参与权，在行动策略上，表现为一种平等协商？？？。根据民政部公布的《2014年社会服务发展统计公报》显示，截至2014年底，全国共有社会组织60.6万个，比上年增长10.8%;全国共有社会团体31.0万个，比上年增长7.2%;全国共有基金会4117个，比上年增加568个，增长16.0%;全国共有民办非企业单位29.2万个，比上年增长14.7%？？？。“社会治理”的提出，不仅标志着中国共产党对政府、市场、社会三者之间关系认识的深化，同时也反映出党和政府开始以一种全新的行动策略来应对日益复杂的社会问题。过去以暴力压制、行政命令为特征的行动策略越来越难以适用于社会问题的解决。因此，创新社会治理，实际上“是政府、市场、社会组织、公民在形成合作性关系的基础上，运用法、理、情三种社会控制手段解决社会问题，以达到化解社会矛盾、实现社会公正、激发社会活力、促进社会和谐发展目的的一种协调性社会行动”？？？。

行动策略层面的“社会治理”是一项庞大而复杂的系统工程，传统由政府主导的线性管理模式不能对复杂社会问题给出有效的解释和应对方案？？？。十八届三中全会以来，中央提出创新社会治理方式，推进政社分开，明晰政府、市场以及社会三者之间的权责边界？？？，推进以多元主体平等参与为特征的社会治理。厘清政府、市场、社会三者之间的权责边界，不仅有利于从整体上实现社会治理能力的现代化，而且也有利于市场在资源配置中的基础性作用的进一步发挥和政府职能转变。政府、市场和社会三者之间是牵一发而动全身的关系，社会治理的创新需要政府和市场的有效配合，或者说，当代中国的“创新社会治理”，不仅是社会内在发育的过程，也是一个打造专业、廉洁、高效的服务型政府的过程，同时也是培育一个成熟的市场经济体系的过程。

中国特有的经济政治文化体制，决定了“社会治理”一开始是作为一种“政府话语”而出现的。然而，要夯实“行动策略”维度的“社会治理”，就要推动社会治理从“政府话语”向“社会话语”转变。因为，作为“政府话语”的社会治理，其背后蕴含的是一种政治权力。社会治理要成为一种“社会话语”，就必须大力发展和培育以社会组织为主要构成部分的治理主体，进而使“社会治理”能够在行动策略层面找到实实在在的主体。“社会治理”的最终目标，不是政府对社会的外部发声，而是“社会”由内而外的自我发声，是发展到一定阶段时“社会”的主动诉求。社会治理的主体不应当是政府，而应该是以社会组织为主要构成部分的多元主体？？？。

“社会治理”不能仅仅是政府对社会的一种理想规划，或者说，当政府对“社会”的发展提出期许之后，“社会”也会对政府反馈自身的发展诉求。强政府、弱社会的现实决定了“社会治理”是政府对社会的一次重新定位，标志着政府开始以一种全新的视角认识各类社会问题，同时也宣告了以政府为主导的单一的社会管理体制的“失灵”？？？，也更加反映了当代中国“国家与社会”关系的重构？？？。作为一个不断改革的政府开始以平等的姿态参与社会治理，而各类社会主体也逐渐获得发展的空间，在博弈的过程中逐步崛起，逐步焕发活力。政府也主动改善与社会的关系，打破“政府本位主义、根除社会管理中行政傲慢”？？？，试图为社会的发育提供可能的空间，为其协商讨论赋予合法性。

其实，行动策略层面的“社会治理”是价值理念和制度设计层面“社会治理”的集中体现。倘若没有行动策略层面的“社会治理”，即使“社会治理”的口号喊得再响，制度设计得再完备，“社会治理”仍然难以落到实处。行动策略层面的“社会治理”涉及到方方面面的治理主体，按照十八届三中全会的表述，就是“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”？？？。这其中，既有对党政部门的能力素质要求，又有社会组织、居民的参与要求，而最终的行动目标则是实现政府、社会以及居民三者之间的良性互动。一头是政府治理，一头是居民自治，社会治理则处于中间桥梁作用。由此可见，以社会治理倒逼政府治理、以社会治理促进居民自治则是下一步行动的主要方向。

由于各自的角色不同，政府、社会组织以及居民享有不同的权利、承担不同的责任、履行不同的义务。具体而言，对于政府而言，在社会治理过程当中，应当发挥居中调节的作用，保持公道正派的工作作风，着力向“促进而不是限制、服务而不是控制、合作而不是竞争”的服务型政府转变？？？，扮演好“服务者”角色;各类社会组织应当根据自身的特点，以服务社会为宗旨，提供各类社会服务，做好政府和居民之间的联络人，扮演好“联络人”角色;而居民则可以城乡社区为依托，积极参与社区治理，扮演好“主人翁”角色。“服务者”、“联络人”以及“主人翁”三种不同的角色扮演，决定了在治理实践中，必须采取不同的行动策略。作为一个强势的治理主体，政府更应当落实“法无授权即禁止”的行动策略，朝着“服务型政府”的目标来规范自身的行为;而社会组织和个体居民，更应该体现“法无禁止即可为”的行动策略，促进“社会”力量的发展壮大。在法治的制度框架范围内，政府的“收”和社会的“放”，其最终的目标都是指向社会议题的达成，促成社会发展的共治、共享。

四、总结与讨论：“社会治理”的实践逻辑及其演进

作为透视当代中国社会改革的高频词汇，不同层面、不同语境下的“社会治理”蕴含着不同的政策意味，并在实际操作中表现为不同的实践取向，凸显出社会改革过程中的不同面相。从价值理念层面看，“社会治理”最初是以一种意识形态的政府话语而呈现的，其背后蕴含的是一种行政权力，表现为党和政府对当下社会改革的期许;从制度设计层面看，“社会治理”表现为一种对过去单一的、强制性的社会管理体制的变革，目标是设计出能够容纳多元社会主体共同参与的制度框架，并界定各类主体的权责边界，保证除政府之外的其他治理主体的参与权和决策权;从行动策略层面看，“社会治理”表现为多元主体共同参与处理各类社会问题，并在制度框架的范围内，依法行使各自的权益，共同促成治理共同体的构建？？？（见图1）。

作为一种价值理念层面的“社会治理”，更多地表现为行政权力对社会改革的推动，是政府和社会关系重构的体现。在政府有关“治理”的话语体系中，“社会治理”之所欲优先于政治治理、经济治理、文化治理以及生态治理而提出，其背后蕴含着顶层设计的现实考量。“社会治理”不仅是由于大量社会问题而催生出的诉求，同时也是政府试图通过“社会治理”来推动政治治理、经济治理、文化治理等其他领域的治理实践，进而实现国家治理体系和治理能力的现代化。因此，价值理念层面的“社会治理”主要体现为一种“话语实践”。

作为一种制度设计层面的“社会治理”，不仅是解决社会问题的迫切要求，更是对价值理念层面“社会治理”的积极回应。以制度设计为中介，“社会治理”存在着一种双向互动。一方面，是行动策略激活现有的制度设计;另一方面则是通过价值理念的更新，变革制度设计，吸纳各类的社会力量？？？。如果没有制度设计层面的有效配合，“社会治理”只会停留在价值理念层面而表现为一种“话语实践”，而行动策略层面的“社会治理”则会显得盲目和缺乏可持续性。制度设计层面的“社会治理”更是对过去陈旧僵化的社会管理体制机制的变革，并以此来倒逼政治、经济、文化等其他领域制度实践的发生。因此，制度设计层面的“社会治理”体现为一种“制度实践”。

作为行动策略层面的“社会治理”，是价值理念和制度设计层面“社会治理”的最终体现，也是衡量价值理念是否合适、制度设计是否有效的试金石。任何的价值理念和制度设计，最终都会通过多元主体参与的行动策略体现出来。并且，多元主体的行动策略也会对价值理念和制度设计形成反向作用，表现为纠正不适宜的价值理念，改革不合适的制度安排。多元参与的“主体实践”，既会体现出顶层的“话语实践”和“制度实践”，同时也会产生许多的“未预期后果”，最终体现为“话语实践”、“制度实践”和“主体实践”之间的良性互动。因此，行动策略层面的“社会治理”更多地表现为一种“主体实践”。

话语实践、制度实践和主体实践是三个不同层面的社会治理实践，三者之间既有区别，又有联系，并在逻辑上表现为层层递进、相互贯通的关系。“话语实践”主要是政府的话语实践，表现为党和政府部门对社会治理的重视，并通过文件层层下达，成为整个政府部门的共识;“制度实践”是在“话语实践”的基础之上，改革相关社会治理体制，创新社会治理机制的实践;“主体实践”是多元治理主体的实践，不仅包括政府部门，同时还包括各类社会组织、基层群众自治组织以及居民等共同参与的社会治理实践。话语实践、制度实践与主体实践同时存在、相互连接，共同组成了社会治理的整体图景。从逻辑演进上看，当代中国社会治理开始逐渐从“话语实践”转向“制度实践”和“主体实践”。在实践中，三者之间不仅是单向度的促进关系，还是一个可以反向逆推的过程。“社会治理”的行动策略可以促进制度设计的完备，本土化的行动策略和制度设计，又可以启发本土化的价值理念。“话语实践”是社会治理的组成部分，但是，社会治理最终的目标还是靠“话语实践”基础上的“制度实践”和“主体实践”来达成。

社会治理的体制篇（10）

一、人性化治理是创新社会治理体制的重要根基

在十二届全国人大二次会议上强调，加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度地增加人与人相处的和谐因素，确保人民安居乐业，不断增强社会发展活力，社会才会安定有序。创新社会治理，提高社会治理水平，对全面推进平安中国建设，具有重要意义。

随着改革开放的纵深发展，当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，经济的深刻变革，利益格局的深刻调整，思想观念的深刻变化，社会活力也显著增强，同时社会结构和社会组织形式发生深刻变动，社会管理环境发生了深刻变化。矛盾主要集中在农村土地征收征用、城镇房屋拆迁、国有企业改制、涉法涉诉等领域，因劳资纠纷、医患纠纷、环境污染、非法集资、股市房市投资受损等引发的矛盾明显增多。矛盾涉及各行各业各阶层，既有农民、城镇居民、职工、离退休人员、个体工商业者、学生，也有军队退役人员、原民办教师、老村干部、老知青等特定人群。

人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增加。人们的公平意识、民主意识、权利意识、法治意识、监督意识不断增强。部分社会成员思想道德失范，有些人世界观、人生观、价值观发生扭曲。创新社会治理体制有效预防和化解社会矛盾体制，健全重大决策社会稳定风险评估机制，建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障，迫在眉睫。尽可能通过对话、沟通、协商等人性化、法治化的方法协调利益矛盾，通过制度的公开、公正的落实和执行让矛盾无生长的土壤。

二、法制化建设是创新社会治理体制的有力保障

从社会管理到现在提出的社会治理，虽然只有一字之差，却是一次很大的创新，代表着我们党在社会建设理念上的很大转变。管理一般是指自上而下的纵向的、垂直的、单向的管理指挥和控制组织的协调活动，侧重权力的单向性，政府的管理权来自于权力机关的授权。

把社会治理纳入法治轨道，将法治化作为社会治理的重要手段，在于法治化手段具有其他任何治理手段无法比拟的权威性，是国家意志的真实体现，是确保社会有序化发展和社会稳定的决定性力量，建立在法治基础上的治理体系是实现政治清明、社会公平、民心稳定、长治久安的根本保障。在当前社会转型、矛盾复杂的新时期，唯有法律才能成为调节关系、规范道德、消除矛盾、维护秩序、实现和谐的有力保障。强调以法治化手段推进社会治理，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，要求我们善于用法治精神引领社会治理、用法治思维谋划社会治理、用法治方式破解社会治理难题，把社会治理纳入法治轨道。

运用法制化手段推动社会治理体制创新，着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，根本目的是为人民谋福祉，为百姓办实事，让老百姓有法可依，依法治理，依法保护自己的权益，让人民更文明，让生活更美好，实现创新社会治理体制，打造平安和谐的中国宜居环境。

三、社会治理体系现代化是创新社会治理体制的必然动能

社会治理的体制篇（11）

中图分类号：C916 文献标识码：A

创新社会治理，意味着要创新社会治理主体、社会治理理念、社会治理方式、社会治理体制、社会治理机制以及社会治理绩效评估等，是推进国家治理现代化题中应有之义。近年来，黑龙江大庆市以大庆精神、铁人精神为魂，从2005年大庆市率先在全国地级市中启动以扁平化管理，综合执法为特征的公安体制改革，2009年率先在全国地级市中成立市委社会工作委员会，发挥综合组织协调优势，整合20多个党委和政府部门资源，搭建了改善民生工作大平台，2012年在基层社会管理体制改革上先行先试，将市区原有的29个街道和200个社区重新划分为70个新社区。接连几年的大胆尝试，大庆市的创新社会治理模式被总结为“大庆经验”。

1“大庆经验”：社会治理的新探索

“大庆”之名源于石油、取之国庆，闻明于其丰富的能源资源。1959年开发建设，1979年建市，是国家重要的能源基地和工业战线的一面旗帜。

2005年，大庆市开始实施以“1+5”为基本脉络的公安体制改革。“1”即以扁平化和综合执法为特征的改革，包括纵向管理体制和横向机构改革，变市局、分局、派出所管理为市局、分局两层管理，变分局多部门、多警种、多派出所为“三警种、一部门”。“5”即在扁平化基础上推行警务指挥，社区管理、交通管理、消防管理、出入境管理等五项深化改革举措。该项创新警务工作机制，不仅大大提高了群众的安全感和满意度，同时也更合理的进行了警队配置。从宏观层面观察大庆市的公安“扁平化”改革，打通了公安内部条线管理，处理好了体制和机制的关系。明确了上下级的职责，做到对口服务，资源集中，一对一责任、提高效率，百姓遇到应急问题时能够及时得到相应的服务。

2009年，大庆市又率先在全国地级市中成立市委社会工作委员会，委员会的成立高度集中了社会资源、集中治理，以“解决问题”为核心思路，整合20多个党委和政府部门资源，搭建了改善民生工作大平台。在这场改制中，百姓的需求、群众的特性、人的价值诉求被提上日程，正确处理了社会与政府的关系问题。在提倡政府工作做减法，社会治理做加法的今天，大庆市政府减少了行政审批，转变政府职能，实现从管制、管理到服务的重大转变；政府瘦了身，从大政府变成小政府，社会做了加法，大力培育社会组织，充分发挥社会组织的作用。继市委社会工作委员会成立，大庆市即建立了民情社情政情收集处置反馈系统和“百湖民声”网络问政机制。在丰富了政治参与渠道的同时优化了群众监督的入口，通过问情于民落实知情权，问需于民落实选举权，问计于民落实参与权，问绩于民落实监督权，大庆市以民为中心的治理模式真正意义上激发了群众主人翁意识，提高了政府解决问题的效率。

2012年，大庆市再次大胆尝试在基层社会管理体制改革上先行先试，将原有的29个街道和200个社区重新划分为70个新社区。新社区的合并改革了社区管理体制，使管理层级由市、区、街道、社区四级变为市、区、社区三级。新社区实行“一委一站一会”新模式。“一委”即社区党工委；“一站”即社区工作站，是政府在社区实施服务和管理的基础平台，内设综合管理中心和公共服务中心；“一会”即居民议事会，是新社区议事协商机构。同时，实行“一社多居”，即在一个社区管理服务范围内设置三到四个居委会，居委会不再参与行政管理事务，而是作为基层群众性自治组织。这次改革再次发挥了公民自治组织的主观能动性，从根本上改变了传统社区管理体制存在的管理层级多、办事流程繁琐、社区自治和服务功能不强、居委会行政化倾向严重等问题。

纵观三次社会治理模式的改革，从警务工作机制、民生工作机制到社区工作机制，大庆给我们的是一种范本、一种模式，但更多的是一种启示和印证。

2“大庆经验”：有效社会治理的三个要点

区别于“温州模式”、“深圳模式”的工业化转型道路以及经济服务性的“浦东模式”，“大庆模式”开创了独一无二的资源性城市转型之路。以“浦东模式”作对比，其在改革开放的背景下，准确把握历史机遇、大量吸引高端外资、走开发公司主导下的部级开发区建设之路。基于现代化的大背景，浦东依托于上海开放城市的环境善于吸收发达国家政府先进管理经验的海派文化、大力发展高新技术产业和高端服务业，从源头开展经济建设。但相比较政治地位特殊的大庆市，最初肩负保障国家能源安全重任，陆续又扛起支撑龙江发展。其完全是主动作为，自力更生，以石油为支撑，以内生动力为驱动，追求经济城市“双转型”的道路。因此总结大庆治理模式中的有效经验作为折射镜，亦是转型中的中国社会治理一个良好的参考。

2.1创新社会治理准确定位，做到改体制与建机制同步

政府和社会的关系是体制改革要解决的根本性问题，体制是一个框架和结构，机制是一种规则和运行，体制问题解决了，机制问题同样要解决好，否则体制就难以发挥作用。大庆市的改革不是小打小闹，是结构性的改革，通过体制再造将人力、物力、财力、权力、注意力下沉到基层。大庆市的扁平化改革符合行政体制改革和社会治理体制改革的基本方向，深入分析、理性定位，切中百姓需要。减少层级，提高效率，零成本零距离的深入基层，将具体的改革落实到社区、公安、公共服务等与百姓生活息息相关的领域。对于大庆市而言，在科学的框架设计下良性的运转自己的机制，建立规范化的制度进行结构和资源上的转型，以此来形成系统良好的动力机制、保障机制、激励机制和运转机制。动力机制促进保障机制的完善与健全，保障机制的周密使得激励机制更富实际价值与作用，同时带动运转机制的活力，盘活了整个社会治理的生物链。

2.2创新社会治理提高公民参与度， 建立互信互任关系

公民的政治参与是社会治理创新中的主要环节，是监督政府的审判者与执行者。随着基层民众的民主意识、法治意识、竞争意识和参政意识的不断增强，人民群众对政府的期望越来越高，希望投入到社会治理与基层建设中来。同时，政府在履行职能过程中许多不尽如人意的问题，如形式主义、的问题、行政审批程序烦琐，推诿扯皮，效率低下、办事缺乏透明度、官员腐败等现象也切实得需要基层群众的民主公正的监督。因此政府与百姓之间应当形成良性互动的局面。政府提供增益，提升公民生活品质的同时保障维持的提供，使公民生活品质不降低，公民在享受公共服务的同时履行公民责任，认真务实的投入到政府监督中，起到规范政府行为的作用。

2.3创新社会治理坚持以人为本，全面提高社会治理能力

社会治理的目标是对公众生活的改善，创新社会治理应当尊重公众的主体地位。随着人们的需求结构从最基本的温饱需求向高水平高质量的小康需求转变，公民对于公平、正义、人格、尊严等现代需求、价值观看得越发重要。具体体现在户籍制度、高考改革、住房公积金等具体项目上个人利益的争取上，更体现在公民争取政治参与平等观念的转变，每一个人都积极投身于政府活动的监督与管理中。其次，随着人员流动性的加强，逐步从有组织到组织相对弱化，从单位人向社会人的转变，因此唯有全面提高社会治理能力，有效管理社会人的同时引导并支持社会人参与到社会管理中，投身于民间组织的建设中，社会治理才能良性运作。再者，人的思想价值观念变得多元化，趋势更加明显。人们在信仰、道德、伦理方面有着不同的走向，因此加强社会治理能力，不仅仅体现在刚性需求的建设开发中，更应营造一个良好的社会文化，即时调整传统的社会管理指导理念、体制机制、以及方法手段，强调社会治理的本质与核心当是“以人为本”。

3创新社会治理：由权力管制走向多元治理

转型中的中国社会治理创新是国家现代化治理体系和治理能力现代化战略中的一部分。社会主义和谐社会的构建离不开社会参与，创新社会治理意味着执政者从权利管制走向多元治理。“大庆经验”是成功践行创新社会治理的典范，转型中的中国社会治理应当择其益者，明确政府权力边界，正确处理政府与社会的关系，改变执政观念，提供公民更多参与社会治理的权限与渠道，积极培育社会组织的同时发挥社会组织在社会管理中的作用，真正做到在创新治理中夯实执政基础，提升社会治理实效。

（1）制度规范问题。创新社会治理，意味着创新社会治理主体、社会治理理念、社会治理方式、社会治理体制等等，这就对公众制度化组织化的参与提出了现代政治意义上的规范，对公众参与的制度和途径提出了期待。我国公众参与社会治理存在很多问题：参与社会治理缺乏足够的法律支持，公众参与的代表遴选不科学，程序不明确等等，在公众参与机制不健全不规范的情况下也就导致了非制度化的参与，诸如集体散步等政治参与行为。因此，在创新社会治理的背景下，应当完善公众参与社会治理的制度规范，做到制度公开，程序透明公正，使公众参与社会治理获得法律的保障。

（2）理念问题。在传统国家，官民关系表现为“统治者和被统治者的关系”，而在现代国家，官民关系则体现为“委托与的关系”。在治理现代化的科学内涵中，治理不等同于统治。在治理中，每一个人既是被治理者，又是治理参与者。治理的目的不是过去把人给管死，而是通过积极的参与、沟通、协调、鼓励、规范和阅读形成一种遵循正确的价值取向、朝向一定目标的良好的秩序和状态。政府与公众应当是建设性的合作伙伴，共同承担起社会治理的责任。这不仅可以降低政府管理社会的成本，提高管理的效率，更重要的是可以建立公民与政府的相互信任，限制政府公共权力的无限扩张，维护和实现公民的政治权益。

（3）培育与发展的问题。一个现代化的社会，一定是个社会组织极为发达的社会。现代意义上的社会管理亦是一个政府分权社会增权的过程，即政府的权力从社会领域适当退出，留下的空间由社会组织填补。我国作为发展中国家里的发达国家，每万人里拥有的社会组织的数量只有3.8个，法国是110个，日本是97个，发展中国家平均10个以上，足见我国的社会力量太弱。现代社会管理既是政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。党和政府是治理的主体，社会组织和平民百姓同样也是社会治理的主体，平等对待并有效发展才能盘活整个社会的治理能力，真正在创新社会治理中夯实执政基础，提升社会治理实效。

参考文献

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[2] 俞可平.中国治理变迁30年[M].社会科学文献出版社，2008.

[3] 陶建群，王志远.大庆：以人为本创新社会治理[J].人民论坛，2014（16）.