社会行政的功能大全11篇

社会行政的功能篇（1）

一、刑事政策功能的科学界定

对刑事政策功能的科学界定可以从以下三个层面来认识。

（一）功能词义本源的认识

《现代汉语词典》将“功能”解释为“事物或方法所发挥的有利的作用、效能”。{1}储槐植教授认为“功能，指事物所发挥的积极作用”。按此释义，刑事政策的功能即刑事政策运行所产生的社会积极作用，也就是刑事政策在预防和控制犯罪中所起到的积极作用。而刘仁文博士却认为，“那种认为‘刑事政策的功能指的是刑事政策可能产生的积极作用’的观点并不妥当，事实上，功能作为一种客观存在，它既可能是积极的，也可能是消极的，因为积极与消极是一种主观评价，例如，某一项刑事政策的出台，突破了罪刑法定的原则，它带给法治的破坏作用是一种消极功能”。{2}笔者认为，刘仁文博士的观点忽略了功能的本源意义，因为只有事物发挥有利的作用才是功能的含义，而消极的作用不是功能的含义。同时，刘仁文博士所举的例证，也不是刑事政策功能的表现形态，不足以论证刑事政策的消极功能。“政策效力是指一项政策在运行过程中对社会环境所产生的客观影响。即一项政策付诸实施以后，所导致的社会问题的解决或激化，社会结构的改变以及社会发展的加速或停滞等一系列变化。”“政策效力从性质上可以划分为正效力和负效力两种形式。所谓正效力，即一项政策所导致的社会问题的解决，社会关系的协调有序，社会发展目标的相互促进，社会发展的加速等一系列积极影响。在政策实践中，大量的政策是发挥正效力或正效力占主导地位。这是因为，大多数政策在出台以前都经过周密的调查研究和科学的评估论证，付诸实施后又能得到坚决有效的贯彻执行。所谓负效力，即一项政策所导致的社会矛盾的加剧，社会发展速度的下降，社会发展目标的损害，社会结构紊乱与有害结果。负效力产生的原因很多，区分不同的情况进行分析。有的是由于决策失误所产生的负效力，这是政策规范本身导致的负效力；有的是政策执行不力或执行偏差所导致的负效力；有的是政策本身正确，执行得力的前提下不可避免的一些负效力。”。{3}从以上政策学者对政策效力的论述中可以看出，刘仁文博士显然是混淆了两者的概念，将政策效力视为政策功能，同时其所例举的现象只是政策决策失误所产生的负效力的表现，而非政策功能的表现形式。

（二）系统论的认识

从系统论的观点出发认为功能是指，有特定结构的事物或系统在内部和外部的联系和关系中表现出来的特性和能力。任何物质系统都是结构和功能的统一。结构是功能的基础，结构决定功能；功能是结构的表现，功能对结构又有反作用。结构是内在的相对稳定的，功能则是外在的多变的。事实上没有无功能的结构，也没有无结构的功能。系统的功能取决于系统的结构和要素，组成系统结构的要素不同，系统的功能也不相同；组成系统的要素相同但结构不同，功能也不相同，结构和功能的关系是复杂的，往往具有多种形式。一种是同构同功，即相同的结构表现相同的功能；另一种异构同功，即不同的结构表现着相同的或类似的功能；再一种是同构异功，即同一种结构实现着多种不同的功能。功能也具有层次性，不同层次的结构具有不同的功能。{4}系统论的功能论使我们对功能的认识更加全面、深刻。而梁根林博士认为：“由刑事政策系统的性质和特征决定，刑事政策对政治国家和市民社会具体组织反犯罪斗争的实践，具有政策导向与政策调控两大基本功能。”{5}由此可见，梁根林博士是在系统论的基础上认识刑事政策的功能，并没有从结构与功能的关系上论证功能。

（三）政策学的认识

从政策学的角度来看，“政策功能是政策的内在属性，指政策在实施过程中所能发挥的功效和作用，这种效力和作用的结果就是政策的效益，它通过政策的地位、作用、结构表现出来，政策功能总是在与某种社会目标的联系中得到判定的”。{6}我国学者中从政策学的视角论述刑事政策功能的，主要有储槐植教授和侯宏林博士。储槐植教授认为，“刑事政策的功能主要指刑事政策在犯罪控制这一社会系统中所起的功效与作用，具体说来是对刑事立法和刑事司法的作用（从而形成了刑事立法政策和刑事司法政策）”。{7}侯宏林博士认为，“刑事政策的功能，是指刑事政策作为一个系统整体，基于其自身本质和特性，在防控犯罪的过程中所具有的功效与作用”。从上述两位学者的论述中所见，储槐植教授显然是持狭义的刑事政策说，因而，他认为刑事政策功能只对刑事立法与司法起作用，而对社会预防政策没有论及，而侯宏林博士显然是持广义刑事政策说。笔者认为，在论述刑事政策的功能时，侯宏林博士的观点是可取的。如果将刑事政策的功能仅仅定位于狭义的刑事政策，那么对社会预防的功能就会缺失，而社会预防的功能的缺失实则是缺失了现代刑事政策最主要的功能，因而，笔者力主从广义刑事政策的视角来研究刑事政策的功能。

二、刑事政策功能的科学分类

科学地确定了刑事政策的功能之后，我们还必须对刑事政策功能的范围进行科学的界定。刑事政策功能的范围实则是对刑事政策功能的科学分类。我们知道，刑事政策是政策体系中的一项具体政策，因而，其划分标准应以政策学的划分为依据。在公共政策学中，“一般来说，政策功能包括：制度、导向、管理和象征”。{8}笔者认为，刑事政策功能可以分为直接功能和间接功能。直接功能是刑事政策适用中必然产生的功能，如导向功能、调配功能和符号功能。间接功能是指刑事政策适用过程中随附加资源的投入而产生的功能，如国家给予被害人以适当的经济补偿，一方面缓和了犯罪人与被害人之间的矛盾，使犯罪人安心改造，尽快回归社会；另一方面引导社会关注被害人，关注弱势群体，形成和谐的社会，以及互相关爱的环境。一般来说，制定刑事政策首先着眼的是直接功能的实现，间接功能有时是有意而为之，有时则是无心插柳。本文主要论述刑事政策的直接功能，下面笔者将分别予以论述。

（一）刑事政策的导向功能

刑事政策的导向功能是指刑事政策在控制与预防犯罪活动中的指示和引导功能。

1．刑事政策的指示功能

刑事政策的指示功能突出地反映在“提供有关反犯罪斗争规律的新知识”。{9}刑事政策能否“提供有关反犯罪斗争规律的新知识”也决定了刑事政策的科学性、合理性。如果刑事政策提供的并非是符合客观规律的知识，其刑事政策本身的科学性和合理性就缺乏基础，如我国改革开放以前制定的消灭犯罪的刑事政策，其所提供的知识就是不符合反犯罪斗争规律的。根据犯罪产生和发展的规律，消灭犯罪只能是一种理想。在消灭犯罪的物质基础尚不具备的情况下提出这一刑事政策必然是不切实际而难以实现的。因而，提供符合犯罪发展规律的反犯罪斗争的新知识是刑事政策科学性、合理性的保证。而“提供有关反犯罪斗争规律的新知识”具体表现在以下两个方面。

其一，统一反犯罪斗争的思想认识。“惟有统一政治国家和市民社会对如何合理而有效地组织反犯罪斗争的思想认识，才能形成反犯罪斗争的合力，协调一致地组织对犯罪的斗争。现代刑事政策根据对犯罪与反犯罪斗争规律的科学认识，在民主、法治的价值准则的基础上，合理而有效地确定反犯罪斗争的战略、方针、方法和艺术等。不仅可以明确反犯罪斗争的目标，指导反犯罪斗争的行动，而且可以统一政治国家和市民社会反犯罪斗争的思想认识和价值观念，使政治国家和市民社会的各个方面、各个阶段、各个领域、不同内容的反犯罪斗争建立在统一的科学合理的思想认识和价值观念基础之上，从而有助于形成反犯罪斗争的整体合力。”{10}但笔者认为，这只是理论上的应然状态，也是我们的理想目标，现实中由于旧知识体系和价值观念的影响难以很快消除，再加上政治国家与市民社会认识上的差异，达到认识上的绝对统一是很困难的。以俄罗斯的刑事政策变化为例。“在苏维埃时期，即暴力意识占统治地位时期，刑事政策与这种意识形态相符合，其趋势是强化刑事镇压。在当代，与这一趋势相反，人道主义原则成为整个社会政策，其中包括刑事政策的重要原则。按照我们的意见，人道主义原则标志着反犯罪斗争领域建立崭新法律体系的开端。刑事立法的分析表明，扩大和强化刑事镇压的趋势已经停止，向刑事政策人道主义化的转变已经开始，在把这种可能性变为现实的道路上，可能出现（或已经出现）严重障碍。”其中包括“不仅有相当多的居民，而且有许多最高国家机关（立法权、执行权、司法权）的代表人物，还对使用强化刑事镇压的方法镇压犯罪和恢复秩序的可能性深信不疑”。{11}这一方面说明对刑事政策认识的统一的重要性和必要性，另一方面又说明对刑事政策认识的统一的过程性和复杂性。笔者认为，统一思想的前提是对犯罪规律的科学认识，这虽然是犯罪学的任务，但缺乏对犯罪规律的科学认识，就必然缺失统一思想的前提基础。如我国“严打”集中统一行动的刑事政策就是在缺乏对犯罪规律科学认识的前提下制定的，其虽然经过大张旗鼓地宣传，形成了“严打”的强烈攻势，但走向了重刑主义，同时也没有收到预期的效果。因而，只有对犯罪规律的科学认识和把握才能奠定统一思想认识的基础。

其二，提升反犯罪斗争的理性认识。刑事政策就是反犯罪斗争的战略、战术、策略、行动的同义词，这几乎是没有任何争议的，我们对“反犯罪斗争”这一称谓已经习以为常，但这反映了对刑事政策和反犯罪策略的理性认识问题。“斗争”在《现代汉语词典》（商务印书馆1983年版）中被解释为“矛盾的双方互相冲突，一方力求战胜另一方”。斗争往往要求斗争各方以获得胜利为最终目的，去进行不可调和的对抗。而为了获得胜利，斗争各方可以利用一切手段。在我国的“阶级斗争扩大化”时期，同样是把消灭犯罪作为刑事政策的终极目标，在这一目标导引下，我们对犯罪分子开展了一场接一场的运动，一轮接一轮的进攻，斗争的结果是犯罪分子减少了，但公民权利（包括犯罪人的权利）和法治遭到了侵犯和破坏。最终“反犯罪斗争”的极端化就是在行使司法权时忘记普遍人道主义原则，导致运用国家的强大力量进行镇压，这恰恰违反了法治国家中司法机关的宗旨。在法治国家里，司法机关的根本目的，不是镇压人（即使是实施犯罪行为的人）的个性，而是保护由犯罪行为侵犯的受害人的权利，追究犯罪者的责任，防止他实施新的犯罪行为和其他的行为，即恢复社会公正（这也是刑事政策的终极目的）。因此，必须澄清和改变我国对“反犯罪斗争”的不正确的认识，使得我们能够在法治国家指导下，理性地认识“反犯罪斗争”。当然，反思并不意味着要对“反犯罪斗争”术语进行清洗，也不意味着完全抛弃这一术语，而是要求在人文主义、法治国家与和谐社会的背景下，在高扬人道主义和人权保障的旗帜下，合理地组织对犯罪的反应。

2．刑事政策的引导功能

刑事政策的引导功能是指刑事政策指导犯罪预防和犯罪控制活动，为犯罪预防、控制指明大致的方向、途径及模式。从刑事政策的引导功能看，预防与控制犯罪是其直接的引导功能，而对社会领域其他社会行为的引导则是其间接引导功能。本文主要论述刑事政策的直接引导功能。笔者认为，刑事政策的直接引导功能主要表现在以下两个方面。

其一，确定预防犯罪的战略。近代刑事政策的核心是预防犯罪，联合国秘书处的“社会防卫科”提出的刑事政策就是“预防犯罪、治理犯罪”。我国的基本刑事政策即“打防结合、预防为主”，“打”是治标，“防”是治本，刑事政策的着力点和最终目的是重在治本。因而，预防犯罪应放在刑事政策的突出位置。在刑事政策观念上，应确立事先预防是基础和根本，事后反应是事先预防的必要延续和补充的科学观念。当然，这一观念并不排除在特定犯罪形势下，在一定的时间和空间范围内，侧重于利用制裁手段所产生的打击和威慑效应，去恢复或开拓良好的预防局面，这本身也是发挥制裁手段补充功能的具体体现。从这个意义上讲，只有在坚持预防为主、打击为辅的原则下，正确对待两者相互依存、相互配合的关系，理智而符合实际地同时运用预防和以制裁为中心的多种反应手段，才能实现对犯罪的最佳治理。{12}另外，在刑事政策层面，应树立国家和社会“二元主体”的理念，彻底改变由政治国家控制犯罪单打独斗的被动局面，聚集更广泛和更强大的力量来抗制犯罪；树立综合预防的理念，针对犯罪的综合症，采取多种手段，多管齐下，既打击又预防，既治标又治本，从而形成有效的预防犯罪对策体系；树立广义预防的理念，以利于刑事政策预防犯罪目的的实现。

其二，合理地组织对犯罪的反应。这是“新社会防卫论”提出的一个刑事政策口号，也是“新社会防卫论”的核心思想。刑事政策确立正确的引导功能就要“清理”反犯罪斗争的陈腐观念。树立“合理地组织对犯罪的反应”的新理念。合理地组织对犯罪的反应，要做到合乎事理、合乎情理、合乎法理。合乎事理，即要符合犯罪发展变化的规律及预防和控制犯罪的规律。合乎情理，即要符合国情和民意。任何一项刑事政策总是与本国的政治、经济、文化及犯罪状况紧密联系的，不可能有脱离国情和超越国情的刑事政策。合乎法理，即摒弃片面刑事政策化，实现刑事政策的法治化，其核心是刑事政策的刑法化和刑法的刑事政策化。从实体法上，确定和真正贯彻罪刑法定原则，实现刑法保护功能和保障功能的统一。在程序法上，真正确立和贯彻无罪推定原则，实现实体公正和程序正义的协调统一。

（二）刑事政策的调配功能

刑事政策的本质“是社会公共权威为防控犯罪而对刑事资源进行的配置”。{13}而刑事资源配置的过程就是刑事政策调配功能发挥的过程。刑事政策的调配功能，就是指刑事政策在防控犯罪的活动中所具有的调整和配置功能。刑事政策调整功能主要表现在两个层面，即内部调整和外部调整。内部调整是刑事政策对刑事法律资源的调整。具体状况是指能够依照刑事法律的规定，通过对刑事立法资源、刑事司法资源、刑事执行资源的合理配置，达到刑事资源效益的最大化、最优化。外部调整是刑事政策对刑事社会资源的调整。具体说就是对于刑罚和非刑罚处罚方法以外的可用以防控犯罪的一切社会资源进行合理配置，以达到刑事社会资源效益的最大化、最优化。

（三）刑事政策的符号功能

“刑事政策的符号功能，又称为刑事政策的象征功能，是指刑事政策所具有的影响公众看法、观念或思想意识的功能。刑事政策，通常而言，其主要在于达到对防控犯罪的实质性效果。但是，任何刑事政策都在一定程度上具有符号功能，而且，有些刑事政策并不能产生任何实质性效果，而只具有演示、象征或称符号意义。”{14}刑事政策的符号功能主要体现在两个方面。一是教育公众。社会公共权威可以运用政策建议或者政策制定过程本身就某种犯罪问题教育公众，以使公众理解、认同和支持刑事政策，并产生符合刑事政策要求的价值观念和行动。二是安抚公众。例如，社会治安问题一直是困扰社会的严重问题，公众对社会治安的满意率普遍不高，政府提出“严打”政策，一方面表现出政府治理社会治安的决心和信心，另一方面也具有对公众的安抚功能。

三、刑事政策功能的正常发挥

刑事政策具有导向功能、调配功能和符号功能，并不意味着这三大功能都能得到正常有效的发挥，刑事政策功能的正常有效发挥还必须要具有合理的刑事政策内部结构、外部良好的环境和条件，并遵守刑事政策的运行规律。

（一）刑事政策内部结构的合理性

刑事政策是个总概念，它是由不同层次、位阶的刑事政策组合而成的整体，刑事政策能否正常发挥功能作用与刑事政策体系的结构合理性有着密切的联系。刑事政策体系结构的合理性主要表现在以下两个方面。

1．刑事政策体系的整体性

刑事政策不是杂乱无章的拼盘，它是一个纵横衔接，相互作用的有机结合的整体。各单项政策在政策体系中可以在各自的范围内相对独立地发挥其导向、调配和符号功能，但其前提是不能脱离政策体系的整体系统。任何一项刑事政策都是其政策体系的一个组成部分，一旦失去了与政策体系的联系，就失去了政策的属性。部分是整体的部分，只有在整体中才能体现出部分的意义。构成政策体系的各单项政策是作为整体的一个特定的部分而存在，当把它们从整体中割离出来时，就不可能完全地保存各单项政策原来的性质、特征和意义。例如，对犯罪的打击政策是刑事政策的重要组成部分，但如果脱离刑事政策体系而突出“严打”，就失去了“严打”预防的功能。而片面强调“严打”，势必造成盲目追求“严打”，加大刑罚投人，从而忽略预防犯罪的恶果。

2．刑事政策体系的协调性

刑事政策体系是由不同层次、相互关联的各单项政策构成的完整体系。从层次划分可以分为总的刑事政策（社会治安综合治理）、基本刑事政策（打防结合、预防为主）和具体刑事政策（刑事惩罚政策和社会预防政策），这些政策功能的充分发挥必须要坚持分级控制、相互制约、优化组合的原则。政策体系要有一定的比较严格的组合秩序，即层次合理、层层相连、环环相扣，政策机制才能自如运转，充分发挥政策功能。而如果越层越级，就会影响政策效率与效益。

（二）刑事政策的良好外部环境

社会行政的功能篇（2）

作为市民社会中的重要的基础力量，行业协会历来在西方国家备受重视。随着我国市场经济的不断深入和发展，社会现实要求政府职能的实质性转变已经迫在眉睫，政府原有的管理社会公共事务的部分职能自然地转移给社会中介组织，行业协会便是其中之一。在政府职能转移过程中，由于各种错综复杂的原因，造成我国行业协会常常表现出功能欠缺和功能发育不充分等现象，我们要清楚地认识行业协会的本质，通过体制和制度创新，培育行业协会功能，完善协会功能结构，推动我国市场经济不断走向成熟。

一、 科学界定行业协会的功能

国家与社会关系的理念源远流长，为了建设一个文明繁荣的国家，人们一直在寻求社会与国家分野的方法。以洛克为代表的“社会先于国家”的理论和以黑格尔为代表的“国家先于社会”的理论形成两种不同的研究路径，二者的共性则体现在都有一个相对独立于国家的市民社会的模式，即国家与市民社会二分模式。

随着现代国家福利危机的出现，以及政府被日益严重的人口、资源、环境等问题包围，人们看到了政府面对困境的软弱无力，渴望依靠自己的力量组织起来解决问题。开始于20世纪七八十年代的“一场全球性的‘社团革命’”[1]243，正在成为“整个世界多元社会的规模宏大、高度活跃的组成部分”[1]250。社会领域已经从经济领域分离，形成了如萨拉蒙所说的第三部门。自治性、自愿性、非营利性、公益性等特点是第三部门存在和发展的基础，它能满足政府和市场无法满足或不能很好满足的社会的许多重要需求，与政府、市场构成合作伙伴式关系，这就是政府、市场与市民社会的三分模式。

经过二十几年的改革开放历程，我国社会逐步从单一的国家权力结构向国家、市场和社会三元结构方向发展。在这个转变过程中，政府职能转移需要社会组织承担一部分的公共事务，市场经济主体也有自发地组织行业协会以保护行业利益的需求，社会现实呼唤着行业协会的发展和壮大。

我国宪法明确规定，中华人民共和国公民有结社自由，这就从国家根本大法的角度确立了公民组建民间团体的合法性。1998年9月，国务院颁布实施的《社会团体登记管理条例》进一步规定:社会团体是中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，必须依照法律法规和章程开展活动的组织;社会团体是非营利性社会组织。成立社会团体必须经业务主管单位审查，并按规定到民政部门登记。各级政府有关部门或政府授权的组织，是有关行业协会的业务主管单位。2006年3月，《广东行业协会条例》正式实施，这是国内第一个由省级政府的地方性法规。其中规定:行业协会是指从事相同性质经济活动的经济组织，为维护共同的合法经济利益而自愿组织的非营利性社会团体。此外，一些地方政府也专门出台了有关行业协会的地方性法规，这些都规定了行业协会必须依法登记，行业协会的活动应当符合法律法规、行业协会章程及行业的整体利益和要求。

从上述有关行业协会的法律法规规定来看，我国行业协会应当具有的功能表现在以下几个方面。

1. 代表功能

“行业协会是由同一行业企业、个体工商户及相关企事业单位通过沟通与政府和社会的关系，规范同行业的行为，保护和增进全体成员权益而组成的非营利性组织。”[2]在市场机制运行过程中，每一个会员企业是独立的市场经济主体，有其自身的权益要求和利益诉求，行业协会能够把看似一盘散沙的合法的企业利益要求凝聚在一起，通过正当程序与政府、其他行业、国际组织及贸易伙伴进行沟通协商，将行业利益表达出来，以增强外界对本行业的了解和信任，以期提高参政议政的能力，并对立法以及公共政策的制定和执行产生影响。“这种利益表达是公民的一项基本权利”[3]，由于个体的势单力薄而通过一定的团体进行利益聚合，以集体的力量表达出来，在使自身利益合法化的同时，也发挥了抑制政府权力恶性膨胀的功能。

2. 服务功能

行业协会的成立宗旨在于服务企业，这与行业协会不以营利为目的是一致的。行业协会要为全体会员企业的经济发展服务，实现其公益目的。会员企业的成分复杂，但行业协会要不分大小、强弱，一视同仁。通过建立各种服务机构，可以为企业提供信息咨询，举办技术和产品的开发、推广展览会，组织商务考察，开展培训、贸易纠纷仲裁等。这些服务不仅能够促进企业的发展，更重要的是，使行业协会自身获得了良好的威信和认同感，又是行业协会持续发展的源泉和动力。

3. 自律功能

政府对市场的调整不可能是万能的，通常，当政府不干预微观经济领域时，市场竞争的有序性就依靠法律法规和行业规章等社会自治组织的自律机制来实现。自律能够避免企业之间无谓的纷争和冲突，形成公平、有序的市场竞争环境，既维护企业的根本利益，又推动整个行业的良性发展，进而形成整个市场经济的公平竞争氛围。

4. 社会整合功能

从社会学角度看，社会整合“强调在承认差别的基础上，通过一定的方式，对社会各个阶层、各类组织、各种人群的利益进行调节，建立社会协调运行的机制，以维持社会的正常秩序”[4]。在现代市场经济条件下，民间组织与政府、企业共同实现社会整合的功能。一方面，政府凭借公共权力对公共资源进行协调分配，目的是为了实现全社会的公共利益。但同时政府又是有限的政府、服务的政府，作为纳税人的“公仆”，政府必须与企业和各种社会团体之间建立平等、互动合作的关系，通过协商对话、谈判，有时也会是非暴力争吵的方式，达到整合的目的。另一方面，作为市场中的独立的经济组织体，企业以追求利润最大化为目标，企业之间确立互惠互利的竞争关系，以维护整体利益。如果企业之间存在不正当竞争、垄断行为等违背公平、公正原则的行为，政府和行业协会就会介入和干预，以便恢复有序竞争的秩序。

显然，从现实的角度分析，我国法律法规所确定的协会功能是不够的，还远远没有将协会自身应当具备的全部功能展现出来，比如:协商谈判的功能、培育公民公共精神的功能等。可见，我国行业协会有待于完善的空间还很大。

社会行政的功能篇（3）

一、我国非政府组织的社会

功能展现及其评价

作为一种组织类型，非政府组织自然有着其特定的组织结构和与之相对应的社会功能，例如动员社会资源、提供公益服务、社会协调与治理、政策倡导与影响等功能。[1]我国非政府组织在改革开放后逐步得到发展和壮大，但由于我国目前还处于转型期，其社会功能的发挥有着不同于西方国家的特征。大体来说，当前我国非政府组织在社会功能的发挥上呈现如下的基本状况。

1已发挥出巨大的社会资源动员功能，但还有进一步拓展的空间

当前我国非政府组织的社会资源动员功能主要体现在动员慈善捐赠和志愿服务两个方面。例如，2008年5月12日晚上到5月14日，南京爱德基金会、李连杰壹基金、自然之友、绿色和平、绿家园志愿者等非政府组织纷纷采取行动，紧急采购救灾物资、展开募捐，发起“小行动+许多人=大不同”的抗震救灾行动等，[2]这些行动很好地表明我国非政府组织在动员社会资源上能量巨大。当然，当前我国非政府组织在动员社会资源上还存在不少的问题，这主要表现为：（1）当前我国慈善组织以协助政府执行部分社会管理与服务职能为目的的比较多，而自主治理实现社会公益的较少；（2）慈善和志愿活动的社会资金捐赠没有可持续性。2011年6月下旬“郭美美”事件发生以后，我国社会捐赠数以及慈善组织捐赠数额均出现锐减的情况；（3）志愿活动的自组织化和专业化还不强。在我国，非政府组织中很多志愿活动是通过行政方式自上而下地组织的，不是完全起自民间的自发性志愿活动。另外，我国志愿者参与志愿服务大部分是业余性质的，大多数缺乏所从事服务工作需要的技术和知识；（4）志愿活动还未被社会广泛接受。在20世纪90年代中期，我国的志愿行动经常被看作为非主流的行为方式，志愿者下乡支教、在社区里进行免费服务，都被视为非同寻常的行为。[3]（P16）由此可见，当前我国的非政府组织在社会资源动员方面的功能发挥上还存在进一步发挥的空间。

2已建立了各领域的组织载体，但载体利益表达的实质功能还很有限

当前我国非政府组织在政治、经济、文化和社会各领域都已建立了相应的组织载体，根据2001年学者王名的调查，其中社会服务领域的非政府组织占4463%，调查研究领域的占4251%，行业学会、学会的占3999%，文化艺术领域的占3462%，法律咨询与服务的占2454%，政策咨询的占2154%，扶贫领域的占205%。[4]（P13）但问题是，我国非政府组织在积极代表成员利益并通过合法渠道向党和政府来表达利益诉求的功能发挥上还非常有限。以环保组织为例，根据我们的访谈和调查，我们发现，大多数环境污染的受害者在维权过程中并没有首先想到通过正式的非政府组织来为他们向政府表达利益诉求，与此同时，环保民间组织积极参与环境污染受害者维权信访的行为也比较少。这表明，环保民间组织在居民环境利益表达和聚合功能的发挥还存在一定的短板和缺陷。由此可见，我国的非政府组织在国家的各领域中都有自己的具体组织形式和载体，但这种载体利益表达的实质功能还很有限。

3一定程度上弥补了政府失灵，但辅助政府的功能发挥还不够充分

非政府组织在我国已经发挥出辅助政府管理的功能。首先，非政府组织承担了一定的微观经济管理职能，从而促进了经济的发展。以宁波市行业协会为例，它替政府承担了一些微观经济管理职能，通过制定行业规范，在价格、质量和诚信等方面促进了行业自律，协调了同行企业之间的经营行为，维护行业信誉，制约了一些违法违规行为，开展包括资质评审、认定等等活动，分担了政府市场监管的职能，弥补了政府功能的不足，又促进了政府的“瘦身”。[5]（P204）其次，非政府组织还能对政府的社会保障起到补充作用。如全国各级的残联会组织开展了很多的扶助残疾人康复、教育、劳动就业、残疾预防等方面的工作；再次，非政府组织还能扩大就业渠道，增加就业机会。但与此同时，我们也看到，我国民间组织由于成长较晚、自身实力和能力存在一定的问题，这导致它们不可避免地会出现“志愿失灵”的现象，难以充分发挥弥补政府失灵和辅助政府管理的社会功能。

4发挥了调整政治权力结构的功能，但不能起到根本性的作用

有学者从理论上归纳了非政府组织在调整国家权力结构方面的作用表现，如非政府组织有力制约了国家权力的扩展，为宪政与法治的实现奠定了牢固的基础；非政府组织创造了政治民主的组织条件，促进了民主政治的发展；非政府组织与政治国家分离导致权力分立为政治结构分化提供了前提条件；非政府组织是民主政治体系持续稳定的动力。[6]然而，客观地讲，我国非政府组织对我国政治权力结构的调整还无法起到根本性的作用，其理由有三：（1）我国政治改革的主导力量还是我国共产党和整体的人民大众。（2）非政府组织只是西方概念中公民社会的一个部分，其主要的功能不是政治功能，而是有关公共领域的服务功能。（3）我国的非政府组织作为一个组织力量还不够强大，它只是党和政府为实现国家发展目标、进行现代化建设的辅助性力量。（4）市场组织是调整政治权力结构的重要力量，非政府组织不可能替代市场经济发展之后所带来的政治功能。以上四点决定了我国的非政府组织不可能是调整政治权力结构的根本性力量。

二、当前我国非政府组织社会

功能有效发挥的制约因素

从组织学的角度来看，任何一个组织要有效实现自己的组织目标、发挥自己的组织功能，必须有其相适应的条件，从宏观上讲，我们大致可以区分三类条件：一是制度环境；二是管理体制；三是组织自身能力；四是价值观念。这四个条件是组织功能得以有效发挥的前提条件。具体到我国的非政府组织而言，其社会功能不能有效发挥的制约性因素也主要体现在四个方面。

1法律制度上的限制

当前我国非政府组织在法律制度上的保障还存在三个问题：（1）法律体系还不够健全。就我国非政府组织管理来说，国家虽然制定了综合性的法律规范，但缺乏纲领性的基本法律，这造成政府管理非营利组织的过程中出现援引法律依据的困境。加之，有关非政府组织管理的法律法规之间衔接程度很低，各类法律依据不配套。这些法律上的缺陷弱化了政府对非政府组织各类行为的监督，不少非政府组织在缺少有效监督的背景下出现行为失范，最终导致社会功能的缺失。（2）法律法规过于原则化，操作性不强。比如，现在没有具体可操作性的规范来指导非政府组织的政治参与行为，也没有具体的操作性规范来协调好党、非政府组织和政府三者之间的关系。（3）立法层次不高。非政府组织管理的国家法律法规主要是依据国务院颁布的《社会团体登记条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》、各地自行制定的地方性法规、规章和规范性文件等，显然，这些立法层次是有限的，而立法层次不高又会直接影响到非政府组织社会功能发挥的权威性。总之，由于我国有关非政府组织的法律体系不够完善、原则性太强、立法层次不高等因素使我国非政府组织社会功能的发挥受到了很大限制。

2管理体制上的限制

当前，我国“政府管理民间组织的首要目标是限制其发展并规避可能的政治风险，其手段则表现为通过双重审批进行准入限制”。[7]对非政府组织进行管制当然是必要的，但双重管理体制毕竟是计划经济下全能政治主义的产物。改革开放以后，我国市场经济得到培育和发展，市场和社会的空间逐渐得到开放，政府也不再是全能政府。显然，目前我国采用传统的双重管理体制已经与时代有所脱节，它在很大程度上制约了我国非政府组织社会功能的有效发挥。例如，对民间组织的登记实际上存在着双重门槛，从而造就大批“非法”民间组织；再如我国管理民间组织的三个条例在登记管理机关和业务主管单位监督管理的职责划分上具有原则性过强、交叉和模糊地带较多的特征，这些特征容易造成职责不分的情形，职责不分的结果又会造成政社不分、从而削弱非政府组织的独立性。[8]（P254）总而言之，门槛过高限制了我国非政府组织的数量，政社不分、独立性差就难以体现我国非政府组织的主体性地位，由此一来，我国非政府组织的社会功能必然会受到严重的负面影响。

3组织自身建设和能力上的困境

组织自身建设和能力问题是非政府组织有效发挥社会功能的内部条件和主体基础。然而，当前我国非政府组织在自身建设和能力建设上，还存在诸多瓶颈和困境：首先是独立性不足。当前我国的民间组织实际上是主管单位的下属机构，从而导致民间组织过于依赖政府，官办色彩浓厚，独立性不足；其次是发展经费缺乏。由于我国的福利资金不足，很难再分给还没有真正纳入政府福利体系之内的非政府组织。另外，体制外非政府组织的发展主要靠自筹资金（主要是通过外国援助），少量的社会捐助和一定的服务收费，由于缺乏公益传统和政府对鼓励个人和企业捐赠的措施有限，民间捐赠的数量很少；再次是人力资源不足。当前我国非政府组织因缺乏资金，不能给人才提供良好的经济条件，因而无法吸引高素质的人才；最后，当前我国非政府组织的内部治理实际上缺乏相应的制度规范，普遍存在治理不善的问题。总之，当前我国的非政府组织，无论是人们的观念，还是非政府组织的数量、规模，以及更为重要的其整体的能力和作用，都还跟不上社会、经济发展的需要，这也极大地制约了我国非政府组织社会功能的有效发挥。

4文化价值观念上的约束

文化价值观念是影响非政府组织社会功能发挥的深层次因素，当前我国不同的主体对非政府组织的功能发挥还存在不少的约束性观念，其表现如下：（1）党和政府对非政府组织还持有一定的控制观念。改革开放以后，虽然党和政府开始认识到非政府组织对于政府职能转变的重要性，强调要发挥非政府组织的桥梁与纽带作用，但全能主义国家的路径依赖常常使政府官员将非政府组织作为社会政治秩序的一种潜在威胁和政府权威的挑战力量，从而未能对非政府组织充分信任。而在现实中，一些非政府组织常常接收到国外资金的资助，而这些国外资助可能附加一些条件，更加引起政府的关注，从而为从严控制非政府组织提供了依据。（2）公众对非政府组织还持有怀疑观念。“对于官办性质浓厚第三部门组织，我国公众往往将其作为第二政府看待；而对于实力弱小的草根组织，公众往往对其能力持怀疑态度，从而忽视它们的存在或坚持对它们进行谨慎的评价。此外，在这个集权化明显的社会中，公众尚不能真正体会到第三部门的存在和发展对他们的生活将产生何种影响。”[9]因为公众对非政府组织的能力和发展持一种怀疑的态度，这使得非政府组织在我国缺少公众的支持和参与，其社会功能的发挥受到负面影响。（3）我国非政府组织对待自身持有依赖政府的观念。如前所述的双重管理体制，使得非政府组织不得不依赖政府，其自身的独立性肯定受到严重的影响。

三、促进我国非政府组织有效

发挥社会功能的路径选择

1执政党的推动是非政府组织有效发挥社会功能的主导力量

有学者认为，在现代文明的逻辑下，我国非政府组织的发展对党的执政提出了新的挑战：（1）非政府组织的发展挤占了政党的传统空间和组织基础；（2）非政府组织在一些领域替代了政党的功能；（3）非政府组织与政党之间关系的紧张影响着政党整合社会的能力。面对这些挑战，我们党作出的反应行动先后有四个：首先是控制；第二个反应行动就是规范社会团体；第三个反应行动就是通过党组织力量来加强对各类社会团体的领导与引导，以保证在政治上对社会团体的影响；第四个反应行动就是整合社会团体，开发社会团体的功能。这四个行动是一个连续的行动过程，新的反应行动的出现，并不替代前一个反应行动，从而构成一个我国共产党面对非政府组织发展的行动框架。[10]（P418）由此可见，我们党试图把非政府组织纳入其制度框架之内，并使非政府组织成为我们党执政的社会基础，在这一前提下，进而整合和开发非政府组织的社会功能。共产党是当代我国最强大的社会组织力量，在这一政治整合的过程中，如果执政党与非政府组织关系处理不好，非政府组织和党可能形成一种对立的关系，要么党限制非政府组织的发展，要么非政府组织在一些领域替代政党的功能甚至获得政权；处理得好，非政府组织就可能和党形成一种合作补充关系。因此，在当下的我国情境下，只有党的推动，只有我们党对非政府组织作用和地位的真正认可和整合开发，非政府组织在我国有效发挥社会功能才能得到充分保障。

2改革政府管理体制是非政府组织有效发挥社会功能的前提条件

对于当下我国非政府组织的发展而言，我们应继续推进与完善政府管理体制改革，只有这样，我国的非政府组织才能得到健康的发展，非政府组织得到有效的发展，其社会功能才能得到真正实现。首先，政府应继续适度放权。我国30多年改革开放的过程从政治意义上可以说就是从国家与社会的高度一体化到逐渐分化的过程，比如政府向社会放权、政企分开、政事分开、政府对公民管理的逐渐放松等等，这些都为非政府组织的催生提供了很好的环境。因此，政府继续适度放权，这对于非政府组织的产生与发展大有裨益，这也为非政府组织发挥社会功能释放出应有的空间。其次，政府应进一步转变职能。新中国孕育之初就处在高度集权的计划经济体制模式下，政府一直是全能政府。今天全能政府的惯性依然深刻影响着当代政府的行为。因此，只有进一步转变政府职能，把过去由政府管不好，市场也解决不了的问题，通过非政府组织去承担，非政府组织在辅助政府治理、弥补政府失灵之时，也就是其社会功能得到有效发挥之时。再次，改革双重管理体制。对现行的双重管理体制进行改革的趋向就是要减少政府对非政府组织的直接、具体管理，加强对非政府组织行为的事后监督和制约，最终实现单一的登记制度。总之，深化政府管理体制改革，是有效发挥我国非政府组织社会功能的重要前提条件。

3加强自身建设是非政府组织有效发挥社会功能的内在动力

社会行政的功能篇（4）

当今时代是政党政治的时代，政党作为现代政治的主体，在世界各国政治过程中发挥着重要作用。政党功能是指政党在政治生活中所发挥的职责和作用，它决定着政党的能力和行为的方向。政党的功能主要包括利益整合功能、政治参与功能、政治社会化功能和政治录用功能。当代中国，市场经济价值取向的中国经济改革与对外开放政策的实施，推动了当代中国社会的急剧转型，各种社会矛盾和社会的离散性力量随之而生，使得中国共产党迫切需要优化自身功能，以提高党的执政能力，促进和谐社会建设。

一、政党功能与和谐社会之价值判断

（一）构建和谐社会需要发挥政党利益整合功能

所谓整合，就是通过一定的方式和手段，使各个不同部分在保持各自性质特点的前提下，共同集合成一个有机的、完整的整体。所谓利益整合，“就是通过多种方式，在保证各群体利益的基础上，使各个部分组合起来，构成一个利益共同体”［1］。进行利益整合是政党功能的应有之义。政党作为代表部分社会成员利益的工具，为了实现自己的目标，必须把各种有用的力量都动员和利用起来。

当前，我国社会正处于由传统社会向现代社会的转型时期。这一时期是一个利益主体多元化、利益取向多极化、利益差别扩大化、利益矛盾显性化的时期（“和谐社会”这一关键词的提出，实际上就是对当代中国存在不同利益主体利益、矛盾这一事实的默认），有效整合社会各成员、各阶层、各利益群体、各地区之间的利益关系，逐步建立适应市场经济发展要求和构建和谐社会目标的利益整合机制，对于提高党的执政能力，实现全面小康社会的目标具有重大意义。

和谐社会的特点就是“和而不同”，就是当利益不同各方相处时，既保留各自主张，又能理解和尊重双方的主张，并在实践各自主张时努力做到互不损害，当冲突不可避免时，能友好协商解决。这与政党利益整合功能的宗旨是相一致的。在当今中国，促进社会和谐决不是要塑造一个没有利益矛盾和冲突的社会乌托邦，而是要创造提供一种不断解决矛盾化解冲突的机制。通过合理的机制来构建一个大体均衡协调的利益格局。因此，强化利益整合，对于促进社会和谐来讲，必然具有重要的现实意义。

（二）构建和谐社会需要发挥政党的政治参与功能

政治参与是指“公民依法通过一定的方式和程序，直接或间接地对政府政策的制定和执行表达集体或个人的政治意愿的活动”［2］。广泛的政治参与是政治现代化的重要标志，是民主体制与专制体制的根本区别之一。政党作为一种社会政治组织，其重要功能之一就是进行政治参与，以凝聚和表达特定阶级、特定阶层的利益。

社会上既然产生了不同阶层，他们就会有不同的利益诉求，对他们的创业精神要鼓励，对他们的合法权益要保护，使他们的利益诉求能得到正常的表达。如果找不到正常的制度化的渠道，他们就会寻找非制度化的渠道来表达，就容易引起社会的不安和混乱。构建社会主义和谐社会，一个基本的价值尺度就是要社会安定、政治稳定。现实研究发现，在特定的政治体系及其生态环境中，公民采取何种方式或渠道实施政治参与，其政治稳定效能是不同的。因此在面对公民政治参与要求的情况下，采取合适的政治参与形式或渠道就成为至关重要的问题。从现代国家政治实践来看，公民政治参与有多种形式或渠道，其中政党是公民进行政治参与的主要渠道。发挥政党的政治参与功能，允许特定公民通过政党实施政治参与，既大大简化了公民参政程序，又保证了公民参政的秩序化，增强公民参政的效能感。对于保持政治系统稳定、良性的运行状态更具有重要的现实作用。正是从这个意义上讲，我们可以认为在中国现阶段社会阶层结构发生巨大变化的情况下，吸收新社会阶层的优秀成员加人党的组织，在一定程度上是政党的政治参与功能与政治稳定的逻辑关系的现实演绎；同时，这一逻辑关系也为构建和谐社会提供了保障。

（三）构建和谐社会需要发挥政党的政治社会化功能

政治社会化主要是指一个社会中的政治文化通过某种方式而得以传播、普及和延续的过程。它是政治统治体系包括国家、政党、政治社团等政治共同体有目的地将自己的主导性政治文化向全社会扩散与传播，以便对社会成员的政治心理、政治态度、政治信念、政治行为方式等进行定向的培养和塑造。政治社会化作为政治文化的实现方式，它的最终结果是个人对政治系统、系统内的各种参与角色、角色扮演者有较系统的认识以及政治系统中输出的知识、价值和情感政治社会化作为政治文化在社会成员中建立、传播和继承的过程，对社会政治系统和政治生活有十分重要的作用。

其功能主要表现为：(1)传播功能，即通过政治社会化这一功能机制把属于观念形态的政治文化传播给社会个体，使政治文化对政治体系的维持、变革和指导作用能得到实现。(2)教育功能，指按照强制性和自主性相结合的原则，培养社会成员成为政治人以帮助政治体系实现政治稳定和政治发展，它直接关系到社会政治生活能否正常运行。(3)实现功能，即政治社会化作为政治体系功能运行机制，通过影响政治活动的实际运行过程，在政治体系功能实现中发挥独特作用，以更新政治文化，变革政治体系，抵制反主导型政治文化，维护社会政治稳定，推动政治发展。［3］

和谐社会最直观的表现就是国家政局的稳定。影响政治稳定的因素有两个方面，即政治参与和制度化水平。而发挥党的政治社会化功能，有利于提高人民对国家政治生活的认识与理解；有利于提高人民对党的政治认同；有利于引导人民的政治参与，进而有利于引导人民合理参与政治，避免由过度参与所带来的社会动荡。

（四）构建和谐社会需要政党发挥政治录用功能

政党向政治系统内的各种职务和机构(例如内阁、议会、法院以及国有企业的领导职务等)输送精英，使之获得政治职位，这就是政党的政治录用功能。如果没有在选举中动员众多的选民将自己推举到领导职位的政党，就等于没有成功的可能性。这个功能存在于世界政治中的各种政党所具有的共同功能。伯恩斯等人指出，政党可以物色政治领导人。对许多美国人来说，地方政党不仅是近身之阶，而且是活动的基地。由于政党是在全国范围内组织起来的，地方社团便有助于在地方社区与全国政府之间建立个人的和政治的联系。政党通过掌握授与职位的权力，一直起着一种职业介绍所的作用，在地方一级尤其如此。［4］

如果政党能够充分有效地发挥其政治录用的功能，就会在组织上实现对国家政权的领导。从政党的基本定位出发，通过向国家政权机构推荐干部而实现对国家和社会的统领，这不失为一种化解党政矛盾的方式，而和谐的党政关系将为和谐社会的构建提供基本的政治体制保障。

二、当代中国执政党功能的优化：理念与制度的创新

（一）扩大政党社会基础，吸引更多人才到政党中来

扩大政党社会基础，把更广泛的社会力量纳入自己的控制和影响下，可以增强政党政治参与的影响力、促进政党政治社会化过程、提高利益整合功能以及扩大政治录用功能。亨廷顿就曾经说过：“一个受群众支持的政党显然比只受到有限支持的政党为强。强有力的政党必须有高度的政治制度化和高度的群众支持。”［5］改革开放30年来，我国社会阶级阶层发生了许多变化，不仅工人阶级和农民阶级出现了新的变化，而且出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等新的社会阶层。他们为发展社会主义社会的生产力和其他事业做出了巨大贡献。且他们中间涌现出一大批先进分子。所以，把他们中的优秀人才吸引到共产党中来，对于提高共产党的执政能力、巩固共产党的执政地位有着重大意义。

中国共产党至1921年成立以来，已由最初的十几个党员发展到了现在的7300多万党员，共产党员已经渗透到了各行各业、各省各地，他们的加入为党的发展注入了新鲜血液，提供了发展的动力。当然中国共产党在不断扩大党的社会基础的同时，必须始终坚持党的阶级性，保持党的工人阶级先锋队性质，这样，中国共产党才能不断巩固自己的执政地位，始终立于不败之地。

（二）推进政党改革，以改革促发展

一个政党发展的历史，就是一个政党的改革史。政党从其诞生之日起，就处在一个不断寻求自身改革的过程中。在当今时代，面对经济的突飞猛进，政党自身对改革的要求和欲望变得愈加明显、愈加突出。各国政党纷纷抓住全球化的契机，以改革精神推进政党改革。

政党改革大体上可分成三种类型：渐变型、突变型以及兼合型。［6］采取何种方式进行改革，各政党应结合自身的特点来进行。对于中国共产党而言，推进自身改革，则要“改革和完善党的领导方式和执政方式、领导制度和工作制度”。一定要实行党政分开的执政体制，党提出宏观的路线、方针、政策， 推出党的领袖、干部成为政府的领导者。而不能党政不分，以党代政；一定要实行党内民主，保证全体党员在党的纪律约束许可的范围内享有言论自由、参与决策的权利；一定要实行党内民主选举制度，扩大选举范围，健全差额选举制度、设立专门的选举监督委员会，使选举更加制度化、规范化；一定要加强制度建设、实行严密的监督。搞好党的改革，需要落实于行动，不能口是心非，言行不一，理论上说得好，但没有具体建章立制，没有可操作的程序， 同时缺乏制约、监督的力量，使党的改革流于空谈。形成制度后，还要配之以制约、监督的机构和压力，保证制度规定能够得到贯彻执行，否则制度也会被束之高阁，徒具虚名。应在党的代表大会之下，设立平行的中央委员会和中央纪律检查委员会，提高现有中央纪律检查委员会的地位，实施党内监督。

（三）加强政党民主建设，以民主促团结

从西方政党兴衰起伏的历史来看，政党之所以能够取得执政地位，往往是与政党能够根据时代变化，适时推进党内民主建设，建立民主运行机制分不开的；反之，如果党内僵化保守，体制缺乏必要的灵活性，民主制度和机制不健全，党员的民利得不到保障和实现，党内的错误得不到及时纠正，那么政党的生命就会窒息。苏联共产党丧失领导权的教训就充分说明了这一点。

从政党政治发展的角度看，政党民主不仅包括一个政党的党内民主，还应包括一国内部各政党之间的党际民主以及各国政党之间的党际民主。政党民主建设，就是要探讨政党如何发展党内民主以及如何发展国内、国际党际民主的问题。

从党内民主建设来看，党内民主是党的生命，只有发展党内民主，才能充分发挥广大党员和各级党组织的积极性、主动性、创造性，才能协调党内各种关系、优化党的机制，活跃党内生活，增强党的活力和团结。要建立健全党内选举制度、代表大会制度、党代表常任制度、党员责任制度、党内检查监督制度，逐步推进党务公开，提高党内政治生活的民主化程度。加强制度建设，并以党内民主为契机推动社会民主，从而保证政党健康运行。

从党际民主建设来看，在国内则要继续贯彻执行多党合作制度，这一制度已成为我国一项基本政治制度，并于1993年载人我国宪法，成为全国人民的共同意志。在长达60多年的多党合作中，中国共产党与派之间形成了肝胆相照、荣辱与共、生死相依的亲密关系。在国际党际民主建设过程中，则应遵循独立自主、一律平等的原则。各国政党之间应当养成一种严格尊重每个政党的独立自主的习惯，排除对其他政党内部生活进行任何形式的直接或间接干预。倡导各国政党之间通过平等讨论的办法对国际上共同关心的重大问题进行探讨，互相交流、积极解决存在的差异、分歧，做到“在差异中求团结”。

（四）建立恰当的利益沟通和表达机制

建立恰当的利益沟通和表达机制，使各种利益群体的诉求、意见、要求和建议能够及时、准确地反映到执政党和政府那里，这既是科学决策、民主决策的必然要求，也是有效化解利益矛盾冲突，促进执政党功能有效发挥的重要条件。

当前，我国在建立利益沟通和表达机制方面，取得了显著的成效。《法》颁布实施使公民的利益诉求开始纳入制度化和人性化轨道。但是在利益诉求表达渠道方面仍然存在不少问题。在数量上，人们的利益诉求表达明显增多，但大量的仍处于无法和不好表达状态；在表达渠道上，利益诉求的正常渠道开始向畅通的方向变化，但“门难进、脸难看、事难办”的情况仍很突出；在结构上，正常、合法地反映诉求仍是主要方式，但非法、过激的行为方式明显增加。

世界当代政党的发展表明，在信息化社会中，政党能否利用好现代化媒体，把握好现代化媒体的主动权，是决定政党能否建立利益沟通和表达机制的重点所在。为此，执政党必须充分发挥舆论传媒表达利益的功能，把它作为获得各种利益需求信息的主渠道，对各种舆论传媒发挥表达利益的功能加以积极的引导和鼓励。强化对各种传播媒体的控制和管理，掌握意识形态的主动权，使媒体成为反馈公众意志和宣传政党政策、主张的有效工具；积极利用现代化的传播手段和技术，发挥媒体在利益表达方面的平台和纽带作用；并且建立一系列分析、综合各种利益信息的机制，在此基础上加以解决或协调，并督促有关部门加以解决，使主流媒体成为，成为公民利益表达的喉舌 。

参考文献：

［1］王长江：《现代政党执政规律研究》［M］.上海人民出版社，2002年版，第178－179页。

［2］王松、王邦佐：《政治学》［M］.高等教育出版社，1991版社，第210页。

［3］李元书：《政治社会化：涵义、特征、功能》［J］.《政治学研究》，1998年第2期。

社会行政的功能篇（5）

内容提要:谈到司法，我们经常会想起这句耳熟能详的话：司法是维护社会公平正义的最后一道防线。有了纠纷，在寻求其他解决方式如协商、调解、仲裁等无果的情况下，最后还可诉诸法院，由法院来主持公道。但是否所有的纠纷法院都有权受理并最终实现社会公正呢？法院除了解决社会纷争外，是否还有其他的功能？司法功能的定位决定着司法的发展方向，在司法改革如火如荼的今天，讨论司法功能的定位有着较强的现实意义。 关键词: 现代司法/功能/限制 一、现代司法功能概述 按照所学的法理学知识，司法是指司法机关（本文司法是狭义的，司法机关专指法院）按照法律规定和法定程序，处理涉法性案件，并对具体当事人施予保护或制裁的活动。现代司法从时间上界定，是指社会主义制度下司法机关有效配置后的司法。现代司法具有以下特征：(1)有具体的“讼争”存在；（2)一定的组织保障，具备超越当事人以及中立于争讼案件的地位；(3)能独立裁判；(4)程序保障，必须遵循类似自然公正和正当程序的原则；(5)作为一种国家权力而存在，并与具有较强政治性的立法权和行政权保持一定的张力。 功能是指客体对主体需要的一定满足。现代司法功能是指现代司法所具有的功用和效能，具有应然性，体现社会对现代司法需要的满足。司法功能作为法律与其他社会系统联系的纽带和中介，其通过司法的运作（法院行使司法权或裁判权）而对社会生活产生实际的影响。而法院具有两种基本职能：一是审理刑事案件，判决刑事罪犯；二是审理民事行政案件，判处民事行政纠纷。惩治刑事罪犯，一方面打击和消灭犯罪分子及其犯罪活动，另一方面对社会具有警示教育作用，从而达到维护和保障社会稳定的目的。判处民事行政纠纷，一方面平息和化解各种利益纠纷和冲突，另一方面通过法律手段调节和平衡各种社会经济利益关系，从而达到稳定社会经济秩序，并防止由于经济利益冲突引发的社会政治矛盾。因此，司法功能的目的是：平息社会矛盾和纠纷，维护和保障社会稳定。 但司法功能究竟为何，可谓仁者见仁，作者见智。有人认为，司法的功能无非就是利益平衡；有人认为，司法的功能是解决纠纷；有人认为司法的功能有拓展趋势，衍生了规则创设、社会控制、权力制约等功能。但凡功能总有基本功能、衍生功能和本质功能，因此，笔者将现代司法的功能分为两种：基本功能和政治功能。而基本功能、政治功能是本质功能之外在表现，政治功能是司法在发挥基本功能基础上衍生出来的功能。 二、现代司法的功能定位 （一）法治功能是现代司法的本质功能 法治模式的重心是治权。在一个采纳“三权分立”理论的国家，司法权是与行政权、立法权相对应的权力，并共同根基于宪法。虽然我国未接受“三权分立”的观念，但这并不妨碍我们在学术上从技术的角度来“分权”。从“权”的划分角度，可以看到，司法权是宪法层面的权力，是国家权力构成的基本内容。司法是法律运行的关键环节。对司法权本质的不同认知反映了统治者不同的政治意识形态。同样，统治者对司法权的认知差异也直接体现在司法功能的定位上。人类历史上大体存在着两类不同功能的司法类型：人治功能的司法与法治功能的司法。奴隶社会、封建社会的司法是人治功能的司法，少数执政者的意志决定司法的价值取向，法律中的许多重要价值原则往往会因人、因时、因地而被人为地抛弃或篡改。现代司法则是具有民主特质的司法，司法不再是少数统治者的意志工具，而是人民据以制衡权力和保护权利的利剑。社会主义司法应当是具有法治功能的司法。其次，司法权具有社会权力的属性。司法权是一种特殊的权力，它间架于国家权力与社会权力之间。司法权具有被动性，其启动需要社会力量的参加（起诉），而不像行政权具有主动性。特别是，司法权可以在公民权利与国家权力之间做裁决，体现了公民对国家权力的控制。司法权源自国家与社会的对立中，她总是站在社会一边控制国家。 因此，现代司法权体现法治的内涵，兼具国家权力与社会权力的品质。现代司法的功能必须体现司法权的法治精神。司法法治功能在层次上具有微观功能和宏观功能两种表象。作为微观意义功能，司法对权力的制约、调控，对权利的保障、协调实现于个案中，服从于司法被动性特征。作为宏观意义功能，司法行为的被动性特征已消失在司法通过大量个案积累的实现对整个社会的推动、影响之中。宏观功能是将司法放在国家、社会发展的历史角度去定位的整体功能。如有人指出的：“司法还有一个宏观职能，即通过审判维护国家秩序，促进经济社会发展。任何一个国家的司法 机关在行使审判权时，都是以一定时期的司法政策即通过行使司法权调控社会关系所欲实现的目标为导向的，这一目标或来自于执政党特定时期的中心工作，或来自于审判机关对特定社会问题的关注程度。尽管不同国家的司法机关以不同的方式来贯彻各自的司法政策，但是，在通过审判权处理社会纠纷的同时，通过司法判决影响、推动社会纠纷中所反映出来的亟待解决的共性社会问题方面是相通的。” （二）解决纠纷是司法的基本功能 司法的最初功能在于裁判案件。司法职能主要是判定性的，即裁决争端。社会发展史表明，司法作为一种纠纷解决机制，自人类诞生以来就与人类社会相伴。在最初级的政治社会中，当时的社会结构尚没有分化，作为原始部落的首领，同时肩负行政管理和司法裁判两个职能，既是社会事务的管理者又是社会纠纷的裁决者。在部落首领解决纠纷的过程中，由于长期面对相同或者相似的社会纠纷，一系列程序、程式或步骤因日积月累形成并固定下来，成为一种长期遵循和适用的样式，此即为现在我们所说的诉讼法或者程序法。在当时人类人智初开，尚不知权利、义务等为何物时，司法作为社会纠纷的一种解决机制已经应运而生。梁治平指出，纠纷解决的着眼点并不是确定或维护什么人的权利，而是要辨明善恶、平息纷争、重新恢复理想的和谐：一种按照道德原则组织起来的秩序。 近代资产阶级革命胜利后，资产阶级启蒙思想家提倡的分权制衡思想得以运用于政治实践，行政和司法合二为一的局面被打破，取而代之的是三权分立的格局。司法分立于立法、行政具有独立的品格，司法权至高无上，其在解决社会纠纷方面的功能就更加强大和突出。尤其是在英美国家甚至在一部分大陆法系国家，无论是刑事诉讼或是民事诉讼，理论上和实践上都认为司法的基本功能莫过于解决社会纠纷，化解社会冲突和社会矛盾，只是这两种社会纠纷的参与主体、性质和强度不同而已。 我国虽不是三权分立的国家，但司法所具有的实现社会公正的最后一道防线的功能，随着我国法治化进程的推进也在逐渐加强。从司法权存在的本来目的来看，其功能就是以权威的方式解决那些业已发生的利益争端并使得各项法律通过具体案件得到实施。法院作为一个纠纷解决中心而存在。当纠纷通过其他途径得不到解决的时候，人们可以将其诉诸司法程序。事实上，随着社会的发展，在现代，除了一些极端敏感的政治和外交纠纷外，司法已经囊括了那些最迫切需要解决的具体纠纷。而在大洋彼岸人们早已开始热衷于讨论：除了思想，没有任何行为能有充足的理由来拒绝司法的审查，即使是传统上认为司法不宜涉足的外交和国防事务。这种现象出现的原因主要是：第一，司法以国家强制力为后盾，以制度安排的方式，设定法院裁决形式的优先权、有效性，从而使其具有其他机构所不具有的权威性，特别是最终解决纠纷的权威；第二，司法形成了一整套相对比较独立的制度和公正的程序，如果不考虑效率，则更具有公正性；第三，司法机关作为专门的解决纠纷的机构，可以对所有的纠纷统一解决，而不管冲突发生在何种主体之间，其他的纠纷解决方式则往往具有很大的局限性，如仲裁往往只能局限于解决涉及民事的争议；第四，司法机关作为专门解决纠纷的机构，其成员高度专业化，在解决纠纷方面具有比较稳定的处理能力。司法能够为人们所追求的公正提供一个相对公平的程序救济，也能够通过看得见的法定程序使人们感觉司法的公正性。 （三）司法的政治功能 传统的司法功能局限于解决私人之间所发生的社会纠纷。但随着社会的发展和司法制度的进化，司法逐步突破原来私法领域的藩篱，向规范公民与政府、公民与国家等公法领域渗透。司法权超然独立的地位的形成以及不可逾越的权威的树立为司法功能发展提供了广阔的天空，可以说，司法的社会纠纷解决功能已经在西方各国得到淋漓尽致的拓展和发挥。如美国的“水门事件”、“克林顿性丑闻案”，日本的“洛克希德案”，印度的“拉奥案”等等，这些涉及到政府首脑的案件，现代司法的功能已经变得非常强大了。从某种意义上说，现代司法向政治领域的扩张表明了未来司法发展的一个趋势。1、 社会控制功能 社会控制是指通过宗教、道德、法律等各种手段，对人们的行为进行安排，对社会关系进行调整，维护社会秩序，最终服务于人类利益的社会调控方式。在社会控制机制中，司法的功能在于它凭借政治上组织起来的力量和权威将抽象的法律规范转化为现实的对人们行为的控制，这种控制是对个别行为的直接控制和普遍行为的张力控制的有机结合，[11]使人们在可预测性和确定性的条件下进入现实过程，从而使他们的 行为处于实际控制之中。控制功能的实质在于维护社会政治权威，作为社会控制手段的法律，通过对每个人所施加的压力迫使他维护文明社会并阻止他从事反社会行为。[12]通过司法过程，明示或暗示人们应该怎样做不应该怎样做。同时，审判中法官的一切行为都遵照一定的价值与行为准则，经由审判，这种特定的观念得以宣扬，经过反复的司法活动得以强化，从而内化于大众的内心中，引导其行为遵循主流价值观。 2、权力制约功能 “通过法律的社会控制”不能作“政府通过法律来控制社会”的单向理解。这种社会控制亦包括通过法律对政府的控制，它不是主体超然于外的控制而是系统主体与控制主体的合一。 现代司法与传统司法最重要的不同在于权力制约功能。现代司法活动与历史上的司法活动相比，其重要意义不在于其纯法律功能的变化—诸如解释法律和惩戒犯罪方面的基本功能可以说是亘古未变，而在于司法与政治的关系发生了实质性的擅变。[13]这种实质性变化指的是原本主要用来对付社会和民众的法律和司法结构，现在也可以用来规约政府机关和官员的行为。 具体而言，现代司法的权力制约功能主要以两种形式发挥： （1）行政诉讼。行政诉讼是典型的“公民权利与国家权力相抗衡”的形式。在现代社会中，特别是从传统的“警察国家”向“福利国家”转型之后，行政权力的扩张日趋突出。相应地，侵犯公民权利的事例更易发生。因此当行政主体和行政相对人之间的纠纷不能由双方自行解决或自行解决可能损害行政相对人权益之时，行政诉讼就应运而生。法律制度的明显趋向是费尽心力打击令人反感的对行政自由处置权专断任性的滥用。[14] （2）司法审查。它是法院通过司法程序来审查、裁决立法和行政机关制定的法律、法令以及行为是否违反宪法的一种权力。司法审查的理论依据是现代国家推行的宪政主义。由民选代表组成的立法机关所制定的宪法是现代社会中人们的精神图腾，具有最高法律效力，法律、法令和政府行为不得与之相抵触。而法院作为司法机关，是宪法精义的守护者，有宣布违反宪法明文规定的立法为无效之权。[15]司法审查权是现代司法权的精髓，以至于埃尔曼认为，“司法上对法律的拒绝适用以及这种权威的程度和范围可视为司法独立程度的指示器”。[16]但由于我国未将抽象行政行为纳人司法审查的范围，使最为重要的一个行政领域缺少常规的法律监控，大大影响了对具体行政行为进行司法审查的效果。而现实中，常见的行政违法大多始于抽象行政行为。如农民负担问题，可以说大多数农民负担都是由行政机关的“规范性文件”造成的。由于未赋予这些“规范性文件”可诉性，造成了农民大量上访。在我国，上访系统所受到的社会压力与司法功能的状态发挥存在着一种显而易见的反向关系，它具有“问题上交”的特点，一旦基层行政、司法功能不到位，便会出现大量的上访现象。而由于法院还承担着行政监控的职能，其功能的正常发挥必将减缓大量的利益表达进人上访系统。这些长期困扰的问题表明，我们的制度安排存在着某些缺陷。因此，从现实的需求和法治国家建设的目标来看，逐步将抽象行政行为纳人司法审查的范围应是司法改革的趋向。 3、公共政策制定功能 所谓公共决策，在本质上属于解决社会、政治、经济问题的政府行为，反映决策者认为可以用来取得预期结果的手段。公共事务的决策往往被视为特定权威机关的专有权力。法院是否能够决策、在多大程度上决策，传统司法与现代司法的做法迥异。在传统司法制度下，解决纠纷的法官主要依据既有规范与理念来处理特定案件。定纷止争是司法固有职责。法院的角色定位于社会安全与秩序的维护者，公共决策权力独掌于最高权威者或机构手中。即使决策权力在国家机构有所分化，也主要在中央与地方以及各行政性、立法性机关之间分享，司法未能获得通过解纷参与宏观决策的权力。 然而，从社会发展趋势看，既然权力制约确属必要，那么法院在解决各种纠纷时，对立法与行政未涉及或涉及甚少的事宜，显然不能拒绝审判。相反，基于法律与事实作出自己的判断，应是法院职责。由此，法院可以而且应当通过案件审判形成判断，参与公共事务的决策。但同时应该注意，考虑到自身特性和条件所限，高度发挥司法的决策功能也不现实。其一，司法的特性决定了法院只能是被动的、带有依赖性的决策者。法院不能主动寻找案件，因而无法主动制定政策，只能等待当事人提交案件而受邀参加，与立法、行政部门主动决策的情况不一样。其二，司法权的有限性决定了司法决策范围的有限性。法院的审判范围仅限于当事人起诉的案件，与立法或行政决策相比，司法决策的范围 小得多。其三，司法权的先天弱小也要求法院在政策制定方面应审慎进行，司法只能在极其必要时才能发挥决策功能。其四，信息有限性妨碍决策功能的发挥。任何宏观决策都依赖于决策信息的全面，而司法程序的特性—法官必须中立、被动，决定了法官只能依靠当事人提供的信息。而个人能力与利益偏向都可能导致当事人提供信息不充分或不准确，这当然影响决策的准确性、及时性。其五，司法决策的影响有限。法官没有自己的执行手段，不得不仰仗社会的自觉服从和行政配合，但这在宏观决策型诉讼中却不一定都能做到。其六，现代司法的决策功能是与其法律解释行为相联系的。法官在法无明文规定时填补法律漏洞，或者在法律规定不明确或相冲突时进行创造性解释或创制新判例，其裁决已超出某一具体案件的范畴，对该纠纷所涉及的社会问题的解决思路和解决方式产生了波及效应，影响到相关领域的政策制定和执行。最后，现代司法的公共政策制定功能通常是通过消极否定式与积极肯定式两种方式得以发挥。消极否定式通过宣布一项法律、法令、政策为违法无效来干预公共政策，表明自己的政策观，积极肯定式通过解释宪法或制定法积极主动创立政策。 三、现代司法功能的限制 司法功能的局限一方面是由于司法本身的特点造成的，另一方面是司法制度本身建构缺陷。 （一）司法的被动性 司法权是一种判断权，法官运用司法权需要相关机关或者个人的起诉或应诉，没有公民、组织或者国家对于司法程序的发动，案件是不会纳入到司法的视野当中去的。所以司法所做出的反应总是对于它所裁判的案件，司法只能面对已经发生的案件而对于未发生的事情司法不会做出积极主动地反应。司法的被动性使得司法缺少应有的预见性。 （二）司法权的弱化 司法和政治的关系是十分密切的，司法从某一角度来说是为政治服务的。司法权能够有效的制约行政权和立法权的运作，但是在现实中司法权从产生到现在一直是处于比较弱小的地位，从而阻碍了司法功能的有效发挥。如在三大诉讼法中规定了司法机关向行政机关的司法建议权，但由于缺乏监督制约机制，司法建议的落实情况却缺乏监督与责任追究，导致这一权利的行使流于形式化与表面化。 （三）司法制度建构的不完善 司法功能的局限性一个重要的方面就是司法制度本身所存在的问题。从司法的本体方面说，司法自身的特征将必然导致司法功能的局限性，如期限制度，期限制度是司法中一项重要的制度。它的设立是为了司法的效率和经济原则，但是该制度的设立不可避免地会影响到公正的实现以及真实地发现等方面的内容。司法制度的主体是司法机关以及运用司法权的法官，司法机关的设立各国的规定有所不同；各国的法官选任机制是不同的，专业知识是可以通过量化的标准来衡量，但是法官还需要具有内在的品德素养这确实是很难评判的。如果法官的素质不符合法治和公平正义的要求，那么司法功能的局限性由于运行司法权的人的缺陷而显现出来。 另外司法功能的局限性还与司法制度所存在的环境密切相关，司法功能的发挥需要公众对于司法产生普遍的认同。如果司法的权威没有真正地确立，人们就不会将司法看作是维护正义的最后一道防线，有了纠纷人们也不会希望通过司法的途径解决而是其他途径，这样的司法形同虚设。 综上，对现代司法的功能应理性的认识，既要重视它的基础功能，法院不能拒绝裁判；又要认识它的本质功能，法官在“造法”过程中也非任意恣为；同时，更要加强对司法的政治功能的认知。然而，实践中，司法并不能解决所有的社会纠纷，将它的解纷功能发挥得淋漓尽致；法院也并非完全依法裁判；司法的政治功能也不能得到较大的发挥，这一方面因为司法的局限性，更重要的是任何制度的设立在现实运行中总会有或多或少的异化或错位，因为制度设立时不可能考虑所有的情况，而且多是在利益取舍中设立，加之社会是在不断发展变化中的。 注释: [i]孙永兴：《论司法的利益平衡功能》，载《重庆社会科学》，2006年第11期。 [ii]宋石、陈怀新：《司法在构建和谐社会中的定位—兼论调解在纠纷解决中的价值》，中国法院网。 [iii]蒋红珍，李学尧：《论司法的原初和衍生功能》，载《法学论坛》第19卷第2期。 [iv]卓泽渊：《法理学》，法制出版社，1998年10月版，第377、434页。 [v]周永坤：《司法权的性质与司法改革战略》，中国人民大学复印报刊资料，2011年第4期，第17页。 [vi]同上，第18页 [vii]孙万胜：《宋鱼水审案方法之实践价值》，载《人民法院报》，2005年5月23日，《法治时代周刊》B版。 [viii] Arthur tayor，The Civil Law System，little，Brown and company 1957，p.134. [ix]梁治平：《寻求自然秩序中的和谐》，中国政法大学出版社，1997年版，第230页。 [x]陈瑞华：《司法权的性质——以刑事司法为范例的分析》，载《法学研究》，第22卷第5期，2000年版，第36页。 [xi]程竹汝：《司法改革与政治发展》，中国社会科学出版社，2001年版，第190-193页。 [xii] [美]罗·庞德：《通过法律的社会控制、法律的任务》，沈宗灵、董世忠译，商务印书馆，1984年版，第8-9页。 [xiii]胡伟：《司法政治》，三联书店（香港）有限公司，1994年版，第225-226页。 [xiv] [美]埃尔曼：《比较法律文化》，贺卫方等译，生活·读书·新知三联书店，1990年版，第245页、258页。 [xv] [美]汉密尔顿·杰伊·麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆，1997年版，第39页。 [xvi]同[14]

社会行政的功能篇（6）

一、现代司法功能概述

按照所学的法理学知识，司法是指司法机关（本文司法是狭义的，司法机关专指法院）按照法律规定和法定程序，处理涉法性案件，并对具体当事人施予保护或制裁的活动。现代司法从时间上界定，是指社会主义制度下司法机关有效配置后的司法。现代司法具有以下特征：(1)有具体的“讼争”存在；（2)一定的组织保障，具备超越当事人以及中立于争讼案件的地位；(3)能独立裁判；(4)程序保障，必须遵循类似自然公正和正当程序的原则；(5)作为一种国家权力而存在，并与具有较强政治性的立法权和行政权保持一定的张力。

功能是指客体对主体需要的一定满足。现代司法功能是指现代司法所具有的功用和效能，具有应然性，体现社会对现代司法需要的满足。司法功能作为法律与其他社会系统联系的纽带和中介，其通过司法的运作（法院行使司法权或裁判权）而对社会生活产生实际的影响。而法院具有两种基本职能：一是审理刑事案件，判决刑事罪犯；二是审理民事行政案件，判处民事行政纠纷。惩治刑事罪犯，一方面打击和消灭犯罪分子及其犯罪活动，另一方面对社会具有警示教育作用，从而达到维护和保障社会稳定的目的。判处民事行政纠纷，一方面平息和化解各种利益纠纷和冲突，另一方面通过法律手段调节和平衡各种社会经济利益关系，从而达到稳定社会经济秩序，并防止由于经济利益冲突引发的社会政治矛盾。因此，司法功能的目的是：平息社会矛盾和纠纷，维护和保障社会稳定。

但司法功能究竟为何，可谓仁者见仁，智者见智。有人认为，司法的功能无非就是利益平衡[1]；有人认为，司法的功能是解决纠纷[2]；有人认为司法的功能有拓展趋势，衍生了规则创设、社会控制、权力制约等功能[3]。但凡功能总有基本功能、衍生功能和本质功能，因此，笔者将现代司法的功能分为两种：基本功能和政治功能。而基本功能、政治功能是本质功能之外在表现，政治功能是司法在发挥基本功能基础上衍生出来的功能。

二、现代司法的功能定位

（一）法治功能是现代司法的本质功能

法治模式的重心是治权。[4]在一个采纳“三权分立”理论的国家，司法权是与行政权、立法权相对应的权力，并共同根基于宪法。虽然我国未接受“三权分立”的观念，但这并不妨碍我们在学术上从技术的角度来“分权”。从“权”的划分角度，可以看到，司法权是宪法层面的权力，是国家权力构成的基本内容。司法是法律运行的关键环节。对司法权本质的不同认知反映了统治者不同的政治意识形态。同样，统治者对司法权的认知差异也直接体现在司法功能的定位上。人类历史上大体存在着两类不同功能的司法类型：人治功能的司法与法治功能的司法。奴隶社会、封建社会的司法是人治功能的司法，少数执政者的意志决定司法的价值取向，法律中的许多重要价值原则往往会因人、因时、因地而被人为地抛弃或篡改。现代司法则是具有民主特质的司法，司法不再是少数统治者的意志工具，而是人民据以制衡权力和保护权利的利剑。社会主义司法应当是具有法治功能的司法。其次，司法权具有社会权力的属性。[5]司法权是一种特殊的权力，它间架于国家权力与社会权力之间。司法权具有被动性，其启动需要社会力量的参加（起诉），而不像行政权具有主动性。特别是，司法权可以在公民权利与国家权力之间做裁决，体现了公民对国家权力的控制。司法权源自国家与社会的对立中，她总是站在社会一边控制国家。[6]

因此，现代司法权体现法治的内涵，兼具国家权力与社会权力的品质。现代司法的功能必须体现司法权的法治精神。司法法治功能在层次上具有微观功能和宏观功能两种表象。作为微观意义功能，司法对权力的制约、调控，对权利的保障、协调实现于个案中，服从于司法被动性特征。作为宏观意义功能，司法行为的被动性特征已消失在司法通过大量个案积累的实现对整个社会的推动、影响之中。宏观功能是将司法放在国家、社会发展的历史角度去定位的整体功能。如有人指出的：“司法还有一个宏观职能，即通过审判维护国家秩序，促进经济社会发展。任何一个国家的司法机关在行使审判权时，都是以一定时期的司法政策即通过行使司法权调控社会关系所欲实现的目标为导向的，这一目标或来自于执政党特定时期的中心工作，或来自于审判机关对特定社会问题的关注程度。尽管不同国家的司法机关以不同的方式来贯彻各自的司法政策，但是，在通过审判权处理社会纠纷的同时，通过司法判决影响、推动社会纠纷中所反映出来的亟待解决的共性社会问题方面是相通的。”[7]

（二）解决纠纷是司法的基本功能

司法的最初功能在于裁判案件。[8]司法职能主要是判定性的，即裁决争端。社会发展史表明，司法作为一种纠纷解决机制，自人类诞生以来就与人类社会相伴。在最初级的政治社会中，当时的社会结构尚没有分化，作为原始部落的首领，同时肩负行政管理和司法裁判两个职能，既是社会事务的管理者又是社会纠纷的裁决者。在部落首领解决纠纷的过程中，由于长期面对相同或者相似的社会纠纷，一系列程序、程式或步骤因日积月累形成并固定下来，成为一种长期遵循和适用的样式，此即为现在我们所说的诉讼法或者程序法。在当时人类人智初开，尚不知权利、义务等为何物时，司法作为社会纠纷的一种解决机制已经应运而生。梁治平指出，纠纷解决的着眼点并不是确定或维护什么人的权利，而是要辨明善恶、平息纷争、重新恢复理想的和谐：一种按照道德原则组织起来的秩序。[9]

近代资产阶级革命胜利后，资产阶级启蒙思想家提倡的分权制衡思想得以运用于政治实践，行政和司法合二为一的局面被打破，取而代之的是三权分立的格局。司法分立于立法、行政具有独立的品格，司法权至高无上，其在解决社会纠纷方面的功能就更加强大和突出。尤其是在英美国家甚至在一部分大陆法系国家，无论是刑事诉讼或是民事诉讼，理论上和实践上都认为司法的基本功能莫过于解决社会纠纷，化解社会冲突和社会矛盾，只是这两种社会纠纷的参与主体、性质和强度不同而已。

我国虽不是三权分立的国家，但司法所具有的实现社会公正的最后一道防线的功能，随着我国法治化进程的推进也在逐渐加强。从司法权存在的本来目的来看，其功能就是以权威的方式解决那些业已发生的利益争端并使得各项法律通过具体案件得到实施。[10]法院作为一个纠纷解决中心而存在。当纠纷通过其他途径得不到解决的时候，人们可以将其诉诸司法程序。事实上，随着社会的发展，在现代，除了一些极端敏感的政治和外交纠纷外，司法已经囊括了那些最迫切需要解决的具体纠纷。而在大洋彼岸人们早已开始热衷于讨论：除了思想，没有任何行为能有充足的理由来拒绝司法的审查，即使是传统上认为司法不宜涉足的外交和国防事务。这种现象出现的原因主要是：第一，司法以国家强制力为后盾，以制度安排的方式，设定法院裁决形式的优先权、有效性，从而使其具有其他机构所不具有的权威性，特别是最终解决纠纷的权威；第二，司法形成了一整套相对比较独立的制度和公正的程序，如果不考虑效率，则更具有公正性；第三，司法机关作为专门的解决纠纷的机构，可以对所有的纠纷统一解决，而不管冲突发生在何种主体之间，其他的纠纷解决方式则往往具有很大的局限性，如仲裁往往只能局限于解决涉及民事的争议；第四，司法机关作为专门解决纠纷的机构，其成员高度专业化，在解决纠纷方面具有比较稳定的处理能力。司法能够为人们所追求的公正提供一个相对公平的程序救济，也能够通过看得见的法定程序使人们感觉司法的公正性。

（三）司法的政治功能

传统的司法功能局限于解决私人之间所发生的社会纠纷。但随着社会的发展和司法制度的进化，司法逐步突破原来私法领域的藩篱，向规范公民与政府、公民与国家等公法领域渗透。司法权超然独立的地位的形成以及不可逾越的权威的树立为司法功能发展提供了广阔的天空，可以说，司法的社会纠纷解决功能已经在西方各国得到淋漓尽致的拓展和发挥。如美国的“水门事件”、“克林顿性丑闻案”，日本的“洛克希德案”，印度的“拉奥案”等等，这些涉及到政府首脑的案件，现代司法的功能已经变得非常强大了。从某种意义上说，现代司法向政治领域的扩张表明了未来司法发展的一个趋势。

1、

社会控制功能

社会控制是指通过宗教、道德、法律等各种手段，对人们的行为进行安排，对社会关系进行调整，维护社会秩序，最终服务于人类利益的社会调控方式。在社会控制机制中，司法的功能在于它凭借政治上组织起来的力量和权威将抽象的法律规范转化为现实的对人们行为的控制，这种控制是对个别行为的直接控制和普遍行为的张力控制的有机结合，[11]使人们在可预测性和确定性的条件下进入现实过程，从而使他们的行为处于实际控制之中。控制功能的实质在于维护社会政治权威，作为社会控制手段的法律，通过对每个人所施加的压力迫使他维护文明社会并阻止他从事反社会行为。[12]通过司法过程，明示或暗示人们应该怎样做不应该怎样做。同时，审判中法官的一切行为都遵照一定的价值与行为准则，经由审判，这种特定的观念得以宣扬，经过反复的司法活动得以强化，从而内化于大众的内心中，引导其行为遵循主流价值观。

2、权力制约功能

“通过法律的社会控制”不能作“政府通过法律来控制社会”的单向理解。这种社会控制亦包括通过法律对政府的控制，它不是主体超然于外的控制而是系统主体与控制主体的合一。

现代司法与传统司法最重要的不同在于权力制约功能。现代司法活动与历史上的司法活动相比，其重要意义不在于其纯法律功能的变化—诸如解释法律和惩戒犯罪方面的基本功能可以说是亘古未变，而在于司法与政治的关系发生了实质性的擅变。[13]这种实质性变化指的是原本主要用来对付社会和民众的法律和司法结构，现在也可以用来规约政府机关和官员的行为。

具体而言，现代司法的权力制约功能主要以两种形式发挥：

（1）行政诉讼。行政诉讼是典型的“公民权利与国家权力相抗衡”的形式。在现代社会中，特别是从传统的“警察国家”向“福利国家”转型之后，行政权力的扩张日趋突出。相应地，侵犯公民权利的事例更易发生。因此当行政主体和行政相对人之间的纠纷不能由双方自行解决或自行解决可能损害行政相对人权益之时，行政诉讼就应运而生。法律制度的明显趋向是费尽心力打击令人反感的对行政自由处置权专断任性的滥用。[14]

（2）司法审查。它是法院通过司法程序来审查、裁决立法和行政机关制定的法律、法令以及行为是否违反宪法的一种权力。司法审查的理论依据是现代国家推行的宪政主义。由民选代表组成的立法机关所制定的宪法是现代社会中人们的精神图腾，具有最高法律效力，法律、法令和政府行为不得与之相抵触。而法院作为司法机关，是宪法精义的守护者，有宣布违反宪法明文规定的立法为无效之权。[15]司法审查权是现代司法权的精髓，以至于埃尔曼认为，“司法上对法律的拒绝适用以及这种权威的程度和范围可视为司法独立程度的指示器”。[16]但由于我国未将抽象行政行为纳人司法审查的范围，使最为重要的一个行政领域缺少常规的法律监控，大大影响了对具体行政行为进行司法审查的效果。而现实中，常见的行政违法大多始于抽象行政行为。如农民负担问题，可以说大多数农民负担都是由行政机关的“规范性文件”造成的。由于未赋予这些“规范性文件”可诉性，造成了农民大量上访。在我国，上访系统所受到的社会压力与司法功能的状态发挥存在着一种显而易见的反向关系，它具有“问题上交”的特点，一旦基层行政、司法功能不到位，便会出现大量的上访现象。而由于法院还承担着行政监控的职能，其功能的正常发挥必将减缓大量的利益表达进人上访系统。这些长期困扰的问题表明，我们的制度安排存在着某些缺陷。因此，从现实的需求和法治国家建设的目标来看，逐步将抽象行政行为纳人司法审查的范围应是司法改革的趋向。

3、公共政策制定功能

所谓公共决策，在本质上属于解决社会、政治、经济问题的政府行为，反映决策者认为可以用来取得预期结果的手段。公共事务的决策往往被视为特定权威机关的专有权力。法院是否能够决策、在多大程度上决策，传统司法与现代司法的做法迥异。在传统司法制度下，解决纠纷的法官主要依据既有规范与理念来处理特定案件。定纷止争是司法固有职责。法院的角色定位于社会安全与秩序的维护者，公共决策权力独掌于最高权威者或机构手中。即使决策权力在国家机构有所分化，也主要在中央与地方以及各行政性、立法性机关之间分享，司法未能获得通过解纷参与宏观决策的权力。

然而，从社会发展趋势看，既然权力制约确属必要，那么法院在解决各种纠纷时，对立法与行政未涉及或涉及甚少的事宜，显然不能拒绝审判。相反，基于法律与事实作出自己的判断，应是法院职责。由此，法院可以而且应当通过案件审判形成判断，参与公共事务的决策。但同时应该注意，考虑到自身特性和条件所限，高度发挥司法的决策功能也不现实。其一，司法的特性决定了法院只能是被动的、带有依赖性的决策者。法院不能主动寻找案件，因而无法主动制定政策，只能等待当事人提交案件而受邀参加，与立法、行政部门主动决策的情况不一样。其二，司法权的有限性决定了司法决策范围的有限性。法院的审判范围仅限于当事人起诉的案件，与立法或行政决策相比，司法决策的范围小得多。其三，司法权的先天弱小也要求法院在政策制定方面应审慎进行，司法只能在极其必要时才能发挥决策功能。其四，信息有限性妨碍决策功能的发挥。任何宏观决策都依赖于决策信息的全面，而司法程序的特性—法官必须中立、被动，决定了法官只能依靠当事人提供的信息。而个人能力与利益偏向都可能导致当事人提供信息不充分或不准确，这当然影响决策的准确性、及时性。其五，司法决策的影响有限。法官没有自己的执行手段，不得不仰仗社会的自觉服从和行政配合，但这在宏观决策型诉讼中却不一定都能做到。其六，现代司法的决策功能是与其法律解释行为相联系的。法官在法无明文规定时填补法律漏洞，或者在法律规定不明确或相冲突时进行创造性解释或创制新判例，其裁决已超出某一具体案件的范畴，对该纠纷所涉及的社会问题的解决思路和解决方式产生了波及效应，影响到相关领域的政策制定和执行。最后，现代司法的公共政策制定功能通常是通过消极否定式与积极肯定式两种方式得以发挥。消极否定式通过宣布一项法律、法令、政策为违法无效来干预公共政策，表明自己的政策观，积极肯定式通过解释宪法或制定法积极主动创立政策。

三、现代司法功能的限制

司法功能的局限一方面是由于司法本身的特点造成的，另一方面是司法制度本身建构缺陷。

（一）司法的被动性

司法权是一种判断权，法官运用司法权需要相关机关或者个人的起诉或应诉，没有公民、组织或者国家对于司法程序的发动，案件是不会纳入到司法的视野当中去的。所以司法所做出的反应总是对于它所裁判的案件，司法只能面对已经发生的案件而对于未发生的事情司法不会做出积极主动地反应。司法的被动性使得司法缺少应有的预见性。

（二）司法权的弱化

司法和政治的关系是十分密切的，司法从某一角度来说是为政治服务的。司法权能够有效的制约行政权和立法权的运作，但是在现实中司法权从产生到现在一直是处于比较弱小的地位，从而阻碍了司法功能的有效发挥。如在三大诉讼法中规定了司法机关向行政机关的司法建议权，但由于缺乏监督制约机制，司法建议的落实情况却缺乏监督与责任追究，导致这一权利的行使流于形式化与表面化。

（三）司法制度建构的不完善

司法功能的局限性一个重要的方面就是司法制度本身所存在的问题。从司法的本体方面说，司法自身的特征将必然导致司法功能的局限性，如期限制度，期限制度是司法中一项重要的制度。它的设立是为了司法的效率和经济原则，但是该制度的设立不可避免地会影响到公正的实现以及真实地发现等方面的内容。司法制度的主体是司法机关以及运用司法权的法官，司法机关的设立各国的规定有所不同；各国的法官选任机制是不同的，专业知识是可以通过量化的标准来衡量，但是法官还需要具有内在的品德素养这确实是很难评判的。如果法官的素质不符合法治和公平正义的要求，那么司法功能的局限性由于运行司法权的人的缺陷而显现出来。

另外司法功能的局限性还与司法制度所存在的环境密切相关，司法功能的发挥需要公众对于司法产生普遍的认同。如果司法的权威没有真正地确立，人们就不会将司法看作是维护正义的最后一道防线，有了纠纷人们也不会希望通过司法的途径解决而是其他途径，这样的司法形同虚设。

综上，对现代司法的功能应理性的认识，既要重视它的基础功能，法院不能拒绝裁判；又要认识它的本质功能，法官在“造法”过程中也非任意恣为；同时，更要加强对司法的政治功能的认知。然而，实践中，司法并不能解决所有的社会纠纷，将它的解纷功能发挥得淋漓尽致；法院也并非完全依法裁判；司法的政治功能也不能得到较大的发挥，这一方面因为司法的局限性，更重要的是任何制度的设立在现实运行中总会有或多或少的异化或错位，因为制度设立时不可能考虑所有的情况，而且多是在利益取舍中设立，加之社会是在不断发展变化中的。

注释:

[i]孙永兴：《论司法的利益平衡功能》，载《重庆社会科学》，2006年第11期。

[ii]宋石、陈怀新：《司法在构建和谐社会中的定位—兼论调解在纠纷解决中的价值》，中国法院网。

[iii]蒋红珍，李学尧：《论司法的原初和衍生功能》，载《法学论坛》第19卷第2期。

[iv]卓泽渊：《法理学》，法制出版社，1998年10月版，第377、434页。

[v]周永坤：《司法权的性质与司法改革战略》，中国人民大学复印报刊资料，2004年第4期，第17页。

[vi]同上，第18页

[vii]孙万胜：《宋鱼水审案方法之实践价值》，载《人民法院报》，2005年5月23日，《法治时代周刊》B版。

[viii] Arthur tayor，The Civil Law System，little，Brown and company 1957，p.134.

[ix]梁治平：《寻求自然秩序中的和谐》，中国政法大学出版社，1997年版，第230页。

[x]陈瑞华：《司法权的性质——以刑事司法为范例的分析》，载《法学研究》，第22卷第5期，2000年版，第36页。

[xi]程竹汝：《司法改革与政治发展》，中国社会科学出版社，2001年版，第190-193页。

[xii] [美]罗·庞德：《通过法律的社会控制、法律的任务》，沈宗灵、董世忠译，商务印书馆，1984年版，第8-9页。

[xiii]胡伟：《司法政治》，三联书店（香港）有限公司，1994年版，第225-226页。

社会行政的功能篇（7）

 

 

     刑事政策的制定与运行，其终极目的是发挥刑事政策的最佳功能，实现刑事政策的效益最大化。因而，研究刑事政策就必然要研究刑事政策的功能。目前，学界对于刑事政策功能的认识并不统一，而理论上的混乱又可能带来刑事政策运行中的误区，因而有必要予以澄清，从而使得刑事政策的运行机制能够发挥其最佳功能。

一、刑事政策功能的科学界定

对刑事政策功能的科学界定可以从以下三个层面来认识。

（一）功能词义本源的认识

《现代汉语词典》将“功能”解释为“事物或方法所发挥的有利的作用、效能”。{1}储槐植教授认为“功能，指事物所发挥的积极作用”。按此释义，刑事政策的功能即刑事政策运行所产生的社会积极作用，也就是刑事政策在预防和控制犯罪中所起到的积极作用。而刘仁文博士却认为，“那种认为‘刑事政策的功能指的是刑事政策可能产生的积极作用’的观点并不妥当，事实上，功能作为一种客观存在，它既可能是积极的，也可能是消极的，因为积极与消极是一种主观评价，例如，某一项刑事政策的出台，突破了罪刑法定的原则，它带给法治的破坏作用是一种消极功能”。{2}笔者认为，刘仁文博士的观点忽略了功能的本源意义，因为只有事物发挥有利的作用才是功能的含义，而消极的作用不是功能的含义。同时，刘仁文博士所举的例证，也不是刑事政策功能的表现形态，不足以论证刑事政策的消极功能。“政策效力是指一项政策在运行过程中对社会环境所产生的客观影响。即一项政策付诸实施以后，所导致的社会问题的解决或激化，社会结构的改变以及社会发展的加速或停滞等一系列变化。”“政策效力从性质上可以划分为正效力和负效力两种形式。所谓正效力，即一项政策所导致的社会问题的解决，社会关系的协调有序，社会发展目标的相互促进，社会发展的加速等一系列积极影响。在政策实践中，大量的政策是发挥正效力或正效力占主导地位。这是因为，大多数政策在出台以前都经过周密的调查研究和科学的评估论证，付诸实施后又能得到坚决有效的贯彻执行。所谓负效力，即一项政策所导致的社会矛盾的加剧，社会发展速度的下降，社会发展目标的损害，社会结构紊乱与有害结果。负效力产生的原因很多，区分不同的情况进行分析。有的是由于决策失误所产生的负效力，这是政策规范本身导致的负效力；有的是政策执行不力或执行偏差所导致的负效力；有的是政策本身正确，执行得力的前提下不可避免的一些负效力。”。{3}从以上政策学者对政策效力的论述中可以看出，刘仁文博士显然是混淆了两者的概念，将政策效力视为政策功能，同时其所例举的现象只是政策决策失误所产生的负效力的表现，而非政策功能的表现形式。

（二）系统论的认识

从系统论的观点出发认为功能是指，有特定结构的事物或系统在内部和外部的联系和关系中表现出来的特性和能力。任何物质系统都是结构和功能的统一。结构是功能的基础，结构决定功能；功能是结构的表现，功能对结构又有反作用。结构是内在的相对稳定的，功能则是外在的多变的。事实上没有无功能的结构，也没有无结构的功能。系统的功能取决于系统的结构和要素，组成系统结构的要素不同，系统的功能也不相同；组成系统的要素相同但结构不同，功能也不相同，结构和功能的关系是复杂的，往往具有多种形式。一种是同构同功，即相同的结构表现相同的功能；另一种异构同功，即不同的结构表现着相同的或类似的功能；再一种是同构异功，即同一种结构实现着多种不同的功能。功能也具有层次性，不同层次的结构具有不同的功能。{4}系统论的功能论使我们对功能的认识更加全面、深刻。而梁根林博士认为：“由刑事政策系统的性质和特征决定，刑事政策对政治国家和市民社会具体组织反犯罪斗争的实践，具有政策导向与政策调控两大基本功能。”{5}由此可见，梁根林博士是在系统论的基础上认识刑事政策的功能，并没有从结构与功能的关系上论证功能。

（三）政策学的认识

从政策学的角度来看，“政策功能是政策的内在属性，指政策在实施过程中所能发挥的功效和作用，这种效力和作用的结果就是政策的效益，它通过政策的地位、作用、结构表现出来，政策功能总是在与某种社会目标的联系中得到判定的”。{6}我国学者中从政策学的视角论述刑事政策功能的，主要有储槐植教授和侯宏林博士。储槐植教授认为，“刑事政策的功能主要指刑事政策在犯罪控制这一社会系统中所起的功效与作用，具体说来是对刑事立法和刑事司法的作用（从而形成了刑事立法政策和刑事司法政策）”。{7}侯宏林博士认为，“刑事政策的功能，是指刑事政策作为一个系统整体，基于其自身本质和特性，在防控犯罪的过程中所具有的功效与作用”。从上述两位学者的论述中所见，储槐植教授显然是持狭义的刑事政策说，因而，他认为刑事政策功能只对刑事立法与司法起作用，而对社会预防政策没有论及，而侯宏林博士显然是持广义刑事政策说。笔者认为，在论述刑事政策的功能时，侯宏林博士的观点是可取的。如果将刑事政策的功能仅仅定位于狭义的刑事政策，那么对社会预防的功能就会缺失，而社会预防的功能的缺失实则是缺失了现代刑事政策最主要的功能，因而，笔者力主从广义刑事政策的视角来研究刑事政策的功能。

二、刑事政策功能的科学分类

科学地确定了刑事政策的功能之后，我们还必须对刑事政策功能的范围进行科学的界定。刑事政策功能的范围实则是对刑事政策功能的科学分类。我们知道，刑事政策是政策体系中的一项具体政策，因而，其划分标准应以政策学的划分为依据。在公共政策学中，“一般来说，政策功能包括：制度性功能、导向性功能、管理性功能和象征性功能”。{8}笔者认为，刑事政策功能可以分为直接功能和间接功能。直接功能是刑事政策适用中必然产生的功能，如导向功能、调配功能和符号功能。间接功能是指刑事政策适用过程中随附加资源的投入而产生的功能，如国家给予被害人以适当的经济补偿，一方面缓和了犯罪人与被害人之间的矛盾，使犯罪人安心改造，尽快回归社会；另一方面引导社会关注被害人，关注弱势群体，形成和谐的社会，以及互相关爱的环境。一般来说，制定刑事政策首先着眼的是直接功能的实现，间接功能有时是有意而为之，有时则是无心插柳。本文主要论述刑事政策的直接功能，下面笔者将分别予以论述。

（一）刑事政策的导向功能

刑事政策的导向功能是指刑事政策在控制与预防犯罪活动中的指示和引导功能。

1．刑事政策的指示功能

刑事政策的指示功能突出地反映在“提供有关反犯罪斗争规律的新知识”。{9}刑事政策能否“提供有关反犯罪斗争规律的新知识”也决定了刑事政策的科学性、合理性。如果刑事政策提供的并非是符合客观规律的知识，其刑事政策本身的科学性和合理性就缺乏基础，如我国改革开放以前制定的消灭犯罪的刑事政策，其所提供的知识就是不符合反犯罪斗争规律的。根据犯罪产生和发展的规律，消灭犯罪只能是一种理想。在消灭犯罪的物质基础尚不具备的情况下提出这一刑事政策必然是不切实际而难以实现的。因而，提供符合犯罪发展规律的反犯罪斗争的新知识是刑事政策科学性、合理性的保证。而“提供有关反犯罪斗争规律的新知识”具体表现在以下两个方面。

其一，统一反犯罪斗争的思想认识。“惟有统一政治国家和市民社会对如何合理而有效地组织反犯罪斗争的思想认识，才能形成反犯罪斗争的合力，协调一致地组织对犯罪的斗争。现代刑事政策根据对犯罪与反犯罪斗争规律的科学认识，在民主、法治的价值准则的基础上，合理而有效地确定反犯罪斗争的战略、方针、方法和艺术等。不仅可以明确反犯罪斗争的目标，指导反犯罪斗争的行动，而且可以统一政治国家和市民社会反犯罪斗争的思想认识和价值观念，使政治国家和市民社会的各个方面、各个阶段、各个领域、不同内容的反犯罪斗争建立在统一的科学合理的思想认识和价值观念基础之上，从而有助于形成反犯罪斗争的整体合力。”{10}但笔者认为，这只是理论上的应然状态，也是我们的理想目标，现实中由于旧知识体系和价值观念的影响难以很快消除，再加上政治国家与市民社会认识上的差异，达到认识上的绝对统一是很困难的。以俄罗斯的刑事政策变化为例。“在苏维埃时期，即暴力意识占统治地位时期，刑事政策与这种意识形态相符合，其趋势是强化刑事镇压。在当代，与这一趋势相反，人道主义原则成为整个社会政策，其中包括刑事政策的重要原则。按照我们的意见，人道主义原则标志着反犯罪斗争领域建立崭新法律体系的开端。刑事立法的分析表明，扩大和强化刑事镇压的趋势已经停止，向刑事政策人道主义化的转变已经开始，在把这种可能性变为现实的道路上，可能出现（或已经出现）严重障碍。”其中包括“不仅有相当多的居民，而且有许多最高国家机关（立法权、执行权、司法权）的代表人物，还对使用强化刑事镇压的方法镇压犯罪和恢复秩序的可能性深信不疑” 。{11}这一方面说明对刑事政策认识的统一的重要性和必要性，另一方面又说明对刑事政策认识的统一的过程性和复杂性。笔者认为，统一思想的前提是对犯罪规律的科学认识，这虽然是犯罪学的任务，但缺乏对犯罪规律的科学认识，就必然缺失统一思想的前提基础。如我国“严打”集中统一行动的刑事政策就是在缺乏对犯罪规律科学认识的前提下制定的，其虽然经过大张旗鼓地宣传，形成了“严打”的强烈攻势，但走向了重刑主义，同时也没有收到预期的效果。因而，只有对犯罪规律的科学认识和把握才能奠定统一思想认识的基础。

其二，提升反犯罪斗争的理性认识。刑事政策就是反犯罪斗争的战略、战术、策略、行动的同义词，这几乎是没有任何争议的，我们对“反犯罪斗争”这一称谓已经习以为常，但这反映了对刑事政策和反犯罪策略的理性认识问题。“斗争”在《现代汉语词典》（商务印书馆1983年版）中被解释为“矛盾的双方互相冲突，一方力求战胜另一方”。斗争往往要求斗争各方以获得胜利为最终目的，去进行不可调和的对抗。而为了获得胜利，斗争各方可以利用一切手段。在我国的“阶级斗争扩大化”时期，同样是把消灭犯罪作为刑事政策的终极目标，在这一目标导引下，我们对犯罪分子开展了一场接一场的运动，一轮接一轮的进攻，斗争的结果是犯罪分子减少了，但公民权利（包括犯罪人的权利）和法治遭到了侵犯和破坏。最终“反犯罪斗争”的极端化就是在行使司法权时忘记普遍人道主义原则，导致运用国家的强大力量进行镇压，这恰恰违反了法治国家中司法机关的宗旨。在法治国家里，司法机关的根本目的，不是镇压人（即使是实施犯罪行为的人）的个性，而是保护由犯罪行为侵犯的受害人的权利，追究犯罪者的责任，防止他实施新的犯罪行为和其他的反社会行为，即恢复社会公正（这也是刑事政策的终极目的）。因此，必须澄清和改变我国对“反犯罪斗争”的不正确的认识，使得我们能够在法治国家指导下，理性地认识“反犯罪斗争”。当然，反思并不意味着要对“反犯罪斗争”术语进行清洗，也不意味着完全抛弃这一术语，而是要求在人文主义、法治国家与和谐社会的背景下，在高扬人道主义和人权保障的旗帜下，合理地组织对犯罪的反应。

2．刑事政策的引导功能

刑事政策的引导功能是指刑事政策指导犯罪预防和犯罪控制活动，为犯罪预防、控制指明大致的方向、途径及模式。从刑事政策的引导功能看，预防与控制犯罪是其直接的引导功能，而对社会领域其他社会行为的引导则是其间接引导功能。本文主要论述刑事政策的直接引导功能。笔者认为，刑事政策的直接引导功能主要表现在以下两个方面。

其一，确定预防犯罪的战略。近代刑事政策的核心是预防犯罪，联合国秘书处的“社会防卫科”提出的刑事政策就是“预防犯罪、治理犯罪”。我国的基本刑事政策即“打防结合、预防为主”，“打”是治标，“防”是治本，刑事政策的着力点和最终目的是重在治本。因而，预防犯罪应放在刑事政策的突出位置。在刑事政策观念上，应确立事先预防是基础和根本，事后反应是事先预防的必要延续和补充的科学观念。当然，这一观念并不排除在特定犯罪形势下，在一定的时间和空间范围内，侧重于利用制裁手段所产生的打击和威慑效应，去恢复或开拓良好的预防局面，这本身也是发挥制裁手段补充功能的具体体现。从这个意义上讲，只有在坚持预防为主、打击为辅的原则下，正确对待两者相互依存、相互配合的关系，理智而符合实际地同时运用预防和以制裁为中心的多种反应手段，才能实现对犯罪的最佳治理。{12}另外，在刑事政策层面，应树立国家和社会“二元主体”的理念，彻底改变由政治国家控制犯罪单打独斗的被动局面，聚集更广泛和更强大的力量来抗制犯罪；树立综合预防的理念，针对犯罪的综合症，采取多种手段，多管齐下，既打击又预防，既治标又治本，从而形成有效的预防犯罪对策体系；树立广义预防的理念，以利于刑事政策预防犯罪目的的实现。

其二，合理地组织对犯罪的反应。这是“新社会防卫论”提出的一个刑事政策口号，也是“新社会防卫论”的核心思想。刑事政策确立正确的引导功能就要“清理”反犯罪斗争的陈腐观念。树立“合理地组织对犯罪的反应”的新理念。合理地组织对犯罪的反应，要做到合乎事理、合乎情理、合乎法理。合乎事理，即要符合犯罪发展变化的规律及预防和控制犯罪的规律。合乎情理，即要符合国情和民意。任何一项刑事政策总是与本国的政治、经济、文化及犯罪状况紧密联系的，不可能有脱离国情和超越国情的刑事政策。合乎法理，即摒弃片面刑事政策化，实现刑事政策的法治化，其核心是刑事政策的刑法化和刑法的刑事政策化。从实体法上，确定和真正贯彻罪刑法定原则，实现刑法保护功能和保障功能的统一。在程序法上，真正确立和贯彻无罪推定原则，实现实体公正和程序正义的协调统一。

（二）刑事政策的调配功能

刑事政策的本质“是社会公共权威为防控犯罪而对刑事资源进行的配置”。{13}而刑事资源配置的过程就是刑事政策调配功能发挥的过程。刑事政策的调配功能，就是指刑事政策在防控犯罪的活动中所具有的调整和配置功能。刑事政策调整功能主要表现在两个层面，即内部调整和外部调整。内部调整是刑事政策对刑事法律资源的调整。具体状况是指能够依照刑事法律的规定，通过对刑事立法资源、刑事司法资源、刑事执行资源的合理配置，达到刑事资源效益的最大化、最优化。外部调整是刑事政策对刑事社会资源的调整。具体说就是对于刑罚和非刑罚处罚方法以外的可用以防控犯罪的一切社会资源进行合理配置，以达到刑事社会资源效益的最大化、最优化。

（三）刑事政策的符号功能

“刑事政策的符号功能，又称为刑事政策的象征功能，是指刑事政策所具有的影响公众看法、观念或思想意识的功能。刑事政策，通常而言，其主要在于达到对防控犯罪的实质性效果。但是，任何刑事政策都在一定程度上具有符号功能，而且，有些刑事政策并不能产生任何实质性效果，而只具有演示、象征或称符号意义。”{14}刑事政策的符号功能主要体现在两个方面。一是教育公众。社会公共权威可以运用政策建议或者政策制定过程本身就某种犯罪问题教育公众，以使公众理解、认同和支持刑事政策，并产生符合刑事政策要求的价值观念和行动。二是安抚公众。例如，社会治安问题一直是困扰社会的严重问题，公众对社会治安的满意率普遍不高，政府提出“严打”政策，一方面表现出政府治理社会治安的决心和信心，另一方面也具有对公众的安抚功能。

三、刑事政策功能的正常发挥

刑事政策具有导向功能、调配功能和符号功能，并不意味着这三大功能都能得到正常有效的发挥，刑事政策功能的正常有效发挥还必须要具有合理的刑事政策内部结构、外部良好的环境和条件，并遵守刑事政策的运行规律。

（一）刑事政策内部结构的合理性

刑事政策是个总概念，它是由不同层次、位阶的刑事政策组合而成的整体，刑事政策能否正常发挥功能作用与刑事政策体系的结构合理性有着密切的联系。刑事政策体系结构的合理性主要表现在以下两个方面。

1．刑事政策体系的整体性

刑事政策不是杂乱无章的拼盘，它是一个纵横衔接，相互作用的有机结合的整体。各单项政策在政策体系中可以在各自的范围内相对独立地发挥其导向、调配和符号功能，但其前提是不能脱离政策体系的整体系统。任何一项刑事政策都是其政策体系的一个组成部分，一旦失去了与政策体系的联系，就失去了政策的属性。部分是整体的部分，只有在整体中才能体现出部分的意义。构成政策体系的各单项政策是作为整体的一个特定的部分而存在，当把它们从整体中割离出来时，就不可能完全地保存各单项政策原来的性质、特征和意义。例如，对犯罪的打击政策是刑事政策的重要组成部分，但如果脱离刑事政策体系而突出“严打”，就失去了“严打”预防的功能。而片面强调“严打”，势必造成盲目追求“严打”，加大刑罚投人，从而忽略预防犯罪的恶果。

2．刑事政策体系的协调性

刑事政策体系是由不同层次、相互关联的各单项政策构成的完整体系。从层次划分可以分为总的刑事政策（社会治安综合治理）、基本刑事政策（打防结合、预防为主）和具体刑事政策（刑事惩罚政策和社会预防政策），这些政策功能的充分发挥必须要坚持分级控制、相互制约、优化组合的原则。政策体系要有一定的比较严格的组合秩序，即层次合理、层层相连、环环相扣，政策机制才能自如运转，充分发挥政策功能。而如果越层越级，就会影响政策效率与效益。

（二）刑事政策的良好外部环境

刑事政策只有在投入到社会系统中运行时才能发挥其功能，而在投入到社会系统中运行时，外部环境特别是良好的社会环境对于刑事政策功能的发挥具有较大的作用。任何政策活动都必然在一定发展变化着的社会环境中进行，社会环境既向刑事政策提出各种需要和要求，又为决策者提供解决问题的条件，刑事政策作为政策活动的内容必然要受社会环境的影响和制约，其不仅规定了政策的内容，而且也深深影响着政策的执行和实现的程度。刑事政策制定中，若不全面充分地考虑到每一个环境因素的作用，就很难使政策具有现实性；刑事政策实施过程中，若环境与政策不协调，就很难使政策顺利落实。因而，刑事政策的功能和作用能否真正发挥与其是否具有良好的外部环境有着密切关系。民意作为刑事政策外部环境因素中的决定性因素，对刑事政策的影响是最直接、最根本的。因而，为了充分反映民意，准确把握不断变化着的社会环境，也为了认清社会环境中对刑事政策具有较大影响的、众多的、变化着的各种构成环境的客观因素，以便更好地运用这些因素来促进刑事政策的制定和落实，实有必要对刑事政策环境因素及其基本特征进行分类剖析。

（三）遵循刑事政策运行规律

刑事政策运行就是刑事政策对社会生活发生作用的过程。而有效地发挥刑事政策的功能和作用，就必须遵循刑事政策运行的规律。但是，任何社会政策包括刑事政策，都要追求一定的功利目的，有时为了达到功利目的就可能违背规律。犯罪是一种社会现象，犯罪之所以存在，有其客观必然性，“犯罪在社会中存在”，这是一个不争的事实，应当说“存在社会，就必然有犯罪”。因而，对于犯罪的政策就是控制犯罪的发生，而不是消灭犯罪的存在。这是符合客观规律的。而采取消灭犯罪的政策就是违背客观规律的。在这种违背客观规律的政策指导下，必然出现以牺牲公民的自由为代价、以社会经济的停滞为代价、单纯追求低犯罪率的不正常状况。因而，刑事政策机制的运行必须遵循客观规律，而不能违背客观规律，否则．刑事政策就会走向反面。

 

社会行政的功能篇（8）

一、宪政经济功能的含义

宪政(constitutionalism),又称为“民主宪政”､“立宪政体”,就是在宪法统治下的国家政治生活｡宪政思想从本质上来说是要设计一套政治制度来限制政治权力的行使｡宪政有大小两个概念之分｡“大宪政”就是实践中的宪法,包括所有获得实施的宪法制度,譬如民主､法治､分权､联邦主义以及对基本权利的保障｡“小宪政”则专指大宪政所体现的最高形式:宪法通过其解释机构对普通法律的控制,也就是类似于美国联邦法院对立法的司法审查制度[1]｡因此,大宪政概念涵盖民主和法治,而小宪政概念则强调宪法的最高地位,因而可能和民主与法治相冲突｡

宪政的经济功能是宪政功能的一种作用形式｡宪政的功能是宪政不可或缺的至为关键的内容｡根据社会的､政治的､经济的､文化的系统水平和角度,宪政具有社会功能､政治功能､经济功能和文化功能等[2]｡宪政的经济功能也称宪政的经济作用,即宪政对于经济产生特定影响的表现形式和由此形成的结果｡宪政作为上层建筑,它反作用于经济,促进自身与经济之间的动态平衡的形成｡这也是宪政相对独立性的表现之一｡宪政的经济功能既是经济对宪政的必然要求的反映,又是宪政相对独立性和能动性的突出特点之一｡

二、中西宪政经济功能的比较

一般说来,西方国家的宪法并不规定调整经济的内容,就是对公民的社会经济文化权利也鲜作规定,其宪法中的权利并非普通的“人的权利”,而是大写的人权,是公民对抗政府的权利｡宪政的主要功能是规范国家权力,通过对国家权力的限制来保障公民的基本权利不受侵犯｡因此,西方国家宪政的功能,表现为两个方面,一方面规范国家权力;另一方面保障公民的权利｡设定宪政功能的理念是基于个人权利说,即作为人而拥有的一些天赋的､先于社会､先于国家的个人权利,国家必须尊重这些个人权利;国家不能制定任何侵犯这些权利的法律｡国家的使命就是保护这些权利不受侵犯｡“宪法制定者认为,政府的目的是充当警察和卫士,而不是提供衣､食､住”,“向人民提供‘福利国家’的那种福利,并不是政府的事情;政府倒是应该让个人自由地去追求这种福利｡”[3]所以经济制度､文化发展等规范由国家机关在各自的权限范围内按一定程序制定然后执行,并未将其提高到宪政高度解决｡

关于我国宪政的功能,有的学者论述为五个方面,即保护公民的基本权利､规范国家权力运行､规范经济生活,以及在法制建设和精神文明建设方面的作用[4]｡有的学者论述为四个方面,包括组织国家政权､保障公民权利､维护国家和社会基本制度､实行法治方面的作用[5]｡实际上,后者在详细论述维护国家和社会基本制度的作用时,指出这一作用表现为保障市场经济､重视社会意识形态的建设和精神文明建设等内容,所以实际与前者并无多大的差异｡不难看出,我国宪政功能的定位除了与西方相同内容,即规范国家政权和保护公民的基本权利外,还承担着规范经济生活､建设意识形态的重任｡对经济调整内容的规定,历来是我国宪法的重要组成部分｡

与西方国家宪政的功能相比,我国宪政的功能定位为服务于社会主义市场经济,更注重强调经济功能｡

三、我国宪政经济功能的表现形式

(一)宪政对社会资源进行合理分配的基础功能

宪政是运用宪法对整个社会所作的权威性价值分配,它必然对市场经济这一资源配置方式发生作用｡宪政的权威性价值分配实质上是运用宪法权威来分配社会资源｡社会资源包括自然资源(土地､矿山､水源､森林等)､人文资源(劳动力､信息､机会等)､政治资源和法律资源｡政治资源特指政治行为主体掌握政治价值和资本,主要包括政治主体拥有的地位､知识､金钱､领导技能､支持者的个数和状况､政策与策略､对社会舆论工具的控制力､必要的强制手段等｡法律资源是一切可以由法律界定和配置,并具有法律意义和社会意义的价值物,如权利､权力､义务､责任､法律信息､法律程序等｡

宪政对自然资源和人文资源的分配是间接的,是通过对市场直接配置经济资源的认可和保障来实现的,而它对政治､法律资源的配置是直接的,尤其在当代法治社会,经济资源､人文资源和政治资源往往表现为法律资源的形式,因而法律资源的配置往往制约以至决定着其他资源的分配状况｡宪政通过宪法的最高权威来配置权利和权力,以此规范社会主体的政治行为､经济行为和社会行为,从而达到国家为适应经济社会协调发展的需要对社会性资源进行直接或间接的分配｡宪政最突出的内容和最本质的核心就是对权益的分配和再分配,实现阶级统治和社会管理,调整社会关系和对外关系,与普通立法､政策对社会性资源的分配功能相比,具有根本的､最高的功能,是其他管理性分配方式的基础｡

(二)宪政满足市场经济发展需求的政治､法律和文化供给功能

在市场经济体制下,社会的物质资源不再由政治系统直接配置,而是由市场起基础性配置作用,并由根本法予以认可和保障｡在市场经济的发展中,它本能地排斥行政集权干预而要求法治程序保障,它的内在规定性决定了它对外在环境的需求｡这些需求包括权威､体制､法制､秩序及意识形态等内容,而宪政恰好是通过对权利和权力的配置､规范的制定､制度的安排､秩序的创设等来满足市场经济的需求｡就中国市场经济进程的客观需要来看,宪政的供给功能体现为:

1.宪政的权威供给功能

市场经济取代计划经济,不仅是经济模式的更新,更是对由来已久的政府权威的扬弃｡市场经济否定的是那种无所不能､无所不包的行政权威,但绝不是不要权威｡市场经济需要一种有别于以往权威的供给即宪政权威供给｡

在经济活动中建立宪政权威是社会分工和市场经济发展的要求｡因为,在市场经济基础上形成的宪政权威和权力相对集中,往往是科层制度发展的结果｡这主要表现在权力集中的同时,分权与制衡的制度较为健全,处于国家领导层的立法机关､行政机关､司法机关等各司其责,地方机构也有法定的权力与责任｡所有国家机关､政党组织､企业事业单位和公民行为都是在宪政的原则下进行｡

2.宪政的制度供给功能

V.奥斯特罗姆､D.菲尼和H.皮希特认为,“制度”在经济发展过程中起着十分关键的作用,他们通过分析市场和立宪的互动而发现制度创新主要不是市场现象,而是源自宪法秩序下的制度供给[6]｡世界经济发展史表明,现代经济的起飞,必须有一个表达大众意志和利益的政治结构来承载,并通过它源源不断地进行制度供给或制度创新｡

宪政的制度供给内容广泛,涉及经济､政治和文化等各个方面的制度｡它能适时反映经济发展的需求,在灵活性和稳定性统一方面颇有优势｡在社会主义初级阶段,市场经济是以公有制为主体､各种所有制经济成分共同发展的所有制结构和经济体系为基础的,现行宪法将这一所有制结构和经济体系以根本法的形式加以规定,从而对我国市场经济起着长期稳定的制度供给｡没有宪政的制度供给功能,我国的社会主义市场经济要获得飞跃是不可能的｡

3.宪政的法治供给功能

这一功能表现为对市场经济体制静态和动态的机制提供合法性基础和约束性框架｡市场经济下的资源配置有两个基本层次:一是资源占有者依据自己对市场的判断而决定资源的交换或利用;二是法律设定出资源配置的制度框架,并由此决定资源的流向和利用方式｡前者通过体现市场主体对资源配置的个别意志,后者则体现出社会对资源配置的一般要求｡实际上,后者对资源配置的作用力更大｡因此,在市场经济条件下,资源合理配置的前提是合理或完善的法治｡

宪政的法治供给功能与市场经济的内在规定也是吻合的,市场经济是伴随着近代资本主义生产关系的产生,出现了权利本位､契约自由､法人制度等重要的法权关系的情况下才正式确立的｡宪政条件下的法治供给是一种平等､自由､公开和公正的供给,为市场经济自由贸易和竞争､秩序和机会均等､效率与公平兼顾奠定了基础｡

(三)宪政的宏观调控功能

政府需要加强对市场经济的宏观调控以解决市场失灵,维护社会公正｡政府的宏观调控内容主要有:(1)提供法律框架,现代许多市场经济发达的国家都制定了称之为“市场经济宪章”的反垄断法､反不正当竞争法和预算法､金融法等宏观调控法律制度;(2)调节管理职能,如引进计划管理模式弥补市场不足;(3)政府的生产职能,如开办国有企业等;(4)提供社会保障;(5)再分配国民收入,以保持社会基本公正｡政府所运用的宏观调控手段主要有财政手段､货币政策､收入调节､产业政策和计划调节,其中财政政策和货币政策是基本手段｡从根本上看,在当代市场经济国家,政府的宏观调控大都是在宪政的机制中发生作用的,其手段､方式和特征受到宪政体制的制约,甚至可以说宏观调控本身就是宪政实践的内容之一｡

参考文献:

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[3] [美]路易•亨金.美国人的宪法权利与人权[J].法学译丛,1981,(6):26.

社会行政的功能篇（9）

（一）高校思想政治理论课政治社会生态结构

我们借助生态学的方法，从思想政治理论课与社会环境的相互关系中去研究与其政治社会化功能相关的因素及其相互联系。高校思想政治教育教育包括人的因素、环境因素、思想因素的各个方面，他们共同构成高校思想政治理论课的社会生态系统。首先，是人的因素。在这个生态系统中所涉及的人有：一是政策和课程的制定者，他们属于政治社会生态中的政策制定和执行者，属于统治阶级的代表人物，负责制定课程标准和计划，选择课程内容，将意识形态和主流价值观知识化、教材化、课程化；二是课程的实施者，即高校的思想政治理论课教师，他们在理解和掌握社会主义意识形态和主流价值观的基础上，选择教学内容和教学方法，将课程体系转化为教学体系和语言体系，他们是政治体系中的中坚环节，是思想政治理论课政治社会化功能实施的具体执行者；三是课程的受教者，即大学生，他们是思想政治理论课社会化功能的具体对象。当然，在这一过程中受教者并不是被动的接受“教化”，而是具有自主性、能动性客体。思想政治理论课的政治社会化功能的具体实践，依赖于受教者对政治价值的主体性选择和构建。其次，是环境的因素。按照在政治生态中影响的范围划分，可以分为宏观、中观、微观三个层面。宏观环境，是指影响个体思想行为的社会环境或国际环境，即国内国际“大环境”，宏观环境中是包含政治、经济、文化、社会等多种因素的复杂体；中观环境介于宏观环境和微观环境，在思想政治教育语境中，中观环境是“影响具体个人思想行为和思想政治教育的特殊阶段与其重要背景，包括人们必然经历的家庭、同辈人团体、学校、企业等因素和对人的思想和行为产生广泛影响的大众传媒、国际互联网等因素”。微观环境又称小环境，是和人的思想行为直接相关的局部环境因素，或者说是受教育主体的教育教学环境，也包括受教者自身内部的小环境。要说明的是，这三个环境层面划分也只是相对的，它们相互联系、相互影响。在思想政治理论课实现社会化功能的过程中，都对功能实施的过程产生影响，而且是一种综合性的、系统化的影响。再次，是思想性的因素。即政治社会化这一过程所要“传递”的具体的政治信息和价值观，也就是思想政治理论课所承载的马克思主义理论和社会主义的核心价值。这是高校思想政治理论课的政治社会生态系统中的核心因素，也是“链接”各类主体、贯穿各个层面环境的“主线”。按照生态学的观点，我们只能对高校思想政治理论课的生态体系做相对的描述，一个人思想行为是受到多方面影响的。具体到大学生的政治社会化这一过程，也不仅仅是思想政治理论课这一种影响因素，还受到其他课程、其他场域的影响，这些影响系统地、动态地对大学生个体的思想行为产生作用。高校思想政治理论的政治社会生态系统也和其他的社会生态系统相互影响。这些社会生态系统或直接或间接的影响着高校思想政治理论的政治社会生态系统，或直接或间接地影响着思想政治理论课政治社会化功能的实现。

（二）高校思想政治理论课政治社会化功能的实现环节

高校的思想政治理论课作为大学生思想政治教育的主渠道，其最终目标是让大学生们接受并信仰马克思主义，形成马克思主义的世界观、人生观、价值观，促进大学生的全面发展，即按照社会主义意识形态的要求进行政治社会化。这种“应然”并不是一蹴而就的，必须经过一系列的步骤和过程。从过程上看，思想政治理论课社会化功能的实现分为：功能预设、功能输入、功能转化、功能输出、功能反馈等五个相互衔接、相互统一的环节。第一步骤是功能预设环节。思想政治教育是一种有目的、有计划、有组织的影响受教育者的社会行为。思想政治理论课更是以课程化、体系化的形式向大学生正面进行马克思主义理论和社会主义核心价值观的教育，对大学生实施直接的影响。而对于课程开设的意义阐述、目标设定、计划制定、内容选择以及实施方案的规定，体现的是作为部级课程明确的计划性和预设性。这一环节预设了思想政治理论课的目的、内容和实施步骤。是其社会化功能实现的始端。第二步骤是功能输入环节。即把预设好的思想政治理论课的价值、功能，通过思想政治理论课教师的创造性“再生”，按照课程的要求，融入到教学体系和教学环节中，使受大学生们在教学环境中进行社会化，实现思想政治理论课所承载的价值渗透。思想政治理论课所承载的功能和价值不会自然而然的实现，必须经过这一环节，由施教者有意识、有目的、有计划的“创生环境”、“感情渲染”、“价值彰显”。第三步骤是功能转化环节。即大学生通过思想政治理论课的学习，将思想政治理论课所承载的功能和价值，转化为自身思想体系的的“构建”过程。一般来说输入和转化是紧密联系的，有时候几乎是同时进行，但这两个环节并不等同，输入是转化的前提，转化是输入的升华，是受教者思想体系的解构和重构。通过这一环节，马克思主义理论和社会主义核心价值实现了由课程载体到个体载体的转换。当然，这种“转换”的程度和效果必须遵循受教者思想政治素质形成规律，受到接受者思想政治素质结构、接受能力、情感倾向等多种因素的影响。第四步骤是功能输出环节。即大学生按照将思想政治理论课的功能价值要求规范自己的言行、开展行为实践，使课程的功能、价值得到外显性的体现。也就是说，大学生通过思想政治理论课的教育后，掌握了马克思主义理论和社会主义核心价值，并将这种要求转化为自己分析、判断事物的能力，并自觉的应用到实践中。如果说转化环节是思想政治理论课政治社会化功能的“内化”，那么输出环节就是这一功能的“外显”。第五个步骤是反馈环节。大学生思想的提升，行为的改变是思想政治理论课的社会化目标，但其社会化过程还没有完全结束。课程所承载的功能和价值的被接受的程度、效果还要经过检验，并通过反馈环节反馈给前面的几个环节，并对前面几个环节进行调整和修正，以便思想政治理论课政治社会化功能更好的实现。思想政治理论课就是通过以上环节，实现了马克思主义理论和社会主义核心价值从课程载体到个体载体，从社会意识到个体意识，从思想形态到实践形态的转变，完成了其政治社会化实现的整个过程。这一过程，既是“教———学———知———行”的循环往返的过程，也是从“应然”经历“实然”到“必然”的循序渐进的过程。

二、高校思想政治理论课政治社会化功能的实现机制

中共中央宣传部教育部关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见》中进一步指出：“高等学校思想政治理论课承担着对大学生进行系统的马克思主义理论教育的任务，是对大学生进行思想政治教育的主渠道。”思想政治理论课在大学生政治社会化过程中起到了不可替代的作用。政治社会化功能是思想政治理论课的一项本质的内在属性，它的实现也必须依托一系列的机制。政治社会化的最终目标是学生政治人格的形成，从这个角度看来，思想政治理论课程政治社会化功能的实现依托以下几种机制：首先，是政治生态环境的优化机制。高校思想政治理论课政治生态系统处于整个社会政治生态系统中，受到社会政治生态系统其它因素如政治、经济、文化等各种因素的影响和制约。一般来说，良好的社会政治生态环境，有利于思想政治教育理论课社会化功能的发挥，反之就会限制、消解思想政治理论课的功能和价值。因此，对于思想政治理论课而言，政治生态环境的的优化是其功能得以实现的前提条件。当前，政治生态环境的优化机制包含以下几个层面：一是党的政治文明建设。即按照马克思主义基本原理与中国具体实践相结合，推进中国特色社会事业的建设，彰显马克思主义的理论魅力；二是马克思主义中国化、时代化、大众化的推进。用时代化、大众化的语言解读马克思主义，增强意识形态的社会认同感；三是对于思想政治理论课系统化的建设。用机制、体制的改革，切实落实对思想政治理论课从思想到实际的重视。具体实施过程中，高校要不断改革教学方法，重视解决大学生的实际问题，使高校思想政治理论真正成为大学生“真心喜爱、终身受益、毕生难忘的优秀课程”。其次，是政治文化传承机制。课程是一种专门化、具体化的知识结合体，也是一种特殊的文化存在形式，包含着丰富的文化要素和文化因子。按照阿尔蒙德的说法，政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。维护和传承政治文化是政治社会化的目的，政治社会化是传播政治文化的有效手段。思想政治理论课程是当代中国政治文化知识化、课程化的具体体现，包含着丰富的政治文化要素。而课程实施的过程就是一种政治文化的传承过程，将马克思主义及其中国化的历史、过程、原理等政治知识传授给学生，这是政治社会化功能的始端，也是政治人格形成的基础和前提。课程化的政治文化传承机制，必须将文化传承规律和思想政治教育规律和课程的特点相结合，按照“理论体系———教材体系———教学体系———思想体系”的路径，实现政治文化的传承。再次，是政治态度培育机制。政治态度是指个人对于政治系统中各种角色、政治系统中的输入输出的认知、情感与行为倾向，三种要素的相互冲突也就形成了政治态度的不同层次，态度的改变不是一蹴而就的，而是要经过模仿或服从、同化与内化三个阶段，这三个阶段分别代表不同的政治社会化程度。模仿和服从是一种表层的政治社会化，是一种被动接受；同化是一种态度认可和情感倾向，是一种中层次的政治社会化；内化是一种价值认可和信仰的形成，是最高层次的政治社会化。

社会行政的功能篇（10）

[中图分类号]D627　[文献标识码]A　[文章编号]1006-6470(2012)01-0036-11

[作者简介]施雪华，北京师范大学政治学与国际关系学院教授；崔恒，北京师范大学博士后、中南民族大学讲师

中国的多党合作与政治协商制度蕴藏着有待于进一步开发的巨大的民主价值与能量。政协是一种具有政治民主与社会民主双重性质的民主形式，它在政治民主与社会民主的互动中推动着中国民主政治的发展进程。政协功能的充分发挥与正确发挥有赖于对政协独特的制度优势的正确理解和合理开发，而政协独特的制度优势的基础就在于政协所具有的这种双重民主性质。政协功能的调整同样基于政协所具有的这种双重民主性质的侧重点在中国历史进程中的规律性位移。在这种变迁中政协的双重民主性质成为不同于西方民主制度的中国式民主制度的特点与优势的综合体现之一。深刻理解政协的这种独特性质对于我们进一步开发政协的民主价值，不断丰富和发展中国特色社会主义政治民主和社会民主，提供了一个更为科学的“定位器”、“参照系”。用这种“定位器”、“参照系”来观察政协，我们不难发现，随着中国现代化进程的推进，社会结构的变化和政治体系的发展，政协的现有功能设计和制度安排需要作出某些改革和调整。只有对政协的现有功能的重心进行微调，才有可能使政协发挥它应该发挥也有可能发挥的在当下和未来中国政治体系中恰当的更好的政治与社会作用。

一、中国人民政治协商会议现有的功能

关于中国人民政治协商会议的功能，经常有两种误解：一是把政协的功能与派和无党派人士的功能混为一谈；二是将政协中派和无党派人士的功能与政协功能混为一谈。事实上，派和无党派人士的功能部分是在政协外完成的，政协内除派和无党派人士的功能外还应包括中共党员的功能。

按照《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，政协的主要功能是政治协商、民主监督、参政议政。但从政治学的角度看，中国人民政治协商会议的总体功能就是“政治协商”，它是中国共产党领导的多党合作政党政治形态的一种或一个领域的具体表现形式(中国共产党领导的多党合作政党政治形态还可以在政协外表现)。广义的“政治协商”是指中国共产党与派和无党派人士平等互动、合作治理国家和社会重大事务的所有行为和过程，包括政协外的政治协商和政协内的政治协商。中义的“政治协商”是指中国共产党与派和无党派人士利用政协这个政治平台平等互动、合作治理国家和社会重大事务的行为和过程。而由政协的这一总体功能延伸出来的具体功能主要有：协商(这里的协商是狭义的协商，即就具体事务进行交流、商议、讨论和协调的行为和过程)功能、参政功能、议政功能、监督功能、咨询与参谋功能。之所以把参政功能与议政功能分开来分析，是因为无论从形式还是内容看，这是两种不同的功能；之所以把咨询与参谋功能从参政功能、议政功能里分出来单独分析，是因为一方面可以凸显新时期政协咨询与参谋功能的重要性，另一方面可以更加清晰和深入理解、分析政协的功能。

(一)协商功能

政协的协商功能主要体现为两个方面：一是在政协外进行的政治协商。它是作为执政党的中国共产党主动与政协中的派和无党派民主人士就党和政府面临的、社会组织和人民群众普遍关心的国内外重大事务、重要决策、重要人士任免等问题进行交流、商议、讨论和协调的行为和过程。二是在政协内进行的政治协商。政协中的中共成员与政协中的派和无党派民主人士就党和政府面临的、社会组织和人民群众普遍关心的国内外重大事务、重要决策、重要人士任免等问题进行交流、商议、讨论和协调的行为和过程。

相应的政治协商的主要形式也可以分为政协内和政协外两个层面多种形式。政协全国委员会的全体会议、常务委员会议、主席会议、常务委员专题座谈会、各专门委员会会议，这些属于政协内的协商形式：根据需要，中共中央召开的各党派、无党派爱国人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士的代表参加的协商座谈会、双周座谈会等，以及应邀列席全国人大及其常委会的有关会议，属于政协外的协商形式。

与政协的议政、咨询与参谋等功能不同，政协的协商功能的特点是：(1)议政、咨询与参谋可以议而不决，听取意见和建议后可以有、也可以没有明确的处理结果，决定的意志可以是执政党单方面的、也可以是执政党与派和无党派民主人士双方意志的综合与妥协。而政协的协商功能一般要有结果，而且这些结果应该是中共与派和无党派民主人士平等商议的结果，而非单方面决定的结果。(2)政协内的协商应该在作出决策之前进行，各派、人民团体在表达意见时，中共中央往往还没有形成总体意见；而在政协外的政治协商阶段，中共中央则一般已提出了对某一问题的系统建议方案，从政治协商的实际情况看，中共中央的整体设想一般都能得到参加协商的其他各方面的肯定和支持。同时，各方面也会提出许多建设性的意见。

政治协商是民主的、平等的、真诚的，力图真正做到充分地表达和交流意见，从而使决策符合大多数人的利益和意志，同时也不忽视少数人的意见和利益，使协商的结果具有成效，防止决策的片面和错误，使之更加科学和可行，也能够在充分协商的基础上尽量统一思想和认识，使政策和决策过程为人民了解和支持，保障法律法规和政策的执行顺畅。

(二)参政功能

参政议政功能又可以细分为参政与议政两部分，

《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(简称《意见》)指出：“各派是接受中国共产党领导的，同中国共产党通力合作，共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党。”还指出了派参政的基本方式与途径是：“参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行。”从派的性质及其参政的基本方式与途径可以看出，派不仅仅承担着就国家事务管理进行协商、讨论的功能，还在一定程度上直接承担提出提案、作出决议与讨论政策，直接参与国家事务的管理，参与国家法律、法规、政策的制定与执行等功能。“参加国家政权”是指派人士有组织、有比例地进入各级国家立法、行政、司法等政权组织中，并担负某些重要职务。“参与国家大政方针和国家领导人选的协商”是指中国共产党在决定国家重大方针、政策、法律、法规，推荐国家和政府领导人选之前，会有一种制度性的机制与派讨论、协商，听取其意见和建议，作为最后决策的参考，在一些重大方针、政策、法律、法规实施后，及时向派和无党派人士作出通报。“参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行”有直接和间接两种形式：前者是通过直接进入国家政权组织来完成，后者是在政权组织外完成。政协就是后一种形式的参政功能的组织化形式。

可见，“多党合作”与政治协商既有联系又有区别。政治协商只是“多党合作”的形式之一。“多党合作”既可以在政权体系内完成，也可以在政权体系外完成，而各级政协中通过政治协商、民主监督、参政议政、参谋咨询的方式进行的“多党合作”是一种在政权体系外完成的“多党合作”。然而，政权体系内外的这两种“多党合作”的功能是有所不同的。如果说派通过参与国家和政府组织可以直接从事立法、行政、司法事务，通过立法、行政、司法行为来直接影响中国政治的价值取向和社会资源的分配格局，那么，政协就只能以“准立法”(政协的各种委员会或委员向人大提交的各种提案，对重要法律法规的执行情况进行社会调查。并写出内部报告报送执政党和人大，建议其完善和发展)、“准行政”(政协委员会或政协的各种专门委员会就国家和社会重大或重要事务作出的政治决议或决定间接地敦促政府及其相关部门作出某些政策决定，政协的各种委员会或委员向政府及其部门提交的各种提案，对政府重大政策的执行情况进行社会调查，并写出内部报告报送执政党和政府部门，建议其完善和发展)、“准司法”(对重要法律法规的司法执行情况、重大司法案件的社会反映等问题进行社会调查，并写出内部报告报送执政党和司法部门，建议其完善和发展)的方式来间接影响中国政治的价值取向和社会资源的分配格局。政协的参政功能就是指这种行使间接立法或日准立法、间接行政或日准行政、间接司法或日准司法的功能。

派与政协的参政功能是中国特色的政治现象，不同于西方在野党对执政党的批评与竞争，也不同于多党联合执政。派与政协的参政功能是在中国革命与国家建设实践中形成的符合中国国情的制度设计。“政治稳定依赖制度化和参与的比率。如果要想保持政治稳定，当政治参与提高时，社会政治制度的复杂性、自治性、适应性和内聚力也必须随之提高。”从民主革命到国家建设，再到新时期中国政治发展的过程中，政协的参政功能不断调整，以突出中国政治制度的特点与优势，推动中国的政治发展。

(三)议政功能

议政功能是政协最重要的功能之一，最充分地体现了中国式协商民主的特点与优势。议政功能主要是指政协中的各种党派和无党派人士就全国或地方的大政方针、政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及政协内部各方面的关系等问题进行各种不同意见之间的讨论、协调、商量与决定。“主要侧重于选择人民群众关心、党政部门重视、政协有条件开展的课题，组织调查和研究，积极主动地向国家机关提出建设性的意见”。议政的内容和形式与协商的内容和形式有着许多相似之处，其不同之处在于：议政只是就国家政策、法律法规草案、国家政治生活的重要事件、政府工作报告、群众中的重要事件等进行讨论，议政形成的意见和决议可以提交党和政府，但是议政的结果对党和政府不具有必然的约束力。议政并不像协商一样必须在政策制定之前。也可以在法律法规和政策等制定实施之后进行，起到反馈的作用。

从民主原则上分析，参政和议政是密不可分的；但从操作程序上看，参政和议政又是有区别的。议政有两个基本的内容和作用：首先是反映民意。社会既然是由不同的利益集团共同组成的。那么利益的多元化必然在观念形态上反映出来，从而产生不同的意见和要求。社会必须通过各种渠道将不同阶层群众的意见和要求准确、及时地表达出来。这些意见和要求并不一定能全部立即解决，但起码是要让社会知情，求得理解，采取相应的工作步骤，这同样是对社会进行调节的一种方式：其次是议论国事。国家既然是人民的国家，那么人民就有权议论国事。当人民议论国事就像议论自己的家事那样时，将标志着国家政治生活已经彻底地进入了人们的现实生活。人们对国家政务的各种政治见解反映了出来，就能对现实生活起到一种安全阀和预警装置的作用，以防止某种偏激的情绪对社会造成危害。虽然政协议政的结果不具有约束力，更多的体现为反映利益要求和调节社会情绪，即密尔讲的是“人民的诉苦委员会”，而从长期看，议政的结果同样是促使法律、政策科学化、合理化的有效环节，同时也有利于调动广大人民群众的积极性、创造性，也要利用包括新型科技在内的多种媒介搭建起广泛的议政平台，创新和发展议政渠道和方式，能够更利于体现政协议政优势。

(四)监督功能

民主监督是政协对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，执政党和国家机关及其工作人员的工作，通过考察，提出建议、批评进行的监督。孟德斯鸠曾经指出，“一切有权力的人都容易滥用权力”，“有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”，因此，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”列宁也讲过：“监督是使共产主义社会正常地运转所必需的主要条件。”新中国成立后。党和国家领导人高度重视对党和国家权力进行监督的重要性，除了在党和国家机关内部设立纪检部门进行内部监督外，更重视来自体制外的社会监督，尤其重视派与政协对权力的监督。明确指出：“我们有意识地留下派，让他们有发表意见的机会……就是那些骂我们……我们也要养起来，让他们骂，骂得无理，我们反驳，骂得有理，我们接受。这对党，对人民，对社会主义比较有利。”邓小平明确指出派与政协监督的重要性：“在国家政治生活和各项事业中，由于中国共产党居于领导的地位，党的路线、方针、政策正确与否，工作做得好坏，关系着国家的前途和社会主义事业的成败；同时，由于我们党

的执政党的地位，我们的一些同志很容易沾染上主观主义、和宗派主义的习气。因此，对于我们党来说，更加需要听取来自各个方面包括各派的不同意见，需要接受各个方面的批评和监督，以利于集思广益，取长补短，克服缺点，减少错误。我们热诚地希望各派和工商联都以主人翁的态度，关心国家大事，热心社会主义事业，就国家的大政方针和各方面的工作，勇敢地、负责地发表意见，提出建议和批评，做我们党的诤友，共同把国家的事情办好。”《意见》规定了发挥派监督作用的总原则：“在四项基本原则的基础上，发扬民主，广开言路，鼓励和支持派与无党派人士对党和国家的方针政策、各项工作提出意见、批评、建议，做到知无不言，言无不尽，并又勇于坚持正确的意见。”

在长期的政治实践中政协民主监督的途径方式得到不断发展创新，不仅包括政协全国委员会的全体会议、常务委员会议或主席会议、各专门委员会向中共中央、国务院提出批评和建议，还形成了包括座谈会、谈心会、政协委员检查视察、委员举报、列席人大政府工作会议、特邀监察员、决策咨询听证、监督建议书等民主监督制度，形成了广泛的、较为严密的、卓有成效的监督政治权力的民主监督体系。

(五)咨询与参谋功能

政协议政与协商的重要目的在于向党和政府就国家的大政方针、关系国计民生的重要事项、国家的法律法规和政策的制定与执行提供意见与建议，即起到献计献策、咨询与参谋的作用。咨询是向国家机关和领导集团提供决策时可选择的意见、建议、方案的活动，它建立在政策研究的基础上，按其服务的对象和问题的性质，可分为立法咨询、行政咨询、技术咨询、经济咨询、图书资料咨询等。党的十一届三中全会以后，各派、工商联发挥自己的“智力集团”的优势开展经济、科技、教育、法律、医药卫生、文化等方面的咨询和社会服务工作，为我国社会主义现代化建设做出了贡献。

政协的参谋与咨询功能有着相同的形式与作用，不同的是：咨询功能是在执政党和政府要求下政协就国家和社会重要问题提出意见和建议，而参谋功能是政协就国家和社会重要问题主动向执政党和政府提出意见和建议。

政协咨询参谋功能的有效性和重要性与政协成员的身份密切相关。政协委员主要是由社会各个领域中的精英、知识分子组成，以派为例，派分别汇集了文化、教育、艺术、体育、科技、经济、出版、医药等各界的精英和中高级知识分子，以及归侨和侨眷中的中上层人士和台湾民主人士。他们掌握社会各个领域的知识与信息，精通科学决策与管理的相关知识，从而能够为国家经济、政治、文化与社会发展的各个领域的法律、法规与政策的制定和执行提供专业的、科学的建议，保证法律与政策的科学性与可行性。

为充分发挥好咨询与参谋功能，政协设立了众多专门委员会，主要包括提案委员会、学习委员会、文史资料委员会、经济委员会、教育文化委员会、科学技术委员会、医药卫生体育委员会、法制委员会、民族委员会、宗教委员会、妇女青年委员会、华侨委员会。政协内部设立的专门委员会充分发挥自己的专业优势。在充分调研的基础上，为党和国家相关法律、政策的制定与执行提出了很多宝贵的意见和建议。

二、中国人民政治协商会议功能重心微调的必要性和可能性

邓小平指出：“在中国这样的大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的，那就只会四分五裂，一事无成。”在中国，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商。尽可能就共同性问题取得一致意见”，实现了代议民主与协商民主的有机结合，形成了中国式的协商民主模式。同志也指出，新中国成立60多年的历史充分说明，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是符合中国国情、经得起实践检验的正确有效的政党制度。因此，保持并不断调整完善政协的功能及其实现形式，是彰显中国式民主模式的特点和优势，推进中国民主政治发展，提高中国政府效能的重要环节。

当然，随着国家和社会情况的变化不断适时地调整自身的功能是多党合作与政协在中国革命与国家建设中发挥更多更大更积极更恰当的作用的前提。中国从革命的逻辑转向建设的逻辑，政协的功能也应该依据这一现实国情。从其兼具政治民主与社会民主这一新型民主形态的性质出发。适时进行功能重心的微调不仅是必要的，也是可能的。

(一)政协功能的微调是符合中国国家建设新形势和新要求的必然选择

中国各派是在中国革命过程中生长起来的，在中国革命与国家建设中起了重要作用，并随着国家新情况不断调整自身的任务与职能。派与中国共产党携手合作取得了解放战争的胜利，建立了新中国。“人民政协一届全体会议，代表全国人民的意志，代行了全国人民代表大会的职权，制定了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》，选举了中央人民政府委员会，迎来了中华民族的新曙光，开辟了我国历史的新纪元。”新中国成立五年以后，由于国家政治局面的改变，政协的结构与功能都作出了相应的调整，由于人大制度的实行，区域和军队不再作为团体参加政协。在职能上肯定了政协作为统一战线组织，明确了政协与国家机关组织的运作规则的区别，重新制定了《中国人民政治协商会议章程》，指出政协不再代行人大的职权，政协的任务是“根据中国人民政治协商会议章程的总纲，就有关国家政治生活和人民民主统一战线的重要事况进行协商和工作”。经历了反右扩大化与的曲折后，政协工作展开了新篇章，逐渐确立了政治协商、民主监督和参政议政功能。从政协功能调整的历史过程可以看出，在各级人大产生后，政协的立法职能逐渐弱化，而协商议政、民主监督和咨询参谋的功能逐渐强化。然而，由于历史的和现实的某些原因，至今政协还保留了较多的“准立法”、“准行政”、“准司法”的功能。从中国今天的实际情况出发，作为统一战线组织，政协应在保持对体制内影响力的同时，从“准立法”、“准行政”、“准司法”的功能中解放出来，一心做好“政权外”的协商、议政、监督、咨询与参谋工作，充分发挥政治协商制度的优势。

(二)政协功能的微调能够使政协更好地发挥其功能，凸显中国式协商民主的特点与功效

协商民主是20世纪后期针对竞争性选举民主的局限而兴起的民主模式，强调平等的主体之间“‘以对话为中心的’民主理论”。对于中国的民主政治而言，虽然协商民主与政治协商在词义上的耦合似乎更大于两种民主模式内在理念与实质的一致。但是无疑协商民主对于中国民主模式的论证与发展都提出了有力的证据与努力的方向。建国以来中国民主政治一直遵循中国模式，不以发展竞争性政党政治作为民主

的指标。而是通过体制内的民主建设推进中国民主政治的发展，一条重要的经验就是将派与无党派人士通过政协等形式吸纳进准体制或半体制内，进行平等协商和充分合作。因此，中国的民主政治建设与民主制度的运作就需要不断在体制内外调整结构与功能。

协商民主尽管也是一种使政权获取合法性的重要方式，但是其更重要的价值在于使协商的结果具有实际意义而非流于形式。政协与国家政权近距离的接触，政协所具有的对政治生活的影响力能够有效地使协商的结果真正进入公共权力的视野。长期以来，政协一直被认为是“清谈馆”，不具有实际功能，其主要原因就是政协的职能不清，游荡在“国家权力机关”与“非国家权力机关”、“政治功能”与“非政治功能”之间，功能界限模糊，功能便得不到很好的发挥。转变政协功能，使政协仅仅承担协商议政、民主监督和咨询参谋功能，能够更好地发挥政协的功能。中国式协商民主的价值不但不会弱化，反而会加强。、邓小平等人在不同历史时期都明确表示过政协不能变为国家机关的意见。“如果政协成为国家权力机关，充当人大的‘上议院’，那么，中国就失去了通过政协在‘政权外’有序表达与整合利益要求并在‘政权外’对政权机关提出建议，进行监督的这样一种特有功能与优势。”也就成为失去了中国特色社会主义民主政治特点与优势的一种政治形态了。

(三)政协功能的微调能够优化政协与人大、政府、司法机关的关系，提升整个国家政权体系或国家政治制度设计的合理性与有效性

每个国家为了有效地行使国家权力，管理国家事务，都需要形成一定的政权组织形式，即政体。现代民主国家的政体既有着在民等理念的一致性，又有着各自的差别与特点和优势。西方国家制度设计遵循权力的分立与制衡的原则。有其自身的优势但也有众多不足之处。三权分立一定程度上实现了对权力的制约与监督，“政治自由是通过三权的某种分野而建立的”。但是，马克思恩格斯早就尖锐地指出了三权分立的虚伪本质，恩格斯说：“以极其虔敬的心情把这种分权看作神圣不可侵犯的原则，事实上这种分权只不过是为了简化和监督国家机构而实行的日常事务上的分工罢了。”邓小平指出，中国不搞三权分立，遵循议行合一的原则，“共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯。”但是，作为现代国家政权体系，可以不“分权与制衡”，但不能不讲“分工与合作”，后者正是现代国家政权体系区别于传统国家政权体系之所在，而现代国家政权体系是一个双重价值取向的国家政权体系：民主与效能的耦合。

中国社会的现代化要求中国国家政权体系的现代化，调整政协的功能就是为了建构现代中国国家政权体系，而调整政协的功能的标准就应该是现代国家政权体系所要求的民主与效能的耦合的双重价值取向。根据这一标准，我们认为弱化目前政协的部分政治民主职能，即“准立法”、“准行政”、“准司法”的功能，强化其社会民主功能，即协商、议政、监督与咨询参谋功能，是完全科学合理的。从目前中国社会现代化的要求来看，特别是从建立现代中国国家权力体系的要求来看，国家机关与社会组织之间、国家机关内部、社会组织内部的结构功能应协调配套而不是重叠冲突，才能使国家权力体系发挥最大的民主与效能。即使有必要的功能交叉也应该是有利于国家权力体系的整体民主与效能的提升而非耗损。从这样一个标准和要求来看，对目前中国各级政协功能的侧重点稍作调整是完全必要的：适当弱化政协的参政功能，从“准立法”、“准行政”、“准司法”的功能框架中脱离出来，将上述功能归还人大、政府与司法机关，深化和强化政协协商议政、民主监督和咨询参谋功能，借助政协在体制内和半体制内的重要影响力，使协商、议政、监督和咨询参谋真正发挥应有的效果。同时发挥多党合作与政协具有社会民主性质的特点，不仅形成有效的利益聚合与表达机制，真正成为国家与社会、政府与公民间联通协商的桥梁。而且将民主的理念与行为方式播种于广泛的社会领域，使中国的民主具有坚实的社会基础。

(四)充分拓展派和无党派人士广泛参与国家政治生活的渠道，使之与政协功能相互配合，使政协功能的微调成为可能

政协是派和无党派人士参与国家政治生活和国家建设的重要形式，但不是唯一形式。派和无党派人士还可以通过其它众多渠道参与国家政治生活，从而为社会主义物质文明、精神文明与政治文明建设提供智力与技术的支持。参与渠道的多样性是政协功能调整的基础。政协从参政的准立法、准行政和准司法事务和行为中解脱出来，但是立法、行政、司法的民主性与科学性需要派和无党派人士的参与，《意见》明确提出了有效的解决方法，指出：人民代表大会是我国人民行使国家权力的机关，也是派成员、无党派人士参政议政和发挥监督作用的重要机构。保证派成员、无党派人士在全国人大代表、人大常委会委员和人大常设专门委员会委员中占有适当比例，并可聘请有相应专长的派成员、无党派人士担任专门委员会顾问。中共人大党组成员应与担任人大领导职务的派和无党派人士经常交流情况，沟通思想，交换意见。人大、人大常委会在组织关于特定问题的调查委员会，人大各专门委员会在组织有关问题的调查研究时，吸收人大代表中的派成员和无党派人士参加，并可聘请派、无党派的专家。同样，中国共产党统战部门和组织部门正在将越来越多的派和无党派人士选派到行政和司法部门担任领导职位，甚至是省部级正职。这些措施才真正对扩大派和无党派人士的参政广度和深度具有实质性影响。也就是说，今后派和无党派人士的参政应该主要是政权体制内的参政，政权体制外的政协主要履行议政、协商、监督和咨询参谋功能。如果说后几种也是一种参政形式的话，那么，是间接的参政或通过议政、协商、监督和咨询参谋功能的发挥达到间接参政的目的。

三、中国人民政治协商会议功能重心微调的路径与方法

有学者指出：“就以我们党来说，早在建国初期就形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，人民政协是我国实行协商民主的主要渠道之一。在政协这个机构里，各个党派、各个阶层、各个界别、各个民族、各个宗教的政协委员，都能够按照政治协商、民主监督、参政议政的要求，为国家的建设和发展献计献策。”社会主义市场经济的发展以及当今社会转型条件下利益主体的日益分化，为政协职能的微调提供了一定空间。与中国民主政治建设相伴而生的人民政协在这一历史进程中，不断完善自身职能。充分发挥政治协商等作用，在中国特色社会主义民主政治建设发展的新阶段，仍将继续发挥其不可替代的作用。

(一)加强和改善中国共产党的政治领导，充分尊重派的政治权利

“现代民主完全是建立在政党之上的：民主原则

应用得越彻底，政党就越重要。”纵观我国多党合作的历史发展，什么时候共产党的领导正确、强而有力，多党合作就巩固、发展；什么时候共产党的领导失误、犯错误，多党合作就遭到挫折、损失。这一点得到历史的有力证明。中国共产党是国家的执政党，是多党合作与政治协商的核心领导力量，共产党领导是多党合作和政治协商有效运作的前提和基础。调整与深化政协功能，首先要加强中国共产党自身建设，进而改进党的政治领导，这是政协充分发挥其功能的政治保障。加强党的建设，改善党的政治领导与政协功能调整相携而行是政协功能调整与深化的关键。在共产党的政治领导下，政协充分发挥其功能。在中国社会主义建设中作出了重要贡献，从结果上说明了党的政治领导的正确性与有效性。在新时期改善和加强党的政治领导仍然需要继续努力的地方在于进一步加强执政党民主执政的意识与能力。2005年制定的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确指出，各级党委要从提高党的执政能力、发展社会主义民主、构建社会主义和谐社会、推进改革开放和现代化建设胜利发展的战略高度，进一步提高认识，加强和改善对多党合作和政治协商的领导。因此，为使政协功能的调整更加有利于社会主义建设与民主政治发展，中国共产党有必要更加深化对中国民主政治进程的科学把握。总结国家建设的成功经验与不足，进一步认识派在国家政治生活中的重要作用，充分尊重派的政治权利，重视政协议政、协商、监督、咨询和参谋的功能，建立起与派和无党派人士、政协的有效沟通与联系机制，虚心听取派和无党派人士的批评和意见，真正做到“闻过则喜，从善如流，特别要听得进逆耳之言，容得下尖锐批评，有则改之，无则加勉”，以更加理性和制度化的渠道接受政协提出的意见和建议。

(二)正确理解政协功能理论上的次序排列和实践中工作重心之间的关系，使各级政协工作既有长期的明确的理论参照，又有近期工作重心的可行的实践指南

按照《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，政协的主要功能是政治协商、民主监督、参政议政，而且其重要性是依次正向排列的。事实上，从新中国成立60多年的历史看，当民主得到保障时，这种重要性的次序是事实的、历史的，即正向排列的，当民主遭到破坏时，这种重要性的次序是理论的、非历史的，即负向排列的，甚至任何一项都是低效或无效的。改革开放以来，在中国共产党和派的共同努力下，政协的功能得到不断恢复和发展，“政治协商、民主监督、参政议政”的功能及功能履行的方式、方法在实践中以法律或其它制度的形式规定下来，法律化和制度化保证了政协履行其功能的规范性和有效性。然而，由于各种原因，特别是各种传统理念和体制的束缚，目前和在今后相当长的时期内，中国的派和无党派人士在政治协商、参政议政中的“参政”功能还不可能有太多扩大的空间，而且，如前所述，从政协政治民主和社会民主的双重性质来看。从建立现代中国的国家权力体系来看，不宜再把参政作为政协的主要任务。这样一来，在今后相当长的时期内。政协真正应该也有可能大大强化的功能主要是议政功能、监督功能和咨询参谋功能。但是，从政治上讲，政协的功能主要是政治协商，今后的努力方向也应该是全方位意义上的“政治协商”，所以，即使今后理论上也还是应该也可以继续将政协的功能次序排列为“政治协商、民主监督、参政议政”，但是，在今后相当长的时期内，政协的实际工作或实践工作重心应该在议政功能、监督功能和咨询参谋功能，而这些功能正是属于社会民主的范畴。在今后相当长的时期内，中国政治民主还有较大发展空间的情况下，开发中国社会民主的广度和深度，包括政协中的社会民主与政协外的社会民主(如：社区民主、村社民主、工厂民主、学校民主等)，对于中国特色社会主义民主政治形态的发展具有重大的战略意义。这就是为什么我们党在十七大上将今后中国社会民主发展的路线图确定为“以党内民主带动社会民主”、“以社会民主带动国家民主”。这样分步骤安排的深刻原因是：这一路线图更符合目前和今后相当长的历史时期内中国社会发展和政治发展的实际可能。

(三)提高派与政协委员的素质，完善政协自身建设，调整政协的局部功能但并不削弱政协的总体功能

政协功能的微调是适应新形势、新情况，更好地发挥政协功能的必然选择。政协功能的调整与效用的改善不仅取决于共产党的政治领导，还取决于政协自身建设。政协自身的建设首先要提高政协委员的自身素质，派和无党派人士构成政协委员的主体，因此，提高他们的素质是政协自身建设的关键。政协制度的存在符合中国地域广阔、民族众多、国情民情复杂的现实情况。政协是代表更广大人民群众利益和反映群众意见的重要组织。要聚合和反映人民群众的利益和意见，就要保持政协委员的广泛代表性，提高他们的自身素质，使之真正成为国家与社会沟通的纽带、不同民众利益和要求的代表，以及国家和社会整体利益的维护者。对于派而言。要成为真正能够聚集各领域精英的组织，不仅要做到代表的广泛性，而且要依据专业与技术参与决策。派成员不仅要端正态度，要在维护其自身权利的同时，履行好自己的职责(不同民众利益和要求的代表)，并且要充分认识到自己在国家政治生活中的重要性(国家和社会整体利益的维护者)，认识到自身所掌握的知识、技能对国家发展的重要性，提高“政治效能感”，相信自己的建议与意见会被党和政府积极采纳，而不是“形式与摆设”。充分认识到政协意见与建议被党和政府接受的程度取决于意见和建议的科学性和有效性，对相关问题进行积极、详细的调查研究，是提出科学合理的建议、方案的前提。有了这样的前提与条件。各级政协强化其议政、监督、咨询和参谋的功能才有好的结果：调整政协的某些功能，但并不削弱政协的总体功能。也就是说，虽然政协的协商功能没有办法在短期内得到强化，政协的参政功能还要有所削弱，但由于强化了议政、监督、咨询和参谋功能，因此，政协的总体功能并不会因功能调整而遭到削弱，反而能得到强化。

(四)优化政协内部结构功能与运行规则，提高政协内部运行的效能

一是要注意政协内部结构功能的优化。从目前的情况看，各级政协委员会从全体会议、常务委员会会议、主席会议，到专门委员会会议，权力由大到小，工作由虚到实。随着今后议政、监督、咨询和参谋功能的强化，要充分发挥各专门委员会的作用，扩大它们的人力、物力、财力；二是改善政协会议内部的议事制度与规则，该简化的就简化，该强化的就强化，提高工作效率，特别要想办法增加普通委员在大会发言的机会和时间，充分发扬政协内部民主；三是拓展政协委员与群众联系的渠道，包括集体联系和个人联系、日常联系和突发事件联系、制度化联系和临时联系。组织部门和单位要给委员与群众联系创造良好的环境和

条件；四是做好议政协商和咨询参谋的充分准备。要在议政与协商以及提出咨询参谋意见之前，做好充分准备，认真围绕议题调查研究，搜集材料，拟出方案，使提出的意见、方案论证有力、切实可行。五是要充分意识到民主监督的重要性和监督的权利，同时更要做到监督意见有理有据，严肃认真，注重监督的实效，提出有建设性的意见和建议。同时，还要注意协调政协的民主监督与执政党的纪律检查委员会、政府的监察部门的工作。

(五)加强派和政协功能的法律化、制度化、程序化、规范化建设

中国共产党历来重视多党合作与政治协商的规范化、法制化建设。建国后一系列关于多党合作与政治协商的法律规范和政策性文件先后出台，使政协工作更加法律化、制度化，保证了政协功能及时有效的发挥。但是，也应该看到政协功能的发挥仍然存在一定的问题，原因不仅在于意识问题，更重要的是缺乏某种明确具体特别是程序性的法律、制度保障，某些非正式制度和有效的经验、措施尚未上升到法律法规和制度的高度。政协功能要依据现实情况不断调整，政协发挥功能的方式、方法也应该不断地制度化和程序化。“现在的问题是，大家普遍感到所建立的民主制度太原则化了，缺乏必要的程序、细节等操作性的规范。因而无法得到实际的应用。”因此，要理顺政治过程中政策的提出，协商与制定、执行的程序，通过制度化的渠道使协商的结果真正影响决策。邓小平指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”制度与程序的建设是在长期实践探索中形成的，“改革开放中许许多多的东西，都是群众在实践中提出来的，”“是群众的智慧，集体的智慧”。在政协制度化、程序化建设的过程中也要充分注意实践经验与集体的智慧，将实践中不断探索出来的政协职能发挥的途径与方法上升到法律的高度，使政协的功能具有更高的实际效用。

社会行政的功能篇（11）

中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）07-0043-02

一、社会管理与公共服务职能内涵解析

（一）政治结构功能分析

结构功能主义是现代西方社会科学中一个重要的理论流派。美国政治学家加布里埃尔・A.阿尔蒙德将结构功能主义方法引入到政治学领域，开创了政治结构功能分析。阿尔蒙德认为，政治体系、结构、功能是政治结构功能分析的三个核心概念，其中“体系”是指各部分之间的某种依存以及体系同环境之间的某种界限，所有的政治体系都具有相应的政治结构。结构是政治体系的组成部分，阿尔蒙德认为，每一个政治组织都是一个具有明显政治目的的结构。政治功能是指政治体系及其结构和角色在政治生活中发挥的作用，或政治结构的活动后果和影响[1]。因此，阿尔蒙德的政治结构功能主义是把政治生活看成一个体系，这个体系由不同的结构有机关联在一起，每个结构都在体系中发挥着相应的功能，从而维持政治体系的存续与均衡，并且结构与功能是历史范畴，随着外界环境的发展变化，结构与功能也会相应变化，从而使整个体系趋向新的平衡。借助于阿尔蒙德的政治结构功能分析框架，本文将政治体系定位于中国，结构则从纵向及横向两个角度进行划分，纵向结构为中央政府与地方政府，横向结构为地方政府与其他社会力量，在中国社会转型背景下，不论纵向结构或是横向结构都必然需要做出相应调整，从而产生与社会环境相适应的功能，最终实现中国社会这一体系的和谐与均衡。

（二）政府社会管理与公共服务职能

目前，学界对社会管理与公共服务职能的界定较多，其内涵与外延存在差异。中国行政管理学会认为，社会管理即政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织、社会事务，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系、回应社会诉求、化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境[2]。所谓公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。由此看出，公共服务一方面强调政府的作用，同时也主张多元化参与主体的合作协调。

二、地方政府社会管理与公共服务职能的转变

（一）纵向结构下地方政府社会管理与公共服务职能转变

1.计划经济时代中央政府对地方政府的“政治挂帅”

1949年，新中国成立后，其首要任务就是建立社会主义经济基础，巩固无产阶级的政治统治，镇压破坏社会主义建设的敌对势力和敌对分子等，因此，在以“阶级斗争为纲”为指导思想的计划经济时代，国家将政治统治职能放在首位[3]。在这种经济体制下，权力高度集中在中央，地方只是中央政府的派出机构和执行者，地方必须在中央政府的授权范围内执行地方事务。当然，不可否认的是，在计划经济时代，通过中央政府对地方政府的这种集权化控制，以政治统治为主导功能的政治结构发挥了巨大的效用，实现了从新民主主义到社会主义的过渡。然而，在高度一体化的社会体系中，中央政府与地方政府处于结构混同状态[4]，随着社会主义经济的向前推进，地方政府的经济活跃性及社会活跃性逐渐显现，高度一体化的社会体系已不能适应环境变化，满足社会的多元化利益需求，并最终导致社会在一定范围和一定程度上的失控，形成社会失序。

2.改革开放以来地方政府“经济压倒一切”的导向

随着社会主义的发展，国家逐渐意识到高度一体化的政治体系已成为阻碍社会前进的绊脚石。为此，伴随着改革开放，党的十一届三中全会提出把党和国家的工作重点转移到经济建设上来，政府职能的重心开始转移，然而此时社会市场经济刚刚萌芽，市场力量尚且不足，各级地方政府被推到经济发展的前台就成了一个自然的选择。1979年，中央政府以财政体制改革作为经济体制改革的突破口，向地方大规模下放财政权力[5]，使政治体系结构发生重大转变，也促使地方政府角色发生了根本性变化，从“型政权经营者”变为了“谋利型政权经营者”[3]。毫无疑问，“经济建设型政府”的职能定位，在特定时期具有一定的历史合理性及不可忽视的积极历史意义，通过权力下放，推动地方经济的快速发展，改善与提高了地区人民的物质生活水平，在这种情势下，地方政府的经济管理职能日益得到强化。然而在经济职能强化的同时，也造成了地方政府在推动本地区发展过程中，产生了GDP崇拜的片面政绩观，不惜以资源浪费、破坏环境为代价盲目追求经济指标的增长，随之出现的就是经济与社会发展、城市与乡村发展、人与自然发展的严重失衡以及各阶层之间利益差别的不和谐后果。地方政府单纯的经济管理职能已无法适应社会发展的需要，并成为影响社会稳定的重要因素。

3.地方政府社会管理与公共服务职能产生的必要性

在计划经济时代，职责同构的政治体系与政治职能已不能适应社会发展需要，这使政府的社会管理与公共服务职能存在合法空间。恩格斯指出：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”[5]。政治职能与社会职能是政府两个不可分割的职能，呈现此消彼长的关系变化，随着经济的发展和社会进步，政府就必须承担起较多的社会职能，而从纵向角度看地方政府比中央政府拥有更优越的管理本辖区事务的便利条件、更具有针对性的服务、更直接迅速的环境反应能力，因此，在新形势下，要打破原有一体化的政治体系结构，以便地方政府更好地履行社会管理与公共服务职能。改革开放背景下地方政府“经济建设压倒一切”的发展导向导致政府在公共卫生、教育、安全、社会保障、贫困群体服务等公共服务方面的投入不足，公共服务严重滞后于经济建设[6]。随着经济的不断发展，社会结构的改变，新的时代环境对政府社会管理职能提出了新的要求。

因此，中央政府在政治职能上、地方政府在经济职能上的“越位”与“错位”不符合社会环境的要求与社会的发展趋势，地方政府的社会管理与公共服务职能应顺应时代趋势产生与归位。

（二）横向结构下地方政府社会管理与公共服务职能转变

1.“全能政府观”下地方政府社会管理与公共服务职能的越位与缺位

近年来，社会管理与公共服务职能受到地方各级政府的重视，并逐渐成为地方政府职能转变的重要方向，然而却走向了另一个极端，即地方政府急于想把原先没有做好或者做得不够的社会公共事务不惜代价地做好，出现其在社会管理与社会服务职能中的全能政府现象。这包括两个方面：一是职能“越位”，即凭借强制性行政权力干预市场与社会的活动，管了许多不该管、管不了也管不好的事情，“越位”导致政府来垄断公共产品的供给，从而使提供的产品往往形式单一，难以满足社会对公共产品的多样性需求，而且还会阻碍公共产品的多样性发展，同时仅由政府作为公共产品的唯一投资者，随着人们对公共产品需求层次和数量的提高与增多，必然会出现政府财政负担沉重和公共产品投资严重不足的问题。二是职能“缺位”，即地方政府对于社会管理与公共服务职能履行不到位，不能满足人民群众日益增长的物质文化需求。无论是职能“越位”或是职能“缺位”，都是由于地方政府不能适应计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的新要求，其职能定位出现误差。因此，清晰界定其在社会主义市场经济体制发展过程中的职能，从而进行结构的调整就成为社会发展的必然。

2.地方政府社会管理与公共服务职能的多元参与结构

政府并非是社会管理与公共服务中的唯一治理主体，随着社会的发展和技术的进步，社会对公共产品的需求由过去的生存型、单一化向着发展型、个性化转变，越来越显示出多样化的特点[5]。因此，随着社会发育的不断成熟，承载社会管理与公共服务功能的主体结构将呈现多元化的态势，地方政府职能必须进行明确的转变与界定。

多元化的供给主体结构需要我们从参与主体所发挥的功能的角度进行选择与审视。国内外实践证明，非政府组织和社区自治组织是承接政府和企业转移出来的社会公共事务的组织载体，这些组织的发展壮大有利于形成市场机制、政府机制和社会机制的良性互动局面[7]。在市场经济发展较为成熟的西方国家中，非政府组织在环境保护、维权保障、慈善救济等领域起着重要的作用。社区是居民生活的基本单位，是政府与民众之间的沟通桥梁，社区在解决职工下岗再就业、助残济贫、社会治安综合治理、生态环境建设等诸多社会公共问题上发挥着越来越重要的作用。同时伴随着市场经济的发展，许多公共产品具有一定的私人产品性质，而私人产品的一个鲜明的特征是需求的多样性。因此，市场在公共产品的供给中也有一定的空间。至此，地方政府的社会管理与公共服务职能的多元化结构基本形成。

由此可见，“全能政府观”下地方政府社会管理与公共服务职能存在越位与缺位。随着我国市场经济的发展，需要对其职能进行不断调整以满足社会日益个性化的需求。只有多元化的治理主体结构能够实现公共服务职能，同时能够弥补地方政府的治理缺陷，实现社会的稳步发展。因此，地方政府社会管理与公共服务职能的调整和转变就成为当前管理体制改革的重要命题。

参考文献:

[1]张钦朋.阿尔蒙德的结构功能主义评析[J].内蒙古大学学报：哲学社会科学版，2012（11）.

[2]中国行政管理学会课题组.加快我国社会管理和公共服务改革的研究报告[J].中国行政管理，2005(2).

[3]董幼鸿.地方公共管理：理论与实践[M].上海：上海人民出版社，2003.

[4]杨和焰.政治现代化视野中的政治结构分化与政治系统整合[J].广东行政学院学报，2004（8）.