社会政策的基本特征大全11篇

社会政策的基本特征篇（1）

随着人口老龄化“银色浪潮”的到来，中国的养老问题日益重要和迫切。但由于各种原因，养老保险基金的征收仍然困难重重。对这些原因，学界各持己见。世界银行中国养老保险问题的专家们认为，中国现行的养老金制度“不能解决国有企业的养老金问题，因为统筹范围有限，拒缴和豁免率高，有活力的非国有企业部门没有被包括进来。”因而“特别要注意降低拒缴率。加强税收管理可以减少逃缴行为，但非正式行业拒缴率增加将在整体上提高拒缴率。提高遵缴率的一个有效办法是在体制制定阶段建立适当的激励措施和加强税收机制。”而有的学者则认为，现行缴费方式所存在的诸多缺陷和社会保障税至今仍未开课是养老保险基金征收难的主要原因。“在现行社会保险筹资方式下，税务部门方式名不正，言不顾，而且只有代行权，没有执法权，致使许多地方社会保障缴费率较低”。还有学者认为，当前养老基金征收难主要是因为：“保险费供款率过高，企业负担过重”，“社会保险体系的覆盖面狭窄，扩面难度日益加大”，“制度运行在财务上面临着不可持续的前景”。与以上学者的认识不尽相同，本文认为，政府是养老保险基金征收的当然责任主体，而目前存在的一定程度的政府失灵是养老保险基金征收难的重要原因。

一、政府——养老保险基金征收的当然责任主体

首先，政府作为养老保险基金征收的当然责任主体是由养老保险制度的性质决定的。养老保险是国家和社会为解决劳动者年老退休后的社会保障问题而依法强制建立的一项社会保险制度，因此，承担具体责任的政府作为养老保险的当然责任主体是与生俱来的。当今，养老保险的责任主体虽有多元化的趋势，但政府依然是最主要的责任主体，因为养老保险的实施要么依赖于行政机构的直接组织，要么通过政府制定的法规政策，引导私人部门组织实施，这两种方式都离不开政府的责任主体作用。政府的责任主体作用在养老保险法律不健全的国家更为突出，这里，政府的行政法规在规范养老保险行为准则、维护公民权益和社会稳定、保证养老保险基金按时足额征收等方面凸显着作用。由此可知，在社会保障税至今仍未开课、养老保险法律依然极不健全的中国，政府理所当然是养老保险基金征收的责任主体。

其次，政府的养老保险基金征收责任主体地位是由宪法所赋予的。《中华人民共和国宪法》第二章第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这一规定表明，政府作为国家责任的主要承担者，在社会保险等方面的主体责任是不可推卸的。为确保社会保险基金，特别是作为社会保险基金核心部分的养老保险基金的稳定的经济来源，从而实现国家的社会与政策目标，政府不得不采取强制征收手段，这也就决定着养老保险基金的征收主要地应由政府来承担。

最后，市场经济的发展也要求政府主动承担起养老保险基金征收的主体责任。市场经济是竞争经济，效率优先是其铁定信条，它总是在社会许可的范围内追求利润的最大化。因而，从本质上讲，市场经济本身并不能产生社会福利，且市场经济的竞争规律及优胜劣汰还不可避免地要产生并加剧两极分化，从而激化社会矛盾。为解决市场经济的负面效应，政府必须主动承担起建立、发展和完善社会保障制度的主体责任。中国的市场经济虽还不发达，但市场经济的负面效应却已非常明显。“1998年，在大量体制外收入无法在基尼系数中得到反映的情况下，中国城乡合计的基尼系数已达到0.456，超过了国际公认的0.4的警戒线，分配不公的现象相当明显。”之后，基尼系数进一步增长。根据国家统计局的测算，2004年的基尼系数为0.459，2005年逼近0.47。这表明：中国的市场经济更需要政府的介入，并在市场经济所不能及的社会福利制度建设方面，特别是养老金的征收方面主动承担起主体责任。

二、政府失灵——养老保险基金征收难的重要原因

在现实的市场经济中，特别是在市场经济所不能及的领域，人们总期望政府能够办好市场办不好的事情，但结果却发现，政府有时不仅不能补救市场的失灵，反而降低了社会效益，这就是经济学界常常提到的“政府失灵”。

关于政府失灵，西方学界不同学派的学者从不同维度对之进行阐释，最具有代表性的是保罗.A.萨缪尔森和J.M.布坎南。新古典综合派的最主要代表人物保罗.A.萨缪尔森指出：“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。”他认为最重要的政府失灵是：没有代表的政府，即“一个钱能买到的最好的政府”；官员的必然性，即政府官员很少能够“抵御增加他们自己的影响或权力的诱惑”；眼光短浅，即政治领袖们必须经常面临的压力“会导致政治决策上的近视眼或眼光短浅。”公共选择学派的创始人J.M.布坎南是最早系统研究政府失灵的学者，他指出，担任政府公职的是有理性的、自私自利的人，其行为可以通过分析其任期内面临的各种诱因而得到理解。因此，政府不一定能纠正问题，事实上反倒可能使之恶化。

当然两派对政府作用的认识截然不同。新古典综合派赞同政府调节，“萨缪尔森和其他经济学家把政府在试图弥补私营经济的缺陷时使情况恶化的可能性压至最低限度”。而公共选择学派反对政府调节，他们争辩说：“在民主社会中政府的许多决定并不真正反映公民的意愿，而政府的缺陷至少和市场一样严重。”不管两派争论的前提到底有何不同之处，有一点是确定无疑的，即他们对政府失灵的分析有利于我们对现实问题的解构。具体到养老保险基金征收问题，政府失灵主要表现在以下三个方面：

首先，政府的养老保险基金征收政策存在偏差。现行的养老保险基金征收政策的对象主要是国有企业和集体企业，三资企业、民营企业和私营企业很少纳入征收范围，征收面狭窄，从而导致养老保险基金来源匮乏。2004年末，“全国城乡就业人口共75200万人，……，其中，第二产业16920万人，占22.5%；第三产业23011万人，占30.6%。”而“参保职工”却只有“12250万人”。

政府的征收政策之所以发生偏差，主要原因有两个。一是现行养老保险基金征收政策的改变或征收手段的强化所带来的长期效果虽比较好，但政府因其短期效果不大且代价很高而不欲改变或强化。各级地方政府部门和绝大多数政府官员都深知：以养老保险为核心的社会保障制度是具有稳定社会作用的“安全阀”、“稳定器”，是调节经济运行的“蓄水池”，“没有社会的安定，就没有社会的发展；没有社会保障，就没有社会的安定。”也就是说，他们对改变或强化现行养老基金征收政策的良好长期效果清楚无误，但另一方面，良好长期效果的取得却要付出较大的代价，而且较大的代价付出还不能产生显著的短期效果。原因显而易见：加强或者改变现行的养老基金征收政策，意味着企业，特别是无养老负担的企业，要向社会让渡一部分利润，这势必会加重企业的负担，阻碍地方经济的发展；而地方政府目前格外关注的是：对一些企业实行优惠政策，减轻企业负担，改善各类企业的投资环境，以发展地方经济，因而对养老保险基金的征收漠然视之，甚至多有阻碍。这就导致养老保险基金征收机构难以按规定执行基金的征收任务。二是目前政策的偏差有利于某些特殊利益集团或特殊个人。政府部门中存在着一些与企业有特殊关系的特殊利益集团和特殊个人，他们往往与某一个和某几个企业有着密切的关系，二者之间除隐易外，企业利润的增长和规模的扩张往往还是特殊利益集团或特殊个人捞取政治升迁的资本，因而，他们作为有理性的、自私的“经济人”，自然反对或抑制对企业发展有短期阻碍作用的养老保险基金的征收。

其次，某些政府部门的“哥租”、“腐败”行为抑制了民众缴纳养老保险基金的主动性。既然政府官员是有理性的、自私的并追求自身利益最大化的经济人，那么，作为经济人集合体的政府部门也极有可能追求本集团利益的最大化，这就导致了政府对公共利益的偏离，“设租”、“收租”、“寻租”、“分租”和“腐败”行为盛行。具体到社会保障基金上，便是资金的被挤占和挪用，甚至是被贪污。结果，空帐日趋严重。“据相关统计，2000年我国养老保险个人帐户空帐已达1990亿元。而到2002年底，该数字超过了4000亿。”2004年时，“养老保险个人帐户空帐近7200亿元。”严重的空帐问题势必影响到民众缴纳养老保险基金的主动性，从而加剧了基金的征收困难。

最后，政府各部门权力分配的不尽合理导致了养老保险基金征收的低效率。中国的政府部门可以笼统地划分为两大类：核心权力部门和非核心权力部门。前者如工商、税务、公安部门，后者如养老保险基金的征收管理机构。之所以把养老保险基金征收机构归为非核心权力部门，最主要的原因是它的独立处罚权非常有限，且没有自己的处罚执行部门。1999年的国务院第259号令虽然规定：社会保险费“延迟缴纳的，由劳动保障行政部门或者税务机关依照第十三条的规定决定加收滞纳金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5000元以上20000元以下的罚款”，但对于拒不缴纳的，养老保险基金征收机构因为没有独立的处罚执行部门，只有依法申请人民法院强制执行，如此，征收效率必然降低。同时，格外值得注意的是，征收的低效率有时还主要由于于核心权力部门对基金征收的冷淡态度。通常情况下，因为养老保险政策没有经过立法，征收执行机构实施政策缺少法律的合法性强制力作支持，所以，征收机构常常向核心权力部门寻找支持。后者的支持主要表现为：以核心权力部门的名义下发的各类政策规定；核心权力部门主要领导人召开宣传动员工作会议，或通过各类媒体表态，形成一种支持氛围。当权力核心部门对养老保险基金征收有强力的支持行为时，征收效率可能会得以提高，但问题是，这些核心权力部门常常对基金征收采取一般性态度，支持力度不大，这自然会削弱基金征收执行机构对缴费单位的控制强度，拒缴率增高，缴费基数不断下降。据估计，当前企业的缴费工资大约只有实际工资的67%。养老保险基金征收的低效率由此可见一斑。

三、引进法律机制，改进政府职能——养老保险基金征收难的解决之策

社会政策的基本特征篇（2）

中图分类号：D6308

文献标识码：A

文章编号：16710169（2014）04010008

基金项目：国家社会科学基金重大项目“社会管理创新与社会体制改革研究”（11&ZD028）；国家自然科学基金重点支持项目“新时期中国特色应急管理体系的顶层设计和模式重构”（91224009）；中国博士后科学基金面上资助项目“基于整合模式的灾害公共预警管理研究”（2013M540978）

作者简介：陶鹏，清华大学公共管理学院中国应急管理研究基地博士后（北京 100084）；童星，南京大学政府管理学院社会风险与公共危机管理研究中心教授、博士生导师（江苏 南京 210093）

一、问题的提出

基层政府作为灾害危机事件应对的“第一响应者”，也是国家整体应急管理体制与机制的前端环节。新时期我国应急管理体系的顶层设计需要在体制和机制层面分别破解体制下延与机制深化两重困境，既要解决基层应急管理体制中的架构、资源、权威问题，又要解决基层应急管理机制中的协作、有序、细化问题。如此，基层政府应急能力建设成为国家整体应急管理制度深化改革的“深水区”，而基层政府应急疏散制度正是宏观与微观之体制机制的联结点。应急疏散作为应急管理的核心环节，旨在通过人员与财产转移消减灾害损失风险。从灾害周期过程来看，应急疏散可以分为事前预防型与事后救援型人员与财产的疏散转移，前者注重灾前风险信息研判而展开转移行动，后者注重灾后紧急转移；从应急疏散的强制性角度而言，又可将应急疏散划分为自愿型疏散与强制型疏散。

2013年的“青岛黄岛输油管线爆炸事故”以及“辽宁抚顺南口前镇洪灾”等事件，使基层政府应急疏散行为成为舆论焦点，早年唐山大地震中的“青龙县现象”却又成为基层政府防灾减灾的“国际典范”。基层政府不仅是上级政府应急疏散决策的执行主体，也是不确定条件下本地应急疏散的决策主体。换言之，基层政府既要履行既定行政角色，又要实现不确定环境下的组织自适应（Adaptation），这就为基层政府间的应急疏散行为差异性提供可能，更为学术研究提供空间。当前我国应急疏散研究仍以“工程-技术”传统主导，社会科学对政府应急疏散行为研究尚待发展。本文探讨我国基层政府应急疏散制度运作现状与重构，归纳分析基层政府应急疏散基本模式与影响要素及作用机理，以期为我国基层政府应急管理能力提升提供相关参考。

二、研究述评

（一）应急疏散的社会科学研究：从多重竞争性解释到中层理论建构尝试

其一，多重竞争性解释。在群体应急疏散过程分析上，最具典范意义的是将疏散决策过程分为：风险确认―风险评估―风险消减―防护行动选择（P515-523），在不同阶段受到多元复杂要素影响。在应急疏散决策影响因素分析维度上，体现出从灾害事件要素向灾民特征要素并进而向社会背景要素拓展的过程。由灾害类型、规模、频率、空间分布和时间等构成的外部要素，以及由个体灾害经验、知识、社会人口特征等构成的社会要素，共同组成了影响个体应急疏散行为决策的复杂要素网络。在对于社会要素的分析中，社会科学家们则提出和检验了多种要素及要素之间关联的假设，他们的分析结论依然存有分歧。如有学者认为拥有灾害经验会使个体更容易关注灾害预警信息（P92-104），有研究则指出越依赖过去经验则越会无视疏散预警，灾害经验与应急疏散之间没有关联（P237-252）；再如在社会人口特征变量对于有效预测应急疏散行为的影响上也有争议。其二，中层理论建构尝试。由于研究所聚焦的灾害事件差异显著，且描述性研究居多，导致应急疏散行动领域缺乏中层理论建构。随着应急疏散决策要素向社会层面的拓展，作为一种突生规范（Emergent Norm）下的疏散决策行为也受到个体社会资本水平的影响（P295-321），应急疏散与应急制度的整合度、社会结构、社会关系、信任状况、社会心理、资源可得性等成为应急疏散决策的影响要素，由此提出“保护行动决策模型”（Protective Action Decision Model）正是中层理论建构的一种尝试（P616-632）。

（二）政府应急疏散行为研究：视域转换与学科整合可能

灾害社会科学的应急疏散决策研究聚焦个体、家庭层面居多，对政治―行政系统的疏散决策及其执行缺乏足够关注。而公共部门的预警信息对于公众应急疏散有着最为显著的影响，公众更为信任来自官方的预警信息（P137-147），基层政府在公众应急疏散决策中起核心作用。因此，应打破对政府危机决策的脸谱化认知，重视危机中的复杂府际关系，将政府层级维度引入疏散决策分析，以展示不确定条件下的战略（Strategic）层级与操作（Operational）层级的不同危机决策类型，考察不同层级政府危机决策特征（P12-15）。尤其在中国基层政治背景之下，应急疏散具有高度政治化特征（P303-313），可以将灾害应急疏散决策与执行的主体定位于基层政府，摆脱对政府抽象认知并注重制度与行为互动，从而获得超越个人与家庭应急疏散行为的研究。

三、中国基层政府应急疏散行为：一个分析框架

基层政府及其下设机构作为正式行政体系范畴，它们是国家权力末梢，也是国家与社会的边界。基层政府扎根于社会，代表国家利益，执行国家政策，向群众提供公共服务，维持社会安全、稳定与发展，在基层公共治理体系中居于重要地位。在城镇体系下，随着单位制被打破，人们从“单位人”走向了“社会人”，以社区为基础的社会管理逐渐占据主导，镇（区）政府及其下设与外派机构构成了城市社会管理与服务的主体，深入到城镇社会的方方面面，正所谓“上面千条线，基层一根针”，它体现了中国政府结构中基层政府的基本属性。在农村社会，20世纪80年代后，随着体制的废除，中国农村村民自治制度和家庭联产承包制的推行，2003年中国政府宣布取消农业税，这些重要改革使得国家权力在农村社会出现变化，传统高度集中动员体制受到新分权体制的冲击，农村社会基层组织的自主性增强。在中国村治结构中，村级正式组织作为国家政权组织的延伸，主要由村党支部、村民委员会、村民小组和群团组织构成（P350），村党支部作为村级权力组织的运作核心，对村庄事务具有决定权。乡镇政府财政、职能转型等维度成为理解当前农村基层政治运行的新维度（P122-143），从乡镇政府与农村社会的关系来看，乡镇政府存在“悬浮”于农村社会的现象，公共服务水平与能力滞后于农村社会需要，这也是理解当前农村基层应急管理制度的重要背景。

在应急疏散过程中，基层政府作为压力型体制之下的灾害预警信息传递的主体，也是当地应急疏散决策的主体，扮演着双重角色，即相对确定性条件下的疏散政策执行以及不确定性背景下的疏散决策，这二者构成了基层政府应急疏散行为的基本形式。基层政府在应急疏散政策执行以及不确定性条件下的应急疏散决策中存在执行约束与自由裁量空间，这也为基层政府的疏散行为差异性提供了可能。

本研究所建立的框架旨在摆脱以传统高度集中动员视角来分析基层应急疏散，强调改变对基层政府的抽象认知。在此认知前提下，具体解决两个关键科学问题：（1）基层政府应急疏散行为差异性表现及其来源；（2）基层政府应急疏散行为影响要素与机理。

图1基层政府应急疏散行为分析框架

该框架以我国基层政府应急疏散行为差异性为切入点，依据“上级疏散命令”与“基层疏散行动”两个维度将基层政府应急疏散行为类型进行划分，前者指上级政府部门下达的应急疏散命令，后者指基层政府为应对灾害风险所采取的转移人员财产行为。如此，可将基层政府应急疏散行为划分为四种理想类型（如图1所示）：Ⅰ表示灾前存在上级政府的疏散命令，同时基层政府依照上级命令执行疏散行动；Ⅱ表示灾前上级政府有疏散命令，但基层政府却没有按照上级指令进行疏散；Ⅲ表示灾前上级政府并无疏散命令，但基层政府却自主实施应急疏散行动；Ⅳ表示灾前上级政府无疏散指令，同时基层政府亦无实施应急疏散行动。

若追溯基层政府应急疏散行为差异性的根源，它与基层政府应急疏散行为影响要素及其作用机理有关。灾害社会科学的知识演进过程表明，对于灾害动力学的分析，从传统聚焦“天灾”层面要素走向综合的“人―灾”互动系统分析（Pxvi），灾害事件、制度环境、个体特征则成为分析灾变行为的核心要素。

其一，在灾害事件层面，灾害危机的影响时间、范围、强弱、急缓、类型等具有不确定性特征（P10），它是导致基层政府应急疏散行为差异性的事件根源。科层制作为公共行政体系的核心机制，在灾害危机高度不确定的背景下，其带来的制度冲突与压力不会减少，而更有可能加剧。在常态科层体系与动态灾害危机特征之间存在的差距，使得基层政府需要在不确定性条件下做出应急疏散决策与执行。也就是说，灾害类型、范围、强度、时间等特性以及不同的政府层级共同构成了灾害不确定性内容。基层政府常常能够真实体会到不确定影响的种种真实证据与直观体验；对于更高层级政府而言，多数危机事件产生信息膨胀，来自基层的信息常常模糊并需要验证，给关键决策者造成决策信息困境（P1-22）。不同层级政府在不确定性信息接受与现实体验上存在差异，而高度集中的应急疏散决策体制却限制了基层政府危机决策的主动性与有效性。

其二，在制度环境层面，基层应急管理所存在的制度环境涵盖了基层政治生态、行政体系、社会背景等，它们为分析基层政府应急疏散行为提供了制度路径。在基层政治生态层面，基层政府强调“向上”导向与强调“向下”导向的应急管理服务工作存在一定程度的背离。在行政体系层面，基层政府担负着双重角色，既是中央政策的执行者，也是地方治理的决策者，使得基层政府具有相当程度的决策自和“因地制宜”的政策执行的灵活性。政治生态与行政制度环境的变化为基层政府应急疏散行为多样性提供了空间。在社会背景层面，政府与民众之间形成了灾害信息方面的不对称情形，应急疏散长期高度依赖政府的政治化动员，社会力量尚未被激活。在应急管理制度层面，自2003年中国应急管理制度改革中，注重构建宏观运作架构，实际建立起了涵盖各级政府的应急管理体制与运行机制，而基层应急管理制度与资源体系依然面临困境，一些地方应急管理体制甚至处于“空壳”运转状态。制度环境因素导致基层政府应急疏散管理行为并非完全是传统高度集中动员式的“命令―控制”型疏散执行情形，而其行为表现应当更加多元。

其三，在基层官僚层面。基层官僚行为与其所处工作环境特征存在重要关联（P391-401），随着基层官僚理论的发展，个体心理与价值、官僚互动对象特征等要素也被认为是形塑基层官僚行为的重要因素。在应急疏散语境下，政府应急疏散常常是依靠基层官僚来实施，基层官僚应急疏散行为受到其心理、环境以及民众的影响。基层官员的应急疏散行为受到来自个体风险感知的影响，而其灾害风险感知又受官员自身的多重身份影响，不仅仅是作为普通自然个体，还是行政体系的行政人，更是基层社会的一员。个体社会经济特征、灾害经验是普通个体应急疏散行为的影响要素；个体在行政体系中的行政角色是其应急疏散行为的制度基础，否则容易出现“角色放弃”（Role Abandonment）现象（P47-61）；个体与社会互动而形成的种种社会网络也是促成其应急疏散行为变化的原因。总之，在复合型要素驱动下的基层官员应急疏散行为与其社会经济特征、灾害经验、行政角色、社会互动网络特征有着紧密联系。

四、比较案例研究

社会政策的基本特征篇（3）

[中图分类号]F810.42 [文献标识码]A [文章编号]1672-8750（2012）02

一、引言

医疗服务市场具有不确定性、信息不对称性、外部性、政府干预及非营利性等特征[1]，医疗卫生体制改革堪称“世界性难题”。进入21世纪以来，尤其是2005年以来，对于医疗卫生改革成败及出路的大讨论无疑是我国社会公共政策领域的一件大事。2003年SARS的大规模流行，引发了全体国民对公共卫生问题的深切关注。2005年国务院发展研究中心的一份研究报告，更使医疗卫生体制改革成为举国关注和争论的焦点[2]。

在对于医疗体制改革的讨论中，一些学者强调了税收政策的作用。我国于2000年推行城镇医药卫生体制改革，其中一项重要改革是实行医疗机构的分类管理。与医疗机构的分类管理政策相配套，对非营利性医疗机构和营利性医疗机构分别实行不同的税收政策。但是，从税法的三大基本原则，即税收法定原则、税收公平原则、税收效率原则来看，分类实施的税收政策事实上对营利性医疗机构构成了一种税收歧视[3]。指出，医改需要税收政策的支持，尤其要减少对营利性医疗机构的税收歧视。2000年以后实行的医疗服务征税制度的主要问题集中体现在两个方面：一是对营利性医疗机构存在税收歧视；二是营利性医疗机构收入少税负重，难以发展[4]。而在健康保险（医疗保险）方面，朱铭来和丁继红的研究表明，世界各国政府在对商业健康保险市场发展进行引导时大多采用税收扶持政策。就我国目前的经济发展水平来说，实行全民健康保险仅靠政府的财政直接投入远远不够，因此他们建议对企业和个人购买健康保险给予税收优惠，以鼓励消费者购买健康保险，从而提高全民健康保障水平[5]。

经过多年的讨论，2009年4月，新一轮医药卫生体制改革方案（即《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》，简称“新医改方案”）终于面世。“新医改方案”提出了“建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度”的总体目标，涵盖了医疗服务体系、公共卫生服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系建设等事关建立和完善“基本医疗卫生制度”的所有重大方面。其中，在医疗服务体系方面，坚持以非营利性医疗机构为主体，同时“鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业”；“促进非公立医疗卫生机构发展，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制”。在医疗保障体系方面，建立和完善覆盖城乡居民的基本医疗保障体系，同时，“积极发展商业健康保险”，“鼓励企业和个人通过参加商业保险及多种形式的补充保险解决基本医疗保障之外的需求”。在药品供应保障体系方面，建立国家基本药物制度，“减轻群众基本用药费用负担”。

新医改方案启动后，国家有关部门陆续制定出台了一系列配套措施，如《人力资源和社会保障部等部门关于全面开展城镇居民基本医疗保险工作的通知》（人社部发[2009]35号）、《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》（国发[2009]22号）、《民政部等部门关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》（民发[2009]81号）、《财政部等部门关于完善政府卫生投入政策的意见》（财社[2009]66号）、《卫生部关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》（卫妇社发[2009]70号）、《卫生部等部门关于建立国家基本药物制度的实施意见》（卫药政发[2009]78号）、《国家发展改革委等部门关于改革药品和医疗服务价格形成机制的意见》（发改价格[2009]2844号）、《卫生部等部门关于公立医院改革试点的指导意见》（卫医管发[2010]20号）、《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》（[2010]58号）、《国务院办公厅关于印发2011年公立医院改革试点工作安排的通知》（[2011]10号）。这些配套文件涉及多个政策层面，涵盖新医改的各个方面，但是并没有对税收扶持政策给出具体详细的规定。

毫无疑问，推进新一轮医药卫生体制改革需要完善包括财税政策在内的一系列配套政策。在“新医改方案”中，涉及税收政策的内容仅有一条，即“完善医疗机构分类管理政策和税收优惠政策”，后续出台的系列配套文件也未对这一问题做出进一步的细化。在推进医药卫生体制改革的进程中，税收政策工具尚有很大的操作空间[6]。

二、医药卫生领域的政府干预与税收支持

与公共卫生服务相比，医疗服务（包括与其相伴的药品服务）并不具备非竞争性和非排他性，医疗服务本质上是具有社会公益性的经济私人品[7]。无论是医生的诊断服务，还是药品、医疗设备的使用，其竞争性和排他性特征都非常明显，其生产和消费过程也不会产生多少外部效应。但是，医疗服务具有区别于一般商品的特殊性。经济学家阿罗在《不确定性与医疗保健的福利经济学》一文中首次阐述了医疗服务的特殊性[8]。首先，医疗服务具有不确定性，包括疾病发生的不确定性和治疗效果的不确定性。一方面，个人健康状况以及对医疗服务的需求存在不确定性；另一方面，由于人体的复杂性，医生以及病人对于各种治疗方案的结果经常无法准确确定。这一特征是最显著的。其次，医疗服务领域的信息不对称问题比较严重。在患者的消费（就诊）过程中，患者与医疗服务提供者（医生）之间实际上建立了一种委托关系，但这种委托关系具有特殊性，一是相对于患者，医生拥有更多的关于患者病情、疾病诊疗知识等方面的信息，而患者通常对于复杂的医疗技术难以有太多的了解，对医疗服务提供者的素质及服务质量也只能做出有限的评价；二是医生作为人，同时充当了作为患者的建议者（乃至决策者）和服务提供者的双重角色，即存在所谓“两权合一”性[9]；三是在上述情况下，如果医生是一个“利润最大化”者，信息不对称条件下“供给诱导需求”或者“医生诱导需求”的风险就极有可能发生。第三，更为重要的是，在现代社会，从社会伦理和人权的角度，基本医疗服务的可及性往往被视为人的一项基本权利，每个人都有权享受基本医疗保健，这种权利不能因为身份、地位、收入状况的不同而改变，这已成为现代社会的一个基本价值观。实现“人人享有卫生保健”的目标也已成为国际社会和世界各国的庄严承诺，是政府的政治责任[10]。正是从这个意义上理解，基本医疗服务具有一定的“公益性”。

综上所述，基于医疗服务的特殊性，在市场经济条件下，实践中各国政府对于一般性的医疗服务领域（尤其是基本医疗服务领域）普遍地进行了较多的干预或介入，其根本原因在于从社会公平和社会公正原则出发，人们普遍将接受必需的基本医疗服务视为人的一项基本权利。换句话说，政府对于基本医疗服务普遍存在较多的介入和干预，主要是为了解决社会公平和社会公正问题。

在市场经济条件下，政府介入医疗服务领域可以有多种方式：一是强化医疗服务市场监管，以化解或缓解医疗服务市场的信息不对称性，保证医疗服务的质量；二是推行财政政策措施，为基本医疗服务的生产和消费提供直接的财政支持，如一些国家政府举办公立医院，向民众提供免费或接近免费的基本医疗服务；三是推行税收政策措施，为医药卫生服务的生产、交换和消费活动提供一定的税收支持，如针对基本医疗服务的提供、基本药物的生产和流通采取税收优惠或减免措施，以适当降低基本医药服务的价格；对购买医疗保险（包括社会医疗保险和商业健康保险）给予一定的税收激励等。国际经验表明，税收优惠政策是拉动商业健康保险发展的有效杠杆[5]。

三、我国医药卫生领域税收政策考察

在医药卫生领域，税收政策手段一般通过医疗机构（提供医疗服务）课税制度、药品税收制度和医疗保险税收制度发生作用。在此，有必要对我国在以上三大涉税领域的税收政策演变进行梳理。

（一）医疗机构课税政策：从全面免税转向差异性课税

1.新中国建立至2000年的医疗机构免税政策

建国之初，为鼓励医疗卫生事业发展，中央政府制定了医疗机构不进行工商登记和免征工商业税的政策，为此连续颁发了一系列文件，其中重要的文件有以下三个：（1）中央财政经济委员会《关于医院诊所免征工商业税规定的通知》（1950年11月17日，财经计（财）字第5242号）；（2）中央财政经济委员会《关于医院诊所一律不进行工商登记的函》（1951年2月25日，（51）财经私字第20号）；（3）财政部、卫生部、中央工商行政管理局《关于医疗机构免征工商税务的通知》（1955年12月21日）。在建国后的50年间，政府对公立和私立医疗机构实行了大体相同的免税政策，这一政策一直执行到2000年实施新的医疗机构分类管理制度后才予以改变。

2.2000年以后的医疗机构分类管理和差异性课税政策

2000年2月，国务院办公厅转发的《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，以及卫生部等四部委的《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》，做出了对医疗机构实施分类管理的政策规定，其政策要点是“将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理，国家根据医疗机构的性质、社会功能及其承担的任务，制定并实施不同的财税、价格政策”。

在医疗机构分类管理的基础上，财政部、国家税务总局于2000年7月10日发出《关于医疗卫生机构有关税收政策的通知》（财税[2000]42号），对非营利性和营利性医疗机构做出差异性的课税政策规定，涉及营业税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税和车船使用税等（见表1）。根据《关于医疗卫生机构有关税收政策的通知》，非营利性和营利性医疗机构税收政策的最大差异在于，非营利性医疗机构的医疗服务收入可享受免税待遇，而对营利性医疗机构的医疗服务收入须征收包括营业税、企业所得税等在内的各项税。

值得注意的是，在此之前，1993年12月13日颁布的《中华人民共和国营业税暂行条例》明确规定“医院、诊所和其他医疗机构免征营业税”。2008年11月5日修订的《中华人民共和国营业税暂行条例》也延续了“医院、诊所和其他医疗机构免征营业税”的规定。实际执行中，地方税务机关依照财政部、国家税务总局《关于医疗卫生机构有关税收政策的通知》，对非营利性医疗机构免征营业税，而对营利性医疗机构征收营业税（3年免税期内除外）。

表1 现行医疗机构课税政策规定

颁布

时间 法规、

文件名称 颁布

机构 主要内容

针对非营利性医疗机构 针对营利性医疗机构

2000年7月10日 关于医疗卫生机构有关税收政策的通知 财政部、国家税务总局 ①按照国家规定的价格取得的医疗服务收入，免征各项税收

②从事非医疗服务取得的收入，如租赁收入、财产转让收入、培训收入、对外投资收入等按规定征收各项税收

③将取得的非医疗服务收入直接用于改善医疗卫生服务条件的收入部分，经税务部门审核批准可抵扣其应纳税所得额，就其余额征收企业所得税

④自产自用的制剂，免征增值税

⑤医疗机构的药房分离为独立的药品零售企业，按规定征收各项税

⑥自用的房产、土地、车船，免征房产税、城镇土地使用税和车船使用税 ①对营利性医疗机构取得的收入，按规定征收各项税收

②为了支持营利性医疗机构的发展，对其取得的收入，直接用于改善医疗卫生条件的，自其取得执业登记之日起，3年内给予下列优惠：取得的医疗服务收入免征营业税；自产自用的制剂免征增值税；自用的房产、土地、车船，免征房产税、城镇土地使用税和车船使用税。3年免税期满后恢复征税

③对营利性医疗机构的药房分离为独立的药品零售企业，按规定征收各项税收

1993年12月13日颁布，2008年11月5日修订 中华人民共和国营业税暂行条例 国务院 第八条第三款规定：医院、诊所和其他医疗机构提供的医疗服务免征营业税

资料来源：根据相关法规文件整理。

（二）药品增值税政策

建立以基本药物制度为基础的药品供应保障体系是新医改的重要方面。我国在药品领域的税收政策主要体现在增值税方面。药品在生产和流转过程中会发生价值增值，因此应对其征收增值税。2008年11月修订的《中华人民共和国增值税暂行条例》未单独就药品销售做出规定，因此目前药品与一般商品一样适用17%的增值税税率。

在税收优惠方面，我国目前对于药品的税收优惠范围非常狭窄，仅限于避孕药品和国产抗艾滋病病毒药品的增值税。例如，《中华人民共和国增值税暂行条例》第十五条规定避孕药品和用具免征增值税；财政部、国家税务总局《关于继续免征国产抗艾滋病病毒药品增值税的通知》（财税[2007]49号）规定，自2007年1月1日起至2010年12月31日止，对国内定点生产企业生产的国产抗艾滋病病毒药品继续免征生产环节和流通环节增值税。

（三）医疗保险领域税收制度：差异性的税收优惠政策

医疗保险体系，包括基本医疗保险（目前包括城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗）、企业职工补充医疗保险和商业健康保险等，是我国多层次的医疗保障体系的重要组成部分。在医疗保险领域，现行税制针对基本医疗保险和企业职工补充医疗保险做出了一些税收优惠政策安排，而在商业健康保险方面，无论是购买团体健康保险还是个人健康保险，均未做出相关税收优惠政策安排。

1.企业所得税前扣除政策

在基本医疗保险方面，2008年1月1日起实施的《中华人民共和国企业所得税法实施条例》规定，企业依照国务院有关主管部门或者省级人民政府规定的范围和标准，为职工缴纳的基本医疗保险费，可以在企业应纳税所得额中扣除。在补充医疗保险方面，2009年财政部和国家税务总局联合下发的《关于补充养老保险费、补充医疗保险费有关企业所得税政策问题的通知》（财税[2009]27号）中明确规定，企业为员工支付的补充医疗保险费，在不超过职工工资总额5%标准内的部分，在计算应纳税所得时准予扣除；超过的部分不予扣除。

2.个人所得税前扣除政策

2008年2月28日修订的《中华人民共和国个人所得税法实施条例》规定，单位为个人缴付和个人缴付的基本医疗保险费，可以从纳税义务人的应纳税所得额中扣除。

四、现行税收政策与新一轮医药卫生体制改革的非协调性

新一轮医药卫生体制改革提出建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，并将这一制度作为公共产品向全民提供，这是我国第一次从“基本制度”的高度规划医疗卫生事业，是我国在国家层面的重大制度创新；同时，强调将“公益性”作为基本制度建立和服务体系建设的基本原则，注重政府主导与发挥市场机制作用相结合，重视发挥社会（民营）资本的作用。对照这些改革理念，现行税收政策与新医改目标尚存在一定的冲突或不协调、不匹配之处，主要表现在四个方面。

（一）医疗行业的税收负担不利于其公益性目标的实现

如上所述，医疗服务是一项特殊的社会服务，在一定程度上具有福利和公益的特征，与人民群众的健康幸福密切相关。实现“人人享有基本医疗卫生服务”是政府的政治责任，也是此次医改的根本目标。这必然要求基本医疗服务和基本药物应以适宜乃至相对低廉的价格向全体公民提供，以保证医疗卫生事业总体上的公益性和一定的社会福利性。

在营业税方面，按现行税制，非营利性医疗机构可以免征营业税，而营利性医疗机构需照章缴纳营业税，但是，究竟应对医疗机构适用何种营业税税率，现行制度并未给予明确[ 《营业税暂行条例》及《营业税税目注释》均未对“医疗服务”所应适用的税率做出规定。]，在实际执行中，税务机关一般参照一般服务业的营业税税率（5%）进行课税。在增值税方面，对药品征收增值税，适用一般商品17%的税率。由于营业税和增值税均为间接税，所以医疗服务和药品的税收负担最终将由消费者（患者）承担，医疗机构营业税及药品增值税的税负高低将直接影响消费者接受医疗服务或药品的价格水平。由此可见，现行将医疗服务（针对营利性医疗机构）比照一般服务业进行课税，以及将药品视为一般商品予以课税的政策，未能体现医疗服务和药品的公益性特征，不利于医疗行业公益性目标的实现。

（二）医疗机构税收政策不利于吸引民营资本进入以及多元办医格局的形成

2000年医疗机构分类课税制度的出台，主要是为了配合医疗机构分类管理制度的实施。根据现行税收政策，营利性医院在3年免税期满后须承担营业税、增值税、城市维护建设税、教育费附加、义务兵优抚费、水利水电建设基金、地方养老基金、车船使用税、印花税和企业所得税等十多项税费。根据温州市卫生经济学会对温州市营利性医院税费问题的一项调查，营利性医院的六项主要税费，包括营业税（业务收入的5%）、城市建设维护税（营业税的7%）、教育费附加（营业税的4%）、水利水电建设基金（总收入的1‰）、地方养老基金（总收入的5‰）、33%的企业所得税，其税费总负担占医院全年业务总收入的10.11%[11]。

医疗服务行业具有高风险、高成本、投资回报期长等特点，而现行政策对营利性医疗机构取得的收入只给予3年内免征营业税的优惠，部分营利性医疗机构在3年免税期满后，税收负担明显加重，难以形成积累以进一步发展。过高的税费负担不利于吸引民营资本进入医疗服务行业，进而不利于“新医改方案”设定的“促进非公立医疗机构的发展，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制”目标的实现。

（三）对营利性医疗机构的税收歧视不利于营利性民营医疗机构的发展

截至2009年底，在我国76.89万家医疗机构中，非营利性医疗机构和营利性医疗机构分别占71.8%和28.2%；而且，营利性医疗机构主要以诊所（占营利性机构的61.9%）、门诊部（占营利性机构的2.3%）为主，在办医主体上以民营资本为主。在全国715.88万卫生技术人员中，营利性医疗机构仅占10.41%；全国441.36万张病床中，营利性医疗机构仅占4.61%[12]。在这种非营利性医疗机构资源占绝对优势的情况下，很难形成有效的竞争，而税收环境的差异进一步扩大了营利性医疗机构与非营利性医疗机构竞争能力的差距，不利于形成公平的市场竞争格局，直接制约营利性的民营医疗机构的发展。

（四）现行税制缺乏对商业健康保险的税收扶持

商业健康保险是一个国家医疗保障体系的重要组成部分。商业健康保险的迅速发展及其与社会医疗保险的有效衔接，不仅能扩大医疗保险的覆盖面，充分发挥分散风险、补偿损失的功能，同时也能促进医疗服务资源的合理配置和高效使用。

各国政府在对商业健康保险市场发展进行引导时大多采用税收扶持政策，即通过财政补贴或税收优惠来刺激和调整商业健康保险市场的发展。OECD国家中，有一半以上国家是通过在一定范围内提供税收优惠激励措施以鼓励消费者购买商业健康保险[13]。例如，美国对商业健康保险，包括团体健康保险、个人健康保险和自由职业者健康保险制定了一系列税收优惠（即税式支出）政策。对于雇主缴费的团体健康保险，雇主为雇员缴付的健康保险费可作为业务费用在税前列支。对于个人健康保险，如果满足一定条件（保险产品的免赔额不低于1050美元或每个家庭2100美元），即可建立个人健康储蓄账户，该账户的缴费可以在个人收入所得税前列支。对于自由职业者购买健康保险，对其缴付的保费的免税办法，则经历了从部分免税（起初只允许25%免税），逐步提高免税比例（2001年免税比例达到50%），直至全额免税的过程（2007年以后实现了100%免税）[5]。2006年，美国政府联邦税对健康保险的总税式支出约达到1430亿美元[14]。

我国现行的税收制度对医疗保险的政策导向已越来越明显。例如，最新修订的《企业所得税法实施条例》和《个人所得税法实施条例》均对基本医疗保险做出了税收优惠规定；《企业所得税法实施条例》还首次在税收法律层面上对补充医疗保险给予鼓励和支持。这些政策措施有利于促进基本医疗保险和补充医疗保险的发展。但是，在商业健康保险领域，无论企业购买团体健康险还是个人购买商业健康险方面，都没有做出有效的税收激励和税收扶持的政策安排，而缺乏激励性税收政策是制约我国商业健康保险发展的重要原因之一。

五、建立促进医药卫生体制改革的税收政策体系

为推进医药卫生体制改革，实现新医改方案提出的“维护公共医疗卫生的公益性，促进公平公正”的目标，应加快建立和完善能够与医药卫生体制改革目标相适应的税收政策体系。

（一）改革医疗服务营业税及其税收优惠制度

根据医疗服务的层次性和公益性程度，可将医疗服务区分为基本医疗服务和特需医疗服务。基本医疗服务是为了保障公民平等的健康权和生命权，必须平等惠及每个人的医疗服务，其公益性较强。相反，特需医疗服务则是根据个人对健康维护的偏好而提供的医疗服务，其公益性相对较弱。但是，从总体上看，由于所有医疗服务的消费均关系到人的身心健康和安全，因此上述两个层次的医疗服务的公益性都不能被忽视[15]。医疗服务征税体系建设，既要体现支持医疗卫生事业发展的要求，又要能够促进医药卫生体制改革的步伐。

在医疗服务营业税制方面，我国现行的医疗服务营业税课税标准取决于医疗机构性质（营利性或非营利性），而不是医疗服务本身的性质（基本医疗服务或特需服务），使得同类医疗服务在不同性质的医疗机构可能遭遇不同的课税（或免税）待遇，这不仅造成医疗服务市场事实上的不公平竞争，而且同时加剧了营利性医疗机构和非营利性医疗机构的行为扭曲。

为扭转这一局面，可以有两种改革思路。第一种改革思路是由目前“按医疗机构性质”确定是否征收营业税，转变为“按医疗服务性质”确定是否征税及征税标准。具体地，在《营业税暂行条例》中增设“医疗服务”税目，按医疗服务的性质，对特需医疗服务征收营业税，税率按低于一般服务业的标准设置，以3%为宜或更低，特需医疗服务的具体范围由国家税务总局、卫生部等部门根据经济社会发展和医疗技术发展状况予以确定并适时调整，对特需服务以外的医疗服务给予税收优惠，适用零税率。第二种改革思路是对营利性医疗机构免征营业税，以消除营利性与非营利性医疗机构在营业税方面的不同待遇，同时体现对民营资本开办医疗机构的税收支持。

（二）完善医疗机构所得税优惠制度

我国现行《企业所得税法》及其《实施条例》对“符合条件”的非营利组织的收入做出了免征所得税的规定，并规定了认定标准，因此，对于符合该法认定标准的非营利性医疗机构，建议继续给予免税待遇。同时，为吸引社会资本投资于医疗卫生事业，加快形成投资主体多元化、投资方式多样化的多元办医格局，建议将医疗卫生事业列入“国家重点扶持和鼓励发展的产业和项目”目录，据此对营利性医疗机构的经营所得给予一定期限的税收优惠待遇。具体地，建议对其自取得第一笔经营所得起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。

此外，基于医疗服务的特殊属性以及我国医疗机构地区布局的现状，建议税收政策的确立要有利于促进改善医院布局，优化医疗资源配置，便于百姓更好地就医。为促进医疗资源在地区之间，尤其是城乡之间的均衡配置，缓解目前农村和基层社区医疗资源相对不足的矛盾，建议对在农业县及县以下地区经营的医疗机构给予更多的税收优惠待遇，以引导医疗资源进入这些地区。

（三）完善药品增值税及其税收优惠制度

我国现行《增值税暂行条例》对商品的销售或进口设置了三档税率，即基本税率（17%）、低税率（13%）和零税率。其中，对粮食、食用植物油、自来水、煤气、图书、报纸、化肥、饲料、农药等与国民基本生活需求密切相关的特殊商品适用13%的低税率。

药品不同于市场提供的普通产品，它密切关系到人民群众基本生活保障要求，属于应由政府给予支持的特殊产品，不能完全实行市场化经营。因此，基于药品对于国民健康的特殊重要性和不可或缺性，建议降低药品增值税税率，明确对其适用低于一般商品的较低税率（13%）。同时，为配合建立和推行基本药物制度，建议对基本药物给予税收优惠，适用零税率，享受免征增值税待遇的基本药物目录由国家税务总局、卫生部等部门确定并适时调整。

（四）建立商业健康保险税收优惠制度

实现全民医疗保障是新医改的重要目标之一，商业健康保险在全民医保的制度框架中占有重要的地位。但是，目前我国商业健康保险仍处在初期发展阶段，在卫生筹资体系中的作用很低，商业健康险的保费收入（即筹资额）占卫生总费用的比例，1999年仅为0.9%，此后该比例有所上升，2003年以后年度基本维持在3.4%至3.7%的水平[16]，其分摊民众医药费用风险的功能尚未发挥出来。

目前我国还没有出台针对企业和个人购买商业健康保险的税收优惠政策。当前，在加快实现基本医疗保险全民覆盖的同时，有必要建立商业健康保险税收优惠制度，以鼓励企业和个人购买更多的商业健康保险。此举不仅有利于让消费者享有更充分的医疗保障，而且可以缓解社会保险的压力。建议国家财政、税务和保险监管等部门联合制定相关政策，鼓励企业团体购买商业健康保险，且保费支出可以税前列支，在一定额度内列入成本；对于个人购买商业健康保险，其缴纳的保险费可以享受个人所得税优惠，在一定额度内允许税前抵扣，且个人获得的医疗保险金免征个人所得税，通过税收杠杆促进商业健康保险的发展。

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Study on Tax Policies That Promote China’s Health Care Reform

社会政策的基本特征篇（4）

中图分类号： TU984 文献标识码： A

前言

在当前我国社会正处于转型期、社会多种利益格局初步形成、社会趋向于高度异质化的背景下，城市迅猛发展，城市日趋复杂化，传统的单一城市规划技术思维已无法应对复杂的城市利益关系。因此，进一步深刻认识城市规划的公共政策特征，从公共政策的角度理解城市规划，是使城市规划从传统技术导向走向价值导向，最终实现社会、经济和环境协调发展，维护社会公正的重要选择。

一、公共政策的概念与特征

一般认为，公共政策是政府等公共权力机关为应对公共领域中的相关问题而制定的政策。公共政策是政府等公共权力机关制定的，为解决公共问题、保护公共利益，对社会价值所进行的权威性分配，是一个保障社会公平与公正的行动方案、计划和规划等。尽管当前仍没有一个放之四海而皆准的定义，但这些对公共政策的理解仍然反映了公共政策的一些共同的本质特征，这些特征主要体现在五个方面：

(1)公共性。公共性是公共政策的价值基础，是公共政策的灵魂。公共政策的公共性基于对其主体公共性的假设，公共政策的主体是公共权力机关(如政府)，现代政府的公共性决定了公共政策的价值基础是公共性。公共问题、公共目标和公共利益构成了公共政策的三要素，保护公共利益则是公共政策的核心价值取向。

(2)政治性。公共政策是政治理性的选择，制定公共政策的全过程表现为一个政治过程，具有高度的政治性。公共政策由政府制定，公共政策产生于政治系统，并涉及多个利益相关者，涉及各种权力的博弈和利益的博弈。公共政策的结果是多种利益、权力调和的结果，具有高度的政治性。

(3)权威性与强制性。公共政策是以国家强制力为后盾保障其制定和实施的，是公共权力机关的基本活动方式或活动过程，是公共权力机关权力意志的表现，反映了公共权力机关想干什么、不想干什么、为何干和如何干的意志。国家权力的权威性与强制性，是公共政策权威性和强制性的重要来源。

(4)价值相关性。由于政策制定者的价值观不同，他们对于效率与公平、民主与自由、环境保护与经济发展等问题的看法也不尽相同，因而即便是针对同一目标和同一问题，尽管价值理想和基础都指向公共利益，但不同的决策者也会制定出不同的政策，采取不同的行动。完全价值中立的公共政策是不存在的。

(5)调节性。公共政策的调节性主要体现在资源配置与价值分配两方面。一方面，为实现一定的政策目标，必须进行投入，包括人、财、物等资源的调配与组合，因此资源的配置构成了公共政策的基本内容之一。另一方面，社会投入所产生的收益，即社会价值，如生产生活资料、权力、财富和空间等，需要在社会群体中进行分配，价值分配构成了公共政策的另一个基本内容。

二、城市规划与公共政策的关系

一般而言，规划是公共政策制定活动的一种方法论，它反映了公共政策制定这一过程的重要逻辑特征。当规划和特定的领域相结合时，则形成了一种具有预测特征的特定公共政策(并非所有的公共政策都具有预测特征)，城市规划正是这样一类特定的公共政策。

三、城市规划的公共政策特征

现代城市规划作为城市政府的一项重要职能，“是为了实现城市发展的社会、经济、文化和环境的综合长远目标，通过制定未来城市空间发展战略和借助合法权威的手段对各种城市资源(自然资源和社会资源)进行合理配置，以引导、调节和控制。

1 城市规划作为公共政策具有公共性

公共性是现代城市规划的根本特征，是城市规划活动的价值基础，保护公共利益是其核心价值取向。现代城市规划自诞生之初便是以保护公共利益为直接目的的，尽管此时公共利益的内涵更多地是为了维护资产阶级统治的合法性。现代城市规划对公共问题、公共目标和公共利益的关注，使其具有典型的公共性。

2 城市规划作为公共政策的政治性城市规划是政府的重要行为之一，也是城市政府最为重要的公共政策，由于城市规划与政治运行紧密相关，因而具有鲜明的政治性。现代城市规划作为公共政策，与政治具有千丝万缕的联系，主要表现在：

(1)城市规划作为政府的一项职能，其内容涉及所有人的利益。在一个民主社会中，每个利益相关者都有表达自身权利的需要和权力，正是这个因素构成了城市规划广泛的政治基础。利益相关者无不希望被保护乃至获益，而在一个民主的社会中，只有通过相应的政治手段才能实现目标，否则其结果就是改变现有结构。

(2)城市规划活动不仅涉及解决问题的技术手段，同时还涉及大量的选择，如目标的选择、备选方案的选择和评价标准的确定等，即存在大量的价值判断，遵从于价值理性。在进行选择的时候，只有通过妥协、讨价还价甚至斗争等政治手段才能达到价值取舍，具有明显的政治特征。

(3)城市规划与国家(权力)是一种同盟关系。城市规划要维持其垄断地位，就必须依靠国家权威的支持；而国家在调整与城市土地、空间、发展等相关的利益的时候，其权力和权威的合理性与合法性则需要城市规划的支持，因此规划与权力紧密相关，成为了政治活动的一部分。

3城市规划作为公共政策的权威性与强制性

城市规划的权威性首先来源于政府的权威性，城市规划是由政府制定的，并由政府的公权力保障实施，人民对政府的认同，构成了对政府行为的认同，进而表现出服从。任何需要改变和调整城市规划的指向都必须通过合法的渠道，进入到相应的政治系统才能进行调整。大多数的现代国家都制定了相应的城市规划法规，法律代表了国家权力，对相应的规划管理机构、规划的编制和实施进行授权，以国家强制力为保障，具有不可挑战的强制性。

4 城市规划作为公共政策的价值相关性

城市规划的制定具有价值相关性。在城市规划编制过程中，充满了价值判断和选择，完全中立的城市规划是不存在的。尽管保护公共利益是城市规划的根本价值取向，但在现实的城市规划编制过程中，城市规划的主体、参与者多种多样，千差万别，每个人都有自身的价值取向与利益选择，因而对于城市规划问题的选择也就各不相同，不同的决策者由于不同的价值取向所导致的城市规划完全不同。

5 城市规划作为公共政策的调节性

从公共政策调节方式的角度划分，一般可将公共政策划分为分配性政策和调节性政策两大类。无论是分配性政策，还是调节性政策，都是对社会资源和利益所进行的权威性的调节。

四、城市规划作为公共政策的独特性

城市规划作为公共政策，具有公共政策的一般特征。但同时，城市规划作用于城市中与土地和空间相联系的特定领域，与其他类型的公共政策仍存在着明显的差别，主要表现在：城市规划的对象是以城市土地为基础的，包含所有与之相关联的人和物，具有与每个人相连的全含性，涉及城市社会的大多数方面。城市规划以调整土地为中心分配城市相关资源，协调不同人和团体在空间利益上的冲突和矛盾是其重要特征。

结束语

从作为城市政府干预手段的城市规划管理的特征来看, 一方面,由于城市规划管理职能是政府职能的主要方面, 城市规划管理模式的合理选择是政府有效实现城市规划干预作用的前提; 另一方面, 作为政府干预手段的城市规划与公共行政是密切联系在一起的, 城市规划管理具有公共管理的特征, 应该成为城市公共管理的一部分。

参考文献

[1] 王俊雄. 综述城市规划的改革与发展趋势[J]. 广东科技. 2008(08)

社会政策的基本特征篇（5）

中图分类号：C91 文献标识码：A文章编号：1672-3198（2012）06-0044-02

1 “社会资本”提出

社会资本是一种以信任为核心，以公民参与的网络为载体，以互利互惠的规范为运行规则的资源形式。充裕的社会资本往往产生凝聚力强的公民社会，因此必须重构社会资本，以实现社会资本与公共政策执行的良性互动。

自从法国著名社会学家布尔迪厄（Pierre Bourdieu）1980年正式提出社会资本的概念以来，对社会资本的研究引起了多学科学者的关注：科尔曼（James Coleman，1988）、普特南（Robert Putnam，1992）等社会学家纷纷给出社会资本的定义，并将其确认为继物质资本、人力资本之后的第三种资本形态，并一起构建了新的经济增长和社会发展理论模型。

皮埃尔・布迪厄（Pierre Bourdieu）认为：社会资本是真实或虚拟资源的总和。普特南认为：社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络。社会资本的信任，同时也被看作是“公民社会的黏和剂”。科尔曼则从社会资本的功能角度指出：许多具有两个共同之处的主体，它们都由社会结构的某些方面组成，而且他们都有利于行为者的特定行动。亚历山德罗・波茨（Alejandro Portes，1995）认为：社会资本是指个人通过他们的成员资格在网络中或者在更宽泛的社会结构中获取短缺资源的能力。弗朗西斯・福山认为社会资本的信任就是“在正式的、诚实的和合作行为的共同体内，基于共享规范的期望。奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）认为：社会资本是关于互动模式的共享知识、理解、规范、规则和期望。国内也有许多社会资本研究，如张其仔（1999）把社会资本定义为社会网络（一种最重要的人与人之间的关系和资源配置的重要方式）。边燕杰、丘海雄（2000）也把社会资本定义为行动主体与社会的联系以及通过这种联系涉取稀缺资源的能力。

综上所述，国内外许多文献都讨论了社会资本。但到目前为止，可看到的文献中专门针对网络、信任这两大社会资本对政策执行影响进行系统实证检验的研究较少。综合前人的研究，社会资本是在特定的制度前提下，能够推进合作、增进效率和带来长期利益流的信任与网络的总称。

2 主要内容及研究思路

普特南认为，社会资本是公共政策过程科学性、民主性、有效性的重要变量，但它不是有效的公共政策的替代物，而是这种政策成功的前提。概括起来，我们从信任、网络两个维度构建社会资本的二维分析模式。本文基于社会资本视角将讨论政策有效执行的影响因素：网络、信任这两个社会资本与执行的关系。

2.1 政策执行

政策执行是政策过程中非常重要的功能性环节，是将政策目标与政策方案加以连接的中介性环节，也是将政策方案与政策目标转化为政策现实的唯一途径。毋庸置疑，政策执行的有效与否，得力与否事关政策的成败。概括地说，政策执行就是政策方案在被选定且经过合法化之后，政策执行主体运用各种政策资源，采取各种政策手段和工具，将观念形态的政策转化为实践行动和实际效果，从而实现既定政策目标的行动过程。政府公共政策的执行是以政府与公民的良好合作为基础的，而政府与公民良好合作关系的建立则是以社会资本充分发展为前提的。

2.2 社会资本构成要素

（1）信任。

我国政府价值导向与社会资本的信任分析：我国作为拥有悠久历史文化传统，以诚信为主导价值观的社会主义国家，储备了大量特有的信任性社会资本，但由于传统体制惯性的影响，我国政府管理目前还主要是以国家、政府为核心来运作。政策执行者为了保护自己的既得利益，在执行中进行政策贪污，不传达、不执行有利于人民的政策，损害群众的利益，造成目标群体对政府的不信任，致使执行者与适用者利益冲突严重。彭泗清（1999）、李伟民和杨玉成（2003）等学者都曾经根据转型期中国人信任的特征，对韦伯、福山的观点表示不赞同。彭泗清（1999）的观点是：“对中国人对外人极度不信任的观点应该提出质疑，因为中国人对外人不信任，仅仅是起点上的不信任，这可以通过交往过程而改变，即通过交往的过程，人们之间可以建立起相互信任的关系。”

（2）网络。

社会资本的网络是指人际关系网络（社会关系），是隐形的。社会资本是社会性的，是植根于社会关系中的，拥有更多的有价值资源并可对组织的决策施加影响，可降低交易成本。而网络时代的网络给人际关系网络架起了更坚实的桥梁，使得人们之间的联系会随着网络的便捷性而越来越密切。政策执行网络，作为政策执行的主体或客体的政府、社会团体和公民在政策执行过程中，基于沟通和信任而共同参与政策执行并由此形成的参与者之间的网络。从社会资本和政策执行网络的内涵，我们可以发现社会资本与政策执行网络之间的内在逻辑关联性。

3 研究主题原因分析

考虑到政府在民众政治和社会、经济生活中的重要作用，民众对政府形成特定的主观认知，或者说政治信任水平，对选举参与行为就可能存在重要的影响；同样的政策信息和同样的政策目标群体往往会因政策执行者的不同而出现大不相同的信息传递效果。

公众对政府信任下降，引发政府信任危机，主要原因包括行政人治色彩浓重；行政权利缺乏制约；公共行政缺乏绩效评价体系等。政府信任危机对公共行政的挑战：行政领域存在的道德问题导致政策执行走样；行政领域存在的道德问题使行政效率降低。公众对政府的期望主要包含两项内容：一是政府官员的行为符合“公认”的道德准则；二是在与政府的交往过程中能满足自己的利益要求。政府要赢得公众的信任，就需要拥有具有科学性、稳定性和连续性公共政策运行机制。

4 研究假设与指标体系

操作化定义：社会资本是行动者在行动中获取和使用的嵌入在社会网络中的资源，是对网络、信任对政策执行的影响及其关系等问题的看法。

4.1 研究假设一

（1）网络与执行的关系。社会资本中的网络是指社会参与网络（人际网络），主要有横向网络和垂直网络。对共同体而言，横向网络越紧密，其公民就越有可能进行为了共同利益的合作，而垂直网络无论多么紧密，都无法形成社会信任和合作。因此，就解决集体行动困境而言，垂直网络要比横向网络的作用小。为经验考察设立可推论的假设，如：密网更可能促进资源的共享，减少交易成本；开放的网络更可能获取优势资源，有利于政策执行。正如普特南所认为的，公民网络是社会资本的重要形式：共同体中网络越密集，其成员将越有可能为共同利益而合作。

（2）研究假设一相对应的指标体系是。社会资本与政策执行网络之间存在着内在的逻辑关联性；凡是社会资本越充沛，政策执行网络就越容易得到有效运行，政策就越容易得到有效和充分的执行，公共问题就越容易得到有效的解决。

4.2 研究假设二

（1）信任与执行的关系。政策目标群体对政策执行者的信任及其程度是政策有效执行的重要基础。政府作为对社会经济发展实施宏观调控的重要杠杆，政策的作用能否得以有效的发挥取决于政策执行的效率，而政策的有效执行是以政策目标群体对所推行政策的认同和接受为前提条件的，而政策能否被认可在很大程度上则取决于于社会公众对作为政策执行者的政府官员是否信任以及信任的程度。

（2）研究假设二相对应的指标体系是。根据权威的韦伯斯特英语辞典的解释，信任是指对人或对物的特性、能力、力量和真实性的确实信赖，或者是对人的信任，它所注重的是对人性的期待，强调的是行为主体和行为对象之间的关系因素。信任可以由多方面的因素而产生，可将信任划分为：由人格特征产生的信任、由能力特征产生的信任、由权威特征产生的信任、由态度特征产生的信任和由仪表特征产生的信任等五种基本类型。

5 结语及文献资料

总之，在转型期中国社会，尽管诚信危机是一个严重的现象，但基于理性认知以及基于情感发展和身份认知的人际信任，仍然在转型期人际关系的发展中发挥重要作用。公民社会的产生有助于形成一个政民高度认同的价值网络，使得社会人际关系和谐，实现社会资本与公共政策执行的良性互动。

参考文献

［1］陈季冰．从日本地震看“社会资本”［N］．青年时报，2011.04.11（BI）．

［2］（法）布尔迪厄，包亚明译．文化资本与社会炼金术［M］．上海：上海人民出版社，1997：202．

［3］（美）罗伯特．D．普特南，王列，赖海榕译．使民主运转起来［M］．南昌：江西人民出版社，2001：195．

［4］（美）詹姆斯・科尔曼，邓方译．社会理论的基础（上）［M］．北京：社会科学文献出版社，1999：354．

［5］（美）林南，张磊译．社会资本―关于社会结构与行动的理论［M］．上海：上海人民出版社，2005：23．

社会政策的基本特征篇（6）

一是部分失地。集中在等工程周边。主要特点是大多为带状占地，占地面积相对不大，对失地农民的生活有一定影响。通过土地调整等措施对农民的生产生活影响不大。

二是全部失地。主要集中在片区、片区以及正在开工建设的非遗园。两个片区涉及失地农民3.1万多人。其中：16至60周岁有劳动能力的人员2.1万人，16周岁以下5500多人，60周岁以上4200多人。主要特点是土地全部被征用，失地农民没有了生产资料，也失去了生活的来源，这是目前亟待解决社会保障问题的群体。

二、被征地农民社会保障工作存在的主要问题

被征地农民社会保障问题受到各级政府的高度重视，但整体推进缓慢，主要原因：

一是资金筹集困难。按照“谁受益，谁承担”的原则，应由征地者、集体、个人共同分担。由于被征地农民人员多，社保资金数额大，加剧了人多地少的矛盾，出现了僧多粥少的现象，让社保资金一次性到位，也增加了筹资难度和财政负担。同时，土地的分期征用也增加了一次性社保资金到位的难度。

二是征地补偿标准相对偏低。土地征收相关费用主要包括土地征收补偿安置费、地上附着物和青苗补偿费、耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、被征收土地农民社会保障资金政府补贴部分等。一方面，在征地过程中虽然对一些补偿标准采取了法定征地补偿的最高限，但部分资金落实不到位。另一方面，随着经济发展水平的提高，补偿标准达不到经济发展的水平。

三是被征地农民社会保障政策需进一步完善。从社会保障的角度来讲，被征地农民社会保障制度的内容应包括养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障制度、再就业优惠政策、教育培训等各个方面的内容。土地被征用后，被征地农民应纳入城镇社会保障体系，享受城镇失业居民的优惠待遇，纳入失业登记范围和就业服务体系，但目前缺乏与之相应的政策。同时，现有政策对于全部失地农民的保障水平偏低，难以维系被征地农民的正常生活。

三、被征地农民社会保障工作的建议与对策

解决被征地农民在社会保障工作中存在的问题，必须从全面协调可持续发展的战略高度积极应对，调整完善征地过程中的利益分配机制，制定积极的社会保障政策、完善积极的就业政策，从根本上处理好发展与稳定的关系，解决好当前发展与长远发展的问题。

（一）建立符合城市发展进程的社会保险机制，解决被征地农民的后顾之忧。

片区、片区以及非遗园建设完成后，这些区域的失地农民自然成为了新城区的“新市民”。无论被征地农民愿不愿意，他们的生活已经被全部城市化了。建立符合城市发展进程的社会保险机制，符合将来城市发展的要求，同时在最大程度上避免城镇化过程中贫困群体的产生。

一是依据政策，分类参加养老保险。按照现有的养老保险政策，主要分为城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险两个险种。城镇职工基本养老保险费率较高，养老金待遇高；城乡居民养老保险采取的是低费率、广覆盖政策，针对纯农村居民实施地扶助。按照就高不就低的原则，对被征地农民按照不同的年龄阶段，依据有关政策，分别纳入不同的养老保险范围。凡符合参加城镇职工基本养老保险的，即16至55周岁的纳入城镇职工基本养老保险范围；55周岁以上的纳入城乡居民养老保险，同时采取辅措施解决好基本生活问题。

二是纳入城乡居民医疗保险，建立城乡一体化医疗保障体系。医疗保险目前有三种类型：城镇职工基本医疗保险（简称城镇职工医保）、城镇居民医疗保险（简称居民医保）和新型农村合作医疗保险（简称新农合）。已经就业的被征地农民大多已参加了城镇职工医保，需要对其他被征地农民，制定相应政策，采取居民医保与新农合并轨的方式，将被征地农民纳入居民医保范围，解决被征地农民的医疗问题。

三是纳入失业登记范围，解决就业前的失业问题。从一定意义上讲，被征地农民与城镇失业人员的性质相同。将被征地农民纳入失业登记范围，享受失业保险、岗位补贴等优惠政策，推动用工单位更多吸纳被征地农民就业。

（二）完善征地补偿分配方式，解决被征地农民的长远生计。

目前征地补偿采取的是货币一次性安置，而大多数村居采取的是将补偿费一次性打净分光，这种方式只能保一时，不能管长远。特别是对于不善于理财的被征地农民一旦将有限的补偿费用完，生活没了来源，马上就会陷入了困境。而农村有一技之长、接受过相应技能培训的青年农民，早已就业。大多数文化水平低、以种植业为主、没有劳动技能、女性50周岁以上、男性55周岁以上的被征地农民，很难找到工作，失地后处于坐吃山空的状态，未来的生活极不稳定。因此，完善征地补偿分配方式势在必行。

征地补偿费的分配应坚持均等分配、确保社会保障、重点补助的原则。在征地补偿分配上，首先要保证养老、医疗保险费的缴纳；其次针对被征地农民，特别是对男性55周岁以上、女性50周岁以上人员预留部分生活补助金，按月发放，以保证基本生活不受影响。对男60周岁以上、女55周岁以上的，在其享受城乡居民养老金的同时，从土地补偿费中划拨出一部分定期发放，解决其今后基本生活问题。

被征地农民社会保障资金可采取政府出资一块，土地补偿拿一块，集体、个人出一块多方出资共同承担的方式筹集；生活补助金可从土地补偿款中解决。对被征地农民的社会保障金要设立财政专户，实行收支两条线和财政专户管理，资金的使用由社会保障部门负责，财政部门负责资金监管，专款专用，以确保被征地农民社会保障资金的安全运行。

（三）纳入城镇社会救助制度，确保被征地农民生活水平。

在社会救助体系方面，农村低保的水平较低，城乡差距较大，将那些没有劳动能力或生活特别困难的被征地农民纳入城市最低生活保障范围，以确保被征地农民不因失去土地而影响基本生活。

（四）统筹规划，采取多种补偿方式，健全综合保障机制。

积极探索多形式、多途径、多渠道的社会保障机制，推行货币补偿与非货币补偿相结合的方式。在坚持大规划的同时，按照人口、户数、土地面积等，安排适当数量的经营性用地，进行统一规划建设，采取补偿金入股、租赁经营的方式，使被征地农民通过持有预留土地股份获得“股金”收入，让失地农民不仅有生活补助金、薪金和社会保障金，还有“股金”，从而使长远生计更有保障。

（五）强化措施，积极促进被征地农民就业。

就业是民生之本。只有从根本上解决好被征地农民的就业问题，才能促进全区经济社会和谐发展，提高被征地农民的生活水平，防止被征地农民成为新城区的新失业者。

1．制定相应的用工政策，最大限度帮助就业。对征地片区内的用工单位，有关部门应制定相应的用工政策，对技术含量要求不高的保洁、保安、绿化等岗位重点雇佣被征地农民。确定一定的用工比例，根据用工单位要求，采取先培训后就业的方式，解决片区内被征地农民的就业。

社会政策的基本特征篇（7）

党的十七大报告提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，加强基金管理。近几年来社保基金总量越来越大，涉及面越来越广，社保基金管理变得越来越复杂。由于制度缺失、执行不严、监督不力等原因，近几年发生了上海社保基金案、黑龙江阿城社保基金案、四川青神社保基金案等，违规问题时有发生。从全国社保基金案违规单位分析，问题涉及管理社保基金的各个环节。从而说明基金安全管理长效机制仍未建立。规范社会保险基金管理，提高社保财务管理水平，确保社保基金的完整性、安全性和基金运作的规范性是社会保障工作者新时期的长期任务。

一、广东省蕉岭县社保基金现状

蕉岭县社保基金财政专户管理制度始于1987年12月，从改革之初的基本养老保险单险种到目前建立基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、居民基本医疗保险6大险种，参保人员分别为21 423、20 551、

15 799、15 799、11 899、25 933人，离退休人员5 417人。2008年累计收缴社会保险基金9 706万元，支付各项社会保险待遇5 684万元，累计结余社保基金14 316万元，有效保障了参保人员的合法权益，切实维护了蕉岭县社会稳定。

蕉岭县社保基金管理模式，在2007年7月以前，地税是根据经办机构提供数据统一征收社保费、财政部门管理，劳动保障部门负责发放和支出。2007年8月，蕉岭县作为广东省的社保基金改革试点县，率先开展地税全责征收社保费。地税全责征收后承担社会费征收环节的全部职能，负责社保费的缴费登记、征收、检查、催报、清欠、处罚。由于征收主体由地税征收到地税全责征收的转变，一年来面对不少问题，经过地税、财政、社保不断协调沟通努力，使社保基金征收主体做到平稳过渡，社保基金做到应收尽收，2008年超额完成上级下达的社保征收任务。由于征收主体的变更和面对越来越复杂的社保形势，对社保基金财政专户管理提出了更高要求。笔者认为，新时期社保基金财政专户管理应渗透到社保基金运行各环节，全方位管理才能更好地确保基金安全、保值增值。

二、主要做法

（一）严格执行收支两条线管理

根据《社会保障基金财政专户会计核算暂行办法》进行核算。各项社会保险基金实施财政专户分类管理，按不同险种的统筹范围，分别建立财政专户，单独核算，严格执行收支两条线管理。地税全责征收社保基金后，地税取消社保基金过渡户。根据梅市预字文件精神在国库开设蕉岭县社保基金专户负责接收地税征收社保费，该专户作为社保基金待解户管理。账务处理：第一，月末凭国库、财政、地税三家对账数据由地税提供各险种税票和征收明细汇总表，借：银行存款贷：暂收款（暂收款按险种和基本养老保险市级统筹来设明细账）。第二，次月初按地税提供征收明细汇总表按险种上解到国有商业银行各财政专户，待解户借：暂收款贷：银行存款 ，各财政专户借：银行存款贷：保费收入。第三，重征退费问题，参保人向地税提出申请，由地税、社保盖章后财政部门凭申请表从待解户退费，待解户借：暂收款 贷：银行存款。

（二）用社保基金预算管理来构建“财政监管”机制

2007年末，财政部门认真组织2008年社保基金预算编制，坚持规范性、可靠性、政策性、平衡性、专用性原则，对编制部门明确编制范围、编制项目、编制方法和职责。按照各项社会保险基金收支和结余规定全部纳入社保基金预算管理，严格执行与年度财政预算相同的“两上两下”程序，来编制预算草案，经县政府审批同意，财政局用文件的形式正式批复下达给地税、社保经办机构执行。财政部门由于有了社保基金预算这把“尚方宝剑”，使财政控管有指标。此举实施强化了财政部门监管的严肃性。管理起来心中不再是“一团乱麻”，而是底气十足，依“法”办事。通过严格落实“收支两条线”，专户专人专账管理。

（三）规范操作，扎实推进内控制度建设

从全国社保基金案分析涉案单位包括基金管理所有环节，因此财政部门充分认识到，只有切实加强社保基金财政部门内部控制工作，才能从根本上确保基金的安全，这也是规范经办、管理业务，保证社保各项工作顺利开展的重要举措，更是经办、管理人员的“自我保护网”。

另外，根据社保基金财政专户保基金安全和保值增值的特点，从组织机构控制、业务运行控制、基金财务控制和信息系统控制等方面，及时、系统地制定内控制度并不断加以完善，着力规范经办业务工作，完善基金财务管理，优化操作流程。将内控要求和办法嵌于业务操作流程之中。建立岗位之间、业务环节之间相互监督、相互制衡的机制。明确岗位职责，建立责任追究和奖励制度，确保内控机制的有效运行，切实提高了基金安全管理水平。同时，还重视开展内部审计工作，坚持定期和不定期对经办、管理业务各环节进行内部检查，并严肃处理违反内控制度的机构和责任人。

（四）坚持社保征管联席会议制度

多年来财政部门把召开社保征管联席会议作为一个沟通地税和社保部门的桥梁，坚持定期和不定期召开社保联席会议，解决社保基金征收、待遇发放、群众上访、历史遗留等社保问题。

（五）坚持对账制度

财政部门是社保基金管理的主体。多年来始终坚持建立和完善每月一次与社保、经办机构、地税部门、国库、商业银行的对账制度，发现问题及时研究处理，防止基金被挪用或流失。

（六）确保基金保值增值

按照财政部《社会保险基金财务制度》的规定，社保基金结余除国家规定预留的支付费用外，全部用于购买国家发行的特种定向债券和其它种类的国家债券。任何地区、部门、单位和个人不得动用基金结余进行其它任何形式的直接或间接投资。增值方式主要是靠定期存款，而国家从2000年以后不再发行针对社会保险基金的特种债券。为保基金增值蕉岭县财政部门只能在选择存期上做文章：认真研究国家金融货币政策，与各银行管理层多沟通交流座谈，认真测算，及时作出计划，根据多方面信息来选择存期，在国家政策宏观调控抑制通胀不断上调利率时本县多选择定期一年。在国家开始执行宽松金融货币风向标之初，本县选择定期三年。2009年通过认真分析国家金融货币政策，在利息最高时果断决策把到期定期一年大部分基金选择转存三年，做到使社保基金收益最大化。

（七）强化教育，树立自觉维护基金安全的责任意识

多年来通过对社保基金财政专户管理人员开展遵纪守法特别是遵守基金法规政策的教育，并作为廉政教育的重要内容常抓不懈，形成学习相关法规、政策、纪律的制度，运用维护基金安全的正面典型进行示范教育，利用违反基金纪律的案件进行警示教育，使干部职工充分认识严格执行基金法规政策的重要性和必要性，增强法纪观念，牢固树立基金是社会保障的生命线、基金纪律是“高压线”的意识，自觉执行各项基金法规政策，遵守基金纪律，维护基金安全，克服麻痹、松懈的思想。

三、当前存在的主要问题

（一）基金管理手段较为落后，协调难度加大

由于社保基金从征缴、管理到发放，涉及劳动保障、财政、地税、金融等多个部门及多个环节，有关法规政策还不够完善，管理协调难度加大。在基金多部门管理体制下， 存在着财政、社保经办机构、税务信息不能共享；基金收、支、管各个环节的工作流程不够顺畅等问题。

（二）信息化建设滞后，监管效率不高

首先，我国的社会保障部门还没有形成一套完善、通用性强的社会保障信息化操作系统，致使社保、地税、财政等部门之间有关财务数据、信息传递缓慢；各部门之间的对账制度尚未有效地建立起来，因而常常会出现同样一个数据，三家差别较大，甚至连养老保险个人账户对账单也无法及时、准确地打印公布。

其次，我国还没有建立起养老保险基金统一监管的信息库，有关计算机软件十分缺乏，现行使用的软件有着较大的局限性；加上社会保障体系涵盖的内容广泛，如果不及时调整监管战略，增强监管的有效性，势必会影响养老基金制度改革的顺利进行。

（三）社保基金投资渠道单一，收益率较低，导致社保基金收支失衡

当前社保基金的增长方式受到局限，仅仅限于存款与购买国债，虽然保证了社保基金的安全，却不能很好的实现其增值，这样随着现收现付制向个人账户制的转变，漏洞会越来越大，如果政府补贴不够，就只能用新一代人的钱养上一代的人，进一步扩大社保基金空洞。

四、完善社保基金财政专户管理的对策

（一）完善政策法规

结合国务院、劳动和社会保障部、财政部、审计署等部门制定的一系列规章和制度，建立和完善社会保险征缴管理的政策法规体系，规范资金的征缴、管理、支付、运营等行为。

（二）加速信息化建设，实现科学高效社保基金财政管理

加强信息化建设。坚持“统一规划、统一标准、网络互联、信息共享”的原则，按照软件统一、硬件设备配置要求统一、网络之间接口统一、数据传递方式统一的要求，建立社会保险费征收信息管理系统，实现和劳动保障、经办机构、地税、银行、财政和社区的计算机联网，将社会保险费的登记、缴纳、记录、核算、支付、对账及查询服务等功能纳入计算机管理，实施社会保险“一卡通”，实现“同人(企)、同城、同库、同卡”。当前，要重点加强地税部门征收信息化建设，解决好劳动、地税、财政等部门间相关信息的互联互通，实现信息数据共享，保证征收数据资料及时准确传递，提高工作效率和管理水平。

（三）积极探索社会保险基金增值的有效途径

澳大利亚在养老保险基金运营方面的实践证明，只要管理规范，科学运营，是能够实现养老保险基金保值增值的。我们应积极探索社会保险基金增值的有效途径，吸取原来的教训，借鉴国外的成功经验，积极稳妥地进行投资运营。根据澳大利亚的做法，制约风险的有效办法之一就是分散风险，即“鸡蛋不要放在一个篮子里”，可采取投资的多样性。既不要为了追求过高的收益而冒最大的风险，也不要为了安全而不顾收益。

【参考文献】

[1] 财政部科学研究所课题组.建立社会保障预算 提高社会保障资金管理与财政的可持续性.社保财政与实践.2008年第2辑.

[2] 范军，崔浩 .广东省社保基金运营监管立法调研报告. 中国政法大学 法与经济研究中心网 2008－12－28.

社会政策的基本特征篇（8）

从思想与观念史上看，“社会主义”表达了人类对理想社会不断探索的思考历史。这类思想的原生态可上溯到柏拉图，在十五、十六世纪乃至十八、十九世纪都有思想家们对其不断的继承和阐发[1]。在1848年欧洲革命后，“社会主义”逐步成为一些现代社会理论的核心概念，并与反资本主义方式、社会及观念紧密相连。当“现代社会主义之父”马克思创立其极具影响的科学社会主义理论后，有关“社会主义”的思想观念被进一步理论化和系统化，而且也在很多国家获得了广泛传播与支持。与此同时，社会主义思想在一些国家中也被本国政治精英们所丰富、发展或者修正、甚至也被曲解。比如在西欧，社会主义者对社会主义理论展开了持久性的激烈辩论，俄国革命以及共产主义运动推动了这场理论争辩并使其出现了某种程度的意识形态化。二战以后，很多亚、非、拉新兴独立国家的精英们也纷纷宣称他们正在实行或者争取实行社会主义，虽然其内容已与欧洲的社会主义相去甚远。此外，随着苏联模式神圣性的理论消解，一些共产党执政的国家则开始强调本国的特殊性，寻求将马克思的科学社会主义与本国实际相结合。

这些变化与发展的结果是，“社会主义”在很长时期中已不再仅仅作为资本主义的对立物而出现，它实际上代表着多种反社会现状的思想、观念和理论，几乎成为所有反社会现状的代名词。在那些社会主义尚未取得成功的国家里，社会主义者对于“非社会主义的”现存秩序来说，其基本的政治身份就被标识为“政治反对派”。他们须将思想化为行动、将理论付诸实践才可能实现其社会主义目标。这一政治过程就是通常所称的“社会主义运动”。

已有的政治研究指出，政治精英及群体在驾驭环境、达成其目标的政治过程中，主要可运用象征、暴力、物质和实际措施等方法。作为现存社会的反对派，社会主义者与统治集团相比通常更缺乏物质的、制度性暴力和相应的实际措施。因而，他们一般地更依赖于象征策略的运用 15，56。象征策略的政治功能在于，借助象征符号的意义表达向世界传播社会理想、进行社会动员和采取社会行动，并使政治诉求和行为合理化。法国大革命是此种象征策略运用的古典范式，一百多年的社会主义运动则使这类政治传播策略得到大力发展。因为很多社会主义者都对大革命称赞备至，实际上也运用了许多大革命时期的象征资源。

政治象征策略通常包括了具有政治意义的象征符号、象征物、仪式行为和话语等等，它们既被用于实践层面，也被用于理论建构中，因而各种各样的象征都在政治过程中发挥着某些作用。在社会主义运动中，象征策略的基本性质由这种社会运动的“反现状”特性所决定。也就是说，作为政治反对派的社会主义者所选择的象征，通常是那些预计可以使大众感情背离现存权力象征、可以使大众的喜爱之情转移到挑战性象征上去、并且可以把大众的敌对情绪引向现存权力象征的那些象征。因为社会主义运动是要同现存的陈腐观念和道德决裂，并使这种行动在新的道德基础上得到解释 29。本文的分析试图表明，社会主义运动生死攸关的政治斗争其实包含着大量对象征资源的创造、争夺、控制和运用；在权力斗争的行为表象之后同时也隐含着特定意义和价值间的斗争，可以说，正是“意义”居于现代政治冲突的中心性解释地位。

二、旗帜、绘画、标语、歌曲：象征物与社会主义运动

世界各国的社会主义者在其争取政治权力的运动中广泛使用了种类繁多的政治象征物。与其它象征表现形式相比，象征物最为直观、具体，因而最易于用来表达社会主义的目标和情感。它们通常以一种“图示化”的方式而被使用。例如，“红旗”就一直是作为一种象征符号，用来表达社会主义者的鲜血流淌在成员血脉之中的意义以及表达一种兄弟般的普遍人类情感。事实上，自法国大革命后，与红色有关的东西几乎都成为社会革命者的象征。当然，很多社会主义者也将某些独创符号与红旗结合在一起作为其运动的大旗。比如，法国社会主义者在红旗上一般写有如“自由”、“平等”和“博爱”这类富含魔力的词汇，用来象征他们追求的社会目标。美国社会主义旗帜上的符号则是步枪和火炬，表达着美国工人阶级用暴力手段改变资本主义社会的决心以及在黑暗世界传播光明与真理的愿望，而各国共产主义者团结一致的标志则是镰刀和斧头交叉的红旗，代表着列宁所阐述的以工农联盟为基础的社会主义理想。简单地讲，没加区分的红旗主要表达了工人阶级国际间的普遍团结，而有独创符号的红旗则用来表达本国社会主义运动的独特性。所有这些旗帜都被视为劳苦大众社会团结最具鼓舞性的象征而被崇扬和使用。“红旗如林”、“红色海洋”典型反映出各国社会主义运动浩大声势的政治真实性。

更多的“图示化”象征和符号也包括了由艺术家们创作的多种绘画。绘画是一种高度象征化的表达性艺术，因为同样的一幅画可以在不同的观者中引出类似的或者相反的意义阐释。在社会主义绘画中，一类主题用来表达资本主义秩序下的种种社会罪恶，比如童工、贫穷、剥削、战争等。另一类则以亮丽的色调或配上易于联想的词汇来象征自由、平等制度下的美好生活。比如，人们熟悉的卡通漫画的主要表现手法就是将特定的政治个体或群体予以“象征化”抽出实在性、赋予预定特质而成为“象征人”。多年来，卡通画中的“资本家”、“地主”和其它剥削者总是被打扮成肥肥胖胖、不讲情理的样子，他们由一大堆过分奢侈的东西包围着。为了强调其贪婪的特性，他们的手有时被画得格外肥大。在损害工人和农民利益的情况下，剥削者们总是咧着大嘴露出喜笑颜开的模样，或者穷凶极恶的样子，而工人、农民等劳苦大众则被画成瘦骨伶仃、衣衫褴褛的样子。不过，在社会主义运动蓬勃发展的国家里，或在社会主义运动已取得胜利的国家里，劳苦大众已被画得比过去更富力量，目的是要表明被剥削阶级已有充足的能力与一切剥削势力展开斗争并取得最终胜利。在中国革命后冲时期，政治宣传画或漫画中的工人通常是一位目光坚毅、肌肉发达的炼钢工人，农民由一位温顺、健康的妇女扮演，在表达社会主义的相关主题时，通常的空间安排是工人突前居中、农民紧随正是工人阶级的领导地位、革命的雄性气质、工农一家和暴力革命等信念和意义的浓缩象征。而在表达斗争主题时，“阶级敌人”总是会被画成不成比例地瘦小和丑陋在充满自信和强大的“人民”面前，一切“敌人”都总是不堪一击的。

各国社会主义者使用象征策略的另一个明显特点是普遍运用领袖人物的“肖像画”确切地说是其“理想化”文本来象征社会主义的纲领和理想。心理学研究已经指出，“现代社会主义之父”马克思及其战友恩格斯的肖像对于各国社会主义者产生了深远的心理影响。这两位杰出领导人的堂堂仪表、渊博学识以及对事业的信心姑且不谈他们那印象深刻的胡须就足以在其大批追随者或劳苦大众中建立起马克思科学社会主义的正统、尊严和权威的信念以及社会主义必然胜利的信念。当然，许多社会主义者也努力造就本国的精神领袖。比如，英国的凯尔?哈定、法国的尼恩?伯纳姆、美国的恩吉?德比斯、南斯拉夫的铁托、古巴的卡斯特罗、中国的毛泽东等等。这些本国领袖代表着各自社会主义运动的特质，也被用来激发成员对社会主义事业更大的激情和献身精神。

运用简练、鲜明、生动的“标语”(口号)也是各国社会主义者重要的宣传策略。标语是政治语言的“物化”表现，是文字的“放大”形态，在实践上具有强有力的心理暗示作用。社会主义运动中的标语一部分用来控诉现存社会的罪恶、揭露当权者的****与无能，另一部分也用来展现社会主义运动的成就、描绘未来高度发展的社会主义乐园。例如，英国工党就特别擅长将标语、口号张贴在建筑物、广告栏和会议大厅墙上，也经常分发印有鲜艳彩图的小册子来宣传它的社会合作目标。奥地利的维也纳社会主义者同样很喜欢用一种鲜明生动的图画式形式来展现有关社会需求的数据和社会主义运动的成就 414。许多共产党执政的国家也广泛运用这类象征性的宣传策略，如在中国的“文革”时期，随处可见的标语、口号所形成的那种铺天盖地之势就令人难以忘怀。

同样，各国的社会主义运动始终回响着由不同语言写成的、充满战斗激情的“歌曲”，因为音乐、歌曲本身就富含象征特质。一些歌曲充满了爱国主义气息，或者国际团结精神，另一些则主要用来表达工人阶级和劳苦大众的斗争力量、社会主义的美好愿景等等。多年来，“国际歌”就是各国社会主义者传唱的、最为激动人心的歌曲。在社会主义者的各类集会中，这首歌对于激发兄弟般的团结情感特别有效。“歌声如潮”、“歌的海洋”形象地表达出社会主义集会时那种被充分释放的高涨情绪所营造出的空前盛况。总体而言，渗透着社会主义情感的象征主义歌曲在二战以前比在二战以后的社会主义宣传中发挥了更大的作用；二战后的社会主义者更加强调表现本国运动特质的歌曲而不是工人阶级的国际团结。

此外，社会主义运动也创造出某些特有的象征姿势、仪式以加强信念和鼓舞士气。比如，在美国等西方国家里，举起握紧的拳头为增加政治权力而进行武装斗争的象征姿势在二战后社会主义运动的新一代中已经很流行。在社会主义国家中，共产党或工人党的新成员在入党宣誓仪式中也是相同的姿势。当然，更多富于象征性和表演性的政治仪式可以在斯大林时期和中国的“文革”中看到。因为这些威权政治时代也正是政治仪式的各种形式达到登峰造极的时期。

三、“社会主义”：社会主义运动象征策略的核心语言

然而，与世界社会主义运动联系最为重要的象征符号并不是上述这些象征物、绘画、歌曲或者政治仪式，而是社会主义者一贯使用的语言词汇和短语。在理论言说中，关键概念和术语构成了政治意识形态的核心内容。在实践中，特定的政治语言不仅从认知上影响人们对政治现实的定义和理解，而且具有很大的情感影响力。因为一种极富感染力的语言、文字可以成为高效的政治炸药，它可以被用来摧毁它所要攻击的任何目标。在雅各宾派的文告中、在列宁的革命宣传册子中、在领袖的最高指示中或在红卫兵的口号中都可窥见一斑。

从理论层面上看，社会主义运动中多数的语言象征策略选择和意义争论都是围绕着“社会主义”这个关键术语展开的，因而“社会主义”也被各种各样的社会主义思想流派在其最宽泛的、或愿意认可的意义上得到阐释和发展。它们共同的、也是最基本的逻辑方法就是在“社会主义”这一术语前添加各种各样的限定词或修饰词。目的一要使自己的理论保持在“社会主义”的思想大传统之中，二则是要表达自身理论的某些特质并试图与其它的或想要攻击的理论敌人划清界限。因而，“社会主义”到现在已成为含义众多、最富争议的政治词汇，成为历史解释、经济学说和社会理论中多样概念的浓缩象征。下面的例子将说明，位于社会主义象征体系核心的“社会主义”概念在保持其语言形式上的高度稳定的同时，它的意义又是如何出奇地富于变化。

随着《共产党宣言》的发表，“马克思主义”、或者马克思的“科学社会主义”就逐渐发展成为一种有关经济和社会信念的复杂体系。它代表了辩证唯物主义的历史观，即认为生产方式及其交换决定着整个社会、政治和精神生活过程的普遍特征。它也代表着劳动价值论和剩余价值论这些信念，前者认为商品的价值决定于生产它的相关必要的社会劳动量，后者则是马克思关于资本剥削理论的基础。同样，马克思主义代表了马克思对资本主义社会发展趋势的一系列观察和预言资本的不断集中、工人生活的不断恶化、资产阶级数量的日益下降、中产阶级的迅速消失、工人数量的大幅上升、劳工组织力量的不断增强以及持续性的工人与资本家间的“阶级斗争”将最终导致工人掌握政权 591-610。因而，马克思主义是一种对现存社会进行根本性变革以建立社会主义和共产主义社会的普遍信念。

然而，马克思对十九世纪资本主义社会未来的一系列科学预测并没有完全实现，因而曾经的一些马克思主义者，如着名的卡尔?考茨基开始转向社会“进化”的观点。另一方面，由于列宁、斯大林和其它共产主义者坚信自己才是马克思主义的忠实扞卫者，“马克思主义”在20世纪的很多人眼中就成为共产主义者所持信念的象征。

“社会主义”的思想也通过其它一些概念而得到表达和传播。在英语国家里，听得最多的就是“费边社会主义”。它代表了一种非马克思主义的社会理论和运动，致力于渐进、民主的社会变化。费边主义者认为，中产阶级而不是工人才是社会变化中的重要角色，通过有效的、民主的政治行动而不是阶级斗争才是社会革新的最佳途径。他们以古典经济学中的经济租金理论而不是马克思的劳动价值论作为其经济理论的逻辑起点。多年来，马克思主义者批评费边社会主义是犬儒主义，因为它鼓吹“社会渐进变化的不可避免性”。在德国，“修正的社会主义”代表一种多少与费边社会主义相类似的意识形态，但伯恩斯坦旗下的“修正主义者”则把全面“修正”马克思主义作为一项职业工作。他们的批评与修正指向马克思的唯物主义的历史解释、剩余价值论、资本集中的概念、中产阶级消失、阶级斗争、劳工不断贫困化等方面[10]。这种修正不仅在德国社会主义理论界产生了持久争论，也导致了欧洲社会主义运动的分裂和衰落。当然，接受了列宁主义的马克思主义者或共产主义者认为他们都彻底背叛了马克思。

十月革命的胜利以及共产主义运动的兴起使“共产主义”成为最具影响的意识形态之一。“共产主义”代表了非西方国家中理论上坚持列宁主义和马克思主义一脉相承的传统、实践中已掌握政权的社会主义者。他们强调用暴力手段****资本主义、国家权力集中的必要性以及国家控制几乎所有的社会领域。共产主义者通常互换使用“共产主义”和“社会主义”。在他们看来，这两个词表达了他们所追求的理想社会不同但必然相联的两个阶段 639-642。他们倡导和开展的国际共产主义运动也成为二十世纪最为显着的时代特征。

然而，在一些国家里，托洛茨基主义者宣称他们才是马克思社会主义的忠实信徒。许多第三世界欠发达国家的精英们也宣称他们正在实行或者争取实行社会主义，甚至希特勒的追随者们也称自己是国家社会主义者。由此，在一些人看来，“社会主义”已被用来表达从民主到独裁、具有广泛差异的不同概念和思想。由于意义的过分泛化，人们对“社会主义”真正代表什么也变得前所未有的迷茫。

这种复杂情形的后果之一就是，西方国家中的很多社会主义者用“民主社会主义者”来称呼自己。“民主社会主义”是多种社会主义思想的复杂综合，到今天也代表了一大堆有关理想社会的观念和主张。比如认为，民主、合作的秩序是消灭财富和收入不平等的手段，也是提升经济安全、增进工业民主、大众物质、心理和精神发展最大化的手段，因而最终将代替资本主义；在社会主义下，民主政治模式会不断加强，人们享有充分的言论、新闻自由、集会结社自由、宗教自由和政治活动的自由；合作的社会主义秩序将是动态的发展，通过不断的合作试验，它将进化到更高级的形态；最后，民主社会主义保证主要的生产资料将由民主、自治的社区所有，但仍有许多行业留给合作组织和私人，这样，就可以平衡地保护消费者、生产者和公共利益 420-421。各种社会主义理论的产生以及相互间的论争表明，“社会主义”的现代含义从一开始就处于不断争议和多样性阐释过程之中。它促动了社会主义理论的深入探索，也同时导致了意义混乱，它使更多工人阶级觉悟和行动起来，但也使早期较为完整统一的欧美社会主义运动变成后来的各自为战。另一方面，各国社会主义者关于“社会主义”理论的激烈辩论也揭示出这样的重要事实，即在人们极为关注的利益政治、权力政治的表象之后隐含着政治过程的另一个侧面：语言政治。语言政治的核心内容就是有关话语权的斗争[11]。即究竟谁有权力决定谁能创造语言、选择词汇并赋予其含义？谁编创了“我们的”故事？故事应如何发展？谁有权力在语言的概念与其所指的现实世界之间进行协商？一句话，谁对事物的理解才算数？语言一直是人们用以构筑和评价所谓“社会现实”的重要方法。就此而论，严肃的理论争辩也好、运动中出现的鼓舞性或者攻击性的语言象征策略也罢，无不关乎“定义能力”的话语权力斗争。由此，在严酷的权力和利益争夺的同时，话语权的争夺其实更为激烈。

四、社会主义运动中象征策略的功能阐释

作为政治传播的重要手段，象征策略是所有社会运动所必需的。它们旨在激发情感、形成态度并导致一致行动。因而，象征策略构成了政治过程一个重要的、持久性动力因素。从“类型学”研究角度看，社会主义运动中象征策略的运用具有多样的和复合的功能。这些功能可被区分为工具性功能与文化性功能，前者作为一套技术策略，主要用于解决运动中的许多基本运作问题，后者则表达一套价值和意义，主要用于对政治行为、权力诉求作合理性和合法性论证与辩护。

象征策略的工具性功能[12] 首先表现为它们是政治识别与区分的标准。政治运动是社会行为，个人一旦参与政治生活，就不再是其自然之身，而是被赋予了政治特性的政治之身。因而，使用特定的象征物、举行某些仪式、采行某套话语以及对政治人物的公开态度，就成为区分敌我的基本方法。透过这些象征策略，成员与外界之间以及成员之间的政治区分和沟通得以达成，统一的集体行动才得以出现。比如，在1968年法国的“五月风暴”中，冲突各方正是以明晰的符号被区分为两个仪式化阵营：法国国旗与红旗、马赛曲与国际歌、爱丽舍宫与巴士底狱，或者更一般的讲，右岸与左岸。另一方面，象征策略也是用于建构权力结构和权威序列的重要途径。通过对各种象征物、仪式行为和政治话语的不断重复使用、演练和言说，权力和权威秩序就被不断明确、显示和强化，人们也能在具象的感观世界中意识和明晰到权力所在、权威所属，谁更有权力、谁应服从谁等等。如此，象征策略进而也成为促成关键性政治行为政治决策的合法化和权威化的有力工具。

从文化性功能[13] 的角度上看，政治象征是意义浓缩、情感表达和价值展现的重要形式。各种象征策略首要的文化功能在于为人们提供某种“社会记忆”。在政治场域，这类记忆的实质就是政治记忆，其主要内容在于“一个社群被提请注意其由支配性话语表现并在其中讲述的认同特征[14]。”也就是说，把群体的过去和现在理解为一种具有某些明显认知因素的集体自传或集体象征文本。这同时也要求集体或国家对于各种各样用于表达意义和价值的象征“符码”作井然有序的排列组合，使它们能够互相支持和强化，避免相互间的冲突。这类意义整合主要表现为建构主流的意识形态。意识形态大都以特殊化的政治话语作为其主要内容，而其他象征策略的运用则使意识形态得以不断重现和再生。

象征策略的复合性功能将在“政治社会化”中得到集中表现。在社会主义运动中，“政治社会化”被作为政治先知先觉者向其所信赖的大众反复不断传输其思想、观念、规则和技能并要求大众按其指引开展政治活动而获得特殊定义。只有通过不断的运动、通过象征符号的意义表达，才能唤醒及强化正确的“阶级意识”，否则，社会主义运动就难以取得成功。简言之，“政治社会化”就是要灌输一套意识形态、推行一套行为方式、教会一套政治话语、造就一代社会新人，最终实现一种新型社会。

在过去的社会主义运动中，社会主义者对促进其事业发展的象征策略的运用在激发社会情感、表达核心观念以及促成政治行动等诸多方面已发挥出显着的功效作用，象征策略本身与社会主义运动结成了共生共存的关系，对其的运用已成为一类普遍的政治实践。在社会主义运动处于低潮的当代，今天的社会主义者应该继续将过去卓有成效的象征策略置于新的研究性分析视野中，并在新的变化了的环境中予以重新审视。换句话讲，所有的象征策略应坚持能够为读者、听者或观者传达其所代表的真实的社会主题，以及它们可能实现的范围与程度，能够给人们带来对以事实陈述和逻辑论证所阐明的主题的全面性理解。如此，“社会主义”的精神与内涵才可以保持“与时俱进”的特质。我们相信，在一个充满改革、创新和发展的新时代里，基于对社会运动、时代特征和政治变化的全面、准确理解而采取的理性行为愈多，那么，国家解决现存社会问题的能力就会愈强，而世界走向社会主义美好明天的希望也就会越大。

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[11]洛克夫. 语言的战争[M]. 刘丰海，等，译. 北京：新华出版社，2001：32.

社会政策的基本特征篇（9）

中国已经步入老龄社会，老龄人口面临日趋增大的保障压力。甚至在社会生活和压力逐步增大的城市当中，年轻人和中年人也对将来的养老深感缺乏保障。在城市当中，存在着这样一些人，他们不同于城市居民，他们没有单位给他们缴纳社会保险，也由于城市建设步伐逐渐加快，他们原有的土地、宅基地和住房被政府征收，他们成为了失地的农民，也就是被征地人员。他们中，无论是年轻人、即将步入老年的中年人以及老年人，他们的养老就在他们失去土地的背景下成为政府亟待解决的问题。他们也是为国家变革和发展做出努力和贡献的一群人，他们是城市当中的新市民，理应享受与城市居民一样的养老保障。由于各地政策有所不同，现就南京市被征地人员的养老保险政策的实施现状的利弊加以研究和分析，提出提高一次性生活安置费用，加大被征地人员养老金上涨幅度，扩大保障范围，解决被征地人员的就业问题，切实做好被征地人员的养老保障。

一、南京市被征地人员养老保险政策演进情况，分四个阶段：

（一）1983年―2004年

这个时间段南京正步入城市发展阶段，对于当时的被征地人员，劳动年龄段（男16―60周岁，女16―55周岁）给与自谋职业费10000―40000元不等和劳动安置补助费（接受政府安置就业者，此费用交与单位）。退休年龄段（男60周岁以上，女55周岁以上）人员给与一次性保养金，领取每月生活补助100―300元不等。

（二）2004年―2010年

随着南京市城市化变迁的快速发展，征用农民宅基地和土地进入了一个改革时段。基于1983―2004年的政策漏洞，对于劳动年龄段的被征地人员给与一次性生活安置费用，不再进行就业安置，但是如果本人愿意按照征地时划分的年龄段和选择的缴费档次进行缴费37600―52600元不等，可以领取两年的基本生活保障金（每月领取200―400元不等），余下费用等达到退休年龄段时方可取出。退休年龄段人员给与一次性生活安置费用，每月可领取300―500元的养老保障金。

（三）2011―2012年

南京市为完善被征地人员社会保障制度，保障被征地人员的合法权益，提高被征地人员的社会保障水平，促进社会和谐稳定，根据《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（[2006]29号）、《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（省政府第26号令）和城镇企业职工基本养老保险等有关规定，对被征地人员实行一次性补缴养老保险和其他保险。此次养老保险补缴方案针对的是劳动年龄段的未参保和养老保险参保期限未满15年的南京市被征地人员。对于1983―2004年的被征地人员的保险费用由原一次性领取的自谋职业费或劳动力安置补助费补缴，不足部分由政府承担。对于2004―2010年的被征地人员的保险费用由基本生活保障个人账户和生活安置费给与补足，不足部分由政府承担。但是对于退休年龄段的被征地人员虽然基本生活保障金的数额有所提高，但数额仍然较低（280―613元不等）。

（四）2012年以来，南京市为响应中央政府关于全民老有所养的政策方针，制定了退休年龄段人员的养老政策

凡是达到退休年龄，不享受城镇职工养老保险待遇，愿意一次性补缴53950元，即可享受退休待遇（600元以上）。这一政策虽然不针对被征地人员，但如果被征地人员愿意补缴费用，转为享受城镇职工退休待遇，那他将不再享受被征地人员基本生活保障金。

二、对南京市被征地人员养老保险政策的几点评价

基于南京市被征地人员养老保险政策实施以来，此类政策的运行效力和保障广度以及实施情况，做以下几点评价。

（一）资金来源单一，体现在政府供给和个人出资上

南京市对被征地人员的资源筹集和管理上体现在：（1）从征地区片价补偿费中列支的社会保障费；（2）政府从土地出让金等土地有偿收益中提取的部分；（3）按规定建立的被征地农民基本生活保障金；（4）1983年8月1日至《南京市被征地农民基本生活保障试行办法》实施前，一次性领取自谋职业费或劳动力安置费的被征地劳动年龄段人员，按规定补缴的城镇企业职工基本养老保险个人承担部分；（5）《南京市被征地农民基本生活保障试行办法》至2010年10月31日前被征地劳动年龄段人员，按规定补缴的基本养老保险中个人承担部分；（6）市区两级政府承担相应比例。大部分费用体现在政府当初征收土地时给予被征地人员的相关费用，被征地人员将大部乃至全部费用购买政府的企退人员养老保险，从而并未在征地补偿中获得实质性补偿。

（二）政策缺乏相应的持久性和稳定性，被征地人员与政府之间没有建立起稳定而持久的契约关系

养老保险政策多次变动，特别是在2011年一次性补缴完成之后，又相继出台各种政策，有些政策前后矛盾，甚至存在不公平合理之处。导致有些政策出台以后，被征地人员相互观望，觉得后期可能会出台比现下缴费补偿更少的养老政策。市政府的初衷是尽快让南京市民到达退休年龄段后都能享受企退人员的养老保险，但前后不一致的政策造成了被征地人员的观望心理。

（三）保障水平过低，缺乏被征地人员心中所期盼的公平公正

养老金的领取是与缴费年限和缴费基数挂钩，而绝大部分的被征地人员由于经济能力有限，缴纳的都是最低水平的缴费年限和基数，所以即将到达退休年龄段与已到达退休年龄段的人员由于受缴费年限和缴费基数限制，导致他们所能领取的养老金与企退人员相比相去甚远，仅为企退人员的1/2、1/3甚至更高。而征地时已经达到退休年龄段的被征地人员则领取低于500元以下的生活保障金。可见，对于这部分群体来说，养老金的养老作用并不突出，缺乏一定的保障力度，造成了城市大步改革以来的不公正和不公平。

三、对完善南京地区养老政策的几点建议

城乡一体化的社会保障是被征地人员社会保障的追求目标。由于被征地人员失去了土地，土地对被征地人员的社会保障功能将不复存在。被征地人员作为南京新市民，理应享受南京市市民所享受的一切保障待遇，同享社会发展成果，享受公平公正的待遇。南京作为城市化较早的中国大陆城市，正向着国际化城市迈进，应该加大对被征地人员的社会保障力度，让被征地人员消除失去土地的后顾之忧，促进经济社会大稳定发展。

（一）多渠道拓宽保障资金来源，多方筹集社会保障养老基金

被征地人员的保障基金应该按照国家、村集体经济组织和个人三方面合理分担的筹资原则。政府承担的部分从国有土地出让收入和增值收益中列支以及安排专项财政拨款；集体承担费用从土地补偿费和集体经济积累中提取，个人缴纳的部分可视其具体经济状况在安置补偿费中扣除。南京市养老保险政策采取个人账户和统筹账户相结合的原则，但是从这两种账户的地位和作用来看，其实质是一种完全积累制的养老保险。目前，养老保险基金账率较低，基金的保值、增值很难实现。因此，被征地人员养老保险应采取部分积累制，建立起真正意义上的统账结合模式，为参保者同时提供基础养老金和个人账户养老金。这种做法一则有利于抵御通货膨胀与人口老龄化带来的风险，二则有利于与南京市城镇基本养老保险和新型农村养老保险衔接，符合养老保险城乡一体化的趋势。

（二）提高养老保障力度和水平，体现公平合理的养老政策

目前，被征地人员的养老待遇水平与企退人员相比差额巨大，应着力弥补和缩小差距，体现社会公平，让被征地人员也同样享受企退人员的有关待遇。例如，在考虑缴费年限和缴费基数的基础上，提高被征地人员的养老金或者提高逐年加发的比例。另外，可以更新缴费年限的计算方法，将被征地人员从事农业生产劳动的年限也一并计入工龄和缴费年限，这样也可提高养老金待遇，体现公平原则。

（三）关注被征地人员，为被征地人员开辟多层次就业渠道

养老和就业密不可分，为被征地人员开辟就业渠道，提供安置岗位，可以从一定程度上缓解被征地人员的养老问题。考虑到被征地人员有部分是劳动年龄段，他们暂时还领取不到养老金，在就业方面加大保障力度和做好就业安置工作，至关重要。（1）有关部门可与享受优惠条件进入园区的各类企业进行必要的沟通，使这些企业尽可能多地使用被征地人员；还有，在征地过程中可根据地方经济发展的特点，通过政策倾斜有选择地扶植和壮大一些村办或镇办企业，使其尽可能多地分流和吸纳一部分被征地人员。（2）提供合适的岗位培训，被征地人员由于自身的条件限制，无法找到合适的工作岗位，通过开办各种就业技能培训，帮助他们尽快融入快速的城市发展轨道，但开办的项目一定要切合实际，经济实用，防止盲目把财政资金用于形式主义上。（3）鼓励多种形式的自我创业和自我就业，一方面，政府可以开设创业技能班，加强被征地人员的创业技能；另一方面，政府可以为有创业意向的被征地人员提供小额贴息贷款，在政策给予大力扶持。通过以上多种渠道，尽可能快地解决被征地人员的就业问题。

（四）提高被征地人员的保障意识和法律意识，切实保障自身利益

被征地人员由于是失地农民，自身的保障意识不强，部分被征地人员并不缴纳养老保险。应通过加大力度宣传，并真正让被征地人员从保障中得到实惠，才是解决他们养老保险问题的源头。同时，政府部门应该强化服务意识和民生意识，在政策制定和实施方面多为被征地人员考虑，努力实现政府从强制型政府模式向服务型政府模式转变，修改和完善现有养老保险制度，加快实现城乡一体化的步伐，让被征地人员也能共享城市发展成果。

参考文献

社会政策的基本特征篇（10）

【论文摘要】：税收法定原则的实质是要求征税权由立法机关保留，但税收调控权不应由立法机关垄断，因此，税收法定原则不应笼统地适用于所有有关税收调控的立法行为。行政立法可以规范消费税的基本制度，以及仅涉及部分行业、部分地区的税收调控措施。同时，应当设立具有广泛代表性的宏观调控委员会，负责审查和批准税收调控中的所有行政立法，并且在宏观调控基本法中明确规定税收调控中行政立法的前提条件、行政立法中可选择的调控措施及调控幅度。 【论文关键词】：税收法定原则 征税权 税收调控权 一、问题的提出：行政立法在税收调控中的作用 近年来，为了应对错综复杂的国际国内宏观经济形势，我国政府频频出台宏观调控举措，其中税制调整亦发挥了重要作用。无论是2007年5月30日和2008年4月24日的两次证券（股票）交易印花税税率调整，2007年7月1日开始的大范围出口退税率调整，还是2008年11月10日公布、并自2009年1月1日起施行的修订后的《增值税暂行条例》，都对经济运行产生了重要影响。而上述税制调整都是以行政立法的形式做出的。根据《立法法》第8条，对于财政、税收的“基本制度”，只能制定法律予以规范。《立法法》第9条并规定，上述事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权授权国务院根据实际需要，对其中的“部分事项”先制定行政法规。但何为税收制度中的“基本制度”，何为可以授权国务院先行制定行政法规的“部分事项”，《立法法》并未明确。因而如学者所言，上述规定无疑为国务院争取税收立法权预设了缺口，构成行政立法大范围介入税收调控的制度背景。 问题在于，依“税收法定”原则，税收要素只能由法律规定，并依此确定纳税主体纳税义务的有无及大小。行政机关不得以行政法规对税收要素作出规定，部委规章更不得越雷池半步。因此，学理上首要面对的是“通过行政立法来实施税收调控究竟是否具有正当性”？需要澄清的是，不应将“对税收调控中行政立法的评价和控制”等同于“调控行为是否具有可诉性”的问题。这是因为我国规定抽象行政行为不可诉，更重要的是，司法机关不应对宏观调控决策的正当性予以实质性审查。因此，期望通过司法来评价税收调控中的行政立法，是不切实际的。可行的研究路径是，厘清税收调控中的行政立法与税收法定原则的关系，并基于规范论立场来分析行政立法介入税收调控的适当范围。 二、为税收调控中的行政立法正名 （一）税收目的之拓展与国家的双重身份 我国目前的税法体系中，除《个人所得税法》、《企业所得税法》和《税收征收管理法》三部法律之外，其余均是国务院的行政法规、财政部和国家税务总局的部门规章等效力层级较低的规范性文件。这是行政立法介入税收调控的制度背景和重要表现，另一方面又被学者指责为税法体系背离税收法定主义的典型例证。作为一项闪耀着法治主义思想光芒的宪政原则，税收法定原则的价值历久弥新。因为税收是现代国家的主要财政收入来源，故而必须预防和避免国家滥用征税权力、侵犯公民的财产权。从这个意义上说，宪政国家确定税收法定原则是限制国家对公民私有财产无度征收的重要措施。 然而，现代国家的税收早已非仅限于财政收入之目的，而是在此基础之上承担起经济目的和社会目的。后二者甚至反然超越财政收入目的而成为某些税收之主要目的。例如，早期的德国联邦宪法法院曾认为社会政策或经济政策只是租税之附带目的，租税之主要目的仍为收入，如果超出此种界限，而以税法之外形行干预市场经济之实质时，即为法律形式之滥用，应为违宪之宣告。但随着现代工业社会之发展，德国联邦法院转而承认租税须扮演国家社会经济政策之积极角色，只要其具有充作一般收入之目的，纵为附带目的，亦不失为租税。与上述观念转变相呼应，1977年修正之德国《租税通则》第3条，在税捐要件中“以收入为目的”之下附加了“亦得仅为附带目的”。 由此可见，现代国家在税收关系中具有双重身份：一方面是作为收入的获得者，通过获取无对价的金钱给付来满足自身开支需求；而另一方面则是作为公共利益的代表者和公共产品的提供者—通过规范和调整税收行为来进行宏观调控，这正是国家提供的一种公共产品。这两种身份固然具有内在统一性，但也存在明显差异、甚至是矛盾。在税收调控中，为了维护公共利益，国家须不惜牺牲自身收入。例如在经济衰退时实行减税政策，即是以税收收入减少为代价的。就此，有学者甚至认为， 财政政策上引入过多经济政策目的之租税优惠，加深了税收的短缺，导致国家债务失去控制之事实。 （二）国家职能演进与行政立法扩增 如果说国家作为公共利益的代表者和维护者的角色定位古已有之，那么宏观调控则是国家在现代市场经济的背景下所特有的职能，是国家经济职能演进的历史产物。由此，现代市场经济条件下的行政机关也就无可选择地承担起具体实施宏观调控的职责。这是由行政机关自身的定位所决定的，因为在分权制衡的宪政结构中，立法权构建制度，行政权负责将制度推向实践、获得效能，因而被认为是一种执行性权力。行政权的执行性特征，使其最直接地连接着社会，而现代化所引发的社会变迁，以及社会问题的复杂多变，都要求行政权力具有较高的效率和实际功能，要求行政主体总是积极、主动、及时、实效地把权力渗透到社会生活中去，以实现行政目的。此即行政权力的“效能性”。在此意义上说，对于政府宏观调控和对于宏观调控正当性的诉求，正是行政权力效能性的要求和体现。 虽然对于宏观调控应当实行“规则之治”抑或“相机抉择”，经济学理论上仍存有争议，但在最一般的意义上，关于“固定规则与相机抉择”的争论可以归纳为：灵活决策的优势是否会被由自由决策带来的不确定性和滥用权力的潜在可能性所抵消并超越。由此可见，无论基于何种理论主张，宏观调控的本质均在于灵活决策，而绝非简单的执行。至于“固定规则抑或相机抉择”的理论分歧，则仅仅影响到决策的自由程度。故此，为了使得行政机关能够有效实施宏观调控，行政权力就不应被严格地限定于狭义的法律执行，而是必须获得适当的规则制定权。 事实上，如果说行政权力本身的效能性是现代社会中行政机关越来越多地介入经济运行的理论根源，那么在另一方面，由于现代化所带来的社会关系及行政事务的复杂化，迫使人们在潜移默化中逐渐改变了对行政权执行性的理解，执行法律不再局限于采取具体行动，而是包括制定次级的抽象规范及政策，立法机关的工作方法开始适用于行政机关的执行工作。[11]于是，授权立法（行政立法）开始大量涌现，而行政立法在税收调控中的积极作用，实际上正是此种趋势的一个缩影。 （三）税收立法权之归属—基于征税权与税收调控权的区分 1．征税权与税收调控权的区分。从宏观理论视野来看，国家权力的总量是伴随着现代化的进程而不断扩增的。权力总量之所以会不断增加，是因为现代化导致了人与自然关系的复杂化、人与人关系的复杂化，具体表现为新型社会关系和社会事务的剧增，而理性化则在客观上要求这些社会关系和社会事务应得到有序的安排。因此，权力作为一种管理能力，其扩增就成为一种合理的客观需要。[12] 在此意义上，征税权这一古老的权力类型本与国家相伴而生，其理论基础可以从两个层面来阐释：首先，公民基于社会契约而向国家让渡部分自然权利（财产权）。其次，在特定时期内社会财富总量恒定的前提下，公民的财产权益与国家的财政收入是此消彼长的关系，二者博弈的结果是必须对公民个人和国家的财产权予以界分（其本质是对社会财富的分配）。前者即作为私权的公民财产权，而后者则体现为国家的征税权。正因此，征税权是从国家“获取”财政收入的角度来体现的。征税权的权力内容是决定公民税收负担的多少。但是，国家通过税收实施宏观调控的权力则是在国家干预经济的方式和广度不断扩展的前提下产生的一种新型权力，笔者谓之“税收调控权”。它出现的现实原因在于市场经济条件下总需求和总供给的非均衡已经成为影响经济发展的重大问题，且市场自身无法解决。其理论基础在于此种背景下，国家与人民之间所达成的具体的宪政契约，即全体人民授权（而非让与）国家代表他们行使调控经济的权力。[13]这种宪政契约在我国《宪法》上有明确体现—《宪法》第1条第2款规定：“国家加强经济立法，完善宏观调控。”该条款构成税收宏观调控的法律依据。与征税权不同，税收调控权是从国家（或政府）“运用”或“调整”财政收入以影响经济运行的角度来体现的。税收调控权的内容是判断税收调控的目的是否正当合理、拟采取的税收政策与目的是否符合比例原则。 2．税收立法权的归属。征税权与税收调控权在理论基础和性质上的差异，决定了在确定税收立法权的归属时应遵循不同的原则：如果税收的作用主要是国家获取收入，那么税收立法权须由立法机关所保留。因为财产权乃是宪法所确认的基本人权，宪政制度实施以来，私人财产权一直被作为划定政府权力的合法范围与受保护的个人自由之间的 界限。[14]税收法定原则（即税收立法的法律保留）从本质上说即意味着征税权必须由立法机关保留（或曰垄断）。但是，如果税收的主要作用在于调控经济运行，那么，如何合理、有效地发挥税收的宏观调控效应，则是确定税收立法权归属的主要考量，惟其如此，才能最大程度地维护和促进社会整体利益。如前所述，行政权力在宪政结构中的定位决定了行政机关总是最为直接地连接着具体社会，并负责感知和回应经济形势的变动。如果说税收调控直接来源于特定的经济或社会政策，那么行政机关正是经济和社会政策的制订者和实施者。所以，只有行政机关最能够判断税收调控的目的是否正当合理、税收政策与该目的的关系是否符合比例原则等。为此，由行政机关直接行使有关税收调控的立法权实属必然。事实上，我国《宪法》赋予国务院以较大的经济调控权，根据《宪法》第89条第6项，国务院负有领导和管理经济工作的职权；《立法法》第56条同时规定，国务院制定行政法规，除了基于执行法律之需要外，还可基于《宪法》第89条规定的国务院行政管理职权。由此，税收调控中的行政立法，是行政机关行使税收调控权（非征税权）之表现。 综上所述，“税收法定原则”的实质在于要求“征税权应由立法机关保留”。但是，基于税收调控权自身的性质及其与征税权的区别，税收调控权不应由立法机关垄断，行政机关应直接参与税收调控，并享有有关的立法权。因此，税收法定原则不能用来一概否定税收调控中的行政立法。 三、税收调控中的行政立法之规范 （一）行政立法的调整范围 从理论上说，如果税收行为以获取财政收入为主要目的，那么应当通过狭义的法律来予以规范，而如果税收行为以经济调控为主要目的，则宜于通过行政立法来规范。但是问题在于，无论对于何种税收而言，即使其主要目的在于调控经济，但终究须以国家收入为附带目的。否则，如果仅具有经济管制诱导性目的，而与国家收入目的无关者，即非为税收。[15]且在多数情况下，财政收入目的和经济调控目的乃是水乳交融，难以廓清。因此，如何在整个税收法律体系中界定法律与行政立法各自的调整范围，亦即行政机关介入税收调控的范围与方式为何，就成为学理上亟待解决之难题。 笔者认为，虽然税收政策作为宏观经济政策的一部分，其实现方式具有多样性，但总体来说，税收政策对于经济的调控作用可以归结为宏观和中观两个层面：从宏观层面上看，税收政策可以通过调整政府财政收入、国民收入等宏观经济变量来影响国民经济运行。[16]这主要是通过调整所得税、增值税等主体税种的各项税收要素来实现。例如个人所得税起征点、税率的调整，以及增值税由生产型向消费型转型的改革等。从中观层面上看，税收政策可以通过对特定产业、特定区域、特定社会群体的税负予以调整，进而对整个宏观经济运行产生影响。这种调控方式的实施又可经由以下两种路径：其一是针对某种消费品开征、停征或调整消费税，进而影响该种消费品背后的相关产业。其二是在特定产业、特定区域减轻或加重所得税、增值税或营业税等税种的税负来实现经济调控目标。例如，为支持东北地区等老工业基地加快调整改造，中共中央、国务院专门制定了《实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，从2011年7月1日起，在东北地区部分行业率先推行增值税制度转型，允许新购进机器设备所含增值税税金予以抵扣，从而将生产型增值税改为消费型增值税。 相对而言，前一种税收调控方式对于经济运行的影响具有根本性和普遍性，全体纳税人均受其约束，也正因如此，该种税收调控会对国家财政收入的增减产生直接的、重要的影响。第二种税收调控方式虽然也关乎纳税人的财产权利，但由于其调整范围较窄，从其影响上看仅涉及特定产业、特定地区或部分纳税人，且调制受体也可以通过放弃从事特定行为来规避税收负担的加重（或通过从事特定行为来享受税收优惠），从而充分体现出税收调控“管制诱导”的功能。基于此种考虑，笔者认为，有关所得税、增值税、营业税等主体税种基本制度的立法应以避免无度征税为第一要务，同时须考虑由于税率单一所可能造成的税制不公平现象。为实现以上目的，相应的立法权应由立法机关保留；至于财产税等其他财政收入目的较强、调控意义较弱的税种，其基本制度自须法律规范；有关消费税基本制度之立法应以贯彻实施特定的经济社会政策为首要考量，因而相应的立法权宜由行政机关享有。既然消费税的基本制度由行政立法予以规范，那么利用消费税进行经济调控自然得通过行政立法之制定、修正或解释实行。而所谓其他税种的基 本制度应当由法律规范，则意味着从原则上说，相应的税收调控行为须由立法机关以法律修订的形式实施。但尤为重要的是，即使对于所得税、增值税、营业税等主体税种，如果仅涉及在特定产业、特定地区的税收优惠或重课，亦可认为属于前述中观意义上的税收调控方式，因其管制诱导性目的、且影响面较小而可通过行政立法来实施。当然，由于所得税、增值税、营业税等税种的基本制度由法律规定，因此即使行政立法仅针对特定产业或特定地区来调整课税对象、税率、减免税等税收要素，也须法律授权。笔者认为，可以考虑通过未来之宏观调控基本法或产业政策法，对行政机关在特定产业、特定地域实施税收调控的权力予以授权和规范（下文详述）。 （二）对行政立法的制约 对于通过行政立法实施税收调控的批评，来自于“税收中性原则”。该原则要求在市场能自我调节时，税法制度不能超越市场配置资源的基础性地位而对市场运行施加不当干预，而税收调控法恰恰就是要保障国家通过税收去干预市场。因而二者间看似存在矛盾。[17]税收中性原则直接关涉市场经济条件下经济自由的根本理念：如果说市场和政府是资源配置的两种基本方式，那么，通过税收政策实施宏观调控，必然是以压缩市场在资源配置中的比重为代价。因此，过度或不适当的税收调控，可能窒息乃至扼杀市场主体的积极性、主动性、创造性，损害经济自由，最终可能动摇市场经济体制运行的基础。然而，何为税收调控的“适当程度”？如何实施正确的税收调控？对于上述问题，无论在经济学理论抑或实践层面均无法达成完全一致的观点，因此，期望通过法律制度来确保税收调控达到预期效果，是一个不可能完成的任务。政府与市场在资源配置中的关系，以及政府在干预经济中的有限理性，乃是市场经济条件下的永恒话题。只是由于宏观经济运行的复杂性和多变性、决策者主客观因素的制约，以及经济全球化带来的经济风险，使宏观调控的复杂程度远胜于微观的市场规制措施，进而使“政府失灵”的可能性大大增加。由于政府的宏观经济政策往往并不能取得预期的积极效果，这就使税收调控中的行政立法似无合法性基础，或者说，政府在税收调控中的“试错”应受到必要限制。 1．宏观调控委员会对税收调控的审查。在美国，根据《充分就业与平衡增长法》( Full Employmentand Balanced Growth Act of 1978)，在总统每年度向国会所作的经济报告（the Economic Report）中，须对经济发展的短期目标、中期目标、实现方式进行分析，[18]应包括以下评估，即现行税率、财政支出政策、规制政策、国际贸易政策、科技发展支持政策等方面的政府政策对于商业投资的影响。[19]国会在收到总统报告之后的30日内，先由参众两院的常务委员会、参众两院中具有立法管辖权的各专门委员会，以及国会各联合委员会分别阅读报告，并向国会联合经济委员会（the Joint Economic Committee）提交建议。然后由联合经济委员会在每年3月1日之前向参、众两院的预算委员会提交一份报告，内容包括对总统经济报告中确定的各项短期和中期经济目标的分析和政策建议。[20]联合经济委员会的报告是美国国会决定在宏观经济政策方面是否有必要进一步制定法令（包括有关税收的法令）的最重要依据。由于总统经济报告须接受国会各委员会的审查，而国会各委员会的成员均来自参众两院，尤其是参议院的议员代表着各州的利益，因此，对于总统经济报告的审查体现了广泛的代表性和各利益团体的博弈，而审查结果将直接关系到国会是否实施、以及如何实施税收调控。在德国，根据《经济稳定与增长促进法》第2条第2款，联邦政府如欲采取个人所得税法和企业所得税法中的相关措施来调控经济，事先须同时向联邦议会和联邦参议会说明理由。该法第18条规定，在联邦政府设立国家经济增长委员会。委员会的组成包括：联邦经济部长和财政部长；每个州的一名代表；四名来自乡镇和联合乡镇的代表。委员会负责对实现调控目标的一切经济政策措施进行定期咨询。[21]可见，虽然美、德两国行政机关在利用税收政策实施宏观调控的过程中所起的作用有所不同，但二者均须受制于本国立法机关对于宏观经济形势的整体判断，均须接受具有广泛代表性的专门委员会的审查。 对于行政立法的此种制约，自然是以促进税收调控的科学性为题中之意：首先，通过广泛的代表参与、听取各方面意见，可以拓宽决策所依据的信息获取渠道，避免“以偏概全”，起到汇集民智的作用；其次，民主决策和监督机制有助于防止 政府借宏观调控之名行自身利益扩张之实、或被特定利益集团所“俘获”；再次，从经济学理论上说，过于频繁和随意的行政立法，将会打破法律制度的稳定性以及社会公众对政府宏观经济政策的预期，最终很可能导致宏观调控由于“动态不一致”而偏离预期的目标—这是因为，宏观经济政策的制定就其本质而言是灵活的，然而这就产生了政策前后不一致的问题。如果社会公众无法对政府的宏观经济政策形成稳定的预期，他们就很有可能选择不相信政府的政策，或者不按照政府的政策引导从事，从而导致政府调控目标落空。[22]所以，只有通过限制政府权力、控制税收调控中的行政立法，才能避免上述情况的发生。但在另一方面，应当承认，立法机关的决策较之行政机关而言，并不见得更为理性，或者更有效率。之所以强调立法机关对于宏观调控的决定性作用，是因为在现代社会，人们一般都接受这样的观点，即在民主体制中，代议机构代表了公民与公众的利益，由代议机构确定国家干预经济的权力符合民主精神。[23]在人类智识有限的前提下，在政府常常不得不使用“试错法”来补充理论上的严重不足和选择宏观经济政策的现实语境中，民主决策、法律授权的机制同时又是赋予宏观调控决策以“合法性”的最佳途径。 综上所述，我国未来的宏观调控基本法应在全国人大的框架内组建具有广泛代表性的宏观调控委员会。行政机关在税收调控中的行政立法，无论是通过行政立法来规范特定税种之基本制度（包括开征新税种），还是其余税种的局部调整，均须就其目的和必要性向宏观调控委员会说明。非经委员会审议通过，不得实施。鉴于税收调控的时效性，委员会应为常设机构，随时接受相关的审查请求。 2．法律对税收调控的授权与规范。德国《经济稳定与增长促进法》第2条第2款授权联邦政府在一定条件下采取个人所得税法和企业所得税法中规定的措施。而德国《个人所得税法》第51条则对政府的调控措施、幅度及其前提条件分别做出了具体且明确的规定，即联邦政府在获得联邦参议院和联邦议会的同意后，被授权可以条例的形式规范，对个人所得税作出最高不超过10％幅度削减、或最高不超过10％幅度提升的决定。所得税削减的前提条件是，存在干扰整体经济平衡的因素或者有倾向表明，营业额或者就业量已经产生持续性走低的后果或者预期性，特别是投资产品、建筑服务或者消费产品的需求出现明显衰退；提升的前提条件是，存在干扰整体经济平衡的因素或者有倾向表明，已经出现明显的价格攀升或者预期性，特别是投资产品、建筑服务或者消费产品的需求出现实质性的上涨。[24]德国《企业所得税法》第23条第2款同时规定：个人所得税如果按照《个人所得税法》第51条第3款的规定被授权削减或者提升，企业所得税将参照其作相应的减少或提高。[25] 与德国立法异曲同工的是，我国台湾地区通过“促进产业升级条例”（性质上为产业政策法）对行政机关在特定条件下实施税收减免予以授权和规范。[26]该“条例”尤其注重列举政府可采取的调控措施（例如加速折旧、投资抵减、五年免税等），及其适用的条件。依本文之构想，所得税、增值税、营业税等主体税种的各项税收要素均应通过法律来规范，行政立法原则上不能予以改动，但是，如果税收调控的影响仅涉及特定产业或地区，则行政立法可以对主体税种的部分税收要素进行局部性调整。同时，行政立法可以规范消费税的基本制度。为此，极有必要借鉴德国和我国台湾地区的立法经验，在宏观调控基本法或产业政策法中对于行政立法的调整范围、前提条件、调控措施及其幅度等问题予以明确规定。这既是对行政机关实施税收调控的授权，又对行政机关在税收调控中的自由裁量构成必要的约束，同时也是对行政立法调整范围的限制。 四、问题的实质：税收调控权的分配 依本文观点，税收调控中的任何一项行政立法，均须经由全国人大宏观调控委员会的审议和批准，从而使其与我国现有的行政立法存有不同。再结合关于所得税、增值税、营业税等主体税种的基本制度须由法律规范的观点，就得出结论：税收调控权应由全国人大（及其常委会）、全国人大宏观调控委员会和国务院共同行使。然而这就使得对于税收调控权的定性颇费思量—很难将其界定为行政权抑或立法权。笔者认为，这恰恰揭示出一种新的研究视角：所谓税收调控权，并不是立法权或行政权的下位概念，亦非与传统三权相并列的另一种权力类型，而是以一种“横截面”的视角来展开的。正如凯尔森所指出，即使在宪法明文规定分权原则时，立法职能也是分配给几个机关的，只不过仅给予其中之一以“立 法机关”的名义，但这一机关也决没有创造一般规范的垄断地位。[27]这就是说，“国家”只是法学理论上的抽象概念，国家权力总要由特定的国家机关来行使，因而权力划分的本质在于对国家权力的分配。如果说税收调控权是现代国家权力总量扩增和行政机关工作方式扩展的体现，那么所谓税收调控权之共同行使，亦即意味着将该种权力依据一定规则在立法机关和行政机关之间进行分配。 在此意义上，可看到行政法与经济法的交融。如果说早期的税法本质上即为行政法，以限制政府无度征税为主要考量，那么随着税收目的之拓展和国家角色之扩充，税收关系同时被纳入经济法的调整范围。而经济法之要义在于科学运用国家干预来弥补市场缺陷。因此，所谓“税收调控中的行政立法”，恰是经济法与行政法调整之交错处，本文即是面对限权与行权的紧张关系，提出征税权与税收调控权之界分，以及税收调控权之合理分配方案，以期探求政府运用税收政策干预经济运行之适当方式。 刘剑文、熊伟：《财政税收法》，法律出版社2007年版，第154页。参见刘剑文：《财税法专题研究》（第2版），北京大学出版社2007年版，第190-191页。桑斯坦教授将这种现象描述为“司法最低限度主义”：因为社会系统是极为复杂的，法院往往缺乏必要的能力去进行干预，一次简单的司法干预，往往会带来一系列无法估量的坏结果。参见桑斯坦：《就事论事—美国最高法院的司法最低限度主义》，泮伟江等译，北京大学出版社2007年版，第12页。我国学者则专门针对司法机关在宏观调控中的被动消极角色进行了研究。参见鲁篱：《论最高法院在宏观调控中的角色定位》，载《现代法学》2006年第6期。王世涛：《税收原则的宪法学解读》，载《当代法学》2008年第1期。参见葛克昌：《行政程序与纳税人基本权》，北京大学出版社2005年版，第72页。参见葛克昌：《行政程序与纳税人基本权》，北京大学出版社2005年版，第69页。参见汤在新、吴超林：《宏观调控：理论基础与政策分析》，广东经济出版社2001年版，第30-31页。参见孙笑侠：《法律对行政的控制—现代行政法的法理解释》，山东人民出版社1999年版，第51页。参见［美〕曼昆：《宏观经济学》（第5版），张帆等译，中国人民大学出版社2005年版，第369 - 376页。参见〔美]保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯：《宏观经济学》（第17版），萧琛主译，人民邮电出版社2011年版，第317页。[11]参见季涛：《行政权的扩张与控制—行政法核心理念的新阐释》，载《中国法学》1997年第2期。[12]参见季涛：《行政权的扩张与控制—行政法核心理念的新阐释》，载《中国法学》1997年第2期。[13]在一种较为完善的政治哲学体系中，应存在两种契约：一种使国家产生（社会契约），另一种调节其统治方式（宪政契约）。宪政契约是人民与政府订立的授权契约，它将社会契约所产生的政治权力的行使主体、目标和运行以具有可操作性的条款表现出来。参见〔英〕戴维·赫尔德：《民主的模式》，燕继荣等译，编译出版社1998年版，第199页。[14]〔美］詹妮弗·内德尔斯基：《美国宪政与私有财产权的悖论》，载于埃尔斯特主编：《宪政与民主—理性与社会变迁研究》，潘勤、谢鹏程译，三联书店1997年版，第297页。[15]参见葛克昌：《行政程序与纳税人基本权》，北京大学出版社2005年版，第73页。[16]经济学理论认为，在现代商品经济体制下，国民经济运行的数量关系及信号传递过程表现为三个层次，分别为宏观经济变量、市场运行变量和企业微观经营变量。而宏观经济政策的直接调整对象，是内在地连接市场运行变量但又高于市场运行变量的宏观经济变量。参见魏杰：《宏观经济政策学通论》，中国金融出版社1990年版，第1 -2页。[17]参见李刚：《论税收调控法与税法基本原则的关系》，载《厦门大学学报》（哲学社会科学版）2008年第3期。[18]See Sec. 1022b of Full Employ and Balanced Growth Act of 1978.[19]See Sec. 3117（b) of Full Employ and Balanced Growth Act of 1978.[20]See See.3132 (a)（c) (d) of Full Employ and Balanced G rowth Act of 1978.[21]参见吴越：《经济宪法学导论》，法律出版社2007年版，第391、39页。[22]以法律规则确保宏观调控措施在时间序列上保持动态一致性的必要性，已经为诺贝尔经济学奖得主基德兰德和普雷斯科特所证明。See : Kydland＆Prescott， Rules Rather Than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans， Journal ofPolitical Economy 1977 ， 85 : pp. 473~491。[23]岳彩申：《论经济法的形式理性》，法律出版社2011年版，第32页。[24]§ 51 Abs. 3 des Einkommensteuergesetzes.[25]§ 23 Abs. 2 des K? rperschaftsteuergesetzes.[26]参见葛克昌：《行政程序与纳税人基本权》，北京大学出版社2005年版，第79页。[27]参见〔奥〕凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社199年版，第303页。

社会政策的基本特征篇（11）

【论文摘要】：税收法定原则的实质是要求征税权由立法机关保留，但税收调控权不应由立法机关垄断，因此，税收法定原则不应笼统地适用于所有有关税收调控的立法行为。行政立法可以规范消费税的基本制度，以及仅涉及部分行业、部分地区的税收调控措施。同时，应当设立具有广泛代表性的宏观调控委员会，负责审查和批准税收调控中的所有行政立法，并且在宏观调控基本法中明确规定税收调控中行政立法的前提条件、行政立法中可选择的调控措施及调控幅度。 【论文关键词】：税收法定原则 征税权 税收调控权 一、问题的提出：行政立法在税收调控中的作用 近年来，为了应对错综复杂的国际国内宏观经济形势，我国政府频频出台宏观调控举措，其中税制调整亦发挥了重要作用。无论是2007年5月30日和2008年4月24日的两次证券（股票）交易印花税税率调整，2007年7月1日开始的大范围出口退税率调整，还是2008年11月10日公布、并自2009年1月1日起施行的修订后的《增值税暂行条例》，都对经济运行产生了重要影响。而上述税制调整都是以行政立法的形式做出的。根据《立法法》第8条，对于财政、税收的“基本制度”，只能制定法律予以规范。《立法法》第9条并规定，上述事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权授权国务院根据实际需要，对其中的“部分事项”先制定行政法规。但何为税收制度中的“基本制度”，何为可以授权国务院先行制定行政法规的“部分事项”，《立法法》并未明确。因而如学者所言，上述规定无疑为国务院争取税收立法权预设了缺口，构成行政立法大范围介入税收调控的制度背景。 问题在于，依“税收法定”原则，税收要素只能由法律规定，并依此确定纳税主体纳税义务的有无及大小。行政机关不得以行政法规对税收要素作出规定，部委规章更不得越雷池半步。因此，学理上首要面对的是“通过行政立法来实施税收调控究竟是否具有正当性”？需要澄清的是，不应将“对税收调控中行政立法的评价和控制”等同于“调控行为是否具有可诉性”的问题。这是因为我国规定抽象行政行为不可诉，更重要的是，司法机关不应对宏观调控决策的正当性予以实质性审查。因此，期望通过司法来评价税收调控中的行政立法，是不切实际的。可行的研究路径是，厘清税收调控中的行政立法与税收法定原则的关系，并基于规范论立场来分析行政立法介入税收调控的适当范围。 二、为税收调控中的行政立法正名 （一）税收目的之拓展与国家的双重身份 我国目前的税法体系中，除《个人所得税法》、《企业所得税法》和《税收征收管理法》三部法律之外，其余均是国务院的行政法规、财政部和国家税务总局的部门规章等效力层级较低的规范性文件。这是行政立法介入税收调控的制度背景和重要表现，另一方面又被学者指责为税法体系背离税收法定主义的典型例证。作为一项闪耀着法治主义思想光芒的宪政原则，税收法定原则的价值历久弥新。因为税收是现代国家的主要财政收入来源，故而必须预防和避免国家滥用征税权力、侵犯公民的财产权。从这个意义上说，宪政国家确定税收法定原则是限制国家对公民私有财产无度征收的重要措施。 然而，现代国家的税收早已非仅限于财政收入之目的，而是在此基础之上承担起经济目的和社会目的。后二者甚至反然超越财政收入目的而成为某些税收之主要目的。例如，早期的德国联邦宪法法院曾认为社会政策或经济政策只是租税之附带目的，租税之主要目的仍为收入，如果超出此种界限，而以税法之外形行干预市场经济之实质时，即为法律形式之滥用，应为违宪之宣告。但随着现代工业社会之发展，德国联邦法院转而承认租税须扮演国家社会经济政策之积极角色，只要其具有充作一般收入之目的，纵为附带目的，亦不失为租税。与上述观念转变相呼应，1977年修正之德国《租税通则》第3条，在税捐要件中“以收入为目的”之下附加了“亦得仅为附带目的”。 由此可见，现代国家在税收关系中具有双重身份：一方面是作为收入的获得者，通过获取无对价的金钱给付来满足自身开支需求；而另一方面则是作为公共利益的代表者和公共产品的提供者—通过规范和调整税收行为来进行宏观调控，这正是国家提供的一种公共产品。这两种身份固然具有内在统一性，但也存在明显差异、甚至是矛盾。在税收调控中，为了维护公共利益，国家须不惜牺牲自身收入。例如在经济衰退时实行减税政策，即是以税收收入减少为代价的。就此，有学者甚至认为， 财政政策上引入过多经济政策目的之租税优惠，加深了税收的短缺，导致国家债务失去控制之事实。 （二）国家职能演进与行政立法扩增 如果说国家作为公共利益的代表者和维护者的角色定位古已有之，那么宏观调控则是国家在现代市场经济的背景下所特有的职能，是国家经济职能演进的历史产物。由此，现代市场经济条件下的行政机关也就无可选择地承担起具体实施宏观调控的职责。这是由行政机关自身的定位所决定的，因为在分权制衡的宪政结构中，立法权构建制度，行政权负责将制度推向实践、获得效能，因而被认为是一种执行性权力。行政权的执行性特征，使其最直接地连接着社会，而现代化所引发的社会变迁，以及社会问题的复杂多变，都要求行政权力具有较高的效率和实际功能，要求行政主体总是积极、主动、及时、实效地把权力渗透到社会生活中去，以实现行政目的。此即行政权力的“效能性”。在此意义上说，对于政府宏观调控和对于宏观调控正当性的诉求，正是行政权力效能性的要求和体现。 虽然对于宏观调控应当实行“规则之治”抑或“相机抉择”，经济学理论上仍存有争议，但在最一般的意义上，关于“固定规则与相机抉择”的争论可以归纳为：灵活决策的优势是否会被由自由决策带来的不确定性和滥用权力的潜在可能性所抵消并超越。由此可见，无论基于何种理论主张，宏观调控的本质均在于灵活决策，而绝非简单的执行。至于“固定规则抑或相机抉择”的理论分歧，则仅仅影响到决策的自由程度。故此，为了使得行政机关能够有效实施宏观调控，行政权力就不应被严格地限定于狭义的法律执行，而是必须获得适当的规则制定权。 事实上，如果说行政权力本身的效能性是现代社会中行政机关越来越多地介入经济运行的理论根源，那么在另一方面，由于现代化所带来的社会关系及行政事务的复杂化，迫使人们在潜移默化中逐渐改变了对行政权执行性的理解，执行法律不再局限于采取具体行动，而是包括制定次级的抽象规范及政策，立法机关的工作方法开始适用于行政机关的执行工作。[11]于是，授权立法（行政立法）开始大量涌现，而行政立法在税收调控中的积极作用，实际上正是此种趋势的一个缩影。 （三）税收立法权之归属—基于征税权与税收调控权的区分 1．征税权与税收调控权的区分。从宏观理论视野来看，国家权力的总量是伴随着现代化的进程而不断扩增的。权力总量之所以会不断增加，是因为现代化导致了人与自然关系的复杂化、人与人关系的复杂化，具体表现为新型社会关系和社会事务的剧增，而理性化则在客观上要求这些社会关系和社会事务应得到有序的安排。因此，权力作为一种管理能力，其扩增就成为一种合理的客观需要。[12] 在此意义上，征税权这一古老的权力类型本与国家相伴而生，其理论基础可以从两个层面来阐释：首先，公民基于社会契约而向国家让渡部分自然权利（财产权）。其次，在特定时期内社会财富总量恒定的前提下，公民的财产权益与国家的财政收入是此消彼长的关系，二者博弈的结果是必须对公民个人和国家的财产权予以界分（其本质是对社会财富的分配）。前者即作为私权的公民财产权，而后者则体现为国家的征税权。正因此，征税权是从国家“获取”财政收入的角度来体现的。征税权的权力内容是决定公民税收负担的多少。但是，国家通过税收实施宏观调控的权力则是在国家干预经济的方式和广度不断扩展的前提下产生的一种新型权力，笔者谓之“税收调控权”。它出现的现实原因在于市场经济条件下总需求和总供给的非均衡已经成为影响经济发展的重大问题，且市场自身无法解决。其理论基础在于此种背景下，国家与人民之间所达成的具体的宪政契约，即全体人民授权（而非让与）国家代表他们行使调控经济的权力。[13]这种宪政契约在我国《宪法》上有明确体现—《宪法》第1条第2款规定：“国家加强经济立法，完善宏观调控。”该条款构成税收宏观调控的法律依据。与征税权不同，税收调控权是从国家（或政府）“运用”或“调整”财政收入以影响经济运行的角度来体现的。税收调控权的内容是判断税收调控的目的是否正当合理、拟采取的税收政策与目的是否符合比例原则。 2．税收立法权的归属。征税权与税收调控权在理论基础和性质上的差异，决定了在确定税收立法权的归属时应遵循不同的原则：如果税收的作用主要是国家获取收入，那么税收立法权须由立法机关所保留。因为财产权乃是宪法所确认的基本人权，宪政制度实施以来，私人财产权一直被作为划定政府权力的合法范围与受保护的个人自由之间的 界限。[14]税收法定原则（即税收立法的法律保留）从本质上说即意味着征税权必须由立法机关保留（或曰垄断）。但是，如果税收的主要作用在于调控经济运行，那么，如何合理、有效地发挥税收的宏观调控效应，则是确定税收立法权归属的主要考量，惟其如此，才能最大程度地维护和促进社会整体利益。如前所述，行政权力在宪政结构中的定位决定了行政机关总是最为直接地连接着具体社会，并负责感知和回应经济形势的变动。如果说税收调控直接来源于特定的经济或社会政策，那么行政机关正是经济和社会政策的制订者和实施者。所以，只有行政机关最能够判断税收调控的目的是否正当合理、税收政策与该目的的关系是否符合比例原则等。为此，由行政机关直接行使有关税收调控的立法权实属必然。事实上，我国《宪法》赋予国务院以较大的经济调控权，根据《宪法》第89条第6项，国务院负有领导和管理经济工作的职权；《立法法》第56条同时规定，国务院制定行政法规，除了基于执行法律之需要外，还可基于《宪法》第89条规定的国务院行政管理职权。由此，税收调控中的行政立法，是行政机关行使税收调控权（非征税权）之表现。 综上所述，“税收法定原则”的实质在于要求“征税权应由立法机关保留”。但是，基于税收调控权自身的性质及其与征税权的区别，税收调控权不应由立法机关垄断，行政机关应直接参与税收调控，并享有有关的立法权。因此，税收法定原则不能用来一概否定税收调控中的行政立法。 三、税收调控中的行政立法之规范 （一）行政立法的调整范围 从理论上说，如果税收行为以获取财政收入为主要目的，那么应当通过狭义的法律来予以规范，而如果税收行为以经济调控为主要目的，则宜于通过行政立法来规范。但是问题在于，无论对于何种税收而言，即使其主要目的在于调控经济，但终究须以国家收入为附带目的。否则，如果仅具有经济管制诱导性目的，而与国家收入目的无关者，即非为税收。[15]且在多数情况下，财政收入目的和经济调控目的乃是水乳交融，难以廓清。因此，如何在整个税收法律体系中界定法律与行政立法各自的调整范围，亦即行政机关介入税收调控的范围与方式为何，就成为学理上亟待解决之难题。 笔者认为，虽然税收政策作为宏观经济政策的一部分，其实现方式具有多样性，但总体来说，税收政策对于经济的调控作用可以归结为宏观和中观两个层面：从宏观层面上看，税收政策可以通过调整政府财政收入、国民收入等宏观经济变量来影响国民经济运行。[16]这主要是通过调整所得税、增值税等主体税种的各项税收要素来实现。例如个人所得税起征点、税率的调整，以及增值税由生产型向消费型转型的改革等。从中观层面上看，税收政策可以通过对特定产业、特定区域、特定社会群体的税负予以调整，进而对整个宏观经济运行产生影响。这种调控方式的实施又可经由以下两种路径：其一是针对某种消费品开征、停征或调整消费税，进而影响该种消费品背后的相关产业。其二是在特定产业、特定区域减轻或加重所得税、增值税或营业税等税种的税负来实现经济调控目标。例如，为支持东北地区等老工业基地加快调整改造，中共中央、国务院专门制定了《实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，从2011年7月1日起，在东北地区部分行业率先推行增值税制度转型，允许新购进机器设备所含增值税税金予以抵扣，从而将生产型增值税改为消费型增值税。 相对而言，前一种税收调控方式对于经济运行的影响具有根本性和普遍性，全体纳税人均受其约束，也正因如此，该种税收调控会对国家财政收入的增减产生直接的、重要的影响。第二种税收调控方式虽然也关乎纳税人的财产权利，但由于其调整范围较窄，从其影响上看仅涉及特定产业、特定地区或部分纳税人，且调制受体也可以通过放弃从事特定行为来规避税收负担的加重（或通过从事特定行为来享受税收优惠），从而充分体现出税收调控“管制诱导”的功能。基于此种考虑，笔者认为，有关所得税、增值税、营业税等主体税种基本制度的立法应以避免无度征税为第一要务，同时须考虑由于税率单一所可能造成的税制不公平现象。为实现以上目的，相应的立法权应由立法机关保留；至于财产税等其他财政收入目的较强、调控意义较弱的税种，其基本制度自须法律规范；有关消费税基本制度之立法应以贯彻实施特定的经济社会政策为首要考量，因而相应的立法权宜由行政机关享有。既然消费税的基本制度由行政立法予以规范，那么利用消费税进行经济调控自然得通过行政立法之制定、修正或解释实行。而所谓其他税种的基 本制度应当由法律规范，则意味着从原则上说，相应的税收调控行为须由立法机关以法律修订的形式实施。但尤为重要的是，即使对于所得税、增值税、营业税等主体税种，如果仅涉及在特定产业、特定地区的税收优惠或重课，亦可认为属于前述中观意义上的税收调控方式，因其管制诱导性目的、且影响面较小而可通过行政立法来实施。当然，由于所得税、增值税、营业税等税种的基本制度由法律规定，因此即使行政立法仅针对特定产业或特定地区来调整课税对象、税率、减免税等税收要素，也须法律授权。笔者认为，可以考虑通过未来之宏观调控基本法或产业政策法，对行政机关在特定产业、特定地域实施税收调控的权力予以授权和规范（下文详述）。 （二）对行政立法的制约 对于通过行政立法实施税收调控的批评，来自于“税收中性原则”。该原则要求在市场能自我调节时，税法制度不能超越市场配置资源的基础性地位而对市场运行施加不当干预，而税收调控法恰恰就是要保障国家通过税收去干预市场。因而二者间看似存在矛盾。[17]税收中性原则直接关涉市场经济条件下经济自由的根本理念：如果说市场和政府是资源配置的两种基本方式，那么，通过税收政策实施宏观调控，必然是以压缩市场在资源配置中的比重为代价。因此，过度或不适当的税收调控，可能窒息乃至扼杀市场主体的积极性、主动性、创造性，损害经济自由，最终可能动摇市场经济体制运行的基础。然而，何为税收调控的“适当程度”？如何实施正确的税收调控？对于上述问题，无论在经济学理论抑或实践层面均无法达成完全一致的观点，因此，期望通过法律制度来确保税收调控达到预期效果，是一个不可能完成的任务。政府与市场在资源配置中的关系，以及政府在干预经济中的有限理性，乃是市场经济条件下的永恒话题。只是由于宏观经济运行的复杂性和多变性、决策者主客观因素的制约，以及经济全球化带来的经济风险，使宏观调控的复杂程度远胜于微观的市场规制措施，进而使“政府失灵”的可能性大大增加。由于政府的宏观经济政策往往并不能取得预期的积极效果，这就使税收调控中的行政立法似无合法性基础，或者说，政府在税收调控中的“试错”应受到必要限制。 1．宏观调控委员会对税收调控的审查。在美国，根据《充分就业与平衡增长法》( Full Employmentand Balanced Growth Act of 1978)，在总统每年度向国会所作的经济报告（the Economic Report）中，须对经济发展的短期目标、中期目标、实现方式进行分析，[18]应包括以下评估，即现行税率、财政支出政策、规制政策、国际贸易政策、科技发展支持政策等方面的政府政策对于商业投资的影响。[19]国会在收到总统报告之后的30日内，先由参众两院的常务委员会、参众两院中具有立法管辖权的各专门委员会，以及国会各联合委员会分别阅读报告，并向国会联合经济委员会（the Joint Economic Committee）提交建议。然后由联合经济委员会在每年3月1日之前向参、众两院的预算委员会提交一份报告，内容包括对总统经济报告中确定的各项短期和中期经济目标的分析和政策建议。[20]联合经济委员会的报告是美国国会决定在宏观经济政策方面是否有必要进一步制定法令（包括有关税收的法令）的最重要依据。由于总统经济报告须接受国会各委员会的审查，而国会各委员会的成员均来自参众两院，尤其是参议院的议员代表着各州的利益，因此，对于总统经济报告的审查体现了广泛的代表性和各利益团体的博弈，而审查结果将直接关系到国会是否实施、以及如何实施税收调控。在德国，根据《经济稳定与增长促进法》第2条第2款，联邦政府如欲采取个人所得税法和企业所得税法中的相关措施来调控经济，事先须同时向联邦议会和联邦参议会说明理由。该法第18条规定，在联邦政府设立国家经济增长委员会。委员会的组成包括：联邦经济部长和财政部长；每个州的一名代表；四名来自乡镇和联合乡镇的代表。委员会负责对实现调控目标的一切经济政策措施进行定期咨询。[21]可见，虽然美、德两国行政机关在利用税收政策实施宏观调控的过程中所起的作用有所不同，但二者均须受制于本国立法机关对于宏观经济形势的整体判断，均须接受具有广泛代表性的专门委员会的审查。 对于行政立法的此种制约，自然是以促进税收调控的科学性为题中之意：首先，通过广泛的代表参与、听取各方面意见，可以拓宽决策所依据的信息获取渠道，避免“以偏概全”，起到汇集民智的作用；其次，民主决策和监督机制有助于防止 政府借宏观调控之名行自身利益扩张之实、或被特定利益集团所“俘获”；再次，从经济学理论上说，过于频繁和随意的行政立法，将会打破法律制度的稳定性以及社会公众对政府宏观经济政策的预期，最终很可能导致宏观调控由于“动态不一致”而偏离预期的目标—这是因为，宏观经济政策的制定就其本质而言是灵活的，然而这就产生了政策前后不一致的问题。如果社会公众无法对政府的宏观经济政策形成稳定的预期，他们就很有可能选择不相信政府的政策，或者不按照政府的政策引导从事，从而导致政府调控目标落空。[22]所以，只有通过限制政府权力、控制税收调控中的行政立法，才能避免上述情况的发生。但在另一方面，应当承认，立法机关的决策较之行政机关而言，并不见得更为理性，或者更有效率。之所以强调立法机关对于宏观调控的决定性作用，是因为在现代社会，人们一般都接受这样的观点，即在民主体制中，代议机构代表了公民与公众的利益，由代议机构确定国家干预经济的权力符合民主精神。[23]在人类智识有限的前提下，在政府常常不得不使用“试错法”来补充理论上的严重不足和选择宏观经济政策的现实语境中，民主决策、法律授权的机制同时又是赋予宏观调控决策以“合法性”的最佳途径。 综上所述，我国未来的宏观调控基本法应在全国人大的框架内组建具有广泛代表性的宏观调控委员会。行政机关在税收调控中的行政立法，无论是通过行政立法来规范特定税种之基本制度（包括开征新税种），还是其余税种的局部调整，均须就其目的和必要性向宏观调控委员会说明。非经委员会审议通过，不得实施。鉴于税收调控的时效性，委员会应为常设机构，随时接受相关的审查请求。 2．法律对税收调控的授权与规范。德国《经济稳定与增长促进法》第2条第2款授权联邦政府在一定条件下采取个人所得税法和企业所得税法中规定的措施。而德国《个人所得税法》第51条则对政府的调控措施、幅度及其前提条件分别做出了具体且明确的规定，即联邦政府在获得联邦参议院和联邦议会的同意后，被授权可以条例的形式规范，对个人所得税作出最高不超过10％幅度削减、或最高不超过10％幅度提升的决定。所得税削减的前提条件是，存在干扰整体经济平衡的因素或者有倾向表明，营业额或者就业量已经产生持续性走低的后果或者预期性，特别是投资产品、建筑服务或者消费产品的需求出现明显衰退；提升的前提条件是，存在干扰整体经济平衡的因素或者有倾向表明，已经出现明显的价格攀升或者预期性，特别是投资产品、建筑服务或者消费产品的需求出现实质性的上涨。[24]德国《企业所得税法》第23条第2款同时规定：个人所得税如果按照《个人所得税法》第51条第3款的规定被授权削减或者提升，企业所得税将参照其作相应的减少或提高。[25] 与德国立法异曲同工的是，我国台湾地区通过“促进产业升级条例”（性质上为产业政策法）对行政机关在特定条件下实施税收减免予以授权和规范。[26]该“条例”尤其注重列举政府可采取的调控措施（例如加速折旧、投资抵减、五年免税等），及其适用的条件。依本文之构想，所得税、增值税、营业税等主体税种的各项税收要素均应通过法律来规范，行政立法原则上不能予以改动，但是，如果税收调控的影响仅涉及特定产业或地区，则行政立法可以对主体税种的部分税收要素进行局部性调整。同时，行政立法可以规范消费税的基本制度。为此，极有必要借鉴德国和我国台湾地区的立法经验，在宏观调控基本法或产业政策法中对于行政立法的调整范围、前提条件、调控措施及其幅度等问题予以明确规定。这既是对行政机关实施税收调控的授权，又对行政机关在税收调控中的自由裁量构成必要的约束，同时也是对行政立法调整范围的限制。 四、问题的实质：税收调控权的分配 依本文观点，税收调控中的任何一项行政立法，均须经由全国人大宏观调控委员会的审议和批准，从而使其与我国现有的行政立法存有不同。再结合关于所得税、增值税、营业税等主体税种的基本制度须由法律规范的观点，就得出结论：税收调控权应由全国人大（及其常委会）、全国人大宏观调控委员会和国务院共同行使。然而这就使得对于税收调控权的定性颇费思量—很难将其界定为行政权抑或立法权。笔者认为，这恰恰揭示出一种新的研究视角：所谓税收调控权，并不是立法权或行政权的下位概念，亦非与传统三权相并列的另一种权力类型，而是以一种“横截面”的视角来展开的。正如凯尔森所指出，即使在宪法明文规定分权原则时，立法职能也是分配给几个机关的，只不过仅给予其中之一以“立 法机关”的名义，但这一机关也决没有创造一般规范的垄断地位。[27]这就是说，“国家”只是法学理论上的抽象概念，国家权力总要由特定的国家机关来行使，因而权力划分的本质在于对国家权力的分配。如果说税收调控权是现代国家权力总量扩增和行政机关工作方式扩展的体现，那么所谓税收调控权之共同行使，亦即意味着将该种权力依据一定规则在立法机关和行政机关之间进行分配。 在此意义上，可看到行政法与经济法的交融。如果说早期的税法本质上即为行政法，以限制政府无度征税为主要考量，那么随着税收目的之拓展和国家角色之扩充，税收关系同时被纳入经济法的调整范围。而经济法之要义在于科学运用国家干预来弥补市场缺陷。因此，所谓“税收调控中的行政立法”，恰是经济法与行政法调整之交错处，本文即是面对限权与行权的紧张关系，提出征税权与税收调控权之界分，以及税收调控权之合理分配方案，以期探求政府运用税收政策干预经济运行之适当方式。 刘剑文、熊伟：《财政税收法》，法律出版社2007年版，第154页。参见刘剑文：《财税法专题研究》（第2版），北京大学出版社2007年版，第190-191页。桑斯坦教授将这种现象描述为“司法最低限度主义”：因为社会系统是极为复杂的，法院往往缺乏必要的能力去进行干预，一次简单的司法干预，往往会带来一系列无法估量的坏结果。参见桑斯坦：《就事论事—美国最高法院的司法最低限度主义》，泮伟江等译，北京大学出版社2007年版，第12页。我国学者则专门针对司法机关在宏观调控中的被动消极角色进行了研究。参见鲁篱：《论最高法院在宏观调控中的角色定位》，载《现代法学》2006年第6期。王世涛：《税收原则的宪法学解读》，载《当代法学》2008年第1期。参见葛克昌：《行政程序与纳税人基本权》，北京大学出版社2005年版，第72页。参见葛克昌：《行政程序与纳税人基本权》，北京大学出版社2005年版，第69页。参见汤在新、吴超林：《宏观调控：理论基础与政策分析》，广东经济出版社2001年版，第30-31页。参见孙笑侠：《法律对行政的控制—现代行政法的法理解释》，山东人民出版社1999年版，第51页。参见［美〕曼昆：《宏观经济学》（第5版），张帆等译，中国人民大学出版社2005年版，第369 - 376页。参见〔美]保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯：《宏观经济学》（第17版），萧琛主译，人民邮电出版社2011年版，第317页。[11]参见季涛：《行政权的扩张与控制—行政法核心理念的新阐释》，载《中国法学》1997年第2期。[12]参见季涛：《行政权的扩张与控制—行政法核心理念的新阐释》，载《中国法学》1997年第2期。[13]在一种较为完善的政治哲学体系中，应存在两种契约：一种使国家产生（社会契约），另一种调节其统治方式（宪政契约）。宪政契约是人民与政府订立的授权契约，它将社会契约所产生的政治权力的行使主体、目标和运行以具有可操作性的条款表现出来。参见〔英〕戴维·赫尔德：《民主的模式》，燕继荣等译，编译出版社1998年版，第199页。[14]〔美］詹妮弗·内德尔斯基：《美国宪政与私有财产权的悖论》，载于埃尔斯特主编：《宪政与民主—理性与社会变迁研究》，潘勤、谢鹏程译，三联书店1997年版，第297页。[15]参见葛克昌：《行政程序与纳税人基本权》，北京大学出版社2005年版，第73页。[16]经济学理论认为，在现代商品经济体制下，国民经济运行的数量关系及信号传递过程表现为三个层次，分别为宏观经济变量、市场运行变量和企业微观经营变量。而宏观经济政策的直接调整对象，是内在地连接市场运行变量但又高于市场运行变量的宏观经济变量。参见魏杰：《宏观经济政策学通论》，中国金融出版社1990年版，第1 -2页。[17]参见李刚：《论税收调控法与税法基本原则的关系》，载《厦门大学学报》（哲学社会科学版）2008年第3期。[18]See Sec. 1022b of Full Employ and Balanced Growth Act of 1978.[19]See Sec. 3117（b) of Full Employ and Balanced Growth Act of 1978.[20]See See.3132 (a)（c) (d) of Full Employ and Balanced G rowth Act of 1978.[21]参见吴越：《经济宪法学导论》，法律出版社2007年版，第391、39页。[22]以法律规则确保宏观调控措施在时间序列上保持动态一致性的必要性，已经为诺贝尔经济学奖得主基德兰德和普雷斯科特所证明。See : Kydland＆Prescott， Rules Rather Than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans， Journal ofPolitical Economy 1977 ， 85 : pp. 473~491。[23]岳彩申：《论经济法的形式理性》，法律出版社2011年版，第32页。[24]§ 51 Abs. 3 des Einkommensteuergesetzes.[25]§ 23 Abs. 2 des K? rperschaftsteuergesetzes.[26]参见葛克昌：《行政程序与纳税人基本权》，北京大学出版社2005年版，第79页。[27]参见〔奥〕凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社199年版，第303页。